Relazione dell’incontro del 17 giugno 2013 con il Prof. Vincenzo Cerulli Irelli

La lezione tenuta dal Prof. Cerulli Irelli ha affrontato specificamente la tematica delle azioni a tutela dei beni ambientali e, più in particolare, lepossibilità di tutela – innanzi l’Autorità Giudiziaria – degli interessi di rilevanza ambientale; la loro definizione concettuale; le condizioni del loro concreto esercizio, tanto come singoli che in forma collettiva; gli eventuali problemi di legittimazione che possono emergere.
La tematica generale si presenta – senza dubbio – come complessa ed articolata, tanto sul piano sostanziale che processuale, giacchè strettamente connessa con altre problematiche attinenti la materia.
Così già la stessa individuazione del concetto di “beni ambientali” (e di quello di “ambiente”) risulta senz’altro di non facile approccio, in quanto di diretta connessione con la tematica dei c.d. “beni comuni” (senz’altro molto attuale, ma anche vaga e di non semplice individuazione).
Ma qui il legislatore sembra aiutare l’interprete, fornendo dei beni ambientali una chiara indicazione nell’art. 300 codice dell’ambiente (D.Lgs.vo 152/2006), norma fondamentale in tema di “danno ambientale”[1].
Evidenzia il relatore come sia, questo codicistico, un concetto dal carattere senz’altro più ristretto rispetto a quello – presente nella più recente giurisprudenza, anche costituzionale – riferito alle nozioni di “territorio” e di “paesaggio”; nozioni che vengono in vario modo a connettersi all’idea stessa di “ambiente”.
Territorio, ambiente e paesaggio che sono concetti l’un l’altro tra loro interagenti, tutti tutelati in quanto tali già dalla Costituzione (e relativa giurisprudenza), e nel loro insieme costituenti il “luogo della vita comune”[2]; coacervo di beni materiali differenti, alcuni dei quali oggetto giuridico di diritti anche a carattere dominicale (dunque sottratti al diretto controllo della collettività), ma sempre a dimensione unitaria.
La stessa Corte Costituzionale ha del resto affermato, anche in recentissime sentenze, la sostanziale coincidenza tra territorio e paesaggio: quest’ultimo[3] – nella concezione della Corte – è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale[4].
In questa complessità di beni la componente “ambiente” (intesa nella sua materialità di acqua, terra e aria, possibile oggetto di aggressione umana) giunge di fatto all’attenzione dell’ordinamento solo in tempi più recenti, nel sopravvenire dell’emergenza-inquinamento, tipica delle società industriali: in precedenza, infatti, territorio e paesaggio già ricevevano tutela in quanto tali, come luogo degli insediamenti umani.
Sicchè questo complesso unitario di beni (territorio-paesaggio-ambiente), questo “luogo della vita comune” inteso come bene in sé, costituisce proprio un “bene comune” e come tale necessita – ed impone – di un particolare sistema di tutela, che non si risolve nei differenti strumenti di tutela, propri dei diversi beni costitutivi (oggetto ad esempio di diritti dominicali, o dei beni pubblici o collettivi).
Circa poi l’accesso a questi strumenti di tutela, il relatore si interroga sulla loro identità soggettiva, cioè su chi siano – o possano essere – i soggetti titolari dei relativi interessi, come tali legittimati ad esercitare le corrispondenti azioni giudiziarie.
Il relatore sicuramente vi annovera in primis tutti i soggetti lato sensu “politici”, ossia i soggetti pubblici esponenziali – e percò stesso rappresentativi in via generale – delle rispettive collettività (come i Comuni e le Province).
Poi anche i soggetti collettivi a carattere organizzato (con o senza personalità giuridica) che siano portatori istituzionali degli interessi collettivi o di categoria (ad es.associazioni), e che hanno per loro scopo proprio la tutela di questi beni comuni.
