E’ stata data notizia dai giornali che si è vicini all’emanazione dei decreti attuativi delle disposizioni contenute nell’articolo 34, comma 11, della legge 289/2002. L’enfasi tipica di tali notizie, è apparsa oggettivamente eccessiva. Essere “vicini” all’emanazione di decreti che avrebbero dovuto vedere la luce entro il 2 marzo 2003 non pare, a ben vedere, granchè come risultato.

Il tempo eccessivo trascorso tra la vigenza della legge finanziaria e la vigenza dei decreti attuativi ha lasciato aperto un problema che ha destato non poca confusione: gli enti locali per procedere alle assunzioni debbono preventivamente rideterminare la dotazione organica al 31.12.2003 anche prima della vigenza dei D.P.C.M.?

Come spesso accade, si sono fronteggiate due opinioni.

La prima, maggiormente seguita, è quella che abbraccia la tesi dell’applicabilità immediata della rideterminazione provvisoria delle dotazioni organiche, ai sensi dell’articolo 34, comma 3.

Tale opinione trova supporto nella circolare 1/2003 del Ministero dell’interno, nella quale si legge che “Fino al perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione, le dotazioni organiche sono provvisoriamente fissate, mediante specifico atto ricognitivo, in misura pari ai posti coperti al 31/12/2002, tenuto conto anche dei posti per i quali alla stessa data risultino in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale”.

L’opposta tesi che rimette anche la disciplina della rideterminazione provvisoria alla vigenza dei decreti attuativi è indirettamente affermata, invece, dal Dipartimento per la Funzione pubblica con la circolare 11 aprile 2003, n. 2125-15, nella quale si legge che “in relazione al quadro normativo delineato, si ritiene opportuno fornire le indicazioni di seguito riportare, concordate con il Ministero dell’economia e delle finanze ìC Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, al fine di consentire il modo omogeneo l’attuazione degli adempimenti previsti, per le Amministrazioni dello Stato e per gli enti e/o agenzie da essi vigilati, per le aziende autonome e per gli enti pubblici non economici, atteso che per le regioni, le autonomie locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale, ai sensi del comma 11 del citato articolo 34, l’ambito di applicazione predetti commi 1, 2 e 3, sarà definito negli appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali, in sede di Conferenza unificata”. La frase non lascia dubbi sul fatto che per la Funzione pubblica il comma 3 dell’articolo 34 trovi applicazione per le amministrazioni dello Stato, ma non per gli enti locali.

Il tema del contendere, ovviamente, deriva dalla tecnica di scrittura delle norme, sempre caratterizzata dall’eccessiva criticità, accompagnata dall’involuzione della forma espressiva.

In effetti, l’articolo 34 nei primi tre commi stabilisce alcuni fondamentali principi ai quali gli enti debbono attenersi (rideterminazione delle dotazioni ed invarianza della spesa) affermando in modo drastico che sino al perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione delle dotazioni organiche esse “sono provvisoriamente individuate in misura pari ai posti coperti al 31 dicembre 2002 [¡­]”. Poiché nel comma 1 si fa riferimento a tutte le amministrazioni pubbliche previste dall’articolo 1, comma 2, del D.lgs 165/2001, la norma appare in effetti applicabile e cogente anche per gli enti locali.

Tuttavia, il seguente comma 11 dell’articolo 34, nel nono periodo afferma che “con i decreti di cui al presente comma è altresì definito, per le regioni, per le autonomie locali e per gli enti del servizio sanitario nazionale, l’ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3, del presente articolo”.

La norma sembra essere con buona evidenza una disposizione particolare e specifica, il rinvio ad una modalità attuativa del disposto contenuto nei commi 1, 2 e 3.

Ma se così è, allora il complesso delle disposizioni contenute nei primi 3 commi dell’articolo 34 è da leggere non come norme immediatamente applicabili agli enti locali, ma come principi ai quali i decreti attuativi del comma 11 debbono attenersi, per definire un ambito applicativo che potrebbe essere in parte differente da quello segnato dai detti 3 commi.

Tale lettura appare in tutto conforme all’autonomia degli enti locali. Le disposizioni dei primi tre commi dell’articolo 34 sono scritte e pensare specificamente per le amministrazioni statali, immediate e dirette destinatarie della norma. Oltre tutto, l’articolo 34, proprio laddove detta una disciplina del rapporto di lavoro pubblico di regioni ed enti locali lascia aperti seri dubbi di costituzionalità, dal momento che a leggere l’articolo 117 della Costituzione la legge statale non dispone della competenza in tale materia.

Sembra almeno corretto che l’attuazione dei principi contenuti nei primi tre commi, sia pur provenendo da fonte statale, sia almeno discussa da istituzioni finalizzate alla concertazione tra Stato ed autonomie locali dei contenuti dei provvedimenti adottati dal primo nei confronti delle seconde.

Per essere maggiormente certi nel seguire tale tesi, è opportuno verificare se essa regge all’applicazione dei criteri interpretativi previsti dalla legge.

Ora, secondo l’articolo 12, comma 1, delle preleggi il primo criterio interpretativo è quello letterale: alla legge non può che attribuirsi altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la loro connessione.

Allora, il comma 11 stabilisce che con i decreti attuativi occorre definire l’ambito applicativo dei primi tre commi dell’articolo 34.

Il significato del verbo definire è chiaro: deriva da latino e letteralmente significa “tracciare i confini” (finis= confine). Significa, dunque, delimitare, determinare nello spazio, nel tempo o nel ragionamento qualche cosa.

Anche ambito è parola di etimologia latina, derivante da ambì©re, che vuol dire andare intorno ad un ambiente, girare in uno spazio. Per traslazione, l’ambito è lo spazio circoscritto in cui si svolge un’attività, un’azione, un ragionamento.

Applicativo è aggettivo derivante da applicare, il cui significato è mettere in atto, eseguire.

Stando al significato proprio delle parole nel rispetto della loro connessione, allora, pochi dubbi insorgono sul fatto che il legislatore abbia demandato ad una fonte secondaria il compito di stabilire l’estensione dell’applicabilità dei primi tre commi dell’articolo 34.

Dunque, appare che i decreti, in quanto attuativi, siano la condizione necessaria per indicare entro quali confini i primi tre commi sono applicabili. Ciò significa che, fermi restando i principi generali di detti commi, i decreti potrebbero fissare confini particolari alla rideterminazione provvisoria, prevedendo, ad esempio, che essa riguardi certe categorie e non altre, certe percentuali del personale e non altre, certi elementi di elasticità nel computo e non altri.

In mancanza dell’ambito applicativo, tuttavia, non resta che concludere che i primi 3 commi, ivi incluso il comma 3, risultano inapplicabili.

Tale conclusione, che potrebbe apparire eccessivamente drastica, sembra molto meno foriera di conseguenze, se si pensa, poi, all’efficacia che la rideterminazione provvisoria delle dotazioni organiche produce sulla disciplina delle assunzioni. Efficacia che, a ben vedere, è del tutto nulla.

Infatti, per i comuni fino a 3.000 abitanti, comunque i primi 3 commi dell’articolo 34, non sono applicabili.

Per quanto riguarda i comuni con oltre 5.000 abitanti e le province che abbiano rispettato il patto di stabilità 2002 (non consideriamo gli enti che non hanno rispettato il patto, per i quali v’è un blocco rispetto al quale la rideterminazione delle dotazioni è certamente ininfluente), il comma 11 dell’articolo 34 prevede un sistema di blocco delle assunzioni pressoché totale, rispetto al quale la rideterminazione provvisoria, in mancanza di decreti attuativi non ha alcun effetto.

Infatti, l’accorto legislatore, per beneficiare degli effetti di un prolungato blocco della spesa pubblica, ha stabilito col comma 11 che “fino all’emanazione dei decreti di cui al presente comma trovano applicazione le disposizioni di cui al comma 4”.

Detta norma ha avuto ed ha lo scopo di impedire alle amministrazioni di effettuare assunzioni a tempo indeterminato. Se, infatti, la dotazione organica provvisoria coincide sostanzialmente con i posti coperti al 31.12.2002, salvo le poche eccezioni previste dal comma 4 stesso, è chiaro che non vi sono vuoti d’organico colmabili. Dunque, le amministrazioni per assumere, nel rispetto dei limiti previsti dall’articolo 34 della legge finanziaria, debbono comunque e necessariamente rideterminare la dotazione organica, ai sensi dei commi 1 e 2.

Tale adempimento per le amministrazioni statali è la condizione per procedere alle assunzioni, sia pure entro gli angusti limiti imposti dall’articolo 34.

Per gli enti locali con oltre 5.000 abitanti e per le province, invece, è del tutto inutile, ai fini dello sblocco delle assunzioni. Infatti, l’articolo 11 estende la durata della disciplina del blocco delle assunzioni di cui al comma 4 fino all’emanazione dei decreti attuativi. Pertanto, se un ente locale procede alla rideterminazione provvisoria della dotazione e poi alla determinazione definitiva, in sostanza, pur compiendo atti comunque utili per la propria organizzazione, non ottiene alcun beneficio ai fini dello sblocco delle assunzioni, in quanto deve necessariamente attendere che entrino in vigore i decreti attuativi, al contenuto dei quali dovrebbe, inoltre, eventualmente conformare la propria attività di rideterminazione delle dotazioni, se effettuata in modo difforme.

Poiché, in sostanza, tali enti non possono assumere prima dell’emanazione dei decreti se non nel rispetto delle limitate deroghe concesse dalla legge, i provvedimenti relativi alle dotazioni adottati prima dei D.P.C.M. attuativi avrebbero il solo scopo di simulare gli effetti dell’applicazione del principio dell’invarianza della spesa e della non proliferazione del numero dei posti in organico.

Ma altrettanto inutile, ai fini dello sblocco delle assunzioni, è la rideterminazione provvisoria e definitiva per gli enti con più di 3.000 abitanti e meno di 5.000. Tali enti, infatti, possono liberamente assumere, in quanto non sottoposti alla disciplina del patto di stabilità. Infatti, l’intera disciplina del comma 11 è riferita esclusivamente alle province ed agli enti con oltre 5.000 abitanti.

I comuni con popolazione compresa tra i 3.000 ed i 5.000 abitanti sono presi in considerazione dall’articolo 34 esclusivamente al fine dei commi 1 e 2. Il comma 3 è da ritenere, nei loro confronti, inapplicabile, perché impedirebbe ad enti non sottoposti al patto di stabilità, di effettuare spese per il personale. Ma le limitazioni alle assunzioni, previste dal comma 11, hanno lo scopo di garantire il “concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica”. Gli enti che sono fuori da tali obblighi di concorso al conseguimento di tali obiettivi, non possono evidentemente essere soggetti a limiti per le assunzioni, come del resto ha definitivamente chiarito l’articolo 1-sexies della legge 50/2003. Allora, non essendovi limiti alle assunzioni per gli enti con popolazione tra i 3.000 ed i 5.000 abitanti, non può nemmeno esservi applicazione del comma 3.

Rimane il dubbio dell’applicazione dei commi 1 e 2 dell’articolo 34, che prevedono l’obbligo della rideterminazione definitiva delle dotazioni nel rispetto dei principi dell’invarianza della spesa e del non incremento dei posti.

C’è da sottolineare che non applicandosi a tali enti il comma 11, è per loro irrilevante la vigenza dei D.P.C.M. attuativi. Dunque, si potrebbe ritenere che per i comuni con popolazione tra i 3.000 ed i 5.000 abitanti sia necessario rideterminare le dotazioni organiche in via definitiva nei rigorosi termini previsti dai commi 1 e 2 dell’articolo 34.

Leggendo, però, lo schema di accordo concernente la fissazione per le regioni, per gli enti appartenenti al servizio sanitario nazionale e per enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità, di criteri e limiti per le assunzioni di personale a tempo indeterminato nell’anno 2003, nonchè l’ambito applicativo delle disposizioni relative alla rideterminazione degli organici, in attuazione dell’articolo 34, comma 11, della legge 27 dicembre 2002 n. 289, si scorge che nel punto 7 è stabilito quanto segue: “i comuni appartenenti alla fascia demografica fino a 10.000 abitanti, nel provvedere alla rideterminazione delle dotazioni organiche, possono fare riferimento al rapporto dipendenti-popolazione della fascia demografica di appartenenza di cui all’articolo 119, comma 3, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 e successive modificazioni ed integrazioni, anziché ai criteri ed ai limiti di cui all’articolo 34, comma 2, della legge 27 dicembre 2002, n. 289”.

La disposizione, così come l’intero testo dello schema di accordo, conferma che i decreti attuativi costituiscono condizione per l’applicazione delle disposizioni dei primi 3 commi dell’articolo 34, nonché norme particolari, dotate della competenza di derogare parzialmente ai contenuti dei citati commi, prevedendo una norma diversa, ma compatibile, dal dettato normativo, in modo da tenere conto delle peculiarità degli enti locali.

Dunque, non solo la fascia degli enti compresi tra i 3.000 ed i 5.000 abitanti può rideterminare le dotazioni in ambiti molto più ampli di quelli previsti per le altre amministrazioni pubbliche dal comma 3 dell’articolo 34, ma, addirittura, tale possibilità sarà estesa anche agli enti con popolazione fino a 10.000 abitanti.

Insomma, dalla disamina analitica delle disposizioni dell’articolo 34 e dai dati che emergono dallo schema di D.P.C.M. attuativo, si ricava la conferma che la rideterminazione provvisoria e definitiva per gli enti locali è subordinata alla concreta entrata in vigore dei decreti attuativi, che forniscono i parametri per pianificare le assunzioni in relazione alle nuove dotazioni organiche.

Solo gli enti con popolazione superiore ai 10.000 abitanti procedono alla rideterminazione nel pieno rispetto dei commi 1, 2 e 3 dell’articolo 34, con l’eccezione, comunque, de gli enti terremotati e quelli colpiti da calamità naturali; gli enti in dissesto finanziario di cui all’articolo 244 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e le unioni di comuni e le comunità montane. Per gli enti con popolazione inferiore, il comma 3 della legge finanziaria può non essere applicato.

Sembra, dunque, di poter concludere che dalla legge 289/2002 non è derivato per gli enti locali alcun obbligo di effettuare la rideterminazione provvisoria delle dotazioni organiche.

Appare, allora, da non condividere la circolare 1/2003 del Ministero dell’interno, non solo perché fuorviante nel contenuto, ma anche perché istituzionalmente non corretta, dal momento che ha inteso anticipare, per altro con conclusioni non conformi agli schemi di decreti attuativi, effetti per legge riconducibili a fonti del tutto diverse, quali appunto i D.P.C.M. che si “avvicinano” con quasi 4 mesi di ritardo rispetto alle scadenze previste.

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Documenti correlati:

P. MONEA – E. IORIO, Le novità dell’art. 34 della legge finanziaria per il 2003 in materia di personale, in attesa del D.P.C.M. applicativo.

Note

L'articolo Il problema dell’applicabilità della rideterminazione provvisoria della dotazione organica agli enti locali proviene da Giustamm.

Si è in questi giorni sviluppato un fervente dibattito sulle conseguenze della cessazione del regime transitorio dell’articolo 12, comma 3, del CCNL del 31.3.1999.

Secondo una prima tesi, sostenuta da chi scrive (1), lo spirare del regime transitorio suddetto determinerebbe l’accorpamento in unica categoria, delle categorie B e D, fino al 31.12.2001 certamente suddivise, a loro volta, nelle sottocategorie con accesso ai livelli economici 3.

In estrema sintesi, ciò avverrebbe in particolare perché se si ammettesse il permanere di una differenziazione tra profili professionali nell’ambito di una categoria, allora sarebbe inevitabile ammettere la sussistenza di, tra i profili professionali, di mansioni e responsabilità differenti e, dunque, retribuzioni differenti.

Ma, nel momento in cui, a partire dall’1.1.2002 la progressione economica orizzontale consente, ad esempio, ad un dipendente con ingresso in categorie nella posizione economica 1 di raggiungere e, al limite, anche superare, per progressione orizzontale, il dipendente inquadrato nel profilo con ingresso in posizione economica 3, ciò significa che esiste un sistema retributivo univoco, che si sviluppa orizzontalmente in relazione alla produttività ed agli altri valori considerati dal contratto.

La differenziazione retributiva tra profili professionali è evidentemente legata ad un sistema di mansioni e retribuzioni che remuneri in via permanente in modo distinto di diversi livelli di responsabilità e professionalità connessi con i diversi profili.

Era ciò che avveniva nel regime antecedente al contratto del 1999, quando i profili professionali erano inscindibilmente connessi con la qualifica ricoperta (non a caso definita qualifica funzionale), sicchè il dipendente inquadrato in un profilo professionale corrispondente alla settima q.f. per andare verso un profilo professionale appartenente all’ottava q.f. doveva necessariamente superare un concorso.

E’ ciò che è avvenuto fino al 31.12.2001, in quanto il dipendente acceduto alla categoria D in posizione 1 è stato inquadrato in una categoria professionale diversa ed inferiore alla categoria con posizione di partenza D3, poteva accedere alla categoria (ed al profilo) D3 necessariamente per progressione verticale. Ciò anche allo scopo di ottenere un’eventuale classificazione in posizione economica superiore alla terza prima del 2001.

Superato, però, il regime transitorio previsto dall’articolo 12, comma 3, del citato CCNL del 31.12.1999 se si ammette il permanere di profili professionali differenziati nell’ambito delle categorie B e D, non si garantirebbe al dipendente inquadrato, in ipotesi, in D3 una remunerazione superiore a quella del dipendente in profilo professionale D1, pur attribuendo al primo una maggiore e superiore professionalità. Infatti, il sistema della progressione orizzontale può consentire al dipendente inquadrato in D1 di ottenere una posizione economica pari o, al limite, anche superiore a quella del collega in profilo D3, qualora il primo acceda ai benefici della progressione orizzontale più velocemente e con maggiore continuità rispetto al secondo.

