Dopo che, per effetto della modifica apportata all’art. 32 della legge n. 142/90 dall’art. 4, comma 2, della legge n. 415/98 era stata soppressa la competenza del Consiglio (comunale e provinciale) alla approvazione dei progetti preliminari di lavori pubblici, per effetto della competenza generale residuale della giunta, giusta il disposto di cui all’art. 35 della legge 142/90, si era unanimemente riconosciuto essere la giunta stessa competente ad approvare anche il progetto preliminare.

Per effetto di quanto disposto dall’art.1, comma 5, della legge n.1/78, il Consiglio comunale continuava ad essere competente alla approvazione del progetto preliminare nel caso in cui costituisse variante al piano regolatore generale.

Viene ora affermato [1] che fino al 31 dicembre 2001, nell’ordinamento degli enti locali, l’assetto delle competenze in ordine alla approvazione dei progetti di lavori pubblici sarebbe il seguente:

1) una competenza ordinaria della giunta alla approvazione dei progetti preliminari;

2) una competenza straordinaria del consiglio comunale ad approvare i progetti preliminari, se in variante al P.R.G.;

3) una competenza ordinaria della giunta ad approvare i progetti definitivi.

Invece, dal 1° gennaio 2002, data di entrata in vigore del D.P.R.n.327/2001, approvativo del T.U. in materia di espropriazioni per pubblica utilità, per effetto di quanto disposto dall’art.19 del citato Decreto presidenziale, l’assetto delle competenze degli organi comunali e provinciali) nella materia che ne occupa, sarebbe il seguente:

1) una competenza ordinaria ed esclusiva della giunta ad approvare i progetti preliminari;

2) una competenza ordinaria della giunta ad approvare i progetti definitivi;

3) una competenza straordinaria del Consiglio comunale ad approvare i progetti definitivi in variante al P.R.G.

Ciò che desta perplessità in ordine alla ripartizione delle competenze è la previsione della competenza della giunta alla approvazione dei progetti, sia preliminari che definitivi ed esecutivi, anche dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000, recante norme sull’ordinamento degli EE.LL.

Infatti, se in vigenza dell’art.35 della legge 142/90, e successive modifiche e integrazioni, una volta soppressa la competenza del Consiglio alla approvazione del progetto preliminare, era corretto individuare nella giunta l’organo competente alla approvazione non solo del progetto definitivo ed esecutivo, ma anche di quello preliminare, in quanto organo a competenza generale residuale, per contro, a seguito della entrata in vigore del D.Lg.vo n. 267/2000 un tanto non appare potersi più affermare.

Invero, per effetto del combinato disposto degli artt.48, comma 2, e 17, commi 1 e 2, dello stesso decreto legislativo, la giunta risulta essere sì organo a competenza residuale, ma esclusivamente “nelle funzioni degli organi di governo” attinenti ai “poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo”.E’ venuto meno il richiamo agli “atti di amministrazione” contenuto nel secondo comma dell’art.35 della citata legge n.142/90.

Né può essere ignorato che, a sua volta, l’art.107 del ripetuto D.Lgvo 267/2000, al comma 5, con una norma di chiusura, statuisce che a decorrere dalla data della sua entrata in vigore “le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, ….”.

E poiché l’art. 58 del D.P.R. 327/2001, al n. 108 dispone l’abrogazione, tra gli altri, dell’art.1 della legge n. 1 del 1978 nel testo modificato dalla legge 415/98, nel vigente ordinamento degli enti locali, che ha sancito la divisione del potere gestionale (nel senso ampio risultante dal dettato del comma 5 del citato art. 107) dal potere di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, non è dato rinvenire nessuna norma che attribuisca alla giunta(organo di governo) il potere di approvare i progetti di lavori pubblici né espressamente, né implicitamente, talchè appare estremamente difficile poter oggi affermare che la giunta è competente alla approvazione dei progetti preliminari e definiti di lavori pubblici.

L’unica soluzione potrebbe essere quella di ritenere che i progetti di cui trattasi sono atti di indirizzo ovvero di controllo politico-amministrativo e, quindi, non annoverabili tra gli “atti e provvedimenti amministrativi” dei quali parla il quinto comma dell’art. 107 del T.U. sull’ordinamento degli enti locali.Un tanto, però, appare assolutamente arduo, se non giuridicamente possibile, atteso che il primo comma dell’art.16 della legge n. 109/94 e successive modifiche e integrazioni, afferma che “La progettazione si articola … su tre livelli di successivi approfondimenti tecnici….” Definiti e puntualmente descritti ai commi 3, 4 e 5 dello stesso art. 16.

Inoltre i tre livelli di progettazione costituiscono una suddivisione di contenuti, di natura squisitamente tecnica, che interagiscono tra di loro e che si sviluppano senza continuità (art.15, comma 2, D.P.R.554/99) ed hanno, come presupposto, la redazione, da parte del responsabile del procedimento, di un documento preliminare, anch’esso di natura tecnico-amministrativa, all’avvio della progettazione con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto(comma 5 dell’art.15, cit.). Inoltre, l’art.16 del D.P.R.554/99, stabilisce che i progetti sono predisposti in conformità alle regole e norme tecniche stabilite dalle disposizioni vigenti in materia al momento della loro redazione.

E’ di tutta evidenza, pertanto, che il dato positivo non consente di annoverare i progetti di lavori pubblici tra gli atti di indirizzo, né tanto meno tra quelli di controllo politico-amministrativo di competenza degli organi di governo dell’Ente, atteso che l’attività di progettazione si svolge in un ambito esclusivamente e squisitamente di natura tecnica.

Per contro la discrezionalità politica caratterizza la fase della programmazione triennale e la redazione dell’elenco annuale delle opere, fase nella quale l’organo di governo competente, e cioè il Consiglio, effettua le scelte che ritiene idonee a soddisfare i bisogni della comunità amministrata.

Ed allora, sulla base del dato normativo vigente, che, per far contenti i politici, non può essere manipolato per far rientrare dalla finestra quello che il legislatore ha fatto uscire dalla porta, non resta che affermare che la competenza ad approvare i progetti di ll.pp. è del Dirigente, al quale compete, altresì, la predisposizione della proposta del programma triennale e dell’elenco annuale (art.2, comma 2, D.M.LL.PP. 21 giugno 2000) con la sola eccezione del caso in cui il progetto definitivo costituisca variante al P.R.G., dovendosi applicare in tale ipotesi l’art.19 del D.P.R.327/2201, talchè nessuna cambiamento dell’assetto delle competenze degli organi (sia politici che burocratici) degli EE.LL. si è verificato per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 19 del T.U. in materia di espropriazioni per pubblica utilità.

