1. Introduzione

1.1.Le modifiche che il Trattato-Costituzione apporta al precedente quadro istituzionale dell’Unione hanno richiamato, tanto nel corso dei lavori della Convenzione sul futuro dell’Europea, quanto durante lo svolgimento della Conferenza intergovernativa, la massima attenzione da parte dei mass media e della stessa pubblicistica specializzata. Si può anzi dire che lo spazio riservato a tali modifiche è stato finanche eccessivo, facendo ingiustamente passare in secondo piano altre questioni non meno importanti, quali la interamente nuova tipologia degli atti delle istituzioni, il sistema delle competenze dell’Unione e il riordino, talvolta notevole, delle discipline applicabili alle varie politiche dell’Unione, con particolare riferimento a quelle relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il fatto che si sia tanto parlato delle modifiche istituzionali, rende più facile il mio compito oggi, esentandomi da una descrizione dettagliata delle stesse e rendendo superfluo persino il ripercorrere, sia pure brevemente, i lavori preparatori che hanno condotto a tali modifiche. Do dunque per scontato che tutti voi ne conosciate la portata e, almeno per grandi linee, la storia. Il mio obiettivo sarà dunque di presentarvi un quadro delle modifiche di carattere istituzionale, utilizzando alcuni parametri che, a me pare, attraversino orizzontalmente l’insieme di tali modifiche e aiutano a spiegarne il significato e ad apprezzarne, seppure in base ad una valutazione a priori, il valore.
Si tratta di tendenze, talvolta manifestate apertamente, addirittura sotto forma di obiettivi solennemente proclamati, altre volte emerse in maniera meno clamorosa, quasi in segreto e poi date per acquisite, senza che fosse più possibile rimetterle in discussione ed interrogarsi sulla loro fondatezza. Spesso tendenze del genere sono nate da attori diversi o hanno espresso esigenze differenziate, per cui non mancano casi in cui le une si sono rilevate in contraddizione totale o, più spesso, parziale con altre. E’ pertanto possibile, in alcuni casi, studiarle in parallelo ovvero l’una immediatamente dopo l’altra, in maniera di metterne in evidenza il rapporto e, eventualmente, le frizioni cui il loro interagire ha dato vita.
1.2. Come può immaginarsi questa non è la sede per affrontare tutte le tendenze che sarebbe possibile evidenziare. Mi limiterò pertanto ad alcuni esempi che a me sono sembrati particolarmente degni di interesse. Avverto che l’ordine con cui passerò in rassegna le varie tendenze che ho scelto diesaminare con voi non dipende dalla loro importanza rispettiva, dal peso che ciascuna di loro ha avuto nelle soluzioni adottate nel testo finale della Costituzione.. L’ordine, lo confesso, almeno in parte, è casuale e deriva, in gran parte, da come ciascuna di essa si è delineata nella mia fantasia – forse un po’ ossessionata – di studioso, nello sforzo, spero non del tutto vano, di riuscire ad offrirvi oggi un contributo, se non fondamentale, almeno stimolante. Mi vorrete perciò scusare per il carattere non del tutto lineare della mia esposizione.
1.3. Avverto subito che, per mancanza di tempo, concentrerò la mia attenzione sulle modifiche relative a quello che un tempo era noto come il triangolo istituzionale Parlamento – Consiglio – Commissione, e che ora, secondo la Costituzione, diventerà un quadrangolo allargato com’è al Consiglio europeo. Mi asterrò, invece, dal parlare della riforma del sistema giurisdizionale dell’Unione nonché delle altre istituzioni e degli organi consultivi, di cui la Costituzione si occupa nella Parte I, Titolo I, Capo II. Sono sicuro che, almeno per quanto riguarda la Corte di giustizia, gli altri relatori e coloro che vorranno intervenire non mancheranno di farvi riferimento.

2. La tendenza alla “personificazione istituzionale”

2.1. La prima tendenza che mi ha colpito è quella che potrei esprimere con il termine di “individualismo” o “personificazione” istituzionale. Mi riferisco all’emergere ormai prepotente, a livello di Unione, di organiindividui, in altri termini di organi composti da un’unica persona e dunque monocratici. Penso, com’è ovvio al Presidente del Consiglio europeo, al Ministro degli affari esteri dell’Unione e allo stesso Presidente della Commissione, i cui poteri, già notevolmente aumentati, risultano ulteriormente rafforzati dalla Costituzione.
