1. Il funzionamento del Consiglio Comunale.
Ogni riforma è potenzialmente foriera di spinose questioni di diritto transitorio, che sono spesso lasciate al buon senso del funzionario di turno sia per la peculiarità delle situazioni che le fanno emergere, sia per essere di per se stesse questioni di rilevanza temporale circoscritta. La L. 03.08.1999 n. 265, nelle disposizioni modificative della L.08.06.1990 n.142 non ha fatto eccezione e per di più per questioni assai rilevanti e attinenti al funzionamento ordinario degli organi degli EE.LL..

Il riferimento riguarda le disposizioni contenute nell’art.28, IV e V Co., della L.265/1999. Orbene il legislatore con la suddetta norma ha stabilito l’abrogazione degli artt. del T.U. n.148/1915, sopravvissuti alla L. 142/1990, fino “all’adozione delle modifiche statutarie e regolamentari previste dalla presente legge (i.e. L.265/1999)”.

D’altra parte l’art.11, I co., della L.142/1990, ha pure stabilito che: “Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia”.

Sembrerebbe, da una prima lettura, non emergere alcun profilo problematico nelle disposizioni citate, fuorché sotto un aspetto rilevante ai fini di un consolidata prassi nell’individuazione del quorum costitutivo delle sedute consiliari, così come individuato dall’art.127 del T.U. del 1915.

Quest’ultimo così recita: “I Consigli comunali non possono deliberare se non interviene la metà del numero dei consiglieri assegnati al Comune”. Dall’emanazione della L.81/1993 e con l’espressa previsione di cui agli all’art.16, I Co., per la quale “Il sindaco e il presidente della provincia sono eletti dai cittadini a suffragio universale e diretto secondo le disposizioni dettate dalla legge e sono membri dei rispettivi consigli.” [1] é sorto il problema di individuare il quorum nel caso in cui il numero dei membri del Consiglio fosse dispari [2].

L’interpretazione corrente voleva che il quorum calcolato ai sensi dell’art.127 del T.U. fosse approssimato per eccesso, pertanto nei comuni ad esempio con 13 consiglieri, Sindaco incluso, il quorum pari a 6,5 doveva arrotondarsi a 7.

La giustificazione, evidentemente, non era ricercata in una regola matematica [3], ma nell’esigenza che alla deliberazione consiliare partecipassero il maggior numero di consiglieri. Quest’interpretazione confortata dal richiamo ai soli principi generali di funzionamento di tutti gli organi collegiali, che non siano collegi perfetti, sembra non poter più essere condivisa alla luce dei principi introdotti dalla L.265, già cit..

L’art.11, I co., della L.265, modificativo dell’art.31, I co., della L.142, già cit., ha fissato un limite inderogabile, valido indipendentemente dall’adozione o meno di norme statutarie o regolamentari, stando al tenore della previsione: “Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia.”[4] [5]

Non varrebbero previsioni statutarie o regolamentari che prevedano per la seconda convocazione il quorum di cui all’art.127 del T.U. (i.e. quattro membri), essendo inferiore a quello fissato dalla L.265, pari ad un terzo dei membri, oltre il Sindaco. Pertanto, a prescindere da quanto previsto dall’art.28, IV e V [6] co., della L.265, sarebbe immediatamente operante l’abrogazione di parte del I Co., dell’art.127, laddove si prevede il quorum costitutivo per le sedute consiliari in seconda convocazione. Nell’inerzia dell’Ente Locale rispetto all’adeguamento delle previsioni statutarie e regolamentari, quid iuris?