Non vi sarebbe più, allora, l’equivalenza maggiore competenza professionale= profilo professionale superiore= maggiore retribuzione correlata.

Per questa ragione, tramontato il blocco della progressione orizzontale per le posizioni economiche iniziali delle categorie B e D è ragionevole sostenere che le categorie si compattano, che i profili professionali siano da considerare appartenenti alla categoria tout court, che le assunzioni direttamente in posizione 3, di conseguenza, non siano più ammissibili, dal momento che l’articolo 15, comma 1, del contratto del 31.3.1999 dispone esplicitamente che al personale assunto dopo la stipulazione del contratto medesimo viene attribuito il trattamento tabellare iniziale della categoria.

Per altro, l’articolo 3, comma 1, stabilisce che le categorie sono 4 e non 6; sicchè un regime speciale di 6 categorie può sussistere solo finchè vi sia un effettiva cesura tra profili e categorie, testimoniata dal blocco della progressione orizzontale. Finito il blocco, dovrebbe terminare anche il regime transitorio, in modo che si applichi la volontà contrattuale di classificare il personale in 4 (e non in 6) categorie.

La seconda tesi, totalmente opposta alla prima e, dunque, favorevole al permanere dei profili profesionali d’ingresso in B3 e D3, è proposta da diversi autori, ma in particolare dall’Aran(2). Soprattutto l’intervento dell’Agenzia è apparso e appare estremamente rilevante ed importante, perché proviene da una delle parti stipulanti il contratto, sicchè il suo avviso appare come una presa di posizione “ufficiale”, tale da precostituire un’interpretazione autentica.

Le argomentazioni fornite dall’Aran, riportate testualmente nella nota (2), appaiono fondate e circostanziate e si contrappongono simmetricamente a quelle contrarie, per altro col maggiore peso, si ripete, della provenienza dal soggetto che stipula in nome e per conto della parte pubblica.

La tesi dell’Aran ha, per altro, il pregio di consentire a regime ed in via perpetua le professionalità un tempo tipiche dell’ex 8^ q.f. e di permettere la partecipazione ai concorsi pubblici in posizioni economiche anche di dipendenti delle pubbliche amministrazioni inquadrati in posizioni economiche superiori alla prima, garantendo la mobilità del sistema(3).

Poiché l’Aran consente espressamente agli enti di procedere anche dall’1.1.2002 alle assunzioni per concorso in profili professionali corrispondenti alle posizioni B3 e D3 o, in alternativa, alle progressioni verticali, gli enti potranno basare la scelta di aderire alla seconda tesi e di adottare, di conseguenza, le proprie scelte operative sulla base di un importantissimo supporto di consulenza, che dovrebbe escludere qualunque responsabilità degli amministratori e funzionari.

Nella contrapposizione delle due tesi, si ritiene, allora, anche da parte di chi scrive di considerare aderente allo spirito del contratto la posizione espressa dall’Aran, proprio per il “peso” specifico che tale posizione porta con sé.

Occorre, allora, risolvere gli ulteriori problemi che restano in piedi. Il primo, è stato già delineato sopra. La tesi dell’Aran certamente valorizza i profili appartenenti alle ex qualifiche funzionali corrispondenti all’8^. Ma ciò vale solo per l’accesso alla carriera, non certo per lo sviluppo. Nel precedente regime, il profilo professionale corrispondente all’8° livello era e restava certamente superiore al 7°, sia gerarchicamente, sia come livello retributivo. Nell’attuale regime, invece, si potrebbe verificare il paradosso di un D3 corrispondente ad un profilo professionale superiore e, dunque, ad un livello di professionalità più spiccato, con un trattamento economico uguale o inferiore a quello di un profilo professionale inferiore.

E’ piuttosto evidente che all’avverarsi questa possibilità concreta e non contestabile, si possa manifestare un orientamento nuovamente favorevole all’esistenza di profili professionali bloccati, come nel sistema antecedente al ’99.

In secondo luogo, la differenziazione a regime tra profili nelle categorie B e D comporta che l’esercizio dello ius variandi da parte del datore di lavoro, che assegni un dipendente di profilo D1 alle mansioni di un dipendente di profilo D3, dovrebbe determinare, nei casi previsti dal contratto, il trattamento per le mansioni superiori, come l’Aran ha ripetutamente ammesso nelle risposte ai quesiti del proprio sito. Paradossalmente, se nel corso della carriera i due dipendenti di diverso profilo si portino a pari livello retributivo (o qualora il dipendente in iniziale D1 si trovasse in posizione economica superiore al dipendente in posizione iniziale D3) l’assegnazione dal dipendente in iniziale D1 alle mansioni del profilo di iniziale D3, pur determinando di fatto esercizio di mansioni superiori, non farebbe scattare alcun beneficio economico.

In terzo luogo, l’esercizio della facoltà degli enti di conservare profili professionali in posizione 3, in particolare per le categorie D, potrebbe essere rivolto all’obiettivo di individuare profili corrispondenti a posizioni di vertice o apicali nell’ente: ad esempio, vice segretario o ragioniere capo. Come è noto, gli incarichi di responsabile di servizio, negli enti privi di dirigenza, sono attribuibili, e nella maggior parte dei casi, attribuite appunto ai dipendenti in posizione apicale. E’ altrettanto noto che a mente dell’articolo 11, comma 1, del CCNL del 31.3.1999 gli incarichi nell’area delle posizioni organizzative sono attribuibili “esclusivamente a dipendenti cui sia attribuita la responsabilità degli uffici e dei servizi formalmente individuati secondo il sistema organizzativo autonomamente definito e adottato”. Il rischio evidente, allora, consiste nel collegamento diretto tra profilo professionale e posizione organizzativa, con un irrigidimento del sistema degli incarichi, certamente giovevole ai fini della stabilità del lavoro dei dipendenti locali, ma probabilmente non in linea con gli intenti di flessibilità dell’organizzazione del lavoro insiti nel contratto collettivo.

Ancora, si ipotizzi che nell’ente esistano due avvocati. Uno inquadrato in iniziale D3, assunto nel profilo professionale di avvocato. L’altro, assunto in iniziale D1, in un profilo professionale, ad esempio, di specialista in attività amministrative. La differenziazione, la cesura senza possibilità di osmosi tra l’iniziale D3 e l’iniziale D1, come mansioni dei distinti profili professionali, impedirebbe all’ente di utilizzare il secondo avvocato in D1 come avvocato in base all’esercizio dello ius variandi. L’ente potrebbe assegnargli le mansioni di avvocato solo ricorrendo all’istituto delle mansioni superiori; ma questo avverrebbe evidentemente in via temporanea, il che non apparirebbe sufficiente qualora l’ente stabilisse di rinforzare l’ufficio legale in via permanente.

In alternativa, allora, l’ente potrebbe provvedere mediante la progressione verticale. A questo fine, nell’ente dovrebbe esistere un posto vacante in organico. In mancanza, occorrerebbe seguire il seguente iter:

1) ricognizione della necessità di rinforzare l’ufficio legale;

2) modifica della dotazione organica, con la creazione del secondo posto e profilo professionale di avvocato;

3) verifica dell’esistenza di una professionalità potenziale all’interno dell’ente, che escluda la necessità di ricorrere al concorso pubblico;

4) attivazione della progressione verticale;

5) effettuazione della selezione;

6) nuovo contratto di lavoro per il dipendente, assunto inizialmente in D1, per la sua classificazione in iniziale D3, col profilo di avvocato.

Ma la stessa procedura dovrebbe essere attivata anche se il dipendente per progressione orizzontale si trovasse in posizione 3, 4 o 5.

Il rimedio a questi problemi consisterebbe esclusivamente nell’interpretare il contratto nel senso che i profili professionali appartengono tutti alla categoria unica, senza differenziazione in sottocategorie. Tornando all’esempio di cui sopra, l’ente potrebbe semplicemente limitarsi a definire in base alla propria organizzazione le equivalenze tra profili della categoria (anche nel rispetto degli indirizzi giurisprudenziali in materia) e limitarsi ad esercitare lo ius variandi, in attuazione del principio dell’esigibilità delle mansioni professionalmente equivalenti, senza attivare la defatigante procedura, tuttavia necessaria secondo il condiviso orientamento dell’Aran.

Insomma, almeno per le categorie B e D, “gattopardianamente” molto è cambiato affinchè tutto rimanesse come prima.

E’, comunque, auspicabile che l’Aran esiti una vera interpretazione autentica: ha il potere di farlo, mediante una contrattazione apposita con i sindacati. L’occasione, per altro, è fornita dalla contrattazione del nuovo quadriennio, che potrebbe anche prevedere le risposte ai problemi che la tesi espressa dall’Aran stessa comporta.

Basterebbe una semplice modifica all’articolo 3, comma 1, del CCNL in data 31.3.1999 con la quale si specifichi che le categorie sono 6 ed una precisazione sugli incarichi delle posizioni organizzative.

In mancanza, fermo restando il “peso” della tesi proposta dall’Aran, appare a chi scrive che le disfunzioni connesse alla tesi medesima confermino indirettamente che essa non sia necessariamente quella corretta, così rimanendo il testo del contratto, il quale, al contrario, supporta la tesi rigettata dall’Aran con molte minori contraddizioni ed incoerenze interne.

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(1) Vedasi Italia Oggi dell’11.1.2002.

(2) Vedasi Italia Oggi del 12.1.2002 e il sito www.aranagenzia.it ove l’Agenzia così si è espressa:”Quesito: O29. E’ vero che a partire dall’1.1.2002 le posizioni di ingresso nelle diverse categorie si sono ridotte da 6 a 4, a seguito del venire meno delle posizioni B3 e D3 ? Risposta: E’ assolutamente falso! Si tratta di affermazioni del tutto prive di fondamento, contenute nel “Il giornale dei Comuni” di ANCITEL del 7.1.2001 sotto il titolo “Regime transitorio categorie dipendenti” ripreso nell’articolo di Luigi Olivieri “Il personale entra a regime”, pubblicato nella rubrica “Enti locali”, pag.20, del quotidiano “Italia Oggi” dell’11.1.2002. Tali conclusioni, sicuramente errate, deriverebbero da una lettura dell’art.12, comma 3, del CCNL del 31.3.1999 e della dichiarazione congiunta n.11 del CCNL del 5.10.2001. In realtà detta dichiarazione congiunta ha inteso semplicemente richiamare l’attenzione degli enti sulla circostanza che, a partire dall’1.1.2002, sarebbe venuto meno il particolare regime transitorio contenuto nell’art.12, comma 3, del CCNL del 31.3.1999. Pertanto, come previsto da tale ultimo articolo, a partire dall’1.1.2002, il personale in possesso di profili per i quali è previsto il trattamento stipendiale iniziale corrispondente alle posizioni economiche rispettivamente di B1 e di D1, nell’ambito della progressione economica orizzontale di cui all’art.5 del CCNL del 31.3.1999, non è più vincolato al raggiungimento delle sole posizioni economiche B4 e D3, ma può conseguire anche tutte quelle successive previste all’interno delle due categorie B e D (per il personale con profilo in B1 anche B5, B6; per quello in D1, invece, anche D4 e D5). Alla luce di quanto detto, appare del tutto illogico ed immotivato ritenere, come fanno sia l’articolo di ANCITEL che quello di Italia Oggi, che una semplice dichiarazione congiunta (neppure uno specifico articolo del contratto) abbia potuto introdurre una modifica così rilevante dell’assetto del sistema di classificazione delineato nel CCNL del 31.3.1999. E’, pertanto, da escludere in modo assoluto che, a decorrere dall’1.1.2002:· è venuta meno la distinzione all’interno delle categorie B e D tra profili collocati rispettivamente in B1 e B3 e in D1 e D3; i profili collocati precedentemente in B3 e D3 devono essere ricondotti in B1 e D1; gli enti del comparto, conseguentemente, non possono più procedere ad assunzioni per profili di B3 e D3. In conclusione e per ulteriore maggiore chiarezza precisiamo che, anche dopo il 31.12.2001: continuano a sussistere all’interno delle categorie B e D le posizioni giuridiche B3 e D3; conseguentemente, gli enti del comparto, anche dopo tale data, possono continuare a bandire concorsi o selezioni interne per la loro copertura”. Ferma restando l’autorevolezza e la profonda argomentazione della tesi prospettata dall’Aran, ci si permette di sottolineare come non appaia del tutto usuale contraddire, come è diritto di chiunque, tesi che non si condividono reputandole prive di fondamento e, soprattutto, tacciandole di “falso”. Nell’interpretare le norme appare confacente ritenere una tesi corretta o non corretta, in base ad argomentazioni ed analisi, non certo considerare “vero” o “falso” le conclusioni di una tesi, in quanto oggetto dell’analisi è la maggiore o minore rispondenza di una conclusione rispetto alla norma. Per altro, si esclude che l’interpretazione così contestata dall’Aran si sia basata sulla dichiarazione congiunta n. 11 al CCNL del 5.10.2001.

(3) In proposito, vedasi L. Oliveri, Possibilità o meno di conservare il trattamento tabellare superiore al livello economico iniziale della categoria, per coloro che siano già dipendenti di altre amministrazioni, e siano assunti da amministrazioni diverse per concorso, in www.giust.it; in questo articolo si evidenzia la situazione di difficoltà di gestione del sistema cui si andrebbe incontro appunto per l’eventuale impossibilità di accesso alle categorie in posizioni economiche superiori alla prima, per i dipendenti pubblici.

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V. R. NOBILE, Considerazioni sulla sopravvivenza delle posizioni iniziali d3 e b3 dopo il c.c.n.l. del 5/10/2001.

Note

L'articolo Il problema della permanenza o meno delle sottocategorie b3 e d3 nel sistema di classificazione del personale degli enti locali proviene da Giustamm.

Note a margine di Corte costituzionale, sentenza 16 maggio 2002, n. 194

La sentenza della Corte costituzionale 16 maggio 2002, n. 194 rappresenta un fondamentale punto di riferimento ai fini delle riflessioni relativi all’applicazione degli istituti normativi e contrattuali, finalizzati a disciplinare la “carriera” alle dipendenze della pubblica amministrazione.

Sebbene, infatti, la sentenza non faccia altro che ribadire per l’ennesima volta un indirizzo storicamente sempre seguito dalla Consulta, da ultimo sottolineato con la celeberrima sentenza 1/1999 (della quale la 194/2002 non è che la “conferma”), è di notevole rilievo il dato temporale.

Si sarebbe potuto pensare che le riflessioni proposte nel ’99 dalla Consulta rispetto all’istituto dei concorsi interni, oggi sostituito con le progressioni verticali, fossero influenzate dalla considerazione che la “privatizzazione” del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione non era ancora giunta a regime. Era lecito dubitare che la Corte, una volta affermatasi e radicatasi la riforma condotta con il D.lgs 80/1998, avrebbe potuto cambiare il suo indirizzo, in considerazione:

1) dell’iniziale affermazione della giurisdizione ordinaria (da parte anche dei giudici amministrativi) in merito alle controversie relative alle progressioni verticali;

2) dell’entrata in vigore dei contratti collettivi nazionali di lavoro, i quali hanno disciplinato in maniera estesa l’istituto della progressione verticale come strumento per lo sviluppo della carriera dei dipendenti pubblici.

In effetti, non sono mancati interpreti [1] che hanno visto nelle disposizioni di cui all’articolo 35, comma 1, del D.lgs 165/2001 e nelle disposizioni contrattuali sulla progressione verticale l’estensione anche al comparto pubblico della concezione monistica del rapporto di lavoro o, più correttamente, l’istituto dell’inquadramento unico, secondo il quale in base all’applicazione dello ius variandi del datore di lavoro, l’assegnazione a mansioni proprie di profili superiori, nel rispetto delle previsioni contrattuali, consente al dipendente privato di assurgere progressivamente a tutte le qualifiche della carriera [2].

Sta di fatto che nei tre anni intercorsi tra la sentenza 1/1999 e la pronuncia 194/2002 non solo la Consulta non ha affatto modificato il proprio orientamento rispetto ai concorsi interni, ma sono anche avvenuti alcuni altri fatti:

1) i giudici amministrativi stanno progressivamente tornando ad affermare la propria giurisdizione sulle progressioni verticali, considerando che dette procedure non sono di natura negoziale, ma sono assimilabili a quelle concorsuali [3];

2) sempre i giudici amministrativi (vedi Tar Calabria Catanzaro, Sez. II, 11 marzo 2002, n. 567 e 568) hanno espressamente sancito l’illegittimità delle programmazioni delle assunzioni effettuate utilizzando esclusivamente l’istituto della progressione verticale;

3) si è assistito, nel corso di questi ultimi anni, ad un chiarissimo fenomeno di riduzione delle procedure concorsuali pubbliche (basta guardare le serie concorsi della Gazzetta Ufficiale), cui ha fatto fronte l’esponenziale incremento delle procedure di progressione verticale o di riqualificazione dei dipendenti, che, insieme con le procedure per la progressione orizzontale e la valutazione ai fini dell’erogazione del salario accessorio, sono divenute o stanno per divenire uno dei fondamentali “carichi” di lavoro delle pubbliche amministrazioni, a detrimento del compito di erogazione di funzioni e servizi ai cittadini. Il tutto, per altro, aggravato dalle fortissime e prolungate tensioni interne tra dipendenti, che dette procedure comportano inevitabilmente.