[1] L. OLIVERI, D.P.R. 327/2001 e sue influenze sull’ordinamento degli enti locali …, in www.giust.it n. 10/2001.

— *** —

V. in argomento in questa rivista: Parere del Consiglio di Stato, Ad. Gen., 29 marzo 2001 n. 4.

Testo del D.P.R. n. 327/2001, ripubblicato nella G.U. n. 214 del 14-9-2001, con le note esplicative.

P. VIRGA, Luci ed ombre nel nuovo testo unico sulle espropriazioni*.

L. OLIVERI, Testo unico degli espropri: la “sindrome di Aristofane”.

Note

L'articolo Ancora sulle influenze del <a href="http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id//2001/09/14/01C10148/sg">d.P.R. 327/2001</a> sull’ordinamento degli enti locali. In particolare sulle competenze ad approvare il progetti di lavori pubblici. proviene da Giustamm.

Con la circolare n. 7199, prot.n.15900/1476/1Bis/c.le.142 del 19.11.1999, il Ministero dell’Interno ha fornito alcuni chiarimenti (ma sono, poi, tali?) in merito alla interpretazione delle disposizioni introdotte dalla legge di riforma dell’ordinamento degli Enti Locali, vale a dire dalla legge 3 agosto 1999, n. 265, in materia di composizione delle giunte comunali e provinciali.

L’interpretazione fornita dal ministero appare estremamente pericolosa per la sorte non soltanto delle giunte comunali e provinciali, ma altresì degli atti deliberativi dalle stesse assunti.

Ancorché si voglia ritenere che la circolare possa essere espressione dell’intenzione del ministero finalizzata a semplificare l’ordinamento istituzionale degli enti locali [1], in punto di diritto, però, l’interpretazione fornita appare manifestamente erronea sotto molteplici aspetti.

Giova premettere il testo della norma de qua agitur.

Statuisce l’art. 11,comma 7, della legge n. 265/99 che “All’art. 33 della legge 8 giugno 1990, n. 142, i commi 1 e 2 sono sostituiti dal seguente: ‘la giunta comunale e la giunta provinciale sono composte rispettivamente dal sindaco e dal presidente della provincia che la presiedono, e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti, che non deve essere superiore ad un terzo, arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali, computando a tal fine il sindaco e il presidente della provinciale comunque non superiore a sedici unità ”

La norma nella sua formulazione è estremamente chiara talché, posto che nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato delle parole secondo la connessione di esse (art. 12 delle disposizioni in generale sulla legge), non può essere revocato in dubbio che spetta allo Statuto stabilire il numero di assessori che compongono la giunta e che detto numero deve essere fissato in misura non superiore al limite massimo stabilito dalla legge.

Compete, invece, al Sindaco e al Presidente della Provincia nominare gli assessori nel numero corrispondente a quello stabilito dallo Statuto.

Invero, le innovazioni introdotte dalla novella legislativa nella materia che ne occupa consistono esclusivamente nella soppressione del numero pari di assessori e nella eliminazione della differenziazione degli enti per classi demografiche ai fini della assegnazione del numero di assessori effettuata, peraltro, direttamente dalla legge, essendo stato previsto per tutti gli enti il numero massimo espresso in misura percentuale di quello dei consiglieri assegnati all’Ente. Niente è stato innovato in ordine alla competenza e alla modalità della nomina.

Secondo l’interpretazione ministeriale, invece, la novella consentirebbe al Consiglio comunale e provinciale non solo di prevedere un numero massimo e minimo di assessori, ma anche, alternativamente, di prevedere “solo un numero massimo nel rispetto del limite posto dalla legge statale”. Conseguentemente, sempre secondo la circolare, in entrambe le ipotesi, “sarà il Sindaco (o il Presidente della Provincia, n.d.r.) a determinare in concreto il numero dei componenti della Giunta, sulla base di specifiche valutazioni politico-amministrative, ………..”.

E’ di tutta evidenza l’arbitrarietà di una tale fuorviante interpretazione della pur chiara norma positiva.

In buona sostanza la circolare finisce per attribuire al Consiglio la competenza che é, invece, dello Statuto, confondendo, così, tra “fonte del diritto” intesa come fatto o atto giuridico il quale ha come effetto la creazione, la modificazione o l’abrogazione di norme o disposizioni che integrano un determinato ordinamento e soggetto competente ad emanare quel certo tipo di atto normativo, atteso che per dato positivo, nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge, é lo Statuto dell’Ente che, quale fonte‑atto, deve stabilire il numero degli assessori che compongono la Giunta, mentre il Consiglio è il soggetto competente ad emanare la norma statutaria la quale ha come destinatari tenuti alla sua osservanza il Sindaco e il Presidente della Provincia, i quali, a loro volta, sono competenti a nominare l’organo collegiale nel numero di componenti stabilito dallo Statuto.

Né, parimenti, corretta appare l’ulteriore affermazione ministeriale secondo la quale il Consiglio potrebbe discrezionalmente scegliere la soluzione che più ritiene opportuna sulla base di “specifiche valutazioni politico-amministrative”.

Né, a sostegno del proprio assunto può il Ministero invocare una sottesa intenzione semplificatrice del legislatore.

Invero, come ha avuto modo di affermare la Suprema Corte di Cassazione [2], il criterio dell’interpretazione teleologica, ex art.12 delle disposizioni in generale sulla legge, può assumere rilievo prevalente rispetto alla interpretazione letterale soltanto nel caso, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione di legge sia incompatibile con il sistema normativo. Non é, infatti, consentito all’interprete correggere la norma, nel significato tecnico-giuridico proprio delle espressioni che la compongono, nella ipotesi in cui si ritenga che l’effetto giuridico che ne deriva sia inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma è intesa.

Non può essere non rilevato, inoltre, che la novella legislativa non ha mutato la sostanza del precedente modulo legale in base al quale era la fonte statutaria competente a stabilire il numero degli assessori che componevano la giunta.