2.2. La tendenza a creare figure di organi-individui e ad accentuarne sempre più il ruolo e i poteri rappresenta certo una novità rispetto ai trattati originali, che non conoscevano altro che organi collegiali. Tuttavia tale tendenza non è nata certo con la Costituzione.
Essa si era già manifestata con l’istituzione, ad opera del Trattato di Amsterdam, dell’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, prevista dall’attuale art. 18 TUE, ed era continuata con la definizione di nuovi poteri in favore del Presidente della Commissione, attraverso il nuovo art. 217 TCE, nel testo modificato dal Trattato di Nizza. Senza dimenticare il Mediatore europeo, previsto dall’allora art. 138 E (ora art. 195), inserito nel TCE dal Trattato di Maastricht, come strumento di tutela non giudiziaria, in particolar modo, dei cittadini dell’Unione.
2.3. Anche il ruolo del Presidente del Consiglio e successivamente quello di Presidente del Consiglio europeo ha subito una vera e propria trasformazione: da organo con funzioni meramente organizzative interne e di rappresentanza esterna del volere del Collegio, il Presidente è diventato il protagonista di una vera e propria politica del “semestre”, con tanto di programma di lavoro presentat in apertura del semestre e di bilancio finale dei rsultati conseguiti. Tale trasformazione, in verità, ha avuto luogo a livello soprattutto di prassi e di regolamento interno del Conislgio, mentre ha ricevuto una esplicita consacrazione in norme del Trattato soltanto in occasione del Trattato di Maastricht, che, nel campo della PESC, ha attribuito alla “Presidenza” funzioni operative e di dialogo interistituzionale importanti e precise (artt. J.5 e J.7, ora artt. 18 e 21). Tuttavia, nel caso del Presidente del Consiglio e del Presidente del Consiglio europeo, sarebbe del tutto inappropriato parlare di organi-individuo e ciò non tanto per la brevità della durata della carica (un semestre), quanto perché, com’è ovvio, la titolarità dell’organo, nell’attuale sistema, appartiene allo Stato membro cui spetta, a seconda del semestre, la presidenza e non all’organo-individuo di quello stesso Stato (Capo del Governo o Ministro), il quale, a seconda della formazione in cui il Consiglio si riunisce in un determinato momento, rappresenta la presidenza. Correttamente, infatti, il Trattato di Maastricht utilizza il termine collettivo di “Presidenza”, volendo con questo riferirsi all’insieme degli organi di uno Stato membro che eserciteranno, a nome dello stesso Stato, le prerogative e le funzioni di Presidente del Consiglio e (forse) di Presidente del Consiglio europeo. Ciò non toglie che nella realtà dei fatti e secondo il modo di rappresentare le cose da parte dei mass-media e degli stessi governanti si è andata diffondendo una visione che personificata della “Presidenza”, soprattutto per quanto riguarda la presidenza del Consiglio europeo. Ciò è stato senz’altro favorito non soltanto dal fatto che tale organo, a differenza del Consiglio, è a composizione fissa, determinata come è, senza possibilità di deroga, dallo stesso TUE (art. 4, comma secondo), ma soprattutto dalla grande visibilità che un Capo di Stato o di Governo, quando si trova ad eserciare la carica di presidente , inevitabilmente dà al proprio ruolo.
2.4. Le novità previste dalla Costituzione al riguardo sono senza dubbio di grande rilievo.
Il Presidente della Commissione vede accentuarsi la sua posizione di supremazia rispetto agli altri membri del collegio. La miglior prova di ciò è il potere che l’art. I-27, par. 3, comma secondo, gli attribuisce di obbligare un membro della Commissione (che non sia il Ministro degli affari esteri) alle dimissioni, senza che vengano nemmeno minimamente definite le condizioni per l’esercizio di un tale potere e dimostrando con ciò che basterebbe il venir meno del rapporto di fiducia tra il Presidente e il singolo membro a segnare il destino di quest’ultimo.