La sentenza 194/2002 nella sua stringatezza e lucidità appare, per questo, dirompente, pur nella sua sostanziale assenza di “novità”. Non fa altro, in effetti, che ribadire alcuni concetti assolutamente fondamentali (cioè posti a fondamento) dell’ordinamento dell’amministrazione pubblica, ovvero:

1) secondo i principi costituzionali in materia di organizzazione dei pubblici uffici, l’accesso agli impieghi avviene per concorso pubblico;

2) poiché i passaggi da una categoria professionale ad un’altra comporta l’assunzione ad un nuovo impiego, di regola detti passaggi debbono soggiacere ai principi concorsuali, ed essere effettuati tramite concorso pubblico

3) il concorso pubblico è considerato dalla Costituzione il sistema migliore per selezionare i soggetti potenzialmente più capaci di svolgere le funzioni relative ai posti vacanti;

4) il concorso pubblico rappresenta il sistema di selezione che meglio può garantire il rispetto dell’efficienza dell’amministrazione, in quanto vieta arbitrarie restrizioni alla partecipazione a soggetti potenzialmente in grado di assurgere agli impieghi pubblici;

5) il sistema delle carriere, nell’ambito del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, non esiste;

6) il ricorso a sistemi di selezione di soggetti già alle dipendenze della pubblica amministrazione attraverso procedure che riservino loro i posti è ammissibile a patto che sia ristretto a significative ipotesi nelle quali si dia conto delle motivazioni che inducono a considerare tale forma di selezione, da considerare eccezionale, preferibile a quella ordinaria del concorso pubblico;

7) in ogni caso, la valutazione dell’anzianità come elemento per la progressione di carriera non può assumere un valore tale da stravolgere il significato della selezione, sì da attribuire maggiore, se non esclusivo, rilievo ad un dato oggettivo, la permanenza in servizio, che di per sé non può garantire una verifica dei requisiti attitudinali allo svolgimento di funzioni differenti da quelle svolte per anni.

Nulla di nuovo sotto il sole. Proprio per questo, però, la sentenza in pieno 2002 non può non essere vista come un secco, duro monito a teorie “moderniste” che si fondano su un ossimoro: la privatizzazione del pubblico impiego.

E’ vero che il legislatore degli ultimi anni ha innovato il sistema organizzativo del pubblico impiego, avvicinandolo a quello dell’impiego privato (anche se è tutto da dimostrare che ciò solo basti a rendere più efficiente la gestione della cosa pubblica, considerando che manca la “vendita” dei prodotti e dunque il raffronto di una “produzione” come parametro dell’efficienza, così come manca il “fatturato”, mentre restano le influenze proprie delle scelte politiche, non sempre in linea con criteri gestionali aziendalistici).

Ma è anche vero che non si è assistito ad una totale e completa assimilazione delle regole pubbliche a quelle private. Il D.lgs 165/2001 ed i contratti collettivi rappresentano un sistema di disciplina del rapporto di lavoro largamente derogatorio al diritto comune, che, pur essendo considerato espressamente fonte della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, nella sostanza occupa spazi francamente residuali se non proprio marginali di detta disciplina. L’esempio sotto gli occhi di tutti è la peculiare regolamentazione delle mansioni superiori, assolutamente derogatorio all’articolo 2103 del codice civile.

Ancora più vistosa è la differenza tra la peculiare disciplina della “carriera” nell’ambito del rapporto di lavoro pubblico, rispetto a quella privata, trattata esplicitamente in modo completamente diverso dall’ambito privato sia dalla Costituzione, sia dal D.lgs 165/2001, sia dai contratti collettivi, eppure ritenuta da molti coincidente con quella privata, in base a considerazioni interpretative comunque non legate al dato testuale del vigente ordinamento. E la sentenza 194/2002 della Consulta sta a dimostrarlo.

Discorso del tutto diverso è considerare se la legislazione vigente, se la Costituzione vigente, siano adeguate ad un’organizzazione dei pubblici uffici efficiente. E’ assolutamente legittimo ritenere che ciò non sia, spingendo per un’ulteriore passo riformatore che assimili in modo ancor più marcato il lavoro pubblico a quello privato, in modo che si elimini l’istituto del concorso pubblico e si introducano sistemi selettivi differenti. Pare meno corretto, però, desumere detta conclusione dal dato normativo vigente. Il quale, letto alla luce delle pronunce della Corte costituzionale, mette in rilievo alcuni punti.

Il concorso pubblico è e resta la regola [4] per la disciplina della “carriera” nella p.a. e per l’accesso alla medesima. Lo si desume dall’articolo 97, comma 3, della Costituzione, nonché dall’articolo 35, comma 1, lettera a), del D.lgs 165/2001 che per essere interpretato in modo conforme a Costituzione non può che essere letto nel senso che l’accesso mediante procedure selettive che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno è il metodo prioritario ed ordinario di reclutamento. Sicchè l’accesso attraverso procedure non selettive che non garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno non è legittimo e non è conforme a Costituzione.

E l’accesso dall’esterno in misura adeguata non pare, alla luce della sentenza 194/2002, possa essere considerato tale se detta misura sia ristretta ad una soglia del 30%. Se la Costituzione prevede all’articolo 97, comma 3, che l’accesso agli impieghi pubblici avvenga per concorso pubblico, si ha una piuttosto chiara traccia che il principio desumibile è quello della prevalenza del concorso pubblico, sicchè la misura per essere adeguata dovrebbe sempre e comunque essere superiore alla soglia del 50%.

Ancora, se la modalità di reclutamento deve prioritariamente essere di natura selettiva, per verificare l’attitudine del candidato a rivestire una funzione lavorativa di un certo tipo, l’anzianità non può essere né il criterio valutativo esclusivo, né quello prevalente.

Posto che non si applica al rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione l’istituto dell’inquadramento unico, come attesta inequivocabilmente il fatto che per accedere da una qualifica ad un’altra occorre una procedura selettiva, allora il sistema selettivo deve discostarsi il più possibile dall’anzianità.

Non solo perché se così non fosse il ricorso all’anzianità sarebbe “abnorme”, come lo ha dichiarato la Consulta con la sentenza 194/2002. Ma anche per una serie di considerazioni di natura normativa.

Infatti, nessuna disposizione normativa o contrattuale considera l’anzianità come elemento che dimostra l’attitudine allo svolgimento di funzioni e mansioni diverse da quelle attuali.

Per assurdo, nel CCNL del comparto enti locali in data 31.3.1999 l’anzianità non è presa in considerazione nemmeno ai fini della progressione orizzontale, strumento volto a compensare la maggiore abilità conseguita nello svolgimento delle mansioni attinenti alla categoria di appartenenza e non al “salto” di categoria. L’articolo 5 del citato contratto si riferisce alla valutazione dei risultati ottenuti, alle prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento, all’impegno ed alla qualità della prestazione individuale, nonché, per le progressioni nell’ambito della categoria D e per i passaggi alle posizioni B6 e C4, al particolare impegno e qualità delle prestazioni svolte, con riferimento ai rapporti con l’utenza, al grado di coinvolgimento nei processi lavorativi, alla capacità di adattamento ai cambiamenti, alla flessibilità, all’iniziativa personale e capacità di proporre soluzioni innovative o migliorative dell’organizzazione del lavoro. Nessun cenno all’anzianità. Solo una considerazione dell’esperienza acquisita, ma esclusivamente per i passaggi in B2 e C2 e per la categoria A. Ma l’esperienza acquisita non è coincidente con l’anzianità, giacché è una valutazione di qualità dell’esperienza professionale, rispetto alla quale l’anzianità è solo una componente, non necessariamente decisiva.

Non si vede, dunque, quale fondamento possa avere la tesi secondo la quale l’anzianità debba trovare rilievo ai fini dei concorsi interni o progressioni verticali, posto che si tratta di procedure volte al futuro, rispetto alle quali gli elementi per la progressione orizzontale e l’anzianità non possono avere che un rilievo limitato all’eventuale valutazione di titoli di servizio. Il diverso giudizio sull’idoneità alla copertura del posto messo a concorso deve riguardare, invece, l’indagine relativa al possesso delle cognizioni necessarie a svolgere i nuovi compiti nel migliore dei modi. E’ un’analisi del potenziale, non una valutazione dell’attività svolta.

Inoltre, che la progressione verticale sia alternativa ma subordinata al concorso pubblico lo dimostra anche l’articolo 4, comma 4, del CCNL in data 31.3.1999, norma che troppo spesso viene lasciata nell’oblio. Tale disposizione prevede che “anche i posti messi a selezione ai sensi del comma 1 sono coperti mediante accesso dall’esterno se la selezione stessa ha avuto esito negativo o se mancano del tutto all’interno le professionalità da selezionare”.

Pertanto, a mente del citato articolo 4, comma 4:

1) non esiste alcun obbligo da parte delle amministrazioni di attivare la progressione verticale prima del pubblico concorso. Infatti, la progressione è subordinata all’esistenza di professionalità tali da mostrare una potenziale capacità di assumere le nuove funzioni nella categoria superiore. In caso contrario, la progressione verticale non può essere attivata;

2) in conseguenza di quanto sopra, prima di stabilire nel piano occupazionale che un certo posto vacante debba essere coperto mediante progressione verticale, occorre accertare l’esistenza di professionalità potenzialmente idonee;

3) a questo fine occorre avere ed aggiornare una banca dati del personale, nella quale confluiscano elementi valutativi ulteriori e diversi rispetto a quelli utili per la progressione verticale. In particolare, il titolo di studio (anche se la progressione verticale non lo richiede come elemento presupposto), la maturazione di esperienze concrete nell’espletamento di parte delle mansioni della categoria superiore legittimamente assegnate, crediti formativi finalizzati all’acquisizione di una conoscenza approfondita delle cognizioni necessarie all’esercizio delle maggiori e diverse competenze previste per la categoria superiore, la comparazione tra detti elementi curriculari ed i posti effettivamente vacanti;

4) le progressioni verticali, pertanto, dovrebbero essere comunque ristrette solo alle professionalità effettivamente esistenti e rilevate e non aperte all’intero personale;

5) in ogni caso, si deve trattare di una selezione “seria”, tranciante, tanto da potersi concludere con un nulla di fatto, sicché si proceda per la strada maestra del concorso.

Un’ultima considerazione fa da corollario. A monte di tutto sta anche l’articolo 3 della Costituzione, che accompagnato ai principi del buon andamento e dell’accesso per concorsi dovrebbe rendere evidente che con questa carta costituzionale il reclutamento aperto al pubblico è elemento non solo di efficienza dell’amministrazione, in quanto consente di selezionare i più abili, ma mette anche in condizioni di tendenziale parità i cittadini, in quanto limita la rendita di posizione di coloro che già sono alle dipendenze dell’amministrazione pubblica. I quali possono, è vero, trovare nel pubblico concorso un “tappo” al loro percorso di carriera, ma tuttavia possono comunque concorrere pur sempre ai pubblici concorsi, mentre i cittadini sono radicalmente esclusi dalle procedure selettive interne, a prescindere dal loro curriculum.

Non si dica che il sistema concorsuale non ha sempre dato buona prova di sé. Occorre, infatti, allo scopo dimostrare che la modalità selettiva interna sia scevra da interferenze (raccomandazioni), scelte arbitrarie, risultati non soddisfacenti. Ma tale dimostrazione appare molto difficile.

La strada per superare, comunque, il concorso, qualora lo si voglia considerare il lavacro, la “forma” che nasconde ipocritamente una “sostanza” di abusi o scelte arbitrarie, c’è: abrogare l’articolo 97 della Costituzione e consentire anche alle amministrazioni pubbliche di scegliere il personale in base a valutazioni assolutamente di diritto comune. La nomina come senatore del famoso cavallo di Caligola fece scalpore soprattutto perché operata dall’imperatore, nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni, non tanto come fatto in sé. Qualsiasi soggetto privato può, evidentemente, scegliere di affidare la propria organizzazione del lavoro a cavalli o soggetti validi, visto che rischia il proprio denaro. Dall’amministrazione pubblica, che invece utilizza risorse non proprie, sarebbe lecito aspettarsi almeno una selezione di cavalli “di razza”. Ma questa è politica.

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[1] G. Ciaravino, La progressione verticale nel rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni: questioni di costituzionalità e di giurisdizione, in www.giust.it; L. Tamassia, La valorizzazione delle professionalità nel sistema contrattuale tra sviluppo professionale e progressioni verticali: l’evoluzione del sistema, in Riv. del personale dell’ente locale, n. 5/2000, pag. 516; per una meditata riconduzione dei concorsi interni al quadro costituzionale, P. Virga, Progressione verticale mediante procedure selettive, in www.giust.it.

[2] In merito all’inapplicabilità dell’istituto dell’inquadramento unico nell’ambito del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, vedasi L. Oliveri, Riflessioni sulla giurisdizione relativa alle vertenze per le “progressioni verticali”, in www.giust.it.

[3] L. Oliveri, op. cit.

[4] Contra G. Ciaravino, op. cit.

Note

L'articolo La conformità costituzionale della concezione monistica della carriera alle dipendenze della pubblica amministrazione proviene da Giustamm.

La sentenza della Consulta 23 luglio 2002, n. 373 ha un indiscutibile pregio: chiarire in modo pratico e dettagliato quali sono gli aspetti dell’illegittimità costituzionale del ricorso indiscriminato alle progressioni verticali. La soglia oltre la quale comunque le amministrazioni incorrono nella violazione dei principi desunti dall’articolo 97 della Costituzione è il 50%. Dunque, solo la metà dei posti disponibili in dotazione organica può essere coperta mediante le progressioni verticali.

Oltre detta soglia, l’azione delle amministrazioni è da considerare lesiva dei principi che la Consulta ha ben delineato nella sua ormai pacifica e costante giurisprudenza.

Sebbene l’individuazione di detta soglia possa sembrare salomonica e forse semplicistica, tuttavia non si può che prendere atto e concordare con le conclusioni della Corte, la quale, per altro, mette bene in evidenza che non basta semplicemente rispettare l’aliquota del 50%, affinchè le progressioni verticali siano legittime. Occorre, infatti, sempre motivare segnatamente e nel dettaglio le ragioni che inducono a coprire i posti ricorrendo alle selezioni interne, invece che utilizzando il concorso pubblico.

Ciò porta ad un’altra conferma: le progressioni verticali non sono affatto considerabili né la regola, né un diritto dei dipendenti, né la modalità principale di copertura delle professionalità vacanti.

Al contrario, la progressione verticale è istituto eccezionale, attraverso il quale si può coprire una quantità limitata dei posti vacanti e purchè siano concretamente dimostrabili i vantaggi che tale procedura comporti rispetto ai concorsi pubblici, oltre alla evidenziazione della presenza di dipendenti dotati di una professionalità potenzialmente in grado di coprire adeguatamente le mansioni del posto vacante in dotazione organica.

Sono così, opportunamente, definitivamente smentite tutte le tesi miranti a ritenere il ricorso alla progressione verticale addirittura come adempimento necessario e presupposto per l’espletamento dei concorsi pubblici.

Non occorreva, tuttavia, scomodare l’intervento della Consulta per giungere alla medesima inevitabile conclusione.

Solo il miraggio distorsivo della “privatizzazione del pubblico impiego” poteva trarre in un inganno interpretativo quale quello che ha condotto tantissime amministrazioni a ritenersi legittimate a coprire i posti vacanti sostanzialmente con mano libera, utilizzando in primo luogo la progressione verticale anche come strumento sia per la pax sindacale, sia come rimedio a vere o presunte situazioni di mansioni superiori nell’ambito dell’ente. Presunte, perché spesso ci si dimentica che a mente dell’articolo 52, comma 3, del D.lgs 165/2001 “si considera svolgimento di mansioni superiori, ai fini del presente articolo, soltanto l’attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale, dei compiti propri di dette mansioni”, sicché i presupposti perché si incorra realmente nell’attribuzione di mansioni superiori sono certamente molto più difficili a verificarsi di quanto non si creda.

Il miraggio distorsivo ha portato a credere che solo il contratto fosse la fonte di regolamentazione non solo del rapporto di lavoro dei dipendenti con le amministrazioni pubbliche, ma anche dell’organizzazione del rapporto di lavoro medesimo, quasi che la Costituzione e le altre leggi speciali sul rapporto di lavoro pubblico – pure espressamente richiamate dall’articolo 2 del D.lgs 165/2001 – fossero tutte da ritenere superate o derogate dai contratti collettivi e aziendali.

Una male intesa tensione rivolta esclusivamente all’efficienza e all’efficacia dell’azione amministrativa, avulsa dal pur necessario rispetto del principio di legalità che qualifica e tipizza l’attività pubblica ha fatto pretermettere una considerazione fondamentale: il valore dell’azione pubblica non è esclusivamente data dall’efficienza e dall’efficacia, giacché a monte risiede il principio di legalità, sicché se una scelta gestionale si qualifichi come efficiente ed efficace, ma non conforme a legge, essa risulterà, comunque, contraria al bene comune. Dunque, in ogni caso solo scelte efficienti ed efficaci, ma nello stesso tempo conformi a legge, possono qualificare l’attività amministrativa come corretta.

Allora, così stando le cose ci si sarebbe dovuti accorgere in ogni caso che le disposizioni riguardanti la copertura dei posti delle amministrazioni pubbliche o, ciò che è lo stesso, l’accesso agli impieghi presso tali amministrazioni, era retto da una precisa scala gerarchica normativa:

Ø l’articolo 97 della Costituzione;

§ l’articolo 35 del D.lgs 165/2001;

· le norme dei CCNL riguardanti le progressioni verticali.

Pertanto, le disposizioni dei CCNL dovevano essere lette nell’ambito degli spazi di regolamentazione lasciati aperti dall’articolo 35 del D.lgs 165/2001, che poteva, a sua volta, essere considerato legittimo costituzionalmente solo se interpretato in modo da non contrastare con l’articolo 97 della Costituzione.

Il quale stabilisce chiaro e tondo che “agli impieghi nelle pubbliche si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”. Pertanto, il concorso è la regola, l’eccezione può essere esclusivamente stabilita per legge (non, dunque, dai contratti).

L’articolo 35 del D.lgs 165/2001 rappresenta, appunto, la disposizione normativa cui è affidato il compito di fissare casi e modalità di disciplina dell’eccezione alla regola. Pertanto, ogni interpretazione ed applicazione dell’articolo 35 non poteva non tenere conto del fatto che, trattandosi di norma dell’eccezione, doveva essere sempre letto nel senso della sua costituzionalità, ovvero che l’eccezione non potesse sostituirsi alla regola.

