L’alta dirigenza del comparto Stato decontrattualizzata. Implicazioni.

L’ articolo di Sabino Cassese su Il Sole 24-Ore del 16 febbraio scorso “contro l’invadenza sindacale” nei contratti dell’alta dirigenza pubblica ha sollevato nuovamente problemi di non lieve interesse, ma anche, per quanto si dirà, possibili implicazioni ben più vaste di quelle contenute nell’articolo.

In breve, il Professore ha detto dapprima che in base all’articolo 24 dl decreto legislativo n. 29 del 1993 “l’alta dirigenza va disciplinata con contratti individuali e non con il contratto collettivo generale della dirigenza”, per concludere che se questa norma non venisse applicata ci troveremmo con un’alta dirigenza già “precaria verso la politica” per scelte del “governo Prodi” che “ha dato prova di illimitata fiducia nella ‘classe politica’ perché ha dato ad essa il compito di selezionare l’alta dirigenza” ed ora “precaria verso i sindacati”. E chiude dicendo che queste “precarietà” sono “premesse per la distruzione di quel poco di Stato che resta”.

Se quello sopra vale per l’alta dirigenza statale, ed ecco una delle implicazioni, che dire della dirigenza del comparto delle Autonomie locali: Regioni, Province e Comuni (anche qui c’è la dirigenza di “staff”, ma anche quella di “line”)?

E che dire dei Segretari Comunali? Altra implicazione. Figura un tempo bifronte perché funzionalmente a servizio dei Comuni e organicamente ministeriale; oggi doppiamente bifronte (con sgomento del Presidente del Tar Calabria Aldo Finati su www.giust.it) perché: 1) funzionalmente a servizio dei Comuni e organicamente dipendente da una Agenzia e 2) “dirigente e funzionario pubblico dipendente da apposita Agenzia” (comma 67 art. 17 l. 127/97) e, come si va evidenziando dagli ultimi indirizzi di governo e dalla Agenzia : “figura professionale … in posizione di elevata responsabilità … che comporta iscrizione ad albi” (ex art. 45 c. 3 d. lgs. 29/93 e delibera Agenzia Segretari n. 28/2000).

In breve, assunto per valido il principio della decontrattualizzazione dell’alta dirigenza, i soggetti interessati sono, teoricamente, e dato per valido il principio della pari dignità tra Comuni, Province, Regioni e Stato (esplicita in questo senso l’ultima bicamerale per la riforma della seconda parte della Costituzione), ben superiori alle 400 persone indicate dal Cassese nel suo articolo del 12 gennaio. Anche se è vero che il recente c.c.n.l. dell’area della dirigenza del comparto Regioni-Enti Locali 1998-2001 non ha provveduto a decontrattualizzarne l’alta dirigenza e né si prevede che questo avvenga per i Segretari Comunali.

Resta comunque l’allarme del prof. Cassese già su La Repubblica dell’11-2-1998: “è inopportuno sottoporre a contratto collettivo i massimi dirigenti. Le persone che stanno nelle posizioni chiave, possono essere considerati i datori di lavori pubblici, non la controparte. Come potranno giocare i due ruoli?”

A questo proposito un alto dirigente regionale e rappresentante sindacale mi ha parlato di recente dell’imbarazzo quando si è trovato di fronte un collega, pari grado, che rappresentava la Regione e, insieme, in sede di contrattazione decentrata, hanno dovuto trattare dei “criteri generali per la distribuzione delle risorse finanziarie destinate alla retribuzione di posizione e a quella di risultato” (art. 4 c. 1 lett. g del c.c.n.l.). L’imbarazzo, come si comprende, nasceva dal fatto che quelle risorse sarebbero ricadute anche in capo ai dirigenti che rappresentavano la Regione, o, come sostiene il Cassese, il “padrone”.

Che dire poi dei Segretari Comunali? Nei 7410 Comuni (su 8100) con meno di 15mila abitanti dove, di fatto, sono gli unici a poter avere, contemporaneamente: 1) il conferimento delle funzioni di Direttore Generale e 2) incarichi per una o più posizioni organizzative, sono anche quelli che, rappresentando l’Ente nella contrattazione decentrata, devono, tra l’altro, fissare i “criteri per la ripartizione e destinazione delle risorse finanziare indicate nell’art. 15 (n.d.r. retribuzione di posizione e retribuzione di risultato)” e cioè, come sopra, trattano anche una parte del proprio salario.