Sembra altresì importante sottolineare le novità relative alla procedura per la nomina del Presidente. Già il fatto che la disciplina della procedura per la nomina dell’intera Commissione (fatta eccezione, parzialmente, per il Ministro degli affari esteri) sia contenuta in una norma (art. I-27), rubricata “Il presidente della Commissione”, fa pensare subito che il momento centrale di tutta la procedura sia appunto la designazione del Presidente. Un ulteriore elemento che rafforza la posizione presidenziale è contenuta nell’incipit del par. 1 dell’art. I-27, laddove si specifica che la individuazione da parte del Consiglio europeo della persona da proporre al Parlamento come presidente va effettuata “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo”. L’indicazione sembra voler porre un’indicazione vincolante per il Consiglio europeo, il quale dovrebbe scegliere di proporre come presidente un esponente di quello tra i partiti politici a livello europeo (la cui importanza è richiamata espressamente nell’art. I-46, par. 4), che ha ottenuto la maggioranza relativa dei seggi alle elezioni per il parlamento europeo. In caso contrario, il designato rischierebbe una sonora bocciatura, misura alla quale il Parlamento europeo ha dimostrato recentemente di essere pronto a ricorrere.
E’ anzi da prevedere che la designazione del presidente sarà sempre di più una questione da negoziare tra Consiglio europeo e Parlamento. Il presidente così nominato godrà, quindi, nei confronti di quest’ultimo di un rapporto assai vicino a quello della fiducia parlamentare e potrà avvalersene, se del caso, come un’arma contro il Consiglio.
2.5. Passando ora al Ministro degli esteri dell’Unione, il giudizio su questa figura parzialmente nuova non può che essere sospeso. Il precedente dell’Alto segretario PESC non depone molto bene. La personalità che ha ricoperto la carica sin dalla sua creazione, Xavier Solana, si è rivelato privo di quella statura politica da vero gigante che ci sarebbe voluta per cercare, se non di contrapporsi alla volontà dei ministri degli esteri degli Stati membri (questo in realtà non sarebbe il suo ruolo), almeno di dimostrare sufficiente autorevolezza per qualificarsi come effettivo interprete di questa volontà nei confronti del mondo esterno all’Unione. Che l’aver aggiunto alle attuali funzioni del signor PESC, quelle di membro della Commissione responsabile per le relazioni esterne dell’attuale I pilastro possa bastare per rivitalizzare un ruolo finora così defilato, è questione che lascia almeno perplessi. Tanto più se si pensa al prezzo (a mio avviso) altissimo, che è stato pagato in termini di coerenza interna della Commissione.
E’ giocoforza temere infatti che la doppia dipendenza del futuro ministro dal Consiglio europeo, che lo nomina e che può porre fine al suo mandato (art. I-28, par. 1) e dal Presidente della Commissione, che deve dare il suo accordo alla nomina e può chiederne le dimissioni (ma probabilmente non ha il diritto di ottenerle: art. I-27, par. 2, secondo comma e art. I-28, par. 1), potrà dar luogo a contrasti. Anche l’aver attribuito al Ministro degli esteri la presidenza del Consiglio degli affari esteri (art. I-28, par. 3), cui il Presidente della Commissione non partecipa affatto, e la partecipazione dello stesso Ministro al Consiglio europeo, di cui invece il Presidente della Commissione è membro a titolo pieno (sia pure senza diritto di voto: artt. I-21, par. 2, e I-25, par. 4) potrebbero contribuire a creare un clima di indesiderata rivalità tra i due organi.
2.6. Resta da dire del Presidente del Consiglio europeo, che, a differenza delle altre due figure appena descritte, rappresenta una completa novità rispetto al passato e ciò sotto due profili. Il più evidente è che si tratta di un organo dotato di una certa stabilità, disponendo di un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta (art. I-22. par. 1). L’altro, non meno importante ma forse meno chiaro all’opinione pubblica, è che la presidenza non sarà più esercitata da un organo-individuo di uno Stato membro (il Capo di Stato o di governo dello Stato membro al quale, in quel semestre, spetta la presidenza del Consiglio: art. 4, comma terzo, TUE), ma da una persona che, al contrario, “non può esercitare un mandato nazionale” (art. I.22, par. 3). Ora proprio questo aspetto (l’assenza di un mandato nazionale), se accentua l’indipendenza della persona che sarà eletta rispetto agli altri membri del Consiglio (che, infatti, restano collegialmente arbitri della sua elezione, ma possono deliberarne il dimissionamento, solo in caso di impedimento o colpa grave) ne fa un organo di tipo tecnico, che trarrà la sua autorità dalla sua competenza e dal suo prestigio personale: qualcosa dunque di molto simile al Presidente della Commissione. Ed infatti l’idea di cumulare in un’unica persona le due cariche, benché improbabile nei fatti, non è esclusa dall’attuale formulazione dell’art. I-22, par. 3.