Come è noto, l’articolo 35, al comma 1, lettera a), nello specificare operativamente ed attuare il principio dell’articolo 97, comma 3, della Costituzione, prevede che l’assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene “tramite procedure selettive, conformi ai principi del comma 3 (le modalità operative, n.d.a.), volte all’accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in forma adeguata l’accesso dall’esterno”.

Ora, tale garanzia non poteva che essere letta come prevalenza quantitativa delle assunzioni tramite concorso pubblico. Un accesso dall’esterno adeguato, letto alla luce dell’articolo 97 della Costituzione, non può che essere prevalente. E tale prevalenza è anche da considerare di natura qualitativa, nel senso che mentre per l’assunzione tramite concorso non occorre alcuna specifica motivazione, al contrario la copertura dei posti vacanti tramite progressioni verticali necessita delle motivazioni specifiche, cui si faceva cenno prima.

I CCNL nel disciplinare la progressione verticale hanno tutti quanti ripreso il concetto espresso dall’articolo 35, comma 1, lettera a), ma il miraggio distorsivo ed un’interpretazione non sistematica delle disposizioni contrattuali ha fatto ritenere che l’adeguatezza degli accessi dall’esterno potesse essere autonomamente stabilita e contrattata, tenendo conto delle specificità dell’ente e della situazione dei dipendenti, tanto da poter giungere anche al caso estremo della totale negazione degli accessi dall’esterno.

Tale lettura non era corretta e non poteva reggere ad un esame più disincantato, scevro da distorsioni e miraggi. E così è stato, grazie all’opera della Consulta, che in soli 3 anni ha assestato colpi durissimi, gli ultimi 3 in una successione ravvicinata intensissima, alle interpretazioni contrarie.

Ora occorre verificare che le note anche operative indicate dalla Consulta non vengano a loro volta travisate. Non basterà, per rispettare il precetto costituzionale, pianificare un 50% di assunzioni dall’esterno ed un 50% mediante progressioni verticali, ma poi procedere nel corso della durata annuale del programma delle assunzioni con le sole progressioni verticali, rimandando ad un tempo futuro e mai attuale le assunzioni dall’esterno. E’ questa una sola delle possibili applicazioni “efficienti ed efficaci” del combinato disposto delle norme fin qui citate, che tuttavia non regge alla verifica di legittimità e che, però, probabilmente saranno adottate, come spesso accade nel Paese dei bizantinismi.

Altro elemento di certezza (che poi può anche non essere condiviso, sicché si proceda alla modifica dell’articolo 97 della Costituzione) fornito dalla Consulta è quello della configurazione del rapporto scaturente dalla progressione verticale: non si tratta assolutamente di una gestione del rapporto di lavoro, ma, al contrario, di un vero e proprio nuovo accesso ad un impiego, che come tale va trattato, anche negli aspetti operativi, come ad esempio rispetto alla necessità di stipulare il contratto individuale, quale fonte di costituzione del nuovo rapporto per chi abbia superato la progressione.

Anche in questo caso sono autorevolmente smentite le tesi contrarie, propugnate, ad esempio, dall’Aran, come nelle seguenti risposte ai quesiti, rinvenute nel sito www.aranagenzia.it:

Quesito:
R 4. In seguito alla progressione verticale interna di cui all’art. 4 del CCNL del 31.3.1999 si ha la cessazione del precedente rapporto di lavoro oppure non c’è soluzione di continuità? Le ferie e gli altri istituti vengono calcolati ex novo o continuano sulla base del vecchio rapporto? Risposta:
A seguito dell’entrata in vigore del CCNL del 31.3.1999 sul nuovo modello di classificazione del personale, si è indubbiamente realizzata la netta distinzione tra le procedure selettive o concorsuali pubbliche, affidate al regolamento dell’Ente nel rispetto dei principi stabiliti dagli artt. 36 e 36-bis del D.Lgs. n. 29/93, e le procedure selettive interne, meglio definite “progressioni verticali nel sistema di classificazione” dall’art. 4 del CCNL citato.
La distinzione non è solo terminologica ma ha valenza sostanziale in quanto:

a) le prime appartengono ancora all’area pubblicistica, richiedono l’adozione di provvedimenti amministrativi, scontano un contenzioso avanti al TAR e al Consiglio di Stato;

b) le seconde, derivando da una fonte negoziale, ricadono interamente nell’area del diritto civile, richiedono la formalizzazione delle decisioni con atti di diritto privato, sono ricomprese, più precisamente, nella vasta attività di gestione del rapporto di lavoro che è affidato alla competenza dei dirigenti che la esercitano con i poteri e le capacità del privato datore di lavoro ai sensi dell’art. 4, comma 2, del D.Lgs. 29/93 e successive modificazioni ed integrazioni.

Ne consegue che il passaggio alla categoria superiore per effetto dell’art. 4 del CCNL del 31.3.1999 non comporta la cessazione del precedente rapporto di lavoro nella categoria inferiore e l’inizio di un rapporto nuovo nella categoria superiore; poiché il CCNL qualifica detto passaggio come “progressione verticale” abbiamo soltanto una modificazione parziale del rapporto di lavoro già in essere che continua anche nella nuova categoria senza soluzione di continuità.
Permangono, pertanto, i diritti e gli obblighi correlati al rapporto pregresso per tutti gli istituti contrattuali: le ferie residue devono essere fruite; il periodo di comporto per malattia continua ad essere calcolato senza interruzione, etc.

NOTA BENE: Il rinvio agli artt. 36 e 36 bis del D. Lgs. 29/93 deve intendersi riferito all’art. 35 del D. Lgs. 165/2001.

Quesito:
M2. A quali conseguenze va incontro il dipendente che rifiuti di sottoscrivere il contratto individuale di lavoro? Qual è il contenuto minimo obbligatorio del contratto individuale? Risposta:
Occorre distinguere tra i contratti individuali relativi a nuove assunzioni e contratti individuali da sottoscrivere ai sensi dell’art. 12, comma 1 del CCNL del 31.3.1999.
Nella prima ipotesi, si deve considerare che il rapporto di lavoro, con i relativi diritti ed obblighi si costituisce solo con la stipulazione del contratto individuale: conseguentemente, se l’interessato rifiuta di sottoscriverlo, l’effetto non sarà l’applicabilità di sanzioni disciplinari, ma la mancata costituzione del rapporto.

Se invece si tratta del rifiuto di sottoscrivere il contratto individuale di cui all’art. 12, comma 1 del CCNL del 31.3.1999, ci si trova di fronte all’inadempimento di un preciso obbligo contrattuale, con la conseguente possibilità di avviare un procedimento disciplinare. Tra l’altro, non si vede il motivo di un simile rifiuto. Infatti, il passaggio dal vecchio al nuovo inquadramento è avvenuto in base a criteri non discrezionali (art. 7 CCNL del 31.3.1999), l’eventuale esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non può avere effetto ai fini dell’inquadramento (art. 52, comma 1, del D. Lgs. 165/2001) e, comunque, la firma del contratto individuale non comporta alcun tipo di acquiescenza o rinuncia (art. 2113 del c.c.). Il dipendente potrebbe in ogni caso ricorrere al giudice del lavoro per la tutela dei propri diritti.
In caso di progressione verticale nel sistema di classificazione, invece, non deve essere stipulato un nuovo contratto individuale: l’ente deve limitarsi a comunicare al dipendente il nuovo inquadramento ai sensi del citato art. 12, comma 1, del CCNL del 31.3.1999.

Circa il secondo quesito, gli elementi essenziali del contratto individuale di lavoro sono quelli indicati dall’art. 14, comma 2, del CCNL del 6.7.1995 e, con riferimento a particolari tipologie di rapporto, dagli artt. 3, comma 10, 4, comma 13 e 7, comma 5 del CCNL del 14.9.2000. Per il resto è sufficiente il rinvio alla disciplina contrattuale nel tempo vigente, come previsto dal comma 3 dello stesso art.14.

Si tratta di affermazioni del tutto contrastanti e smentite dalla ricostruzione offerta, invece, dalla Corte costituzionale, che, per altro, appare certamente la più corretta.

Se la progressione verticale è alternativa alla procedura concorsuale, ciò implica che, comunque, essa è da considerare procedura per reclutamento all’impiego, caratterizzata dal fatto di di essere riservata esclusivamente ai dipendenti dell’ente che la promuove.

Non si tratta di un atto di gestione del personale, in quanto non si applica al rapporto di lavoro pubblico l’inquadramento unico.

Appare, invece, piuttosto strano constatare che l’Aran, coinvolta in pieno nel miraggio distorsivo, abbia esitato dei pareri che sono a un tempo causa ma anche effetto di tale miraggio. Sebbene né la legge, né i contratti, assegnino ai quesiti dell’Aran alcuna forza vincolante, certo essi sono stati all’origine di una serie di interpretazioni che, quanto meno, hanno trascurato di applicare correttamente i canoni amministrativi, per spostarsi integralmente su quelli di diritto comune. E’ assai strano che a fare ciò sia proprio l’Agenzia abilitata per legge a contrattare in nome e per conto delle pubbliche amministrazioni, che dovrebbe avere ben presenti, invece, i vincoli normativi posti a presidio della materia.

Senza dubbio l’Aran è stata ed è ancora in buona compagnia, dal momento che una ampia ed ancora oggi maggioritaria giurisprudenza ritiene che i concorsi interni rientrino proprio nell’ambito della gestione del rapporto di lavoro.

Per altro verso, questo filone giurisprudenziale non ha tenuto conto delle pronunce della Consulta, maturate solo di recente, e appare fortemente contrastato di recente da un nuovo e sempre più forte orientamento, quale quello espresso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa, con la sentenza 22 aprile 2002, n. 213, certamente più in linea con la giurisprudenza della Corte costituzionale.

E’ auspicabile che il diritto sostanziale riesca a prevalere sui miraggi e sugli slogan che hanno accompagnato per ben tre anni una riforma, quella del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, certamente di amplissima portata, ma ancora oggi incanalata entro ben evidenti schemi pubblicistici.

Un segnale è fornito dalla recentissima legge 145/2002 che, modificando l’articolo 19 del D.lgs 165/2001, pone rimedio ad un ossimoro, anch’esso teorizzato da tanti, ovvero che gli incarichi dirigenziali sono conferiti con atto contrattuale di diritto privato, come per altro ritenuto dalla Cassazione e come considerato legittimo costituzionalmente proprio dalla Consulta (vedi sentenza 23 luglio 2001, n. 275, in merito alla legittimità costituzionale dell’articolo 63 del D.lgs 165/2001).

Lo stesso legislatore, in questo caso, ha corretto il tiro, prendendo atto che la ricostruzione dell’incarico dirigenziale come atto bilaterale sottoscritto da due parti poste in parità di posizione non funzionava, stabilendo espressamente che l’incarico sia frutto di un provvedimento amministrativo e che il contratto acceda a questo come fonte di regolamentazione economica del medesimo.

Forse ci troviamo davanti ad un’ondata di riflusso che, coprendo la sabbia arsa dal sole, elimina le distorsioni visive dei miraggi.

Con ciò non è assolutamente detto che quanto prevede la Costituzione sia la migliore delle opzioni possibili in merito alle assunzioni presso le amministrazioni pubbliche ed alla configurazione del rapporto di lavoro. Tuttavia, è la Costituzione vigente e, pertanto, va applicata.

L'”innovazione”, sempre più spesso richiesta ai dirigenti in nome dell’efficienza e dell’efficacia non può giungere fino alla modifica strisciante dell’ordinamento giuridico. Le riforme sono compito degli organi dotati di potere legislativo. Gli operatori debbono attuarle con dinamismo, ma non possono creare un diritto “vivente” a fronte di un diritto “costituito” per ciò stesso vecchio e superato. Le conseguenze di simile modo di attuare il diritto sono spesso esiziali: basti pensare alle censure che l’Italia ha subito dalla Corte di giustizia della Ue in materia di occupazione acquisitiva.

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Documenti correlati:

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 23 luglio 2002 n. 373, ed ivi ult. riferimenti.

Note

L'articolo Le concrete indicazioni operative derivanti dalla sentenza della Corte costituzionale 23 luglio 2002, n. 373, tra miraggi e riflussi proviene da Giustamm.

Prosegue senza incertezze l’opera di interpretazione della Consulta in materia di progressioni nelle pubbliche amministrazioni.

Ulteriore pietra miliare alle ormai innumerevoli decisioni della Corte è la sentenza 29 maggio 2002, n. 218 che, pur ribadendo per l’ennesima volta i principi interpretativi forniti da ultimo con la pronuncia 194/2002, presenta alcuni aspetti di particolare rilievo.

In ordine di importanza, l’elemento che emerge con assoluta rilevanza è il passaggio nel quale la Consulta espressamente afferma che il sistema giuridico oggi vigente “non prevede carriere o le prevede entro limiti ristretti”, concludendo col naturale corollario: ogni passaggio da una qualifica o categoria all’altra dà vita ad “una forma di reclutamento”, che impone il ricorso alla selezione concorsuale.

Viene dunque affermato, anzi riaffermato, il tratto che ancora oggi distingue in maniera netta e decisa l’ordinamento del lavoro pubblico, da quello del lavoro privato: l’assenza di una carriera unica, intesa come percorso di progressione di qualifica unitario attivabile solo ad istanza di parte o su iniziativa del datore di lavoro.

Nell’attuale sistema, quindi, l’incardinamento in una determinata categoria implica la connessa assegnazione di funzioni e poteri tipici di quell’inquadramento, l’esercizio dei quali, anche se prolungato nel tempo, non origina la maturazione di un diritto all’inquadramento superiore. A questo fine, infatti, occorre comunque attivare una selezione.

Le progressioni di carriera entro i limiti ristretti di cui parla la Consulta, quindi, sono da rilevare nelle progressioni orizzontali, gli unici strumenti contrattualmente finalizzati a “premiare” la professionalità acquisita nell’esercizio delle mansioni di assegnazione. E si tratta, per altro, di riconoscimenti non secondari, considerando che il livello retributivo più elevato della categoria inferiore è maggiore di quello del livello retributivo iniziale di quella superiore.

Il fatto che i contratti abbiano in parte applicato dei correttivi all’assenza delle carriere, appunto con il sistema delle progressioni orizzontali e verticali, non può far perdere di vista che in presenza di reclutamenti agli impieghi, occorre in prima battuta attivare i concorsi, essendo ogni differente sistema soggetto alla verifica della ricorrenza dell’eccezionalità dei presupposti previsti.

Correttamente la Consulta ha precisato che questo avviene nell’attuale ordinamento. Implicito segnale rivolto ai sostenitori della concezione monastica della carriera dei dipendenti pubblici che tale interessante teoria riveste un sicuro punto di riferimento di studio ed approfondimento della materia, ai fini di una possibile riforma dell’ordinamento. Ma finchè l’ordinamento non cambi tali teorie non possono trovare concreta applicazione.

Da qui il secondo rilevante spunto della pronuncia. La Consulta ha sottolineato nella valutazione dei fatti come la difesa erariale abbia sostenuto la legittimità del passaggio automatico dei funzionari delle CCIAA alla qualifica dirigenziale proprio in base a considerazioni “moderniste”, che puntano l’accento sull’implicito superamento dei principi dell’articolo 97 della Costituzione, in base al potere di autonoma organizzazione, derivante dalla potestà regolamentare di disciplinare l’ordinamento degli uffici e dei servizi.

Simile interpretazione, però, non tiene nel dovuto conto il fatto che l’articolo 97 della Costituzione prone la riserva di legge riguardo l’organizzazione degli uffici pubblici. Tale riserva è relativa solo nel senso che la legge stessa può prevedere un’applicazione diversa del principio, non essendo possibile che simile deroga si manifesti in base all’esercizio della potestà regolamentare, la quale può in effetti derogare alla riserva di legge solo in quanto ciò sia espressamente consentito, nei limiti in cui ciò sia consentito e, comunque, nel rispetto sempre della Costituzione.

Pertanto, se l’articolo 97 della Costituzione al comma 3 fissa il principio che il reclutamento dei dipendenti debba avvenire per concorso, con regolamento non è, evidentemente, possibile prevedere l’esatto contrario.

A nulla rileva, dunque, la considerazione francamente metagiuridica proposta dalla difesa erariale secondo la quale il legislatore avrebbe”fatto salvo il potere di autorganizzazione delle Camere di commercio”, alle quali sarebbe stata attribuita, dunque, la “facoltà di non applicare le procedure ordinarie per la nomina dei dirigenti”, scelta eventuale che risulterebbe, di volta in volta “giustificata dall’esigenza di permettere che gli incarichi dirigenziali siano attribuiti a dipendenti che, per l’esperienza e la professionalità acquisita, appaiono in grado di assicurare funzionalità ed efficienza al servizio al quale sono preposti”.

Simile interpretazione porta alla lettura distorta dell’attuale quadro normativo: il passaggio ad una categoria o qualifica superiore non è finalizzato allo svolgimento ad un livello più alto delle funzioni fin qui svolte, ma all’esercizio di poteri del tutto nuovi e diversi.

Per questo la Consulta sottolinea che si tratta di un reclutamento. Per lo stesso motivo la Consulta ribadisce che la valutazione della professionalità acquisita non è un esame del potenziale del dipendente, ma un’analisi delle capacità passate non necessariamente rilevante ai fini della capacità di rendere le nuove prestazioni. Pertanto, la sentenza che si commenta mette ancora una volta in rilievo che il concorso o la procedura selettiva occorre per porre in essere le “verifiche attitudinali adatte a garantire l’accertamento dell’idoneità dei candidati in relazione al posto da ricoprire”. L’accertamento dell’idonieità, quindi, prescinde o, meglio, non si esaurisce con la verifica di quanto si è saputo fare nel precedente inquadramento, ma deve focalizzarsi sulla verifica del possesso dei requisiti necessari per la nuova “professione” da esercitare.

La sentenza pare eliminare ogni residuo dubbio sull’attuale configurazione del quadro normativo vigente e, di conseguenza, sul valore delle tesi che vi si contrappongono. Altissimo valore di ricerca; possibile causa, come in effetti si è constatato, di violazione delle norme costituzionali e non solo.