D’altra parte le modificazioni di contenuto della fonte statutaria apportata dalla legge n. 265/99, non sembrano essere particolarmente significative atteso che le novità, per così dire, riguardano solo alcuni particolari ambiti, quali, ad esempio, il ruolo delle minoranze la presidenza del Consiglio neri Comuni con popolazione inferiore a quindicimila abitanti, l’ordinamento delle città metropolitane in ordine ai quali è ampliata la possibilità di scelta da parte dello statuto.

Non altrettanto può dirsi in merito alla composizione della giunta. Da quanto detto discende con tutta evidenza l’inconciliabilità dell’interpretazione fornita dalla circolare con il dato normativo positivo.

Una sola cosa è certa, vale a dire che la lettura della norma prospettata dal Ministero pone seri problemi non solo in ordine alla legittimità della norma statutaria se formulata nel senso della circolare, ma, per derivazione, in ordine alla illegittima composizione dell’organo collegiale e, quindi, alla (il)legittimità degli atti deliberativi dell’organo stesso assunti in composizione viziata.

Invero, non può non essere ricordato che lo statuto dei comuni e delle province è espressione di quella facoltà riconosciuta a soggetti distinti dallo Stato di dettare norme con efficacia giuridica, dando vita, in tal guisa, ad un ordinamento giuridico che trae da quello dello Stato la fonte del proprio potere e dal quale viene definito sia negativamente che positivamente. Vale a dire che, sotto il primo dei profili indicati, l’ordinamento statale fissa i limiti del potere statutario non solo stabilendo i punti fondamentali da cui le norme statutarie non possono divergere nel proprio contenuto, ma che a volte arriva a fissare anche in modo preciso e puntuale il contenuto della norma (statutaria) stessa.

Ebbene, nella fattispecie inerente alla disciplina della composizione della Giunta comunale e provinciale la legge dello Stato ha stabilito espressamente che è la norma statutaria ad indicare, stabilendolo entro il limite massimo indicato dalla legge medesima, il numero di assessori che compongono la giunta. Talché lo Statuto non può dettare una disciplina diversa da quella positivamente stabilita dalla legge dello Stato, così che se si adeguasse alle indicazioni date dalla circolare ministeriale la norma statutaria sarebbe sicuramente illegittima, cosi come illegittima sarebbe, per derivazione, la composizione dell’organo collegiale con l’ulteriore conseguente illegittimità degli atti adottati dall’organo medesimo in composizione viziata.

Né, può essere trascurata la rilevanza che assume per gli organi collegiali la esatta e chiara individuazione del numero dei membri che compongono l’organo.

E’, infatti, criterio generale [3] che l’organo collegiale, per ritenersi legittimato ad agire, deve essere costituito completamente mediante la nomina di tutti i suoi componenti, anche se successivamente, con specifico riferimento agli organi c.d. virtuali, tra i quali va annoverata la giunta, per il funzionamento non è richiesto il quorum integrale, ma è sufficiente che rimanga in carica almeno la metà dei componenti assegnati [4] (trattasi del c.d. quorum strutturale o numero legale).

E’ di tutta evidenza, pertanto, la necessità che ai fini della verifica del valido operare della Giunta, la fonte normativa che disciplina la sua composizione, vale a dire lo Statuto, indichi con estrema chiarezza il numero dei componenti assegnati all’organo, che, pertanto, non può essere rimesso alla scelta fatta dal Sindaco o dal Presidente della Provincia sulla base della contingente situazione politico-amministrativa che, in un secondo momento può risultare cambiata e così via nel tempo.

Ma la rilevata esigenza, oltre che derivare dai principi fondamentali afferenti alla istituzione, alla composizione e al funzionamento degli organi collegiali, assume importanza anche sul versante della tutela. Non può essere negato che il cittadino che intende tutelarsi nei confronti di eventuali atti giuntali che risultassero lesivi di proprie situazioni giuridicamente protette deve essere in grado in ogni momento di poter verificare, prima ancora di ogni ulteriore aspetto, se l’organo che ha adottato l’atto deliberativo lesivo ha operato in seduta legittima cioè in presenza del numero legale.

E tale possibilità gli può essere assicurata soltanto da una norma che, in quanto contenuta in una fonte-atto (nella specie, lo Statuto dell’Ente) é assoggettata a speciali misure tendenti ad assicurare la conoscibilità delle disposizioni da essa create. Al riguardo si rinvia a quanto disposto per lo Statuto dall’ultimo comma dell’art. 4 della legge 142/90, nel testo vigente.

Non altrettanto può dirsi nel caso in cui il numero degli assessori sia di volta in volta stabilito dal Sindaco o dal Presidente della Provincia.

Né i Consigli, che aderissero alla tesi ministeriale, potrebbero portare a giustificazione del proprio operato l’ottemperanza alla circolare.

E’, infatti, insegnamento consolidato del Consiglio di Stato che le circolari interpretative interne, atteso che sussiste sempre per il Giudice e, rispettivamente, per l’Amministrazione l’obbligo di ricercare l’esatto significato delle norme vigenti sulla base del principio iura novit curia, sono inidonee a dispensare dall’esigenza di ricostruire e di attribuire l’esatto valore inerente alla disciplina stabilita dalle disposizioni primarie e secondarie per una determinata materia [5].

Né va sottaciuto che non potendosi ravvisare un rapporto gerarchico tra Ministero dell’Interno e Consiglio comunale e provinciale, la circolare di che trattasi costituisce solo una interpretazione del dettato normativo proveniente da fonte comunque autorevole, ma che non esonera i Consigli comunali e provinciali dall’obbligo di autonomamente interpretare il dettato normativo [6] secondo i principi dell’ermeneutica talchè, ove l’esegesi giusta delle norme sia diversa, come di fatto nella fattispecie è, da quella prospettata dalla più volte richiamata circolare ministeriale, tale manifestazione di indirizzo esegetico resta automaticamente caducato per effetto della diversa interpretazione rivelatasi più esatta.