L’aspetto più inquietante appare quello che emerge dalle brevi considerazioni che facevamo all’inizio in merito ai modi di determinazione del quorum costitutivo, nel caso di risultati frazionari. Riprendendo il caso di un numero di consiglieri assegnati pari a 13 (Sindaco incluso), è ancora possibile giustificare l’approssimazione per eccesso? Se deve farsi riferimento ai principi introdotti dalla riforma attuata con la L.265, a nostro modesto avviso, non pare più possibile. L’aver introdotto, quale limite inderogabile per la valida costituzione del Consiglio Comunale, un quorum (nel nostro esempio pari a quattro consiglieri più il Sindaco) di gran lunga inferiore a quello ritenuto utile (nel nostro esempio pari a sette consiglieri, Sindaco incluso) non legittima l’approssimazione per eccesso del risultato decimale, in quanto il legislatore riterrebbe prevalente l’interesse che sia favorita l’adozione di una deliberazione già dalla prima convocazione, rispetto a quello di garantire che la stessa sia invece adottata con il coinvolgimento di quanti più membri del consiglio possibile. Non vale sostenere, come già detto in precedenza, che l’approssimazione per eccesso si giustifica sulla base di un’applicazione analogica di un principio matematico, sia perché ciò non farebbe onore al c.d. operatore del diritto il quale deve, altresì, interpretare la norma secondo i canoni fissati dall’art.12 delle Disposizioni sulla legge in generale (c.d. preleggi), sia perché altrove si è legittimata l’approssimazione per difetto pur in presenza di un risultato decimale superiore a 0,5 [7].

In conclusione ed alla luce di quanto detto, ci sentiamo di non condividere in regime transitorio la posizione di chi ritiene che il quorum costitutivo delle sedute di prima convocazione vada determinato approssimando per eccesso il risultato frazionario che si ottiene dall’applicazione dell’art.127, I Co., del T.U., in quanto non più giustificabile in base ai principi introdotti dalla L.265/1999.

La speranza che chi scrive nutre, dopo queste brevi considerazioni, è che il legislatore faccia un ricorso più saggio e accorto alle c.d. disposizioni transitorie, poiché esse sovente complicano il lavoro di chi quelle norme vuole applicare in modo accorto e coerente.

1.2 Il Sistema delle incompatibilità sindacali.
Con la modifica introdotta dall’art.21 della L. 265/1990 all’art. 6 del D.P.R. n. 570/1960, per la quale é scomparsa l’incompatibilità fra la carica di assessore provinciale e quella di sindaco, il legislatore ha da una parte armonizzato il quadro delle incompatibilità sindacali e dall’altro innescato nuovi problemi. La modifica in questione, sebbene si muova in sintonia con l’ipotesi di compatibilità tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco[8], evidenzia il trattamento discriminatorio dei consiglieri ed assessori regionali, cui é precluso, in ogni caso, di essere eletti quali sindaci anche in comuni di modestissime dimensioni. Non vi sono, infatti, argomenti convincenti da addurre a sostegno della particolare posizione di vantaggio, della quale godrebbe un consigliere regionale, rispetto ad un assessore provinciale o, addirittura, ad un parlamentare, tali da giustificare l’esclusione in ogni caso, della possibilità di candidarsi a Sindaco. Si potrebbe, anzi, sostenere che, nonostante la modifica proposta, permarrebbe un’ingiustificata preferenza del legislatore per chi ricopre la carica di assessore provinciale, cui non é imposto alcun limite demografico alla candidatura sindacale. Sarebbe, perciò, quanto mai opportuno, al fine di garantire una maggiore coerenza al sistema delle cause di incompatibilità e di ineleggibilità, consentire anche ai consiglieri ed agli assessori regionali di ricoprire cariche sindacali, anche se limitatamente a comuni di piccole-medie dimensioni. D’altronde gli status di parlamentare e di consigliere regionale sono disciplinati anche dalla Costituzione (Art.122, IV co.) in modo analogo, per cui parrebbe condivisibile la soluzione che si propone, anche a prescindere dalle recenti modifiche introdotte dalla L.265, già cit..

Finora, abbiamo evitato ogni considerazione riguardante il fondamento delle cause di incompatibilità ed abbiamo ragionato soltanto in termini di coerenza del sistema. Tuttavia perplessità sorgono pure in termini di opportunità della recente modifica di cui si discute, dalla quale scaturirebbe coerentemente l’altra, che si propone[9]. La concentrazione di cariche politiche, e quindi la concentrazione di potere, é sempre stata considerata un’eventualità da scongiurare, a meno dei casi in cui non riguardasse ambiti abbastanza indipendenti o comunque tali da non produrre sinergie elevate. Se sotto questo aspetto le considerazioni fatte potrebbero apparire a taluno non abbastanza convincenti, nel caso della concentrazione tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco nei comuni con popolazione fino a 20.000 abitanti, non si può dire altrettanto nel caso dei sindaci anche assessori provinciali. Qui la modifica é stata un pò troppo forte. L’assessore provinciale é per di più investito di un potere decisionale più concreto ed esecutivo, che rende, a nostro avviso, il pericolo di un utilizzo distorto delle proprie attribuzioni, a vantaggio di una candidatura sindacale e/o di interessi comunali piuttosto che provinciali, molto elevato.