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 29 maggio 2002 n. 218

Note

L'articolo L’inesistenza delle “carriere” nel rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione proviene da Giustamm.

L’operatività della riforma del Titolo V della Costituzione ripropone il tema della verifica dei presupposti necessari per l’applicazione all’ordinamento locale delle disposizioni sull’ordinamento del personale contenute nel D.lgs. 165/2001.

Anzi, il problema che si pone è se il D.lgs. 165/2001 si applichi o meno e, di conseguenza, se gli enti locali dispongano di una potestà propria ed assoluta di determinare il proprio ordinamento del personale, tale da consentire loro di redigere un ordinamento specifico o, alternativamente, di recepire, con le eventuali necessarie modifiche, l’ordinamento generale disciplinato appunto dal D.lgs. 165/2001.

L’esame qui proposto parte dal presupposto – tutt’altro che pacifico in dottrina, essendo molte le voci che, invece, ritengono, con importanti e molto approfondite argomentazioni, l’opposto – che l’articolo 117, comma 6, della Costituzione non abbia attribuito una potestà regolamentare esclusiva in merito all’ordinamento del personale, ma che invece abbia riconosciuto una potestà regolamentare nella materia dell’organizzazione dello svolgimento delle funzioni.

In sostanza, la Costituzione non è intervenuta sulla materia né dell’ordinamento del personale degli enti locali, né ha innovato l’ordinamento delle fonti che disciplinano l’organizzazione degli enti.

Occorre, a questo fine, provare a chiarire quale sia la differenza tra organizzazione dell’ente ed organizzazione delle funzioni.

La prima consiste nell’individuazione delle strutture che svolgono le funzioni o i servizi e nella specificazione, secondo criteri di omogeneità, di razionalità logistica e di attenta attribuzione delle risorse, delle rispettive competenze. Si tratta di quella complessa operazione descritta negli articoli 2, comma 1, 5, comma 1, e 6, comma 1, del D.lgs 165/2001 secondo i quali le amministrazioni pubbliche, mediante atti organizzativi generali di competenza degli organi di governo:

1) definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici;

2) individuano gli uffici di maggiore rilevanza;

3) determinano i modi di conferimento della titolarità dei precedenti uffici;

4) stabiliscono l’entità delle dotazioni organiche;

5) curano l’ottimale distribuzione delle risorse umane.

L’organizzazione dell’ente, allora, consiste nella razione distribuzione delle funzioni tra le strutture che l’ente ritenga, nella propria autonomia, di creare secondo criteri di razionalità, nonché nell’assegnazione a tali strutture di risorse e corrispondenti responsabilità.

Pertanto, col processo di organizzazione l’ente decide di dotarsi o meno del direttore generale, della dirigenza, quantificando quanti dirigenti in relazione alla quantità di strutture di vertice. Fissa, ancora, i livelli di disaggregazione delle strutture (aree, settori, servizi, uffici, uffici di staff, uffici decentrati), attribuisce a ciascuna struttura un pacchetto di funzioni (l’area amministrativa svolge alcune funzioni, diverse da quelle in capo all’area tecnica), fissando i criteri generali volti a garantire il corretto funzionamento dei rapporti organizzativi (poteri direttivi e gerarchici, norme per la sostituzione dei dipendenti assenti, disciplina della comunicazione interna e del sistema informativo).

Questa autonomia normativa, che si esercita da sempre attraverso i regolamenti di organizzazione, qualificati dalla dottrina come categoria tipica di regolamenti, non ha nulla a che vedere con l’ordinamento del personale. Infatti, attraverso il regolamento di organizzazione non si può attribuire un potere, ma si specifica quale potere si esercita. In sostanza, non è attraverso il regolamento che un ente possa attribuire ad un proprio dipendente la qualifica di dirigente, ma è col regolamento che si stabilisce se le strutture debbano essere condotte da dirigenti. In tal modo si sceglie un modello, ma i concreti poteri degli uffici pubblici e dei dipendenti non sono attribuiti dal regolamento, bensì tratti da altra fonte.

Tale fonte è, a mente dell’articolo 97 della Costituzione la legge. E la legge vigente attualmente è il D.lgs 165/2001. Ma altra fonte dell’ordinamento del personale è la contrattazione collettiva, aziendale ed individuale, per espressa volontà del D.lgs 165/2001 medesimo.

L’organizzazione delle funzioni attiene ad un altro aspetto dell’autonomia degli enti. Posto che essi abbiano definito col regolamento di organizzazione le strutture, i criteri di distribuzione del lavoro e delle risorse e compiuto, dunque, una disciplina generale a prevalente efficacia interna, occorre poi determinare come le strutture e gli uffici esercitano le proprie potestà, con quali modalità organizzano le funzioni.

Questa potestà regolamentare ha prevalente efficacia esterna, dal momento che disciplina il modus operandi delle strutture interne, al fine di produrre i servizi cui esse sono destinate. Pertanto, l’organizzazione delle funzioni è finalizzata soprattutto a fissare come le strutture erogano i propri servizi e gestiscono le proprie funzioni: se e come si organizzano per favorire l’utilizzo delle dichiarazioni sostitutive, se utilizzano organismi collegiali aventi funzioni consultive, quanti passaggi procedimentali adottino, quali termini fissino per l’adozione dei procedimenti, quali presupposti richiedono ai cittadini per fornire loro le prestazioni richieste. Questa è l’autonomia regolamentare prevista dall’articolo 117, comma 6, della Costituzione.

In ogni caso, anche qualora si ritenga, con un’interpretazione estensiva, che i regolamenti di cui all’articolo 117, comma 6, siano anche quelli veri e propri di organizzazione, si deve comunque escludere che, accettando l’accezione di organizzazione indicata prima, tali regolamenti possano influire sull’ordinamento del personale.

Se questo è il quadro normativo, allora occorre concludere che le amministrazioni locali non sono dotate della competenza di fissare da sé un proprio ordinamento del personale (e questo a prescindere dalla posizione degli statuti e dei regolamenti nella gerarchia delle fonti). L’ordinamento del personale degli enti locali, dunque, è fissato da altri soggetti.

Ed è almeno da 11 anni che questo è il regime normativo, da quando, ovvero, è entrato in vigore il D.lgs 29/1993.

Il quale ha contenuto, nel corso degli anni, disposizioni estremamente chiare sul rapporto tra ordinamento generale del personale da esso contenuto e possibilità di applicazione differenziata nelle amministrazioni non statali.

Basta richiamare alla memoria i successivi testi dell’articolo 13, poi abrogato.

La prima stesura così disponeva: “1. Le disposizioni del presente capo si applicano alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici non economici nazionali, alle istituzioni universitarie ed alle amministrazioni, aziende ed enti del servizio sanitario nazionale, fatto salvo quanto stabilito per il ruolo sanitario dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. A tali disposizioni si attengono le amministrazioni degli enti locali, conformando a tal fine i propri ordinamenti”.

Il successivo testo, introdotto con il D.lgs 470/1993, così recitava: “1. Le disposizioni del presente capo si applicano alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo. Le altre pubbliche amministrazioni – fatto salvo quanto stabilito per il ruolo sanitario dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni – previa modifica, ove necessario, dei rispettivi ordinamenti, adeguano alle disposizioni del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

2. Le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 trasmettono entro due mesi, al Dipartimento della funzione pubblica le deliberazioni, le disposizioni e i provvedimenti adottati in attuazione del comma 1. Il Dipartimento ne cura la raccolta e la pubblicazione.

3. Le regioni a statuto ordinario, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti ai princìpi del presente capo” [1].

L’articolo 13 è stato successivamente modificato dall’articolo 8 del D.lgs 80/1998, che ne ha riformulato il testo come segue: “le disposizioni del presente capo si applicano alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo”, cancellando tutto il resto. Tuttavia, la disciplina contenuta fino ad allora nell’articolo 13 venne trasferita nel testo dell’articolo 27-bis del D.lgs 29/1993, oggi trasfuso definitivamente nell’articolo 27 del D.lgs 165/2001, a mente del quale “1. Le regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano ai principi dell’articolo 4 e del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità. Gli enti pubblici non economici nazionali si adeguano, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione. 2. Le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 trasmettono, entro due mesi dalla adozione, le deliberazioni, le disposizioni ed i provvedimenti adottati in attuazione del medesimo comma alla Presidenza del Consiglio dei ministri, che ne cura la raccolta e la pubblicazione”.

Dalla lettura delle disposizioni richiamate, si nota con tutta evidenza che il legislatore non ha mai utilizzato il verbo “recepire”, ma ha sempre utilizzato il verbo “conformarsi” o “adeguarsi”. La cosa non è affatto di secondaria importanza, dal momento che i verbi citati non sono sinonimi.

Recepire, secondo i vocabolari, significa accogliere o fare proprio.

Conformarsi, significa agire in conformità a qualcosa, adattarsi, adeguarsi.

Adeguarsi significa rendere adeguato, congruo, conformare.

La differenza tra il recepimento, allora e l’adeguamento/conformazione è forte e sostanziale.

L’operazione di adeguamento/conformazione è passiva: il soggetto che deve adeguarsi ha l’onere di confrontarsi con un modello ed agire per rendere sé o i suoi comportamenti analoghi, se non proprio uguali, a quelli del modello.

Il recepimento, al contrario, è operazione attiva, lasciata alla potestà di un soggetto che non deve misurarsi con un modello predeterminato al quale rendersi uguale. Chi recepisce “fa proprio” un modello rispetto al quale non deve conformarsi, invece di realizzare un modello autonomo e diverso.

L’operazione di recepimento normativo è propria di quegli ordinamenti che dispongano di una potestà originaria ed esclusiva, come, ad esempio, le regioni ad autonomia speciale. Le quali nell’ambito della propria potestà legislativa esclusiva possono dettare regole assolutamente peculiari e profondamente diverse da quelle dello Stato (nel rispetto dei vincoli imposti dalla Ue e dalla Costitituzione); oppure, come spesso hanno fatto, recepire, fare propria la normativa statale, limitandosi a piccoli adattamenti all’ordinamento interno.

Gli enti locali, però, poiché, come si è tentato di dimostrare prima, non sono dotati di una competenza, né di una potestà normativa esclusiva nell’ambito specifico dell’ordinamento del personale, non possono recepire. Non dispongono, infatti, di una facoltà di dettare da sé l’ordinamento oppure di recepire. Essi possono solo conformare. Ma conformare cosa? Non certo il D.lgs 165/2001 al proprio ordinamento, ma, esattamente al contrario, il proprio ordinamento al D.lgs 165/2001.

Infatti, i testi normativi citati prima prevedono con assoluta chiarezza che sia l’ordinamento locale a dover cedere rispetto ai principi ed alle disposizioni del D.lgs 165/2001 e non viceversa. Il rispetto delle peculiarità esclude che l’opera di adeguamento possa andare oltre i confini che la normazione speciale degli enti locali prevede, ad esempio, in materia di competenze degli organi di governo (si pensi ai poteri gestionali che pur sempre rimangono in capo al consiglio, ad esempio in tema di acquisti immobiliari).

E le cose non stanno diversamente se si esaminano gli articoli 88 e 111 del D.lgs 267/2000. Partendo proprio da quest’ultimo, si nota come il suo testo sia assolutamente analogo, se non proprio identico, nel suo contenuto a quello dell’articolo 27 del D.lgs 165/2001, dal momento che stabilisce che “Gli enti locali, tenendo conto delle proprie peculiarità, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano lo statuto ed il regolamento ai principi del presente capo e del capo II del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni”. Come si nota, anche in questo caso la legge dispone che sia lo statuto a doversi adeguare all’ordinamento del personale pubblico e non viceversa. Ed anche in questo caso, non si utilizza il verbo recepire.

In effetti, per precisa scelta del legislatore, gli enti locali non hanno il potere di recepire le disposizioni del D.lgs 165/2001, essendo, al contrario, tenuti ad applicarlo direttamente e a modificare il proprio statuto ed i propri ordinamenti per conformarli al D.lgs 165/2001.

Ciò è confermato senza alcuna possibilità di dubbio dall’articolo 88 del D.lgs 267/2000, il quale stabilisce che “All’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nel presente testo unico”. La norma, dunque, con norma imperativa prevede che l’ordinamento del personale alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni “si applica” direttamente, non che “può essere applicata, previo recepimento”.

Ogni diversa interpretazione è da considerare non corretta, in quanto travisa il chiaro dettato normativo, attribuendogli un significato (recepire, invece di adeguare) assolutamente diverso.

Oltre tutto, ed a conferma dell’immediata applicazione dell’ordinamento generale del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche è possibile ricorrere ai lavori preparatori del D.lgs 267/2000 ed in particolare al parere del Consiglio di Stato 4/2000 del 12.6.2000, dal quale è derivata la vigente stesura dell’articolo 88 del testo unico sull’ordinamento locale.

Lo schema iniziale di testo unico, in effetti, riportava pedissequamente alcune disposizioni del D.lgs 29/1993. Onde evitare una tecnica legislativa considerata fonte di problemi interpretativi ed applicativi il Consiglio di stato ebbe così a pronunciarsi: “La ripetizione della normativa generale […] pur se dettata dalla comprensibile esigenza di accorpare in un contesto unitario tutte le norme valevoli per il rapporto alle dipendenze degli enti locali. Dà vita ad una gemmazione novativa delle norme di origine, foriera di complicazioni in caso di modifiche di dette ultime norme non accompagnata dalla parallela correzione delle norme transitate nel testo unico. Una simile evenienza produrrebbe una scissione del regime del rapporto di lavoro pubblico in generale rispetto alla disciplina in tema di enti locali, esito contrastante con le linee della riforma di cui al D.lgs n. 29/1993, intese a dare luogo ad uno statuto unitario del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni tra le quali, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del citato decreto 29, sono ricompresi gli enti locali. Non è fuor di luogo soggiungere che la frammentazione del panorama normativo si pone in chiara sintesi con la previsione , ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 50/1999, di due testi unici relativi, rispettivamente, ai rapporti di lavoro privatizzati, compresi quelli che interessano le autonomie locali, ed ai rapporti esentati dalla privatizzazione.”

Ecco perchè l’articolo 88 del D.lgs 267/2000 contiene l’auspicato, dal Consiglio di Stato, “rinvio mobile” della disciplina locale alla “disciplina madre”, quella del D.lgs 165/2001 che, costituendo uno statuto ordinario e generale si applica, non può non applicarsi, direttamente ed immediatamente agli enti locali.

I quali non hanno, dunque, nulla da recepire. Perchè se così fosse, si ammetterebbe, in chiaro contrasto col significato delle norme fin qui citate, che gli enti locali dispongono ciascuno di essi di un ordinamento peculiare, dunque non unitario, disgregando, pertanto, l’ordine normativo costruito col D.lgs 165/2001, per altro attraverso una fonte non ammessa dall’articolo 97 della Costituzione (lo statuto o il regolamento).

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[1] La Corte Costituzionale, con sentenza 7 novembre 1994, n. 383, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del citato art. 3, d.lgs 18 novembre 1993, n. 470, nella parte in cui ha sostituito il terzo comma dell’art. 13 del presente d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, riportando in vigore il precedente testo.

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V., anche la pagina di approfondimento dedicata alla riforma del Titolo V della Costituzione.

Note

L'articolo L’applicazione delle disposizioni del d.lgs 165/2001 negli Enti locali Adeguamento degli ordinamenti e non recepimento delle norme proviene da Giustamm.

Il quotidiano Italia Oggi con un articolo pubblicato il 10 settembre 2002 (riportato per estratto in calce al presente documento), dà la notizia che il Ministro della funzione pubblica, Franco Frattini, in una riunione del Comitato di coordinamento dei comitati di settore dell’Aran, ha fornito l’indicazione secondo la quale la contrattazione collettiva del settore pubblico deve rispettare i principi espressi dalla Corte costituzionale in tema di meccanismi di selezione e di concorsi interni.

Si tratta di una presa di posizione estremamente importante, sia perché di fonte governativa e, dunque, di una delle parti contrattuali tra le più rilevanti del comparto pubblico; sia perché il Dipartimento per la Funzione pubblica ha la funzione di orientare l’attività amministrativa in generale; sia perché è un indirizzo da considerare vincolante per l’Aran, ai fini della contrattazione.

In sostanza, si prende atto di un fatto evidente, anche se da molti messo in discussione: le progressioni verticali non sono diverse dai concorsi interni, trattandosi di sistemi di reclutamento verso professionalità più elevate, che derogano al principio del concorso pubblico contenuto nell’articolo 97 della Costituzione.

Gli strenui difensori della privatizzazione ad ogni costo del rapporto di lavoro, pur in presenza di una fortissima normativa pubblica “speciale”, che proprio nella disciplina del reclutamento e delle mansioni superiori mostra la sua estrema differenziazione rispetto alla disciplina del lavoro privato, hanno glissato sulle indicazioni della Consulta, convinti, per altro, dell’impossibilità che le sue decisioni si possano estendere alle previsioni dei contratti collettivi.

Insomma, per continuare a lasciare gli enti liberi di procedere con le progressioni verticali liberi di agire, come molti hanno fatto sin qui, si sono sostenute le seguenti tesi:

1) le sentenze della Corte costituzionali hanno riguardato specifiche leggi, non la contrattazione collettiva;

2) i contratti collettivi non possono mai essere oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale, non essendo leggi;

3) il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione è stato privatizzato, sicchè la progressione in carriera non va trattata alla stregua di un accesso ad un posto di lavoro e, dunque, si esclude l’applicazione dell’articolo 97 della Costituzione;

4) altro è il concorso interno o riservato, rispetto al quale si sottende una disciplina pur sempre pubblicistica, disciplinata dalla legge; altro sono le progressioni verticali, mezzi previsti dal contratto per progredire in carriera, che fanno emergere posizioni equiordinate tra datore di lavoro e lavoratore e, dunque, diritti soggettivi, tanto che la giurisdizione va assegnata al giudice ordinario.