Quanto alle funzioni assegnate al nuovo Presidente, queste non sembrano differire granché da quelle che sono attualmente. Come per il Ministro degli affari esteri, il giudizio sul Presidente del Consiglio europeo resta dunque sospeso. Non si è probabilmente lontani dal vero nel prevedere che tutto dipenderà dalla persona che sarà designata. Soltanto una personalità di alto spessore, capace di attrarre intorno a sé consenso e di parlare direttamente ai cittadini di tutta l’Unione, potrebbe riuscire nell’arduo compito non tanto di presiedere, quanto di “animare” (come recita allusivamente il par. 2 dell’art. I-22) i lavori del Consiglio europeo.
2.7. Considerate le incertezze che circondano le nuove figure del Ministro degli affari esteri e del Presidente del Consiglio europeo, c’é da domandarsi perché la Convenzione sul futuro dell’Europa e poi la Conferenza intergovernativa abbiano tanto puntato su di esse. A me pare che l’idea di istituire due figure unitarie e unipersonali del genere descritto si inquadri perfettamente in due esigenze che dominano l’attuale scena politica in molti Stati membri e nella stessa Unione. Da un lato, la spettacolarizzazione della politica crea una mentalità all’interno della quale la ricerca di “simboli”, di “messaggi semplici ma diretti” e di “cose che la gente capisce subito” diventa un obiettivo che si giustifica da sé, senza che ci si interroghi sul reale contenuto delle modifiche proposte. Su questa insana strada l’Unione e prima di essa la Comunità, spiace dirlo, si è sempre distinta, nella spasmodica ricerca di una legittimità popolare o meglio di una popolarità che ha fatto sempre difetto. L’art. I-8, consacrato ai “Simboli dell’Unione”, con il su ipertrofico contenuto (bandiera, inno, moneta e persino giornata nazionale!) ne è buon testimone. La seconda esigenza è legata al modello sempre più diffuso e praticato della c.d. diplomazia personale. Oggigiorno, per condurre una politica internazionale di successo sembra determinante che i leaders dei rispettivi partners (siano essi Stati o entità non riconducibili a tale modello come l’Unione) abbiano rapporti diretti, si parlino e, perché no, passino le vacanze ospiti l’uno dell’altro o, come è avvenuto non tanto tempo fa da qualche parte in Toscana, giochino a tennis insieme. In questa ottica la “personificazione” dell’intera Unione nella figura del Presidente del Consiglio europeo può vista come un passo in avanti perché venga riconosciuto anche all’Unione un ruolo nell’ambito di questa rete di rapporti personali tra leaders.
Almeno ora la provocatoria domanda kissingeriana su “Se voglio parlare con l’Europa, quale numero di telefono debbo fare?” avrà una risposta: chiami pure il presidente del Consiglio europeo e buona fortuna!

3. La tendenza verso una migliore definizione delle funzioni e dei poteri

3.1. Una seconda tendenza la cui presenza può discernersi nelle pieghe delle varie riforme di carattere istituzionali approvate o almeno tentate è quella che conduce ad una migliore definizione dei compiti di ciascuna istituzione, con la conseguente possibilità di tentare di impostare, anche a livello di Unione, un discorso in termini di principio della separazione dei poteri. In questa prospettiva, l’esempio più significativo riguarda la funzione legislativa.
Già parlare di funzione legislativa dell’Unione rappresenta un passo in avanti notevolissimo, capace di cancellare, in un colpo solo, anni di incomprensione e di malintesi in chi (forse ingenuamente) non ha mai capito perché un regolamento, comunitario ma pur sempre un regolamento, dovesse valere più di una legge.