Da ultimo anche i singoli individui, collegati al territorio ed all’ambiente di riferimento; per la cui legittimazione si pone però il problema della effettiva configurabilità – in capo ai medesimi – di un diritto collettivo in senso tecnico, inteso come situazione giuridica protetta (eventualmente anche di interesse legittimo) spettante al singolo in quanto membro di una certa collettività insediata su di un certo territorio.
L’archetipo cui riferirsi per questa costruzione è senz’altro l’uso civico, come diritto che spetta ad una collettività organizzata rappresentata da un ente (ad es. il Comune); ma che spetta altresì anche ai singoli componenti della stessa collettività, uti cives oltrechè uti singuli: i singoli, in quanto membri di quella comunità, sono – come tali – a loro volta portatori di una particolare situazione protetta che necessita e legittima la tutela.
Questo schema in Italia è sicuramente già in vigore per alcune specie di beni collettivi in senso tecnico (specifiche categorie di boschi, pascoli, terreni agrari, beni anche di notevole diffusione per milioni di ettari); i quali, in base alla legge Galasso, sono di per sé anche beni ambientali ex lege[5].
Invero il relatore sottolinea anche la difficoltà dell’automatica riduzione ai beni collettivi (intesi come beni che costituiscono oggetto di diritti collettivi, imputabili oltrechè agli enti rappresentativi anche ai singoli partecipi) di queste categorie di beni comuni: si tratta di una idea che ancora non ha trovato piena cittadinanza nel diritto positivo, posta la dominante concezione secondo cui la tutela del bene demaniale continua a spettare unicamente allo Stato e che sul medesimo non vengono ad incidere anche diritti, od interessi protetti, dei singoli.
Passando poi al sistema delle tutele (e relativa legittimazione processuale) la tipologia delle azioni si può distinguere tra quelle di tipo impugnatorio – di annullamento, o dichiarative della nullità, di atti amministrativi di qualsiasi Autorità da cui possano comunque derivare effetti pregiudizievoli per l’ambiente o il paesaggio[6] –; e quelle di tipo risarcitorio, volte ad ottenere un risarcimento del danno prodotto all’ambiente[7], secondo i contorni fondamentali individuati dall’art. 300 del codice dell’ambiente.
Per quanto riguarda la legittimazione attiva ai rimedi risarcitori per il danno ambientale la legge, modificando la precedente impostazione in tema, prevede oggi che sia lo Stato il soggetto principale in capo al quale è incardinata la relativa azione[8].
Del tutto recessiva è invece la posizione degli enti territoriali (Regione, Provincia, Comune), oltrechè delle persone fisiche direttamente coinvolte, rispetto all’evento del danno ai beni ambientali; enti e soggetti cui l’ordinamento riserva un ruolo semplicemente propulsivo nei confronti dello Stato (denunce, osservazioni, sollecitazioni, ecc.). Analogo ruolo è riservato, sempre nei riguardi dello Stato, anche alle associazioni ambientaliste.
Tutti questi soggetti, quindi, esercitano una mera funzione di “sollecitazione” dello Stato ad intraprendere l’azione di danno, se del caso legittimati ad esperire ulteriori rimedi in ipotesi di ritardo od omissione.
Si può quindi affermare che in materia di danno ambientale la tutela risarcitoria è ancora molto ridotta e circoscritta; restando comunque impregiudicata la generale azione civile ex art. 2043 c.c., ogniqualvolta il danno prodotto sul piano ambientale abbia direttamente incìso anche su singoli beni, tutelati in quanto tali (ad es. la salute delle persone coinvolte dal fatto)[9].
Sul versante delle azioni di annullamento esperibili innanzi al giudice amministrativo, ivi comprese quelle dichiarative della nullità, ricorre invece una situazione totalmente diversa, essendo l’accesso consentito a tutti i soggetti coinvolti.
Sono legittimati ad agire infatti non soltanto i soggetti pubblici istituzionali (Regione, Provincia, Comune); non solo le persone fisiche (che abbiano subito, o possano subire, pregiudizio nella rispettiva sfera individuale); ma anche le associazioni ambientaliste[10], cui è riconosciuta una legittimazione ad agire ex lege a tutela di interessi propriamente ambientali[11].