E’ di tutta evidenzia, pertanto, che la norma statutaria conforme alla interpretazione data dalla circolare che ne occupa consentirebbe non solo ai soggetti incisi negativamente da deliberazioni giuntali assunte da organi in composizione viziata, ma anche ad altri soggetti titolari di situazioni giuridiche tutelate (ad es. le minoranze consiliari) di aggredire vittoriosamente non soltanto l’atto di nomina della giunta ma anche gli atti deliberativi della stessa posti in essere.

[1] L. Olivieri, La composizione delle giunte comunali e provinciali, in www.giust.it

[2] Cass. Civ. , Sez. Lav., 13 aprile 1996, n. 3495.

[3] Cfr. Cons. Stato, Sezione V, 14 luglio 1970 n. 600; idem, Sez. VI, 23 novembre 1971, n. 948.

[4] P. Virga, Il provvedimento amministrativo, Giuffrè, Milano, pag. 274.

[5] Cons. Stato, Ad gen., 11 maggio 1988, n. 1568/87.

[6] T.A.R. Basilicata, 7 novembre 1991, n. 322.

Note

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Dire che il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 237, approvativo del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazioni per pubblica utilità dettate, le prime, dal D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325 e, le seconde, dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 326, non brilla per chiarezza e precisione (1), può sembrare volere essere clementi con il legislatore, se si pensa che lo stesso Testo unico presenta carenze sostanziali che, se risultassero non essere frutto di ulteriori “sviste lessicali”, sarebbero tali da ingenerare il fondato sospetto di incostituzionalità delle norme che disciplinano il procedimento espropriativo e segnatamente le fasi inerenti alla dichiarazione di pubblica utilità e alla emanazione del decreto di esproprio.

Rileva al riguardo l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato nel parere 29 marzo 2001 n. 4/2001, al punto 10.14.1, che “in applicazione dei principi sanciti dalla sentenza (della Corte Costituzionale, n.d.r.) n. 55 del 1968, la legge dovrebbe continuare a prevedere tempi massimi certi per tutte le fasi procedimentali, sia per quella che sorge con imposizione del vincolo preordinato all’esproprio sia per quella successiva, basata sulla dichiarazione di pubblica utilità e che si conclude con il decreto di esproprio;…omissis…”.

Dal che discende che la legge che non dovesse stabilire tutti i tempi massimi delle singole fasi del procedimento espropriativo sarebbe sospetta di incostituzionalità.

Ciò premesso, pertanto, si impone l’esame di quelle norme del Testo unico che disciplinano il procedimento che concerne la dichiarazione di pubblica utilità e il procedimento che termina con la emanazione del decreto di esproprio, atteso che il procedimento che riguarda l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio appare essere in linea con i principi sanciti dalla Corte costituzionale con la sentenza prima richiamata (2).

Infatti, l’art. 9 T.U., dopo aver detto, al primo comma, che un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero di una sua variante, che prevede la realizzazione di una opera pubblica o di pubblica utilità, al comma successivo statuisce che tale vincolo ha la durata di cinque anni e che entro tale termine può essere emanato il provvedimento con il quale viene dichiarata la pubblica utilità dell’opera. Infine, il successivo comma 3 prevede che se il provvedimento non viene emanato entro il predetto termine quinquennale il vincolo preordinato all’esproprio decade. A queste statuizioni fa da pendant quella contenuta nel primo comma dell’art. 13 giusta la quale “il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio”.

E’ di tutta evidenza che il procedimento fin qui descritto è perfettamente in linea con i principi enunciati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 55/1968 precedentemente richiamata.

I problemi, invece, sorgono allorché si cerchi di conoscere quale sia il termine di durata della fase basata sulla dichiarazione di pubblica utilità (art. 23, comma 1, lett. a) (3) e di quella che si conclude con la emanazione del decreto di esproprio, la scadenza del quale comporta l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità (art. 13, comma 6) (4).

Invero, la fissazione dei termini di che trattasi assume assoluta rilevanza al fine di evitare censure di incostituzionalità delle norme che ne occupano, atteso che nel T.U. in materia di espropriazioni non vengono fissati, in luogo dei “tradizionali c.d. 4 termini di inizio e compimento delle opere e delle operazioni espropriative”, né, come detto, i termini entro i quali concludere le singole fasi del procedimento di esproprio, né, come invece disponeva il testo del D.P.R. esaminato nonché redatto dal Consiglio di Stato, il termine finale del procedimento stesso (vedi, al riguardo, il punto 19.2 del citato parere dell’Adunanza Generale).

Ebbene, se è vero che dagli articoli 23 e 16 del D.P.R. 327/2001 appare di tutta evidenza che la dichiarazione di pubblica utilità ha un termine di durata dell’efficacia e che il decreto di esproprio deve essere emanato entro un termine che è perentorio,visto che il suo inutile decorso comporta la perdita dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, è, però, altrettanto vero che tali termini non risultano essere stati fissati né dai citati articoli né da altre norme del Testo Unico.

Nè, per quanto attiene alla durata dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità può farsi utile riferimento al termine decennale di cui al primo comma dell’art. 46, atteso che tale norma non solo prevede che l’inutile decorso di detto termine può comportare l’accertamento della decadenza dell’atto che ha dichiarato la pubblica utilità, oltre alla restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità, e, in ogni caso, presuppone che il decreto di esproprio sia stato non soltanto emanato,ma anche eseguito a norma del disposto di cui agli artt. 13,comma 1,lett. h) e 24, comma 1, così come, parimenti, per stabilire quale sia il termine entro il quale deve essere emanato il decreto di esproprio,non soccorrono le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 dello stesso articolo 13. Al contrario,tali disposizioni aggiungono ulteriori perplessità.

Prevede, infatti, il terzo comma che “nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va eseguito”.

A sua volta il comma 4 stabilisce che “se manca l’espressa determinazione del termine di cui al comma 3,il decreto di esproprio può essere eseguito entro il termine di cinque anni,decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera”.

Deve, però, essere rilevato che la esecuzione del decreto di esproprio, per il combinato disposto degli artt. 23, comma 1, lett. h) e 24, comma 1, del T.U., ha luogo mediante la immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio, consacrata nel relativo verbale, entro il termine perentorio di due anni la cui decorrenza, peraltro, non è dato conoscere anche se intuitivamente può essere individuata nella data in cui decreto stesso viene emanato.