Con toni meno accesi, si presenta la modifica da noi proposta a proposito della auspicata compatibilità tra la carica di consigliere regionale, non assessore, e sindaco. La “distanza territoriale” é più ampia, il bacino elettorale pure, il potere decisionale concreto limitato essenzialmente alla carica di sindaco piuttosto che a quella di consigliere regionale.

Per le considerazioni su esposte, ci pare alquanto strano che l’eliminazione dell’ipotesi di ineleggibilità a sindaco dell’assessore provinciale sia passata inosservata da parte dei c.d. addetti ai lavori sotto alcuno degli aspetti messi in luce, che a nostro avviso appare poco rispettosa della libertà democratica del voto e della coerenza del sistema delle leggi in materia.

[1] Al fine di individuare il quorum di cui al I co., dell’art.127 della L.148/1915, il Sindaco deve essere incluso anche per un motivo logico. Si pensi al caso in cui il Consiglio Comunale sia presieduto dal Vicesindaco o dal Consigliere anziano. Se si ritenesse di non dover includere il Sindaco tra i membri utili al raggiungimento della metà dei consiglieri si arriverebbe all’assurdo di considerare validamente costituito il Consiglio cui partecipano sei consiglieri incluso il Presidente, qualora il Sindaco sia assente e le relative funzioni siano svolte dal Vicesindaco o dal Consigliere anziano, al pari del Consiglio costituitosi con sei consiglieri più il Sindaco. Situazioni diverse trattate ugualmente!

[2] Il che accade sempre, giacché l’art.1 della L.81/1993, fissa sempre un numero di consiglieri pari, oltre il Sindaco.

[3] Per la quale i numeri decimali da 0.50 a 0.99 si approssimano sempre per eccesso.

[4] Cfr. Andrea Ciccone in “Nuova Rassegna” n.2/2000 La nuova disciplina del Consiglio comunale alla luce delle ultime disposizioni dettate dalla legge n.265/1999;

[5] Il ministero dell’Interno ha espresso avviso contrario (Dir.Gen.Amm.Civ. parere n.16242/119), ritenendo la previsione in questione operativa solo dopo apposita regolamentazione da parte dell’Ente Locale;

[6] L’art.28, IV e V co., recita: “[….] Sono abrogati il testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, fatto salvo quanto previsto al comma 5 del presente articolo, l’articolo 279 del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, e sono contestualmente abrogate tutte le norme incompatibili con la presente legge.

Le disposizioni degli articoli 125, 127 e 289 del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, si applicano fino all’adozione delle modifiche statutarie e regolamentari previste dalla presente legge.”

[7] Cfr. Circ. M.I. n.3/98, la quale stabilisce che:” In relazione poi al computo del numero dei consiglieri necessari per attivare il c.d. controllo eventuale di cui al comma 38, alla luce delle soluzioni già adottate sotto la vigenza della legge n. 142 del 1990, si ritiene che la disposizione vada interpretata nel senso di garantire, in massima misura, l’iniziativa delle minoranze consiliari.Infatti il computo di un quarto o di un quinto dei consiglieri, per la sottoposizione al controllo eventuale dell’organo regionale di controllo delle delibere di cui al comma 38, lettere a) e b), può portare, in alcuni casi, ad un numero decimale.In tal caso – per la su indicata esigenza di tutelare le minoranze -, in linea con un consolidato orientamento interpretativo di questa Direzione, si ritiene che l’arrotondamento del decimale possa essere effettuato per difetto.”

[8] In comuni con popolazione fino a 20.000 abitanti (art.7 D.P.R.30.03.1957, n.361).

[9] La necessità di un’analoga modifica a favore dei consiglieri ed assessori regionali.

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V. in argomento la pagina sulla riforma degli ee.ll.

Note

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