Avendo scelto finalmente di dire pane al pane e vino al vino e cioè che l’Unione adotta, nei casi e nei campi in cui ciò sia previsto, delle leggi europee e delle leggi quadro europee (ma di questo si occuperà tra un attimo Filippo Donati), la Costituzione ha dovuto anche preoccuparsi di definire una o più procedure legislative e, prima ancora, di decidere quale o quali istituzioni dovessero esercitare la massima funzione che può darsi in un ordinamento costituzionale.
Qui, a malincuore, va registrato un regresso tra il testo approvato dalla Convenzione e quello uscito dalle forche caudine della Conferenza intergovernativa.
Il progetto di Costituzione non soltanto prevedeva una procedura legislativa ordinaria (corrispondente all’attuale procedura di codecisione: v. l’attuale art. III-396), ma aveva altresì stabilito che tale procedura fosse gestita, oltre che dal Parlamento (istituzione naturalmente destinata a svolgere funzioni legislative), da un’apposita formazione del Consiglio dei ministri, il Consiglio legislativo, caratterizzato da una composizione molto originale:
ciascuno Stato membro sarebbe stato rappresentato da una delegazione composta, oltre che dal ministro degli esteri, “da uno o due altri rappresentanti a livello ministeriale, dotati delle competenze adeguate per le materie indicate nell’ordine del giorno” (art. 23, par. 1). Con una composizione che poteva arrivare fino a 75 membri, il Consiglio legislativo avrebbe assunto le dimensione di una vera e propria assemblea (piccola in verità rispetto all’ormai pletorico Parlamento, che può raggiungere 750 membri, cioè dieci volte quanto il Consiglio legislativo: art. I-20, par. 2) e si sarebbe nettamente differenziato, in termini di funzioni e di composizione, dalle altre “formazioni” del Consiglio: esso avrebbe pertanto costituire il primo passo verso l’instaurazione, più volte evocata, di un sistema parlamentare di tipo bicamerale, in cui il Consiglio legislativo avrebbe rappresentato la Camera degli Stati (una specie di Senato del sistema federale statunitense o di Bundesrat di quello tedesco) e il Parlamento europeo la Camera dei popoli.
Purtroppo questa importante innovazione è stata tra le prime a cadere sotto la mannaia della Conferenza intergovernative. Ciò nonostante, qualche reminiscenza della precedente configurazione è sopravvissuta. Si veda in particolare, l’art. I-24, par. 6, che prescrive la seduta pubblica per le riunioni del Consiglio o per le parti di riunioni in cui il Consiglio “delibera e vota su un atto legislativo”. Il che lascia sperare che in futuro l’idea di una separazione tra Consiglio-legislatore e Consiglio-organo politico di coordinamento e di politica estera potrebbe esser ripresa.
3.2. Anche l’inserimento del Consiglio europeo tra le istituzione va letto come un segnale in direzione di una maggiore definizione dei ruoli. Resa inevitabile dalla caduta della struttura a pilastri e, in particolare del pilastro PESC, nel quale godeva di un ruolo molto ampio che non trovava riscontro negli altri pilastri, la riconduzione del Consiglio europeo al rango di istituzione come le altre (art. I-19, comma secondo) ha portato con sé la sua sottoposizione a regole di funzionamento simili a quelle applicabili alle altre istituzioni e in particolare al Consiglio.
In particolare è degna di nota la previsione di delibere, oltre che per consenso (unico modo attualmente praticato: art. I-21, par. 4), anche a maggioranza qualificata, con applicazione delle stesse regole di calcolo che valgono per il Consiglio (con la precisazione già ricordata, che il presidente e il presidente della Commissione non votano: art. I-25, par. 3 e 4, il che, peraltro, porta a chiedersi se tali soggetti votino in caso di delibere per consenso e possano pertanto impedirne la formazione, opponendosi). Il Consiglio europeo resta, nondimeno, un organo ibrido. Da un lato si delinea sempre di più come una sorta di presidenza collegiale dell’Unione (donde il dubbio sull’utilità di un presidente), interprete dell’interesse generale dell’Unione, quale espresso dai massimi livelli politici di ciascuno Stato. Ad esempio, al Consiglio sono affidate le nomine di quegli organi unipersonali di cui abbiamo già parlato: il proprio presidente, il Ministro degli affari esteri e il presidente della Commissione (sia pure subordinatamente alla approvazione del Parlamento europeo). Il che evoca talune funzioni analoghe che la nostra Costituzione assegna al Capo dello Stato in funzione di garanzia.