A questo punto sorge spontanea la domanda: se il decreto di esproprio deve essere eseguito entro il temine perentorio di due anni, così come stabilito dalla legge (art. 24, co. 1, T.U. cit.), che senso ha il disposto di cui ai richiamati commi 3 e 4 dell’art. 13 in base ai quali, rispettivamente, la fissazione del termine entro il quale il decreto di esproprio va eseguito viene demandata ad un atto amministrativo quale è la dichiarazione di pubblica utilità, e, nel caso in cui nel predetto atto amministrativo manchi l’espressa determinazione del termine de quo, “il decreto di esproprio può essere eseguito entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera” ?

E allora, poiché una legge non può contenere disposizioni che si elidono a vicenda e poiché la mancata fissazione del tempo massimo certo per la conclusione della fase procedimentale basata sulla dichiarazione di pubblica utilità, nonché di quella entro la quale deve essere emanato il decreto di esproprio comporterebbe, alla stregua dei principi di rilevanza costituzionale evocati all’inizio del presente scritto, la illegittimità costituzionale delle norme esaminate, bisogna pensare che il legislatore sia incorso in un ulteriore “svista” dovendosi ritenere che nei commi 3 e 4 dell’art. 13, laddove è scritto “eseguito” avrebbe dovuto, invece, essere scritto “emanato”.

Non si può non richiamare, pertanto, quanto sapidamente affermato in dottrina (5): “Restiamo in attesa e, nel frattempo, facciamo posto nei nostri scaffali alle ulteriori versioni correttive delle correzioni che compongono il testo…”.

— *** —

1) P. VIRGA, Luci ed ombre nel nuovo testo unico sulle espropriazioni; L. OLIVERI, Testo unico degli espropri: la sindrome di Aristofane,in www.giustamm.it/articoli/.

(2) La fase della dichiarazione di pubblica utilità è disciplinata dal Titolo II, Capo III, artt.12 – 14 e la fase della emanazione del decreto di esproprio dal Capo IV,dello stesso Titolo II, artt. 20 –25, del D.P.R. n. 327/2001;

(3) Così recita l’art. 23, comma 1, lett. A): “1. Il decreto di esproprio: a) è emanato entro il termine di scadenza dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità;”

(4) Così recita l’art. 13,comma 6: “La scadenza del termine entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio determina l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità.”.

(5) L. OLIVERI, op.cit.

Note

L'articolo Testo unico in materia di espropriazioni: sospetto di incostituzionalità, ovvero ancora “sindrome di Aristofane”? proviene da Giustamm.

Come era prevedibile, la individuazione del giudice competente a risolvere le controversie inerenti alla nomina e alla revoca dei segretari comunali e provinciali ha dato la stura a variegate e contrapposte prese di posizione da parte dei giudici aditi.

Se da una parte, infatti, è stata affermata la competenza del giudice ordinario [1], dall’altra, invece, è stata affermata la competenza del giudice amministrativon! [2].

Da parte di coloro che affermano la competenza del giudice ordinario si sostiene, in buona sostanza, che tutti gli atti della pubblica amministrazione connessi sia direttamente che indirettamente alla gestione dei rapporti di lavoro del dipendente pubblico hanno natura privatistica per effetto del combinato disposto degli artt. 2, comma 2, e 4, comma 2, del D.Lgs 29/93, come modificato dal D. Lgs. n. 80/98.

Dal disposto delle citate norme discenderebbe che tutti gli atti attinenti alla gestione del rapporto di lavoro non sarebbero più qualificabili come provvedimenti amministrativi, ma sarebbero equiparabili a quelli emessi da un datore di lavoro privato e, quindi, soggetti al regime del diritto civile.

Al riguardo, giova previamente ricordare che nel nostro paese nel quale è stato adottato il regime della duplice giurisdizione, ordinaria e amministrativa, la regola generale, peraltro derogabile, contenuta nell’art. 2 della L. 20 marzo 1865, n. 2248, all.to E, sull’abolizione del contenzioso amministrativo, e consacrata, oggi, negli artt.102, 103 e 113 della costituzione, per la ripartizione della competenza, e nel senso che, nel campo Civile, si tiene conto della natura della posizione giuridica soggettiva tutelata che si fa valere in giudizio [3], vale a dire che la competenza spetta al giudice ordinario tutte le volte che si controverta di diritti soggettivi nei quali si imbatte l’attività sia di diritto privato che di diritto amministrativo della pubblica amministrazione, mentre al giudice amministrativo appartiene la competenza sulle questioni concernenti gli interessi legittimi.

Talché va affermata la competenza del giudice ordinario tutte le volte che si controverta della appartenenza alla pubblica amministrazione del potere esercitato nei confronti di situazioni di diritto soggettivo appartenenti agli amministrati, per contro la competenza è del giudice amministrativo nel caso di controversie in ordine al cattivo uso del potere, comportante la lesione di un interesse legittimo [4].

Questa regola, che, come già detto, non è inderogabile, risulta a volte, e comunque di recente sempre più frequentemente, superata da parte dello stesso legislatore che, come nella fattispecie all’esame, modifica i criteri classici di riparto della giurisdizione, introducendone altri aventi natura oggettiva, individuati sulla ba­se di materie omogenee.

Alla luce di quanto esposto, si impone, pertanto, nel caso che ne occupa, una puntuale verifica della decisioni giurisprudenziali richiamate alle note 1 e 2, alla luce della peculiare conformazione del rapporto di impiego pubblico (ormai correntemente definito come rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche) con particolare attenzione al rapporto di lavoro del segretario comunale e provinciale.

Invero, la relazione che intercorre tra l’organo o l’ufficio e la persona fisica preposta ad esso, vale a dire la relazione che intercorre tra il centro organizzatorio e l’agente la cui attività viene imputata all’organo o all’ufficio, è una relazione “sui generis” che dà luogo ad una situazione giuridica complessa.

Infatti, bisogna distinguere tra “relazione esterna” intercorrente tra l’ente cui appartiene l’organo o l’ufficio ed una persona fisica, e “relazione interna”, di natura organizzatoria, intercorrente tra l’organo o l’ufficio e la medesima persona fisica.

Quanto alla “relazione esterna”, in virtù della quale un certo individuo viene ad essere in possesso della qualifica di preposto ad un ufficio o ad un organo di un dato ente, è da dire che essa costituisce un vero e proprio rapporto giuridico intercorrente tra una persona fisica nella sua soggettività giuridica in contrapposizione alla soggettività giuridica dell’ente cui appartiene l’ufficio o l ‘organo [5] .