Complementare è poi anche lo speciale ricorso avverso il silenzio[12] che il Ministero dell’ambiente abbia serbato sulle dette denunce, richieste, osservazioni, ecc.; con ciò stesso recuperando – attraverso il giudizio amministrativo – la minore tutela diretta offerta dal giudizio civile[13].
Con riferimento a tali ultime azioni impugnatorie, il relatore ha anche evidenziato l’ulteriore questione teorica – squisitamente processuale – circa la natura delle esperite tutele.
La tematica che emerge è se queste azioni giurisdizionali, esercitate innanzi al giudice amministrativo – dalle associazioni ambientalistiche o dall’ente pubblico esponenziale della collettività (tipicamente il Comune), per fatti o provvedimenti forieri di danno ambientale –, possano senz’altro essere ricondotte ad un modello propriamente soggettivo, in analogia a quanto il singolo può individualmente esercitare a tutela dei propri interessi; ovvero debbano essere piuttosto ricondotte ad un modello di giurisdizione oggettiva, cioé azioni per il cui esercizio non è richiesta la tutela di alcuna situazione individuale protetta, e che quindi non impongono di dover dimostrare alcun fatto di legittimazione attiva, trattandosi invece di una legittimazione ex lege.
La personale impressione del relatore è che, a ben vedere, ricorra proprio tale ipotesi[14].
La problematica appare chiara non appena si consideri come – almeno secondo buona parte della dottrina e giurisprudenza – si ritiene che il carattere della giurisdizione amministrativa nel nostro ordinamento sia quello di una giurisdizione deputata[15] alla tutela di situazioni esclusivamente soggettive, cioè particolari; e che quindi non possa essere utilizzata per la tutela di interessi generali, ossia di interessi che non rivestano la qualificazione di situazioni soggettive protette.
Al riguardo il relatore sembra proprio dubitare di questo carattere tradizionale della giurisdizione amministrativa, ritenuto esclusivamente soggettivo; la quale potrebbe invece trovare applicazione – laddove necessario e secondo le scelte del legislatore – anche per la tutela di interessi generali, oltrechè singolari.
Il contrario avviene invece per le azioni esercitate dalle associazioni ambientalistiche riconosciute, che sono titolari di una legittimazione ad agire ex lege[16], analogamente ad es. all’azione del Pubblico Ministero all’interno del processo civile.
Questo ruolo attivo vale sempre per lo Stato, dotato di legittimazione generale ad agire in via giudiziaria a tutela dell’ambiente, in alternativa alle proprie potestà amministrative (implicanti poteri propulsivi, di vigilanza, di controllo, repressivi, di autotutela, ecc.).
Anche gli altri soggetti pubblici[17], ossia quelli menzionati all’art. 309 del codice dell’ambiente, proprio in quanto portatori ex lege di tutti gli interessi concernenti la collettività dai medesimi rappresentata (anche sotto il profilo del proprio territorio e dell’ambiente), non necessitano della dimostrazione della titolarità di alcuna specifica situazione protetta, al fine dell’esercizio giudiziale della corrispondente azione.
Rileva – di contro – il relatore come quest’ultima conclusione non appaia invero poi così pacifica in giurisprudenza (che arriva finanche a negarla, seppur in casi isolati), posto che oggi si ritiene che soltanto le associazioni ambientaliste hanno sicuramente per legge la legittimazione ad agendum[18]; mentre per gli enti territoriali siffatta legittimazione viene, di regola, ritenuta processualmente dal solo fatto di essere (essi stessi) portatori ex lege degli interessi generali delle rispettive comunità, senza che vi sia alcuna norma espressamente attributiva in loro favore.
Sicchè, soprattutto per le tematiche strettamente ambientali (quelle che possono incidere su interessi altamente rilevanti per le persone, come ad es, la salute), questi Enti agirebbero in quanto rappresentantvi degli interessi generali delle loro comunità; quindi senza la necessità di dover dimostrare la titolarità di alcuna situazione protetta.