D’altra parte, il Consiglio europeo si atteggia, in molte ipotesi, come suprema istanza politica, che è chiamata ad assumere deliberazioni, anche di carattere normativo (sebbene mai sotto forma di legge o legge quadro europea), della massima importanza. Si pensi alla “decisione europea che stabilisce l’elenco delle formazioni del Consiglio” e a quella sul “sistema di rotazione paritaria” della presidenza delle formazioni del Consiglio diverse da quella Affari esteri (art. I-24, par. 5 e 7). Ma si pensi soprattutto al ruolo del Consiglio europeo nelle procedure di revisione semplificata della Costituzione dette anche “passerelle” (artt. IV-444 e IV-445). Nel primo caso (passaggio alla maggioranza qualificata o alla procedura legislativa ordinaria) la sola delibera del Consiglio europeo fa entrare in vigore la modifica, salva l’opposizione di un parlamento nazionale da notificare entro sei mesi. Nel secondo (modifiche riguardanti le politiche e le azioni interne di cui alla parte III), la decisione europea del Consiglio europea richiede l’approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali, il che trova un’importante precedente nell’attuale art. 17, par. 1, TUE, in materia di passaggio ad una difesa comune (cui corrisponde l’art. I-41, par. 2, della Costituzione). In questi casi, il Consiglio europeo sembra svolgere poteri di tipo costituente, essendo abilitato a modificare la Costituzione ovvero ad adottare disposizioni integrative della stessa.

4. La tendenza ad accentuare il carattere democratico delle istituzioni

4.1. L’ultima tendenza che affiora dalle modifiche di ordine istituzionale previste dalla Costituzione e che voglio esaminare con voi oggi, riguarda l’incessante ricerca (non sempre coronata da successo) di una sempre maggiore democraticità del processo decisionale dell’Unione. La nemesi del deficit democratico è certamente stata presente nei lavori della Convenzione e in quelli della Conferenza intergovernativa. Alcune soluzioni contribuiscono a sfatare il mito di un’Unione gestita da ricchi burocrati, privi di alcuna legittimazione democratica.
4.2. In primo luogo merita una menzione particolare l’art. I-46, sul principio delle democrazia rappresentativa. Il par. 1 imposta, a mio avviso, in maniera chiara ed efficace, i termini del problema a livello di Unione, facendo appello ad una doppia rappresentanza politica del cittadino: la rappresentanza diretta, espressa dal Parlamento europeo, i cui membri sono eletti a suffragio universale diretto dai cittadini dell’Unione; la rappresentanza indiretta, costituita dal Consiglio europeo e dal Consiglio, i cui componenti sono membri dei governi nazionali e, pertanto, “democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali e dinanzi ai loro cittadini”.
4.3. La giusta sottolineatura dell’importante ruolo che Consiglio europeo e Consiglio svolgono in quanto strumenti di democrazia rappresentativa dei cittadini impone tuttavia di esaminare in chiave di controllo democratico anche uno dei problemi più delicati attinenti a queste due istituzioni: i modi di deliberazione e, in particolare, il calcolo della maggioranza qualificata. La dimensione democratica del problema della maggioranza qualificata aggiunge una prospettiva finora scarsamente coltivata, dagli studiosi, che, per lo più, tendono a ragionare al riguardo soltanto in termini di efficienza, senza tener conto che non sempre una deliberazione rapida e quindi efficientemente adottata è anche democraticamente adottata. Questa riflessione permette di salutare con un plauso la riforma del sistema di calcolo e la valorizzazione, ancor più di quanto avviene ora con il metodo introdotto dal Trattato di Nizza (art. 205, par. 2, TCE), del criterio c.d. demografico.