Questo rapporto giuridico, che è essenzialmente di natura patrimoniale, viene denominato ”rapporto di servizio” e può avere natura e fondamento diversi.

Quanto alla ”relazione interna” che, come detto è di tipo organizzatorio, la stessa consiste in un rapporto per il quale una determinata persona fisica, per effetto della assegnazione all’ufficio o all’organo, assume la connotazione di mezzo di imputazione di effetti giuridici.

Questo rapporto, che viene definito “rapporto d’ufficio” [6] , ovvero “rapporto organico” [7] ,è costituito da “tutto il complesso delle regole che connettono la persona fisica all’esercizio delle funzioni pubbliche” [8]e “non attiene al titolare dell’ufficio nella sua materialità di soggetto….. ma attiene ad una qualità giuridica che la norma attribuisce al titolare dell’ufficio, di agire producendo effetti giuridici che non gli si imputano, esercitando potestà che come soggetto materiale non avrebbe” [9] .

Orbene, come è dato rilevare da quanto esposto, quando il D. Lgs. 29/93, e successive modificazioni e integrazioni, fa riferimento al rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, tale riferimento non può che attenere al c.d. “rapporto di servizio”, atteso che il “rapporto d’ufficio” o “rapporto organico” per la sua specifica natura, è ascritto completamente al diritto pubblico.

Un tanto discende con tutta chiarezza dal combinato disposto dell’ art. 2, comma 1, lettere ae c), punto 2, della legge 421/92, in base al quale mentre i rapporti di lavoro e di impiego dei dipen­denti delle amministrazioni pubbliche devono essere ricondotti sotto la disciplina del diritto civile e sono regolati mediante contratti individuali e collettivi, per contro, gli organi, gli uffici e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi sono regolati con legge ovvero, sulla base della legge o nell’ambito dei principi dalla stessa posti, con atti normativi o amministrativi.

Orbene, sulla scorta delle osservazioni che precedono può essere affermato con certezza che se non v’é dubbio che tutte le controversie attinenti al rapporto di servizio (id est: rapporto di lavoro) appartengono alla competenza del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, per effetto di quanto disposto dall’art.68 comma I, del D.lgs.29/93, nel testo sostituito dall’ ‘art.29 del D. Lgs.n.80/98, non altrettanto può essere affermato per quanto attiene alle controversie relative al c.d. “rapporto d’ufficio” o “rapporto organico”.

Ma v ‘ è di più.

Infatti, è la stessa norma positiva che sottrae alla competenza del giudice ordinario le controversie riguardanti il rapporto d’ufficio.

Stabilisce, infatti , l’art. 2 comma 1 lettera c) della legge 241/92, che il governo è autorizzato, nell’ esercizio della delega conferitagli, a prevedere l’affidamento delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti ai quali si applica la disciplina dello stesso art. 2, al giudice ordinario secondo le disposizioni che regolano il processo del lavoro, con la esclusione delle ”controversie riguardanti…… le materie di cui ai numeri da 1 a 7 della presente lettera”, e al n. 2 della lettera c)sono previsti, per l’appunto, i modi di conferimento della titolarità degli organi e degli uffici.

Talché, la competenza del giudice ordinario nelle materie attinenti al “rapporto d’ufficio” è esclusa per norma positiva.

Conseguentemente, l’art . 68, comma 1, del D. Lgs. 29/93 nel testo vigente, non può avere altra significazione se non quella in precedenza esposta, pena la illegittimità della norma stessa per evidente eccesso di delega.

Orbene, non può essere negato che, se nella generalità dei casi non risulta tecnicamente agevole distinguere, nell’ambito del rapporto di impiego pubblico, l’aspetto che attiene al rapporto di servizio”, cioè al rapporto di lavoro in senso stretto, da quello che attiene al rapporto d’ufficio atteso che generalmente l’atto di nomina con il quale si instaura un rapporto di servizio e che ha, come visto, natura privata, sovente coincide con la nomina del soggetto fisico privato alla titolarità di un determinato organo o ufficio instaurando, quindi, anche un rapporto d ‘ ufficio che ha invece natura amministrativa con conseguente difficoltà, sul versante della tutela, ai fini della individuazione del giudice competente, altrettanto non può dirsi per il rapporto di impiego del segreta­rio comunale e provinciale.

Infatti, nel caso del rapporto di impiego (id est: di lavoro) dei se­gretari comunali e provinciali, la differenziazione dei due rapporti, di servizio e d’ufficio, è, oltreché giuridicamente, anche, per così dire, fisicamente percepibile.

Infatti, anche dopo la riforma dello “status” introdotta dalla legge n.127/97, il segretario del Comune e della Provincia, dirigente o funzionario pubblico, è iscritto nell’apposito Albo Nazionale, articolato per regioni, e “dipende da apposita Agenzia avente perso­nalità giuridica di diritto pubblico” (art. 17, comma 67), mentre sotto il profilo funzionale dipende, rispettivamente, dal Sindaco o dal Presidente della provincia.

Ne discende, pertanto, che se il rapporto di servizio, vale a dire il rapporto di lavoro in senso stretto, del segretario intercorre tra la persona fisica e l’Agenzia, il rapporto di servizio o organico, invece, intercorre tra il dirigente o funzionario pubblico (segretario comunale o provinciale) e il Comune o la Provincia.

Dal che discende, ulteriormente, che mentre l’atto di nomina che instaura il rapporto di servizio e, quindi, il rapporto di lavoro in senso stretto e che ha natura negoziale, attiene al rapporto intercorrente con l’Agenzia e rientra nella competenza di quest’ultima, la nomina effettuata dal Sindaco o dal Presidente della Provincia ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. 465/97 instaura, invece, il rapporto d’ufficio in quanto ha come effetto la preposizione del segretario all’ufficio di segreteria di un certo Comune o di una certa provincia e la conseguente attribuzione della potestà di esercitare funzioni pubbliche e, pertanto, ha natura squisitamente amministrativa.