Il Ministro Bassanini non risponde all’accusa di Cassese di una dirigenza politicizzata. I concorsi per dirigente? Una foglia di fico. A comandare è lo “spoil system”.

Il timore del Cassese, e non solo, che si approdi a una neo-cogestione della cosa pubblica tra politica e sindacati è pertanto, per come stanno le cose, più che reale. A rimetterci sarebbero, sempre secondo il Cassese, gli “interessi collettivi”. Non senza ripetere un suo antico monito: “La guida degli apparati amministrativi richiede personale ben selezionato e sufficientemente autonomo sia dalla politica, sia dai sindacati, per poter assicurare una gestione in funzione di interessi collettivi”.

La risposta del Ministro f.p. Bassanini non si è fatta attendere. Su Il Sole 24-Ore del 18 risponde che non ci sono direttive che limitino “lo spazio della contrattazione individuale nella determinazione del trattamento economico dei top manager dello Stato”.

Peccato che il Ministro non risponda sull’altra critica per la “illimitata fiducia nella ‘classe politica’” eletta da questo governo a “selezionare l’alta dirigenza”.

E’ un silenzio che preoccupa. Ed è un silenzio che conferma quanto si è sostenuto in altra sede e cioè che i concorsi pubblici per l’accesso alla dirigenza sono solo una foglia di fico. E che ciò che conta oggi sono gli incarichi. Solo che se questi vengono conferiti “fiduciariamente” o “ad libitum” da parte del politico, il Ministro Bassanini non può continuare a dire, senza cadere in equivoci non degni di un Ministro, che in Italia non c’è nessuno “spoil system”.

Ed ancora. Se quanto dice il Ministro vale per l’alta dirigenza statale, perché, si ripete, non deve valere anche per quella del comparto delle Autonomie Locali e per i Segretari Comunali?

La “certezza del diritto” tra le nebbie.

A questo punto ci si potrebbe dilungare: 1) sugli oramai innumerevoli pronunciamenti giurisprudenziali (v. nota 10 della relazione del Prof. Virga al convegno di Catania del 4 giugno 1999 su www.giust.it) tutte fondate sul principio costituzionale della “neutralità” del pubblico dipendente (“i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione” – art. 98 Cost.), o 2) sugli innumerevoli scritti critici di questo “spoil system” strisciante di studiosi come lo stesso prof. Cassese, il prof. G. Virga, Luigi Oliveri, Stefano Sepe, la stessa Suprema Corte con la nota sentenza 1/99 o l’ultima del Tar Lazio “contro l’assegnazione di incarichi di dirigente di seconda fascia senza le procedure paraconcorsuali” (Il sole 24-Ore 11-03-2000). Ma sembra che la dottrina e, ora, la giurisprudenza vadano in un senso e la politica in senso diametralmente opposto. E il principio democraticistico della “certezza del diritto” sembra sempre più perdersi tra le nebbie.

E’ possibile uscire dalle nebbie? Forse si, ma a condizione che la “sovranità” torni al cittadino.

Ma in questa sede interessa rispondere all’intervento del Prof. Cassese con qualche considerazione diversa.

In primo luogo si confessa di far parte di quanti hanno creduto e credono ancora in un sindacato non necessariamente corporativo. Cioè di un sindacato che dovrebbe saper essere in primo luogo portatore di interessi generali. Anche se si riconosce che questa idea sa di utopia.

Certo è che, tornando al tema, se si compara l’evoluzione dei sistemi produttivi nelle imprese: fordismo, toyotismo, ecc, da un lato e quanto sta avvenendo nella macchina pubblica dall’altro, quanto accade nel pubblico denuncia ritardi tali da collocare gli attuali “datori di lavoro pubblici” (i politici) non certo a livello dei moderni imprenditori, ma a quello, dell’epoca preindustriale, dei “padroni delle ferriere”. Il che non è certo incoraggiante, ma questo pare a chi scrive e, se si è ben capito, anche al Cassese.

Al prof. Cassese si vuole però rispondere con un’altra riflessione. Per esporla è, si pensa, utile precederla con una considerazione su chi, nel pubblico, è il “padrone” e, implicitamente, il “datore di lavoro”. Si è certi, come sembra dalle letture che si fanno comunemente, che siano: il “politico” di turno e, come dal Cassese, il suo “alto dirigente”?