Per quanto riguarda da ultimo i singoli (e le loro associazioni)[19], la tutela risulta invece strettamente soggettivizzata (ricorso amministrativo o azione civile), ancorata come tale alla individuazione (e dimostrazione) di una situazione soggettiva protetta, risultata nei fatti compromessa[20].
Altra specifica azione – nella medesima dimensione – è quella prevista dalla legge urbanistica al fine della tutela di interessi urbanistico-territoriali o urbanistico-edilizi; azione per la quale sono legittimati ad agire oltre agli enti territoriali, e le associazioni, anche i singoli.[21]
Qui la tutela assume una dimensione del tutto particolare[22], ampliandosi la legittimazione a “chiunque”[23] possa in concreto vantare la titolarità di una situazione soggettiva protetta (interesse legittimo), individuata secondo un momento di qualificato collegamento col territorio[24]; situazione protetta che però richiede di essere dimostrata caso per caso: nella specie mediante un rapporto di vicinitas rispetto all’azione che la pubblica amministrazione intende compiere.
Proprio a questo riguardo si rileva l’odierna tendenza dottrinale ad “allargare” il concetto di azione popolare[25], in funzione della più ampia tutela del bene comune nonché dei correlativi interessi plurisoggettivi sottesi.
Ritiene il relatore che proprio questo schema di tutela potrebbe ora esser rivisto con maggiore e più favorevole attenzione, perciò valorizzato in termini applicativi, proprio per le tematiche ambientali: il cittadino verrebbe ad agire non più come portatore di una propria situazione esclusiva protetta, bensì come “attore popolare” in luogo del Comune, a tutela di interessi generali di cui si renderebbe egli stesso interprete.

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[1] Ai sensi del 1° comma per danno ambientale è da intendersi qualsiasi “deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”; rilasciando poi, al successivo comma, la concreta elencazione di queste risorse (specie ed habitat naturali protetti; le acque interne; acque costiere e territoriali; il terreno, in quanto oggetto di possibile contaminazione).
[2] “L’ambito comune della libertà dello Stato e dei singoli…una res communis ai medesimi”, secondo l’espressione di D.Donati, in Stato e territorio.
[3] Il paesaggio inteso come “forma” (esterna) del territorio o dell’ambiente, creata dalla comunità umana che vi si è insediata, con una continua interazione della natura e dell’uomo (A.Predieri, Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione).
[4] Per la Convenzione europea del paesaggio [Firenze – Consiglio d’Europa 20.10.2000] il paesaggio è “una determinata parte del territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali ed umani, e dalle loro interrelazioni” (art. 1).
[5] Originariamente ai sensi della c.d. legge Galasso (D.L. 312/85 conv. in Lg. 431/85); oggi ai termini dell’art. 142 D.Lgs.vo 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
[6] Tutelato ex art. 146 D.lgs.vo 42/2004: ancora una volta si nota come ambiente e paesaggio trovino nella legge una sorta di unificazione.
[7] Nella duplice veste o del risarcimento per equivalente o del risarcimento in forma specifica, attraverso la rimozione del danno od il ripristino della cosa danneggiata. La tendenza della Corte di Cassazione e della giurisprudenza più recente è quella di ritenere privilegiata e prevalente la tutela specifica, subentrando quella per equivalente – sull’archetipo dell’art. 2059 c.c. – solo ove la prima non risulti concretamente possibile, ovvero eccessivamente gravosa.
[8] È stata a questo proposito sottolineata in dottrina – giusta le considerazioni teoriche prima formulate sulla dimensione collettiva degli interessi coinvolti, nonché dei beni comuni – una certa qual contraddizione se non proprio irragionevolezza, per questa legittimazione statuale piuttosto che delle collettività locali, essendo invece proprio queste ultime – espresse attraverso i propri enti esponenziali ed organizzazioni locali – che più direttamente subiscono in concreto il danno ambientale; e che quindi più direttamente sono interessate ad agire.