Nè può essere sottaciuto che, come è stato autorevolmente affermato [10], “la nomina dei segretari non costituisce un mero atto interno di scelta del Sindaco o del Presidente della Provincia, ma costituisce un vero e proprio procedimento ad evidenza pubblica.”

Talché, alla luce di quanto esposto, appare assolutamente corretta, in punto di diritto, la pronuncia del Tribunale Civile di Firenze, il quale, nell’ordinanza dell’ 11 febbraio 1999 ha affermato che “prevale , con assoluta separatezza dal rapporto di lavoro che il Segretario ha con l’Agenzia, l’aspetto della relazione organica come luogo-momento di esercizio delle attribuzioni ordinamentali demandate in via generale alla figura.

La dipendenza funzionale qualificata dal rapporto fiduciario con il Sindaco attualizza pertanto solo l’occasione e le modalità di espressione di una funzione pubblica in senso stretto ove i compiti di supervisione e di controllo del segretario, insieme alle altre sue prerogative, vanno colti con riguardo non al mero espletamento di incombenze di servizio ma come realizzazione di una carica tipica e di vertice nell’ordinamento comunale.

Pertanto la cognizione sulle vicende insorte nel contesto della dipendenza funzionale è rimessa al giudice amministrativo riservatario della cognizione sui modi di esercizio della funzione pubblica’.

Non appaiono, pertanto e per le medesime ragioni esposte, condivisibili le pronunce di quei giudici, sia amministrativi che ordinari, i quali hanno ritenuto essere del giudice ordinario la competenza a risolvere le controversie riguardanti la nomina e, specularmente, la revoca del segretario comunale o provinciale.

NOTE:

[1] Cfr. T.A.R. Lombardia-Brescia, 1^ giugno 1999, n. 497; T.A.R. Toscana, ord. n. 170 del 10.3.1999, citata da M. Angela d’Anzì, “Sulla competenza sarà forse chiamata in causa la Cassazione. Revoche: Sulla giurisdizione conflitto tra Pretore e Giudici”, da “Il Sole 24 Ore” di lunedi 22 marzo 1999, in www. giust. it., 22.03.1999 – Pretore del Lavoro – Firenze, ord. dell’11.2.1999, ivi; più in generale, sulla competenza del Giudice Ordinario in funzione del Giudice del Lavoro, nel Pubblico impiego, c.f.r. Pretore di Venezia, ordinanza 21.4.1999, vedi in www. giust. it., 21.04.1999; Tribunale di La Spezia, sez. Lavoro, ord. 26.04.1999, ivi, 26.04.1999.

[2] Tribunale Civile Firenze, ord. 11.02.1999, cit.

[3] Pietro Virga, “La tutela giurisdizionale nei confronti della P.A.” Milano, 1982, pag. 7.

[4] Per la giurisprudenza sul punto, vedi Cassarino, “Il processo amministrativo nella Legislazione e nella Giurisprudenza”, Milano, 1987 I, pag. 137 e segg.

[5] In tal senso, A.M. Sandulli, Manuale, Napoli, 1970, pag. 170.

[6] M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1970, pag. 248; V.Cerulli Irelli, Corso di “Diritto Amministrativo”, Torino, 1994, pag. 136.

[7] A.M. Sandulli, op. cit.

[8] V.Cerulli Irelli, op. cit.

[9] M.S. Giannini, op. cit.

[10] G. Virga, Il procedimento di nomina dei Segretari Comunali e Provinciali: competenza, avvio, pubblicizzazione, relazione tenuta durante la giornata di studio di Catania Palazzo degli Elefanti, il 4.6.1999, in www. giust. it.

Note

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Alla vigilia della entrata in vigore (8 novembre 2001) della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, assume assoluta rilevanza il dibattito che si è acceso su una delle problematiche di maggior rilievo per gli enti locali, segnatamente la sorte dei controlli di legittimità sugli atti.

Nella specifica materia si sono formate due (potremmo così definirle) “scuole di pensiero”.

Una che sostiene l’implicita abrogazione dei controlli a decorrere dalla data di entrata in vigore della l. n°3/2001, l’altra che sostiene la necessità di un espresso intervento del giudice delle leggi, a seguito di giudizio incidentale di legittimità costituzionale, ovvero l’intervento del legislatore (regionale) per dare applicazione ai nuovi principi costituzionali (1).

La tesi dei sostenitori della immediata abrogazione dei controlli si basa,in buona sostanza, sulle seguenti argomentazioni:

1) con l’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione è venuta meno la copertura costituzionale ai controlli sugli enti locali;

2) l’articolo 126, comma 1, del D.Lgvo 267/2000, nello stabilire quali atti sono assoggettati al controllo di legittimità, fa espresso riferimento all’art. 130 della Costituzione;

3) nel nuovo Titolo V della Costituzione è contenta tutta una serie di principi con i quali le norme statali in materia di controllo sarebbero assolutamente incompatibili,donde la loro abrogazione implicita.

Si sostiene dall’altra parte (2) che,secondo il costante orientamento del Giudice delle leggi:

1) Costituisce fondamentale principio di diritto costituzionale quello secondo il quale la circostanza che una legge sia sospetta di incostituzionalità ovvero si ponga in rotta di collisione con i principi della Costituzione, non rende ex se inoperante o abrogata la norma stessa, ma presuppone una esplicita pronuncia da parte del Giudice delle leggi;

2) L’orientamento costante della giurisprudenza in base al quale, fra le diverse interpretazioni possibili di una norma deve preferirsi quella conforme alla Costituzione, non esime lo stesso giudice,nel caso di contrasto tra norme e trincio costituzionale,dal sollevare n via incidentale questione di legittimità costituzionale.

Conseguentemente, l’entrata in vigore della legge costituzionale non comporterà “alcuna implicita abrogazione delle norme in materia”.

A questo punto la domanda se le deliberazioni degli enti locali, dopo l’8 novembre 2001, sono ancora assoggettate al controllo di legittimità e,quindi, devono essere ancora inviate all’organo di controllo che seguiterà ad esercitare sulle stesse il controllo, resta senza una risposta univoca.