In realtà la scelta di abbandonare (seppure a termine) l’arbitrario sistema di ponderazione dei voti (che, con la tabella approvata a Nizza, non era divenuto meno iniquo del sistema originario), passando al sistema della doppia maggioranza (numerica e soprattutto demografica), assicura una maggiore rispondenza al peso effettivo di ciascuno Stato, con un adeguamento automatico in caso di variazioni delle rispettive popolazioni. Poco importa, poi, se il compromesso della presidenza irlandese (art. I-25, par. 1) abbia innalzato da 13 a 14 il numero minimo di Stati necessario per formare la maggioranza numerica e da 60 a 65% la percentuale minima di popolazione che gli Stati favorevoli devono rappresentare (con il regime di Nizza la percentuale era comunque del 62%). Si tratta di variazioni che, se spostano leggermente più in alto la barra per ottenere la maggioranza qualificata, daranno alle deliberazioni approvate in questo modo una più solida rappresentatività democratica.
Solleva piuttosto qualche perplessità la regola secondo cui una minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro Stati, con la conseguenza che tre Stati i quali, assieme, rappresentino, ad esempio, il 40% della popolazione, non sarebbero in grado di impedire una delibera a maggioranza qualificata e la delibera sarebbe comunque adottata. Si comprende che si è voluto accordare agli Stati medio-piccoli la garanzia che tre Stati membri grandi da soli, benché espressione di una ampia percentuale della popolazione dell’Unione, non possano bloccare l’approvazione di un atto. Il prezzo è però di sovvertire il principio demografico che, a sua volta, è garanzia di democraticità.
4.4. Una visione parzialmente alternativa del principio democratico ha condotto poi a ritagliare nella Costituzione un nuovo ruolo per i parlamenti nazionali. Come avviene anche oggi ai parlamenti nazionali spetta il diritto di ultima parola nelle varie procedure di revisione (artt. IV-443, IV.444, IV-445). Si è visto infatti che anche nella procedura di revisione semplificata, un parlamento nazionale può, opponendosi, impedire l’entrata in vigore della decisione europea di modifica approvata dal Consiglio europeo. Il Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Union europea, quello sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità e lo stesso arti I-18, par. 2, sull’applicazione della clausola di flessibilità (corrispondente all’attuale art. 308 TCE) prevedono invece degli strumenti attraverso cui i parlamenti nazionali possono esercitare un controllo più puntuale ed efficiente sulle posizioni che il rispettivo governo intende adottare in sede di Consiglio o di Consiglio europeo, esaltando perciò quella forma di democrazia rappresentativa che è evocata dall’art. I-46, L’efficienza del controllo che il parlamento nazionale esercita sul proprio governo tuttavia dipende, in ultima analisi, dagli strumenti di diritto interno. Se questi non garantiscono un dialogo costruttivo tra governo e parlamento nelle materie di competenza dell’Unione, a nulla varranno i canali di informazione privilegiata e diretta che la Costituzione ha previsto. In termini analoghi si pone il problema di come attivare il ricorso speciale alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà, ai sensi dell’art. 8 del protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Non è infatti certo che tale ricorso sia esercitatile in forza del solo art. 8 e richieda un’apposita disciplina d’attuazione. Meno incisivo appare infine il potere di chiedere un riesame da parte della Commissione, da parte di un numero di parlamenti nazionali pari ad un terzo dei voti disponibili. La Commissione può infatti mantenere la propria proposta, motivando sul punto, e soltanto se i parlamenti nazionali riusciranno a obbligare i propri governi a non approvare la proposta della Commissione il meccanismo avrà reale significato.

6. Conclusioni

Come spero sia risultato da questo mio esame, le modifiche istituzionali previste dalla Costituzione possono essere lette in chiavi diverse. L’abusato riferimento al bicchiere mezzo vuoto o mezzo pieno permette di evitare di pronunciarsi con nettezza sul merito delle singole modifiche e sull’insieme delle stesse.
La Convenzione e, ancor meno la Conferenza intergovernativa non erano e non saranno neanche in futuro luoghi dove si potrà ragionare in termini complessivi e coerenti di riforma istituzionale.
Tuttavia, nelle condizioni in cui versa il processo di integrazione europea, il risultato finale esprime alcune tendenze che, se coltivate anche in futuro, porteranno a dei risultati sempre migliori.

Note

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