Si tratta, a ben vedere, di argomentazioni corrette, ma influenzate da un approccio ideologico preconcetto, ovvero la completa attribuzione al diritto civile della disciplina del lavoro pubblico.

Tale approccio impedisce di tenere nel dovuto conto che:

1) il concorso interno non esiste più, se non in quanto disciplinato da leggi speciali (tra le quali, proprio quelle censurate dalla Consulta con le sue recenti pronunce);

2) la progressione verticale è un sistema alternativo al concorso pubblico, subordinata sia ad una valutazione preliminare e motivata dell’opportunità di non svolgere il concorso, sia alla necessità di non coprire tutti i posti vacanti mediante selezioni interne;

3) la progressione verticale può anche concludersi con un nulla di fatto, ed allora è possibile procedere esclusivamente mediante concorso alla copertura del posto;

4) la progressione verticale non è un’opportunità di carriera per una ben individuata persona, giacchè è condizionata dall’esistenza di un posto vacante nella dotazione organica e dal superamento di una prova selettiva, presupposti che non sono necessari nell’ambito del lavoro privato, nel quale, per lo più, v’è una linea di continuità di carriera impostata non tanto sulla dotazione, quanto sul profilo personale e sulle potenzialità del dipendente;

5) è giusto sottolineare che la Consulta non decide sui contratti;

6) non è possibile, però, in base a questa constatazione sostenere che le decisioni della Corte non abbiano influenza sulla materia, dal momento che le sentenze della Consulta contribuiscono al completamento dell’ordinamento giuridico;

7) tanto più che i contratti collettivi traggono dalla legge la loro forza normativa, sicchè essi non possono dare luogo ad applicazioni della legge che contrastino con la Costituzione, a meno di non far ritenere incostituzionale l’applicazione della legge stessa o l’interpretazione che consenta ai contratti di contrastare con principi dettati dalla Costituzione;

8) inoltre, le disposizioni sulla progressione verticale sono diretta applicazione dell’articolo 35, comma 1, lettera a), del D.lgs 165/2001, che contiene i principi generali in materia di accesso agli impieghi pubblici: dal che deve desumersi che tali progressioni sono uno strumento per accedere ad un diverso impiego, pur nell’ambito della medesima amministrazione, e che debbono necessariamente essere programmate ed attuate in una quantità tale da non violare di fatto il principio secondo il quale le assunzioni mediante concorso pubblico debbono garantire la copertura di un adeguato numero di posti vacanti.

Queste sono le semplici constatazioni che, fuori da qualunque approccio ideologico, non potevano essere escluse dal dibattito, ma soprattutto dalla contrattazione. Quest’ultima non può agire come se fosse assolutamente autonoma dalla legge e dai principi dell’ordinamento giuridico. E, d’altra parte, sembra abnorme sostenere che mentre la legge deve rispettare i principi posti dalla Costituzione, il contratto collettivo, che resta fonte di autonomia privata e dunque privo dei fini generali della legge, invece possa superarli o contrastare con tali principi, solo perché il contratto non può essere annullato dalla Consulta.

Una fase di assoluta privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, con l’applicazione, dunque, per intero delle modalità di accesso agli impieghi e di progressione di carriera può aprirsi solo con una profonda riforma dell’ordinamento del personale pubblico. Riforma che parta dall’articolo 97 della Costituzione e passi per altre delicate decisioni:

1) la liberalizzazione della carriera, che implica anche la rinuncia ad ogni possibilità di controllo preventivo sulle spese per il personale;

2) l’estensione della disciplina delle mansioni superiori di diritto comune, come diretta conseguenza di quanto prima previsto;

3) l’attivazione di forme di controllo alternative ma efficaci all’andamento della spesa corrente sulle retribuzioni.

In mancanza di ciò, probabilmente il Ministro per la funzione pubblica non poteva fare a meno di fornire l’indicazione ai comitati di settore ed in particolare all’Aran, che non ha mancato, per la verità, di schierarsi spesso tra i sostenitori di una privatizzazione totale che, nei fatti, ancora invece è di là da venire.

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La contrattazione collettiva del settore pubblico deve rispettare i principi espressi dalla Corte costituzionale in tema di meccanismi di selezione e di concorsi interni. A porre tale vincolo è stato il ministro della funzione pubblica, Franco Frattini, nell’ultima riunione del comitato di coordinamento dei comitati di settori dell’Aran, cioè dell’organismo chiamato a esprimere le linee guida unitarie che devono caratterizzare le scelte dell’Aran per tutti contratti collettivi nazionali del pubblico impiego.

Tale richiamo deve essere fatto, peraltro, in modo esplicito. Nel corso della stessa riunione il ministro ha ricordato che non è ancora stata definita né la decorrenza, né quindi l’eventuale retroattività, del recupero della differenza fra tassi di inflazione reali degli ultimi anni e tassi di inflazione programmati. L’accordo tra governo e organizzazioni sindacali stipulato il 4 febbraio 2002 ha fissato nello 0,99% tale misura, ma spetta al governo fissare le date di riferimento.

La presa di posizione del Ministro Frattini sul rinnovo dei contratti pubblici è assai importante per due ragioni di fondo. In primo luogo perché chiarisce che i principi dettati dalle sentenze della Corte costituzionale debbono costituire un vincolo non solo per la legislazione, ma anche per i contratti collettivi.

Contratti che, con l’avvenuta privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, hanno una forza equiparata alla legge nelle materie a essi devolute. Nel merito l’indicazione del governo è destinata ad avere effetti sconvolgenti, visto il peso che i concorsi interni e le progressioni verticali hanno assunto nella contrattazione degli ultimi anni e, di conseguenza, nelle scelte di fatto delle singole amministrazioni. Tanto più che il problema si pone non solo per la situazione attuale, ma anche per quella trascorsa. E lo stesso ministro, non a caso, pone la necessità che in modo congiunto con le organizzazioni sindacali si debbano anche definire le misure necessarie.

La Corte costituzionale è tornata ripetutamente nel corso degli ultimi anni a denunciare l’illegittimità delle norme di legge troppo “aperte” nei confronti dei concorsi interni, e ciò in virtù del principio stabilito dall’articolo 97 della Costituzione che pone il vincolo del concorso pubblico per l’assunzione nelle P.a.

Nei mesi scorsi, in particolare, la sentenza n. 194 depositata lo scorso 16 maggio relativa alla legge n. 133/1999 per i concorsi interni nel ministero delle finanze. Secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale il passaggio a una fascia funzionale superiore comporta l’accesso a un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso, in quanto proprio questo metodo offre le migliori garanzie di selezione dei soggetti più capaci. La sentenza ricorda inoltre che le selezioni non devono essere caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi; forme che possono considerarsi non irragionevoli solo in presenza di particolari situazioni che possano giustificarle per una migliore garanzia del buon andamento dell’amministrazione.

Principi ribaditi dalla sentenza n. 218 dello corso 22 maggio, per la quale vanno censurate altresì le norme che ?non prevedono alcun criterio selettivo verifiche attitudinali adatte a garantire l’accertamento dell’idoneità dei candidati in relazione ai posti da ricoprire, realizzando così una sorta di automatico e generalizzato scivolamento verso l’alto del personale. La sentenza fa riferimento alla legge n. 140/1999 per ciò che riguarda i dipendenti delle Camere di commercio.

E la sentenza n. 373, depositata lo scorso 23 luglio, aggiunge che l’accesso al concorso può essere condizionato al possesso di requisiti fissati in base alla legge e non è da escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente esperienza nell’ambito dell’amministrazione, ove ragionevolmente configurabile quale requisito professionale.

Ma quando ciò non si verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si giustifica rispetto ai parametri costituzionali. Vicenda che si riferisce al personale della regione Puglia e alla legge regionale n. 7/1997.

La stessa Consulta ha ammesso i concorsi interni solo in casi eccezionali, quali la possibilità, nel corso di un processo di reinquadramento, di consentire la permanenza della titolarità di uffici, possibilità altrimenti preclusa (sentenza n. 331/1998).

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Documenti correlati:

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 23 luglio 2002 n. 373

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 29 maggio 2002 n. 218

CORTE COSTITUZIONALE – sentenza 16 maggio 2002, n. 194

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 21 gennaio 1999 n. 1

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza n. 320 del 1997 (link a Consulta on line)

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 234 del 1994 (link a Consulta on line)

C.G.A., SEZ. GIURISDIZIONALE – Sentenza 25 settembre 2001, con nota di A. PROVENZANO.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Sentenza 9 ottobre 2000 n. 5345, con nota di A. BIAMONTE.

TAR VENETO, SEZ. III – Sentenza 3 settembre 2001 n. 2509.

TRIBUNALE DI TRAPANI, SEZ. LAVORO – Ordinanza 2 gennaio 2001.

TRIBUNALE DI LUCCA – Sentenza 5 marzo 2002, con nota di C. LAZZARINI

P. VIRGA, Progressione verticale mediante procedure selettive

S. CASSESE, La lobby delle carriere facili.

C. SAFFIOTI, Democrazia, nomine fiduciarie, concorsi pubblici

L. OLIVERI, La conformità costituzionale della concezione monistica della carriera alle dipendenze della pubblica amministrazione

G. CIARAVINO, La progressione verticale nel rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni: questioni di costituzionalità e di giurisdizione.

Note

L'articolo Progressioni verticali, concorsi interni e Corte costituzionale proviene da Giustamm.

Non si può che condividere la sentenza 27 marzo 2003, n. 89, con la quale la Corte Costituzionale ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 36, comma 2, del D.lgs 165/2001, sollevata dal Tribunale di Pisa.

Così come, simmetricamente, non pare di poter accogliere le pur bene argomentate tesi [1] secondo le quali il divieto di conversione dei contratti a termine nel pubblico impiego sarebbe da considerare abrogato.

Non si intende trincerarsi dietro allo scudo della sentenza pronunciata dalla Consulta, che di per sé dovrebbe essere considerata sufficiente ad escludere che tale conversione possa operare nell’ambito del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Tuttavia, non si può non sottolineare che la Consulta interpreta correttamente le disposizioni del D.lgs 165/2001, quando afferma che la “privatizzazione” del rapporto di lavoro non ha comportato una completa equiparazione con l’impiego privato.

E’ proprio questo equivoco, la totale assimilazione tra impiego pubblico e regime privatistico, che continua ad influenzare in maniera negativa interpretazioni, pronunce ed applicazione delle norme sul lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Un equivoco che la Consulta più volte ha risolto, indicando che il regime del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche è e resta di carattere speciale e derogatorio rispetto a quello privato.

Un esempio per tutti è dato dalle tantissime sentenze che hanno considerato illegittimo costituzionalmente occupare tutti i posti vacanti delle dotazioni organiche mediante le progressioni verticali, perchè contrastante con l’articolo 97 della Costituzione, il cui comma 3 dispone che “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.

In effetti, è l’articolo 97, comma 3, la chiave di lettura che rende evidente come interpretazioni magari moderne, avanzate, argomentate come quelle suggerite in merito alla presunta abolizione del divieto di conversione dei contratti, non possano essere accettate. Tanto è vero che la Consulta nella sentenza 89/2003 non esita a considerare non corrette le motivazioni addotte dal Tribunale di Pisa nella sua ordinanza.

La Costituzione, con l’articolo 97, dispone una fondamentale ed inconfutabile differenza tra i regimi lavoristici pubblici e privati, proprio in una fase determinante, come quella costitutiva del rapporto di lavoro, per il quale si prevede il principio della selezione mediante concorso pubblico nell’ambito pubblico, mentre non si dispone assolutamente nulla nell’ambito privato.

Del resto, a conferma della peculiarità del rapporto di lavoro pubblico sta la congerie di norme, ad esempio leggi finanziarie, che dettano regole a pena di nullità delle assunzioni, sulle spese che le amministrazioni possono sostenere per coprire le proprie dotazioni. Ciò a causa dell’evidentissimo rilievo che i costi affrontati dalle amministrazioni per la gestione del personale assumono nel sistema finanziario nazionale, rilievo che ha spinto il legislatore a creare una serie di norme speciali per tenere sotto controllo tale spesa. Norme come l’articolo 52 del D.lgs 165/2001, che impedisce l’applicazione dell’articolo 2103 del codice civile. O norme speciali tendenti a tenere sotto controllo la spesa anche prevedendo limitazioni e regole cogenti per le assunzioni.

Il Tribunale di Pisa per fondare la tesi secondo la quale il rapporto di lavoro pubblico sarebbe da considerare in tutto equiparato a quello privato si forza da un lato ad ignorare le conseguenze dell’articolo 97, comma 3, della Costituzione e, dall’altro, a considerare che la disciplina pubblicistica delle assunzioni risulti abrogata per effetto delle disposizioni contenute nell’articolo 69, comma 1, del D.lgs 165/2001, a mente del quale “ Salvo che per le materie di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, gli accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente della Repubblica in base alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e le norme generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate, costituiscono, limitatamente agli istituti del rapporto di lavoro, la disciplina di cui all’articolo 2, comma 2. Tali disposizioni sono inapplicabili a seguito della stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994-1997, in relazione ai soggetti e alle materie dagli stessi contemplati. Tali disposizioni cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento della sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, dei contratti collettivi del quadriennio 1998-2001”.

In effetti, tale norma, nella parte in cui si riferisce all’articolo 2, comma 2, del testo unico sul rapporto alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, potrebbe essere fraintesa, nel senso di considerare anche l’articolo 2, comma 2, come una delle norme disapplicate dai successivi contratti collettivi.

Ma tale conclusione sarebbe errata. In realtà, l’articolo 2, comma 2, è diviso in due paragrafi. Il primo stabilisce che i rapporti di lavoro pubblici sono disciplinati dalle disposizioni dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel medesimo D.lgs 165/2001. Questa espressa salvezza rappresenta la premessa maggiore che consente di interpretare correttamente sia l’articolo 2, comma 2, sia il significato dell’articolo 69, comma 1.

La disposizione del primo paragrafo dell’articolo 2, comma 2, dispone, in sostanza, che l’ordinamento del personale pubblico è composto dall’insieme di due grandi generi di norme: da un lato quelle che reggono il rapporto di lavoro privato; dall’altro, le disposizioni particolari contenute nel D.lgs 165/2001. Le quali non solo costituiscono il nocciolo duro della disciplina “speciale” pubblicistica, ma addirittura prevalgono su quelle private, che, come dispone esplicitamente la norma si applicano purchè non operino le “diverse” disposizioni del D.lgs 165/2001.

Pertanto, la disciplina privatistica non può “prevalere” su quella pubblicistica; può affiancarsi, aggiungersi ad essa, ma quando quella pubblicistica detta disposizioni particolari, in particolare quelle finalizzate a contenere le spese, è la disciplina pubblicistica a prevalere.

Il secondo periodo dell’articolo 2, comma 2, del testo unico prevede, invece che “eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario”. Sono, allora, solo le disposizioni relative ai trattamenti economici le norme che vengono disapplicate dai contratti collettivi, in applicazione dell’articolo 69, comma 1, non l’intera disciplina normativa del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Sarebbe, d’altra parte, una contraddizione in termini affermare da un lato l’intangibilità delle norme speciali, per poi consentirne la disapplicazione. Simile interpretazione delle disposizioni degli articoli 2, comma 2, e 69, comma 1, del D.lgs 165/2001 risulta abnorme e, pertanto, non può essere accettata.

Quindi, occorre concludere che il D.lgs 368/2001 non possa aver abrogato l’articolo 36, comma 2, del D.lgs 165/2001, perchè tale norma rientra tra quelle regolamentazioni del rapporto di lavoro pubblico “diverse” dal regime privato e, dunque, intangibili. Si può e si deve affermare che l’articolo 36, comma 2, rimane del tutto indifferente alle disposizioni normative relative alla costituzione dei rapporti di lavoro per conversione del rapporto a termine in rapporto di lavoro a tempo determinato. La sentenza della Corte Costituzionale spiega il perchà. La Consulta ritiene che il D.lgs 165/2001 impedisca la conversione dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato in quanto tale impedimento risponde in pieno ai principi posti dall’articolo 97 della Costituzione. Tale norma, infatti, dispone il principio fondamentale in tema di instaurazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche: l’accesso tramite concorso, disposizione completamente estranea alla disciplina privatistica.

l’articolo 97, comma 3, della Costituzione individua nel concorso lo strumento di selezione che consente, in linea di principio, di individuare nel modo più efficiente e meglio in grado di garantire imparzialità e buon andamento i dipendenti migliori.

Pertanto, la conversione del rapporto di lavoro a termine rappresenterebbe un aggiramento al principio del concorso ed una violazione dell’articolo 97 della Costituzione.

Infatti, quando l’amministrazione pubblica attiva un concorso per assumere un dipendente a tempo determinato, non impegna la spesa come se il rapporto fosse continuativo, durevole nel tempo. Ma connette il rapporto ad una precisa esigenza, limitata nel tempo. Con l’assoluta preclusione alla trasformazione del rapporto. In primo luogo, per ragioni finanziarie. In secondo luogo, perchè con un unico concorso, darebbe luogo a due diversi “accesi” all’impiego pubblico. Il primo a tempo determinato. Il secondo, per conversione del primo, a tempo indeterminato.

Ma in questa fase di conversione, il posto vacante risulterebbe illegittimamente sottratto al regime di pubblico concorso che, invece, è previsto dalla Costituzione.

Allora, dovrebbe essere il legislatore, in coerenza con le possibilità di introdurre eccezioni o deroghe al principio del concorso, ad introdurre sistemi per valorizzare l’esperienza lavorativa acquisita dai dipendenti con contratto a termine.

Ma in mancanza di tale norma, l’estensione delle previsioni normative ordinarie sulla conversione del rapporto di lavoro non solo si pongono in aperto contrasto col regime normativo speciale pubblico, che invece è intangibile dalle norme che disciplinano il regime privato, ma costituirebbero un modo per aggirare gli obiettivi della Costituzione, ed in particolare oltre al principio del concorso, quello dell’imparzialità.