[9] Recentissima Cassazione ritiene invero che “anche le associazioni ambientalistiche, pur non essendo direttamente titolari dell’azione per danni, ai sensi del codice dell’ambiente, in virtù della norma generale relativa alla tutela risarcitoria conservano la legittimazione ad agire; e quindi anche a costituirsi parte civile in procedimenti penali. Sicchè la disciplina normativa speciale del danno ambientale si affianca, non sussistendo alcuna autonomia reale, alla disciplina generale del danno posta dal codice civile. Sicchè oltre ai singoli, anche le associazioni ambientalistiche sono legittimate alla costituzione di parte civile jure proprio nel processo per reati che abbiano cagionato pregiudizi all’ambiente, per il risarcimento non del danno all’ambiente come interesse pubblico, bensì – al pari di ogni persona, singola o associata – dei danni direttamente subiti. Danni diretti e specifici, ulteriori e diversi rispetto a quello generico, di natura pubblica, della lesione dell’ambiente come bene pubblico e diritto fondamentale di rilievo costituzionale.”
[10] Già riconosciute ai sensi dell’art. 13 Lg. 349/86.
[11] Ai sensi dell’art. 309 cod.ambiente; nonchè, in virtù dell’art. 146 D.Lgs.vo 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio), ad agire anche a tutela del paesaggio stesso, avverso atti amministrativi che abbiano prodotto conseguenze negative sul medesimo (autorizzazioni, lottizzazioni, atti vari di pianificazione, ecc.).
[12] Ai termini dell’art. 310 codice dell’ambiente.
[13]È anche prevista una specifica azione risarcitoria per il ritardo nell’esercizio – da parte del Ministero – dei suoi poteri di vigilanza, precauzione, ecc.
[14] Analogamente, ad esempio, a quanto previsto dall’art.21 bis Lg. 287/90 in tema di poteri dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, legittimata ad agire in giudizio contro atti amministrativi generali, regolamenti e provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.
[15] Ai sensi degli artt. 24, 103 e 113 Cost.
[16] In questi casi il giudice deve solo valutare nel merito la fondatezza della domanda, non avendo alcun problema preliminare di stabilire se il soggetto agente sia titolare o meno di una situazione protetta.
[17] Regioni, Province, Enti locali (anche associati): cioè tutti gli enti rappresentativi di collettività generali stanziate su un territorio.
[18] In quanto espressamente riconosciuta dalla legge 349/86.
[19] Tranne quelle espressamente riconosciute per legge, ai sensi della citata normativa.
[20] Questo lo si rinviene nel combinato degli artt. 309 e 310 codice dell’ambiente, laddove si prevede espressamente: “…nonché le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione di misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino…”.
[21] Contro provvedimenti (autorizzazioni e licenze edilizie, piani di lottizzazione, ecc.) che incidono, compromettendolo, sull’interesse alla buona gestione del territorio.
[22] Secondo una norma risalente alla c.d. legge ponte (n. 765/67).
[23] Concetto che la giurisprudenza ha meglio definito, non potendolo intendere nel senso di quisque de populo (il che avrebbe lasciato configurare una vera e propria azione popolare, nel nostro ordinamento consentita solo in casi speciali).
[24] Ad es.essere abitante o residente, o quant’altro, in una zona prospiciente o adiacente ovvero nel quartiere, nella zona interessata.
[25] Azione che non necessita, per il relativo esercizio, della titolarità di alcuna situazione protetta: se ne ha prevalente ricorso essenzialmente in tema di contenzioso elettorale, quale azione spettante al singolo cittadino, che agisce quasi fosse un Pubblico Ministero, per la legalità e per la regolarità delle operazioni elettorali; ossia senza alcuna situazione soggettiva particolare presupposta. La relativa genesi, risalente alla vecchia legge comunale e provinciale R.D. 383/34, era costruita in termini “surrogatori” all’inerzia del Comune a far valere le proprie spettanze, soprattutto in materia finanziaria.

(pubblicato l’11.7.2013)

Note

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