Sul n. 12.99 de l’”Azienda Pubblica”, ed. Maggioli, diretta dal Prof. Borgonovi, in un editoriale del dr. Salvatore Esposito De Falco per una ricerca del CNR 1997 su: “evoluzione e prospettive del controllo direzionale nella p.a.” a pag. 94 si legge:

“Il termine ‘utenti’, atto a indicare i destinatari dei risultati dell’attività di produzione ed erogazione di servizi, verrà sostituito in questa sede dal termine, a nostro parere più congruente, di “cittadini”, proprio per sottolineare il ruolo attivo della cittadinanza, proprietaria (s.d.r.), e non destinataria passiva dei servizi pubblici. Allo stesso modo, non si impiegherà il termine “clienti” che, per quanto ricollegabile ad una concezione economico-aziendale più moderna e attiva (comaker capaci di influire sulle condizioni di produzione ed erogazione del servizio), si adatta meglio ad un’analisi di marketing riferita alle imprese private, poiché si correla ad una concezione della ‘centralità del prezzo’, ed evoluzioni di ‘convenienza prettamente economica’, non corrispondente alle esigenze dei cittadini, per i quali il grado di appagamento è perseguibile anche nei casi in cui la manovra del prezzo non è centrale ed il servizio, per essere soddisfacente, dev’essere erogabile pressoché gratuitamente”.

Si conviene che questa concezione capovolge tutte le considerazioni fatte fin qui. E non solo. Ma, per chi scrive, sembra non solo pertinente, ma addirittura l’unica a poter superare le nebbie che, come detto sopra, si vanno addensando, pericolosamente, dentro le nostre istituzioni.

L’antica idea di “servizio” è forse bene recuperarla. Come è bene che si attui la legge che istituisce l’”ufficio del sindaco, del presidente e della giunta”.

Se il “padrone” è il cittadino, chi sono il “politico” che lo rappresenta e la sua “alta dirigenza”? Ed ancora. Come raccordare l’”alta dirigenza” (oggi gestore con netta separazione dal politico) non “scelta” dal politico (delegato, per elezione, dal cittadino) allo stesso?

Non c’è oggi chi, politici o categorie, non parli di “servizio”. Basterebbe passare, quindi, dalle parole ai fatti. I fatti sarebbero che se il padrone è il cittadino, i politici e i dirigenti, sia pure con funzioni diverse, dovrebbero esserne i servitori (la filosofia dello “Sportello unico” non è questa?).

Come raccordare, infine, il “politico” con l’”alta dirigenza” non “scelta” per affinità politico-ideologiche o con lo “spoil system”, ma in base a “buone selezioni” (Cassese, sopra)?

La legge 127/97, al comma 8 dell’articolo 6, ha introdotto, per quanto attiene le Autonomie locali, gli “uffici” “alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori”. Ed il tutto “per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge”. Il personale di questi uffici e questo solo, come rileva anche la Suprema Corte nella ricordata sentenza 1/99, può essere scelto in base allo “spoil system”. Scrive infatti: “deroghe alla regola del concorso pubblico, da parte del legislatore, sono ammissibili soltanto nei limiti segnati dall’esigenza di garantire il buon andamento dell’amministrazione e di attuare altri principi di rilievo costituzionale, che possano assumere importanza per la peculiarità degli uffici di volta in volta considerati: ad esempio, quando si tratti di uffici destinati in modo diretto alla collaborazione con gli organi politici o al supporto dei medesimi (s.d.r.)”.

E’ noto che ad oggi sono ben pochi gli uffici di staff fatti e quelli fatti hanno personale con competenze ridotte. In altre parole, non si conosce, per fare un esempio, di contrattazioni decentrate per l’ultimo c.c.n.l. in cui Sindaci o Presidenti o Giunte di Comuni, Province o Regioni abbiano predisposto “direttive” o “indirizzi” scritti e di un certo spessore a cui hanno dovuto attenersi gli alti dirigenti che hanno rappresentato gli Enti nella contrattazione. Se questo vale per le contrattazioni decentrate vale non meno per la messa a punto dei progetti, dei bilanci, dei Peg e dei successivi controlli per quanto fatto.

Per quanto si sa oggi il “politico” non cura più di tanto la composizione del proprio “ufficio” di staff per la semplice ragione che sa di poter influire molto direttamente sulle scelte non solo dell’alta dirigenza, ma anche dei quadri: “per procedure e criteri di accesso alquanto vaghi indicati dalla norma” (Antonio Romano-Tassone www.giust.it 16-02-00).

Anche se questo annulla totalmente il principio (da tutti decantato come la “conditio sine qua non” contro la inefficienza, e peggio, della pubblica amministrazione) della separazione tra la politica e la gestione.

Note

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