E’ noto che i concorsi per posti disciplinati da contratti a termine sono molto meno appetibili e richiesti di quelli a tempo indeterminato. Si creerebbe un circuito tutt’altro che virtuoso di gestione dei rapporti di lavoro, che sfuggirebbe ad ogni pubblicità e al principio della più ampia partecipazione che, finchè non si modifichi l’articolo 97 della Costituzione, è certamente contrario a Costituzione.

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[1] Vedasi A. Scarascia, Il divieto di conversione dei contratti a termine nel pubblico impiego dopo il D.lgs n. 368/2001, in questo numero della presente Rivista.

Note

L'articolo La conversione del rapporto di lavoro a termine è un aggiramento della Costituzione proviene da Giustamm.

La legge 289/2002 mette bene in luce sotto gli occhi di tutti che la supposta potestà regolamentare degli enti locali in materia di organizzazione e, dunque, anche di disciplina del rapporto di lavoro – dalle procedure di reclutamento alle modalità di assunzione – di fatto (oltre che di diritto) non sussiste.

Una lettura eccessivamente ottimistica ed estensiva dell’articolo 117, comma 6, della Costituzione ha indotto non pochi interpreti a ricavarne dal testo la fissazione di una riserva costituzionale alla potestà regolamentare dell’ente della disciplina organizzativa degli enti locali. In altre parole, l’articolo 117, comma 6, della Costituzione avrebbe rimesso esclusivamente alla fonte regolamentare locale la potestà di fissare alcuni elementi fondamentali del rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti locali. Dunque, i regolamenti di organizzazione, non più coperti solo dalla normativa primaria di cui all’articolo 89 del D.lgs 267/2000, ma anche dalla riserva costituzionale avrebbero potuto andare oltre il compito di specificare le norme e fissare in via assolutamente autonoma gli aspetti delle modalità di selezione, delle modalità di costituzione del rapporto di lavoro, delle modalità con le quali conferire incarichi gestionali e di attribuire le relative responsabilità, comprendendo anche una possibilità di prevedere per via regolamentare deleghe ed altre modalità di disciplina di secondo grado di tali poteri organizzativi.

Tuttavia, la disciplina contenuta nell’articolo 34 della legge 289/2002 chiarisce che, almeno il legislatore statale, non attribuisce all’articolo 117, comma 6, della Costituzione la portata suggerita da parte di alcuni.

Infatti, l’articolo 34 citato ascrive direttamente alla potestà legislativa (per di più statale) i seguenti aspetti:

1) la determinazione dei parametri economici che consentono o meno di procedere alle assunzioni;

2) le regole, che saranno fissate da successivi decreti del Presidente del consiglio, sulla base delle quali gli enti virtuosi potranno assumere a tempo indeterminato;

3)i presupposti per le assunzioni a tempo determinato per gli enti che non rispettino il patto di stabilità;

4) le regole per la determinazione delle dotazioni organiche, sempre subordinate ai futuri decreti del Presidente del consiglio.

Si tratta, come si nota, di pesantissime limitazioni all’autonomia decisionale e provvedimentale degli enti locali. Ai quali, pertanto, viene sottratta qualsiasi potestà di disciplinare tali materie secondo modalità differenti, anche perchè le assunzioni in violazioni delle regole di cui all’articolo 34 sono sanzionate dalla pena della nullità, che probabilmente investe anche le assunzioni effettuate dagli enti virtuosi non rispettose dei criteri e dei limiti imposti dal comma 11 dell’articolo 34 della legge finanziaria e dai successivi decreti del Presidente del consiglio.

Di fatto, dunque, lo spazio normativo che taluni hanno creduto derivare dall’articolo 117, comma 6, della Costituzione ai regolamenti di organizzazione è stato azzerato.

Occorre, però, verificare se questo dato, comunque molto significativo del modo col quale il Parlamento nazionale vede la riforma della Costituzione, trovi fondamento nell’ordinamento.

In realtà, tutte le disposizioni della legge finanziaria tendenti a limitare o guidare la capacità di spesa degli altri enti territoriali si fonda sulla materia del coordinamento della finanza pubblica, che, tuttavia, appartiene alla legislazione di tipo concorrente e non esclusiva. Sicchè lo Stato potrebbe disporre solo principi generali, mentre la legge regionale dovrebbe disporre il dettaglio, comprendendo anche la possibilità di demandare a regolamenti, a loro volta regionali, il completamento della fattispecie.

E’ abbastanza chiaro, invece, che la legge 289/2002 lungi dal limitarsi a disporre principi, determina in modo assolutamente analitico anche il dettaglio, ad esempio quando fissa il limite della spesa che gli enti locali possono sostenere per le assunzioni a tempo determinato, esaurendo completamente ogni ulteriore spazio normativo. O, ancora, quando fissa un criterio generale per limitare le assunzioni anche nei riguardi degli enti virtuosi, ma demandando il completamento di tali criteri a un regolamento, per di più statale e non regionale. Prevedendo, così, una norma in chiarissimo contrasto con l’articolo 117, comma 6, della Costituzione, nella parte in cui prevede che la potestà regolamentare spetta allo Stato solo nelle materie di legislazione esclusiva statale, mentre spetta alle regioni in ogni altra materia (salva la potestà regolamentare degli enti locali per la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite).

Poiché, come si è detto, il coordinamento della finanza pubblica è materia di potestà legislativa concorrente, la legge 289/2002 non avrebbe potuto riservare a regolamenti statali la disciplina di dettaglio, essendo la competenza regionale.

Come affermato in un precedente scritto [1], l’articolo 120 della Costituzione è probabilmente alla base dell’estensione del potere normativo statale oltre i confini disegnati dall’articolo 117 della carta costituzionale, poichè viene inteso in senso largo, non solo come norma che fonda il vero e proprio potere sostitutivo/sanzionatorio del Governo, ma anche una potestà normativa esclusiva dello Stato come ente di massima aggregazione della società, in grado, dunque, di intervenire a monte di possibili crepe nell’unità giuridica, economica e sociale dell’intero ordinamento.

Resta da vedere se tale tipo di interpretazione sarà ritenuta corretta dalla Consulta. Se così fosse, la portata complessiva della legge costituzionale 3/2001 sarebbe quasi posta nel nulla.

In conseguenza di ciò perderebbero certamente pregio le interpretazioni, di cui si è accennato all’inizio, che hanno ritenuto di vedere nel comma 6 dell’articolo 117 della Costituzione una riserva costituzionale alla potestà regolamentare degli enti locali.

Ma, anche prescindendo da queste analisi, si può comunque ritenere che l’eventuale incostituzionalità della legge finanziaria non operi rispetto al rapporto legge statale/regolamenti locali, ma rispetto al rapporto legge statale/leggi e regolamenti regionali.

In effetti, i regolamenti locali non dispongono di alcuna riserva di materia costituzionale. Al contrario, proprio in materia di organizzazione la fissazione generale dello spazio normativo e delle modalità per esercitarlo scaturisce da una legge ordinaria: il D.lgs 267/2000, attraverso il citato articolo 89.

Ora, come pacificamente sostenuto dalla generalità degli autori, l’entrata in vigore della legge costituzionale 3/2001 non ha determinato l’automatica abrogazione delle norme emanate nel precedente regime, con la sola eccezione delle disposizioni contenute proprio nel D.lgs 267/2000 relative ai controlli preventivi di legittimità, in quanto si trattava di norme attuative dell’articolo 130 della Costituzione, configurabile come norma ad esecuzione differita, che con detto articolo facevano corpo unico, sicchè all’abrogazione dell’uno è conseguita l’immediata abrogazione delle altre.

Dunque, l’articolo 89 del testo unico è ancora in vigore.

Ora, il comma 2 di tale norma prevede di per sé pesanti limitazioni alla potestà regolamentare in tema di organizzazione degli enti locali. Il testo è il seguente:

“La potestà regolamentare degli enti locali si esercita, tenendo conto di quanto demandato alla contrattazione collettiva nazionale, nelle seguenti materie:

a) responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell’espletamento delle procedure amministrative;

b) organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi;

c) principi fondamentali di organizzazione degli uffici;

d) procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;

e) ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva;

f) garanzia della libertà di insegnamento ed autonomia professionale nello svolgimento dell’attività didattica, scientifica e di ricerca;

g) disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra impiego nelle pubbliche amministrazioni ed altre attività e casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici”.

Si nota che vi sono due ordini di limitazioni alla potestà regolamentare:

1) la disciplina della contrattazione collettiva;

2) l’elencazione delle materie di intervento normativo regolamentare.

Partendo da questo secondo ordine di limitazioni, appare evidente che gli enti locali, proprio perchè la Costituzione non ha riservato alla potestà regolamentare “materie”, possono disciplinare esclusivamente le materie indicate dall’articolo 89. Ogni altra restante materia, dunque, non è oggetto di disciplina regolamentare locale. Il che significa che può essere, a seconda della competenza:

1) materia di legge statale;

2) materia di legge regionale;

3) materia di regolamento statale;

4) materia di regolamento regionale;

5) materia di contrattazione collettiva nazionale.

Ad esempio, gli enti locali non possono col regolamento di organizzazione fissare una disciplina delle mansioni, riservata alla contrattazione collettiva dall’articolo 52 del D.lgs 165/2001, che, comunque, svolge funzione di norma suppletiva in caso di mancanza di una disciplina contrattuale.

Andando, adesso, a verificare brevemente l’estensione delle materie sulle quali il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può intervenire, si coglie ancora meglio la portata di tale norma.

Quanto alla lettera a), il regolamento, per questa parte, non può fare altro che prevedere presupposti e modalità per il conferimento di determinati “ruoli” ai dipendenti. E’ un tipico atto di organizzazione che non tocca la struttura, ma stabilisce le modalità per farla funzionare. Ferma, dunque, la disciplina contrattuale delle qualifiche e delle mansioni, col regolamento si possono determinare le modalità per conferire la responsabilità del procedimento, il potere di sostituzione vicaria, la responsabilità di singole attività facenti parte di un procedimento, la determinazione dei poteri interni del responsabile del procedimento, la possibilità di istituire funzioni “trasversali”, come unità di progetto, il modo di determinare la titolarità dei ruoli nell’ambito di un progetto, i poteri esplicabili in relazione ai ruoli rivestiti.

Quanto alla lettera b), il regolamento definisce quali siano gli organi “amministrativi”, non potendo evidentemente definire gli organi di governo – previsti dalla legge, la cui disciplina è specificata dallo statuto e da altre fonti regolamentari – e dunque, quali siano le strutture di vertice, nonché il modo di conferimento della titolarità degli uffici con i quali gli organi di vertice coincidano.

Quanto alla lettera c), il regolamento di organizzazione deve fissare solo i principi generali di organizzazione, come il rispetto dei criteri di efficacia, efficienza, economicità, rispetto di standard operativi e di valutazione delle prestazioni, comunicazione interna ed esterna, collegamenti tra uffici ed organi di governo.

Quanto alla lettera d), il regolamento può prevedere una disciplina alternativa a quella di cui al Dpr 487/1994, che, in tal caso viene derogato.

Quanto alla lettera e), il regolamento come espressione della potestà organizzativa determina i ruoli ed il numero dei posti in organico.

La lettera f), in realtà, non è un contenuto del regolamento, ma un principio ispiratore.

La lettera g) consente ai regolamenti di meglio dettagliare le disposizioni contenute nell’articolo 53 del D.lgs 165/2001.

In effetti, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi oltre a non poter estendere la propria disciplina ad altre materie, incontra nel D.lgs 165/2001 una serie di ulteriori e pesanti limitazioni.

Tra le quali, quella di cui al precedente numero 1), quella, ovvero, derivante dalle disposizioni della contrattazione collettiva.

Alla quale il D.lgs 165/2001 demanda:

1) la disciplina generale del rapporto di lavoro, quale determinazione dei rapporti obbligatori intercorrenti tra datore e lavoratore pubblico (articolo 2, commi 2 e 3, e articolo 40);

2) la disciplina del trattamento economico e fondamentale (articolo 45);

3) la disciplina delle relazioni sindacali (articolo 40, comma 1).

Pertanto, le disposizioni regolamentari non possono estendersi a questi contenuti. Per esempio, poiché la disciplina della mobilità tra enti è trattata dal combinato disposto delle previsioni contenute nell’articolo 30 del D.lgs 165/2001 ed eventualmente nella disciplina prevista dalla contrattazione collettiva, i regolamenti di organizzazione non possono legittimamente stabilire (come, invece, spessissimo avviene), ad esempio, un tempo minimo di permanenza presso l’ente, come requisito-presupposto per chiedere la mobilità, per assoluta carenza di competenza.

Con specifico riferimento alla lettera f) dell’articolo 89, comma 2, del testo unico, occorre precisare che lo spazio normativo del regolamento di organizzazione è ulteriormente limitato dal comma 3 del medesimo articolo, a mente del quale i regolamenti di organizzazione nella definizione delle procedure per le assunzioni, fanno riferimento ai principi fissati dall’articolo 35 del D.lgs 165/2001.

Pertanto, anche se il Dpr 487/1994 è pienamente derogabile, non è possibile mediante il regolamento andare contro ai principi stabiliti dalla legge. Per questa strada, dunque, ad esempio è da considerare illegittima ogni previsione regolamentare che preveda l’accesso alla dirigenza per progressione verticale, per chiara incompatibilità ed insanabile contrasto con l’articolo 28 del D.lgs 165/2001, il quale ammette l’accesso alla dirigenza esclusivamente mediante concorso. Oltre che per ulteriore grave contrasto con la disciplina della contrattazione collettiva che disciplina l’istituto della progressione verticale solo nell’area dei livelli e non la prevede affatto per l’accesso o il transito all’area dirigenziale.

Ma, anche in mancanza di tale comma 3, si sarebbe giunti alla medesima conclusione per via interpretativa, dal momento che ai sensi dell’articolo 88 del testo unico all’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del D.lgs 165/2001, in via immediata e diretta.

Tutto ciò rivela che il sistema posto a disciplinare l’organizzazione degli enti locali, lungi dall’essere demandato esclusivamente alla loro potestà regolamentare è e resta composto da norme di differente rango:

1) la legge;

2) la contrattazione collettiva (per volontà della legge);

3) i regolamenti statali e regionali;

4) i regolamenti locali.

E’ e resta composto, perchè il quadro normativo, fin qui, non è cambiato, in quanto non sono intervenute le leggi regionali che, in effetti, potrebbero modificare di molto il quadro sopra rappresentato.

Sta di fatto, comunque, che l’intervento delle leggi regionali si limiterebbe a spostare dallo Stato alla regione la potestà legislativa, attuativa della riserva di legge di cui all’articolo 97 della Costituzione. Riserva che è relativa nel senso non che ai regolamenti, sia locali, sia statali e regionali, è consentito dettare una disciplina in merito in assenza o in contrasto con la legge, ma nel diverso e corretto senso secondo il quale la legge può stabilire i propri limiti normativi e demandare ai regolamenti (o altre fonti, non escluso, ad esempio, i contratti) il completamento o il dettaglio delle proprie previsioni di principio.

Dunque, la legge 289/2002 non pone problemi di compatibilità con la Costituzione laddove interviene sulla potestà regolamentare locale, comprimendola, come in effetti è avvenuto.

I contenuti dell’articolo 34 della legge finanziaria, ad esempio, intervengono in modo piuttosto pervasivo sui seguenti ambiti della potestà regolamentare locale:

1) il criterio di autonomia ed economicità posto alla base del regolamento di organizzazione, a mente dell’articolo 89, comma 1, del testo unico. Infatti, la fissazione dettagliata di limiti alle assunzioni finisce per porre nel nulla il principio, in quanto connette la potestà regolamentare ed organizzativa di comuni e province non a proprie determinazioni, ma ad indicazioni cogenti eterodeterminate;

2) l’autonomia nella determinazione delle dotazioni organiche. In effetti, il combinato disposto tra l’articolo 34, comma 11, della finanziaria ed i DPCM di attuazione predetermineranno criteri e modalità per il computo delle dotazioni organiche, anche in questo caso in modo eterodeterminato.

Su questo tema, pare di poter affermare che l’articolo 34 della legge finanziaria deroghi alla previsione di cui all’articolo 89, comma 5, del testo unico, che assegna agli enti locali la potestà di determinare le dotazioni organiche con i soli limiti delle capacità di bilancio: tale norma sembra assolutamente incompatibile con quella della finanziaria, che, invece, stabilisce limiti per nulla connessi alle capacità di bilancio degli enti.

Il vero tema che si pone, allora, è la verifica della compatibilità tra la legge finanziaria e la potestà legislativa regionale, da un lato, e il disposto di cui all’articolo 1, comma 4, del testo unico, dall’altro. Come è noto questa norma stabilisce che le leggi non possono introdurre deroghe al testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni. Tuttavia, la legge 289/2002 non ha per nulla derogato espressamente alle previsioni del testo unico, in materia di personale.

In realtà si tratta dell’ennesimo superamento di fatto di una norma, quella appunto dell’articolo 1, comma 4, del testo unico, priva di reale valore giuridico, in quanto tendente ad autoqualificare il D.lgs 267/2000 come legge rinforzata, potestà che in un sistema normativo ancora improntato per larga parte al rapporto di gerarchia è preclusa, dal momento che i reciproci rapporti tra fonti possono essere fissati solo dalla Costituzione.

La legge finanziaria, in sostanza, conferma che l’autonomia organizzativa degli enti locali non si estende, se la legge (statale e regionale) non compie un passo indietro.

Ma in tema di potestà organizzativa non è corretto riferirsi all’articolo 117, comma 6, della Costituzione. Non solo perchè esso non attribuisce una competenza esclusiva, in materia, agli enti locali; non solo perchè, di fatto, il legislatore statale dimostra di non interpretare tale norma come attributiva di tale competenza esclusiva. Ma, soprattutto, perchè l’articolo 117, comma 6, in realtà, non si riferisce alla materia dell’organizzazione.

L’espressione “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni”, contenuta nella citata norma costituzionale va letta come un endiadi. Organizzazione e svolgimento delle funzioni sono intimamente connessi, non sono due contenuti diversi di diversi tipi di regolamenti. Il comma 6 si riferisce alla disciplina delle modalità di esercizio (organizzazione) delle funzioni di cui all’articolo 118 della Costituzione e null’altro.

La disciplina dell’organizzazione dei pubblici uffici è rimasta quella dell’articolo 97 della Costituzione, con la differenza, rispetto al precedente regime, che la riserva di legge relativa da esso prevista è, ora, esercitabile dallo Stato e dalle regioni, ciascuno per le proprie competenze.

Le compressioni, allora, alla potestà regolamentare locale derivanti dalla legge finanziaria possono essere fatte valere non in via di rivendica di uno spazio normativo regolamentare riservato agli enti locali, ma per violazione del riparto delle competenze tra legge statale e regionale.

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[1] Ancora sulle leggi di principio e coordinamento della finanza pubblica – I limiti alla potestà legislativa delle regioni e regolamentare degli Enti Locali derivanti dalla legge finanziaria 2003, in www.giustamm.it.

Note

L'articolo Le limitazioni alla potestà regolamentare degli enti locali in materia di assunzione del personale proviene da Giustamm.

Si è in questi giorni sviluppato un fervente dibattito sulle conseguenze della cessazione del regime transitorio dell’articolo 12, comma 3, del CCNL del 31.3.1999.

Secondo una prima tesi, sostenuta da chi scrive (1), lo spirare del regime transitorio suddetto determinerebbe l’accorpamento in unica categoria, delle categorie B e D, fino al 31.12.2001 certamente suddivise, a loro volta, nelle sottocategorie con accesso ai livelli economici 3.

In estrema sintesi, ciò avverrebbe in particolare perché se si ammettesse il permanere di una differenziazione tra profili professionali nell’ambito di una categoria, allora sarebbe inevitabile ammettere la sussistenza di, tra i profili professionali, di mansioni e responsabilità differenti e, dunque, retribuzioni differenti.

Ma, nel momento in cui, a partire dall’1.1.2002 la progressione economica orizzontale consente, ad esempio, ad un dipendente con ingresso in categorie nella posizione economica 1 di raggiungere e, al limite, anche superare, per progressione orizzontale, il dipendente inquadrato nel profilo con ingresso in posizione economica 3, ciò significa che esiste un sistema retributivo univoco, che si sviluppa orizzontalmente in relazione alla produttività ed agli altri valori considerati dal contratto.

La differenziazione retributiva tra profili professionali è evidentemente legata ad un sistema di mansioni e retribuzioni che remuneri in via permanente in modo distinto di diversi livelli di responsabilità e professionalità connessi con i diversi profili.

Era ciò che avveniva nel regime antecedente al contratto del 1999, quando i profili professionali erano inscindibilmente connessi con la qualifica ricoperta (non a caso definita qualifica funzionale), sicchè il dipendente inquadrato in un profilo professionale corrispondente alla settima q.f. per andare verso un profilo professionale appartenente all’ottava q.f. doveva necessariamente superare un concorso.

E’ ciò che è avvenuto fino al 31.12.2001, in quanto il dipendente acceduto alla categoria D in posizione 1 è stato inquadrato in una categoria professionale diversa ed inferiore alla categoria con posizione di partenza D3, poteva accedere alla categoria (ed al profilo) D3 necessariamente per progressione verticale. Ciò anche allo scopo di ottenere un’eventuale classificazione in posizione economica superiore alla terza prima del 2001.

Superato, però, il regime transitorio previsto dall’articolo 12, comma 3, del citato CCNL del 31.12.1999 se si ammette il permanere di profili professionali differenziati nell’ambito delle categorie B e D, non si garantirebbe al dipendente inquadrato, in ipotesi, in D3 una remunerazione superiore a quella del dipendente in profilo professionale D1, pur attribuendo al primo una maggiore e superiore professionalità. Infatti, il sistema della progressione orizzontale può consentire al dipendente inquadrato in D1 di ottenere una posizione economica pari o, al limite, anche superiore a quella del collega in profilo D3, qualora il primo acceda ai benefici della progressione orizzontale più velocemente e con maggiore continuità rispetto al secondo.

Non vi sarebbe più, allora, l’equivalenza maggiore competenza professionale= profilo professionale superiore= maggiore retribuzione correlata.

Per questa ragione, tramontato il blocco della progressione orizzontale per le posizioni economiche iniziali delle categorie B e D è ragionevole sostenere che le categorie si compattano, che i profili professionali siano da considerare appartenenti alla categoria tout court, che le assunzioni direttamente in posizione 3, di conseguenza, non siano più ammissibili, dal momento che l’articolo 15, comma 1, del contratto del 31.3.1999 dispone esplicitamente che al personale assunto dopo la stipulazione del contratto medesimo viene attribuito il trattamento tabellare iniziale della categoria.

Per altro, l’articolo 3, comma 1, stabilisce che le categorie sono 4 e non 6; sicchè un regime speciale di 6 categorie può sussistere solo finchè vi sia un effettiva cesura tra profili e categorie, testimoniata dal blocco della progressione orizzontale. Finito il blocco, dovrebbe terminare anche il regime transitorio, in modo che si applichi la volontà contrattuale di classificare il personale in 4 (e non in 6) categorie.

La seconda tesi, totalmente opposta alla prima e, dunque, favorevole al permanere dei profili profesionali d’ingresso in B3 e D3, è proposta da diversi autori, ma in particolare dall’Aran(2). Soprattutto l’intervento dell’Agenzia è apparso e appare estremamente rilevante ed importante, perché proviene da una delle parti stipulanti il contratto, sicchè il suo avviso appare come una presa di posizione “ufficiale”, tale da precostituire un’interpretazione autentica.

Le argomentazioni fornite dall’Aran, riportate testualmente nella nota (2), appaiono fondate e circostanziate e si contrappongono simmetricamente a quelle contrarie, per altro col maggiore peso, si ripete, della provenienza dal soggetto che stipula in nome e per conto della parte pubblica.

La tesi dell’Aran ha, per altro, il pregio di consentire a regime ed in via perpetua le professionalità un tempo tipiche dell’ex 8^ q.f. e di permettere la partecipazione ai concorsi pubblici in posizioni economiche anche di dipendenti delle pubbliche amministrazioni inquadrati in posizioni economiche superiori alla prima, garantendo la mobilità del sistema(3).

Poiché l’Aran consente espressamente agli enti di procedere anche dall’1.1.2002 alle assunzioni per concorso in profili professionali corrispondenti alle posizioni B3 e D3 o, in alternativa, alle progressioni verticali, gli enti potranno basare la scelta di aderire alla seconda tesi e di adottare, di conseguenza, le proprie scelte operative sulla base di un importantissimo supporto di consulenza, che dovrebbe escludere qualunque responsabilità degli amministratori e funzionari.

Nella contrapposizione delle due tesi, si ritiene, allora, anche da parte di chi scrive di considerare aderente allo spirito del contratto la posizione espressa dall’Aran, proprio per il “peso” specifico che tale posizione porta con sé.

Occorre, allora, risolvere gli ulteriori problemi che restano in piedi. Il primo, è stato già delineato sopra. La tesi dell’Aran certamente valorizza i profili appartenenti alle ex qualifiche funzionali corrispondenti all’8^. Ma ciò vale solo per l’accesso alla carriera, non certo per lo sviluppo. Nel precedente regime, il profilo professionale corrispondente all’8° livello era e restava certamente superiore al 7°, sia gerarchicamente, sia come livello retributivo. Nell’attuale regime, invece, si potrebbe verificare il paradosso di un D3 corrispondente ad un profilo professionale superiore e, dunque, ad un livello di professionalità più spiccato, con un trattamento economico uguale o inferiore a quello di un profilo professionale inferiore.

E’ piuttosto evidente che all’avverarsi questa possibilità concreta e non contestabile, si possa manifestare un orientamento nuovamente favorevole all’esistenza di profili professionali bloccati, come nel sistema antecedente al ’99.

In secondo luogo, la differenziazione a regime tra profili nelle categorie B e D comporta che l’esercizio dello ius variandi da parte del datore di lavoro, che assegni un dipendente di profilo D1 alle mansioni di un dipendente di profilo D3, dovrebbe determinare, nei casi previsti dal contratto, il trattamento per le mansioni superiori, come l’Aran ha ripetutamente ammesso nelle risposte ai quesiti del proprio sito. Paradossalmente, se nel corso della carriera i due dipendenti di diverso profilo si portino a pari livello retributivo (o qualora il dipendente in iniziale D1 si trovasse in posizione economica superiore al dipendente in posizione iniziale D3) l’assegnazione dal dipendente in iniziale D1 alle mansioni del profilo di iniziale D3, pur determinando di fatto esercizio di mansioni superiori, non farebbe scattare alcun beneficio economico.

In terzo luogo, l’esercizio della facoltà degli enti di conservare profili professionali in posizione 3, in particolare per le categorie D, potrebbe essere rivolto all’obiettivo di individuare profili corrispondenti a posizioni di vertice o apicali nell’ente: ad esempio, vice segretario o ragioniere capo. Come è noto, gli incarichi di responsabile di servizio, negli enti privi di dirigenza, sono attribuibili, e nella maggior parte dei casi, attribuite appunto ai dipendenti in posizione apicale. E’ altrettanto noto che a mente dell’articolo 11, comma 1, del CCNL del 31.3.1999 gli incarichi nell’area delle posizioni organizzative sono attribuibili “esclusivamente a dipendenti cui sia attribuita la responsabilità degli uffici e dei servizi formalmente individuati secondo il sistema organizzativo autonomamente definito e adottato”. Il rischio evidente, allora, consiste nel collegamento diretto tra profilo professionale e posizione organizzativa, con un irrigidimento del sistema degli incarichi, certamente giovevole ai fini della stabilità del lavoro dei dipendenti locali, ma probabilmente non in linea con gli intenti di flessibilità dell’organizzazione del lavoro insiti nel contratto collettivo.

Ancora, si ipotizzi che nell’ente esistano due avvocati. Uno inquadrato in iniziale D3, assunto nel profilo professionale di avvocato. L’altro, assunto in iniziale D1, in un profilo professionale, ad esempio, di specialista in attività amministrative. La differenziazione, la cesura senza possibilità di osmosi tra l’iniziale D3 e l’iniziale D1, come mansioni dei distinti profili professionali, impedirebbe all’ente di utilizzare il secondo avvocato in D1 come avvocato in base all’esercizio dello ius variandi. L’ente potrebbe assegnargli le mansioni di avvocato solo ricorrendo all’istituto delle mansioni superiori; ma questo avverrebbe evidentemente in via temporanea, il che non apparirebbe sufficiente qualora l’ente stabilisse di rinforzare l’ufficio legale in via permanente.

In alternativa, allora, l’ente potrebbe provvedere mediante la progressione verticale. A questo fine, nell’ente dovrebbe esistere un posto vacante in organico. In mancanza, occorrerebbe seguire il seguente iter:

1) ricognizione della necessità di rinforzare l’ufficio legale;

2) modifica della dotazione organica, con la creazione del secondo posto e profilo professionale di avvocato;

3) verifica dell’esistenza di una professionalità potenziale all’interno dell’ente, che escluda la necessità di ricorrere al concorso pubblico;

4) attivazione della progressione verticale;

5) effettuazione della selezione;

6) nuovo contratto di lavoro per il dipendente, assunto inizialmente in D1, per la sua classificazione in iniziale D3, col profilo di avvocato.

Ma la stessa procedura dovrebbe essere attivata anche se il dipendente per progressione orizzontale si trovasse in posizione 3, 4 o 5.

Il rimedio a questi problemi consisterebbe esclusivamente nell’interpretare il contratto nel senso che i profili professionali appartengono tutti alla categoria unica, senza differenziazione in sottocategorie. Tornando all’esempio di cui sopra, l’ente potrebbe semplicemente limitarsi a definire in base alla propria organizzazione le equivalenze tra profili della categoria (anche nel rispetto degli indirizzi giurisprudenziali in materia) e limitarsi ad esercitare lo ius variandi, in attuazione del principio dell’esigibilità delle mansioni professionalmente equivalenti, senza attivare la defatigante procedura, tuttavia necessaria secondo il condiviso orientamento dell’Aran.

Insomma, almeno per le categorie B e D, “gattopardianamente” molto è cambiato affinchè tutto rimanesse come prima.

E’, comunque, auspicabile che l’Aran esiti una vera interpretazione autentica: ha il potere di farlo, mediante una contrattazione apposita con i sindacati. L’occasione, per altro, è fornita dalla contrattazione del nuovo quadriennio, che potrebbe anche prevedere le risposte ai problemi che la tesi espressa dall’Aran stessa comporta.

Basterebbe una semplice modifica all’articolo 3, comma 1, del CCNL in data 31.3.1999 con la quale si specifichi che le categorie sono 6 ed una precisazione sugli incarichi delle posizioni organizzative.

In mancanza, fermo restando il “peso” della tesi proposta dall’Aran, appare a chi scrive che le disfunzioni connesse alla tesi medesima confermino indirettamente che essa non sia necessariamente quella corretta, così rimanendo il testo del contratto, il quale, al contrario, supporta la tesi rigettata dall’Aran con molte minori contraddizioni ed incoerenze interne.

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(1) Vedasi Italia Oggi dell’11.1.2002.

(2) Vedasi Italia Oggi del 12.1.2002 e il sito www.aranagenzia.it ove l’Agenzia così si è espressa:”Quesito: O29. E’ vero che a partire dall’1.1.2002 le posizioni di ingresso nelle diverse categorie si sono ridotte da 6 a 4, a seguito del venire meno delle posizioni B3 e D3 ? Risposta: E’ assolutamente falso! Si tratta di affermazioni del tutto prive di fondamento, contenute nel “Il giornale dei Comuni” di ANCITEL del 7.1.2001 sotto il titolo “Regime transitorio categorie dipendenti” ripreso nell’articolo di Luigi Olivieri “Il personale entra a regime”, pubblicato nella rubrica “Enti locali”, pag.20, del quotidiano “Italia Oggi” dell’11.1.2002. Tali conclusioni, sicuramente errate, deriverebbero da una lettura dell’art.12, comma 3, del CCNL del 31.3.1999 e della dichiarazione congiunta n.11 del CCNL del 5.10.2001. In realtà detta dichiarazione congiunta ha inteso semplicemente richiamare l’attenzione degli enti sulla circostanza che, a partire dall’1.1.2002, sarebbe venuto meno il particolare regime transitorio contenuto nell’art.12, comma 3, del CCNL del 31.3.1999. Pertanto, come previsto da tale ultimo articolo, a partire dall’1.1.2002, il personale in possesso di profili per i quali è previsto il trattamento stipendiale iniziale corrispondente alle posizioni economiche rispettivamente di B1 e di D1, nell’ambito della progressione economica orizzontale di cui all’art.5 del CCNL del 31.3.1999, non è più vincolato al raggiungimento delle sole posizioni economiche B4 e D3, ma può conseguire anche tutte quelle successive previste all’interno delle due categorie B e D (per il personale con profilo in B1 anche B5, B6; per quello in D1, invece, anche D4 e D5). Alla luce di quanto detto, appare del tutto illogico ed immotivato ritenere, come fanno sia l’articolo di ANCITEL che quello di Italia Oggi, che una semplice dichiarazione congiunta (neppure uno specifico articolo del contratto) abbia potuto introdurre una modifica così rilevante dell’assetto del sistema di classificazione delineato nel CCNL del 31.3.1999. E’, pertanto, da escludere in modo assoluto che, a decorrere dall’1.1.2002:· è venuta meno la distinzione all’interno delle categorie B e D tra profili collocati rispettivamente in B1 e B3 e in D1 e D3; i profili collocati precedentemente in B3 e D3 devono essere ricondotti in B1 e D1; gli enti del comparto, conseguentemente, non possono più procedere ad assunzioni per profili di B3 e D3. In conclusione e per ulteriore maggiore chiarezza precisiamo che, anche dopo il 31.12.2001: continuano a sussistere all’interno delle categorie B e D le posizioni giuridiche B3 e D3; conseguentemente, gli enti del comparto, anche dopo tale data, possono continuare a bandire concorsi o selezioni interne per la loro copertura”. Ferma restando l’autorevolezza e la profonda argomentazione della tesi prospettata dall’Aran, ci si permette di sottolineare come non appaia del tutto usuale contraddire, come è diritto di chiunque, tesi che non si condividono reputandole prive di fondamento e, soprattutto, tacciandole di “falso”. Nell’interpretare le norme appare confacente ritenere una tesi corretta o non corretta, in base ad argomentazioni ed analisi, non certo considerare “vero” o “falso” le conclusioni di una tesi, in quanto oggetto dell’analisi è la maggiore o minore rispondenza di una conclusione rispetto alla norma. Per altro, si esclude che l’interpretazione così contestata dall’Aran si sia basata sulla dichiarazione congiunta n. 11 al CCNL del 5.10.2001.

(3) In proposito, vedasi L. Oliveri, Possibilità o meno di conservare il trattamento tabellare superiore al livello economico iniziale della categoria, per coloro che siano già dipendenti di altre amministrazioni, e siano assunti da amministrazioni diverse per concorso, in www.giust.it; in questo articolo si evidenzia la situazione di difficoltà di gestione del sistema cui si andrebbe incontro appunto per l’eventuale impossibilità di accesso alle categorie in posizioni economiche superiori alla prima, per i dipendenti pubblici.

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V. anche nota di R. NOBILE, Considerazioni sulla sopravvivenza delle posizioni iniziali d3 e b3 dopo il c.c.n.l. del 5/10/2001.

Note

L'articolo Il problema della permanenza o meno delle sottocategorie b3 e d3 nel sistema di classificazione del personale degli enti locali. proviene da Giustamm.