Si deve,pertanto,ritenere che l’approccio alla problematica che ne occupa debba effettuarsi partendo da un diverso ordine di considerazioni,vale a dire che per sostenere la tesi della immediata cessazione dei controlli di legittimità sugli atti degli enti locali, più che far leva sull’istituto della abrogazione implicita delle disposizioni di legge previgenti alla riforma della Costituzione per incompatibilità delle stesse con i nuovi principi costituzionali (argomento, peraltro, che seppure non irrilevante può essere, come visto, confutato), si debba, piuttosto, ragionare, in ordine all’esercizio del controllo di legittimità, in termini di effettività di potere e ricercare quale sia la fonte attributiva del potere stesso.

Vale a dire che deve essere stabilito se l’imputazione della funzione di controllo di legittimità sugli atti degli enti locali ad un organo della regione (il cui carattere regionale rileva esclusivamente al fine della sua ascrizione all’Ente Regione sotto il profilo strettamente organizzativo), sia da ascriversi all’art. 130 della Costituzione, ovvero alle leggi statali emanate in materia di controlli.

Infatti, posto che l’attività di controllo è attività funzionalizzata il cui espletamento si sostanzia, pertanto,nell’esercizio di una funzione (amministrativa), affinché l’esercizio della funzione stessa possa avvenire legittimamente è necessario che esista, nell’ordinamento giuridico, una norma che riconosca, vale a dire attribuisca, a quel complesso organizzatorio lo specifico potere talchè gli atti da esso posti in essere possano giungere ad effetto.

Giova, pertanto,ricordare che gli enti locali, nel sistema delle leggi comunali provinciali di cui ai testi unici del 1934 e 1915 e al Regolamento del 1911, erano sottoposti a penetranti poteri di vigilanza, di controllo e tutela da parte dello Stato che li esercitava per il tramite di organi statali decentrati quali il Prefetto e la giunta Provinciale amministrativa,nonché a più specifici e penetranti poteri di autorizzazione e approvazione,anche questi esercitati da organi statali di amministrazione attiva.

Tale sistema di controllo era manifestamente in contrasto con il sistema costituzionale delle autonomie locali soprattutto sotto due specifici aspetti: il primo attinente alla imputazione soggettiva di tali poteri e segnatamente ad organi statali di amministrazione attiva privi,pertanto,del carattere di neutralità, il secondo concernente il tipo di funzione di controllo attribuita a tali organi, non limitata a garantire la mera legalità degli atti, ma intesa a sindacarli anche nel merito.

Questo sistema è stato profondamente modificato dalla Costituzione che, all’art. 130, ha stabilito che il controllo di legittimità sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali è esercitato da un organo della regione, costituito nei modi stabiliti dalla legge della Repubblica.

La norma, che comporta un duplice ordine di conseguenze circa il contenuto dei poteri di controlli e circa l’imputazione soggettiva degli stessi poteri, oltre ad aver avuto come conseguenza, per effetto delle trasformazioni apportate dal nuovo ordinamento degli enti locali, prima la trasformazione e, subito dopo, la soppressione del controllo di merito, oltre alla riduzione del controllo di legittimità alle principali deliberazioni dell’ente, ha altresì comportato la sostituzione dell’organo dello Stato con un organo della Regione al quale ha attribuito la funzione di controllo sugli atti degli ee.ll., conseguentemente radicando nel medesimo organo il correlato potere (“Un organo della Regione……….e s e r c i t a …………il controllo di legittimità sugli atti delle province,dei Comuni e degli altri enti locali”, così recita(va) l’art. 130 della Costituzione).

A dare attuazione al precetto costituzionale ha provveduto la legge 62/53 la quale, dopo aver disposto l’istituzione dell’organo regionale, ha dettato norme riguardanti la sua composizione nonché il procedimento di controllo. Tale normativa è stata, successivamente, ridisegnata dalla legge delle autonomie e,da ultimo, dal decreto legislativo n° 267 del 2000 recante norme sull’ordinamento degli enti locali.

Gli aspetti organizzativi sono stati disciplinati dalle leggi regionali.

Ebbene, da quanto detto, emerge con tutta evidenza che la norma che ha radicato nell’organo regionale (CORECO) il potere di controllo di legittimità sugli atti degli ee.ll. è l’art. 130 della Costituzione, atteso che alle altre leggi della Repubblica il medesimo art. 130 ha demandato il compito di dare attuazione al precetto costituzionale provvedendo alla creazione, si potrebbe dire, in astratto dell’organo, mentre alla legge regionale era riservata la disciplina del dettaglio organizzatorio, vale a dire la messa in opera dell’organo.

E’ di tutta evidenza che l’organo, una volta istituito e costituito (id est, messo in opera) ha esercitato il potere che gli era stato attribuito dall’art. 130 della Costituzione.

Ed allora, se la norma che ha radicato nell’organo regionale il potere di controllo sugli atti degli ee.ll. è l’art. 130 della Costituzione, non può essere revocato in dubbio che per effetto della abrogazione dello stesso art. 130 l’organo regionale già titolare del potere de quo è stato privato del potere stesso atteso che è venuta meno l’imputazione, ascrivibile alla ripetuta fonte costituzionale, della funzione di controllo all’organo regionale medesimo il quale, pertanto, in base all’ordinamento, non dispone più di alcuna forza operativa mancando di qualsiasi signoria nel settore.

La conseguenza dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione, disposta dall’art. 9 della legge costituzionale n° 3/2001, è, pertanto, di tutta evidenza: è stata soppressa la fonte, di rango costituzionale, dell’imputazione, all’organo regionale, della funzione di controllo sugli atti degli ee.ll., vale a dire che è stata soppressa la fonte attributiva del correlato potere con la conseguenza che l’organo della regione, cioè il CORECO, di cui all’abrogato art. 130 Cost., anche a volerne ammettere la sopravvivenza,come da parte di alcuni si sostiene, in ordine alla funzione di controllo di legittimità sugli atti degli ee.ll. difetta di attribuzione, talchè,nel caso in cui dovesse continuare ad esercitare arbitrariamente detto controllo porrebbe in essere atti amministrativi inesistenti o, più correttamente, un comportamento senza potere.

Da quanto fin qui detto,pertanto,discende che con l’entrata in vigore della legge costituzionale 3/2001, cessando immediatamente di esistere nel nostro ordinamento l’istituto del controllo di cui all’abrogato art. 130 della Costituzione, cessa anche l’attività di controllo del CORECO, talchè cessa, altresì, l’obbligo di inviare allo stesso le deliberazioni degli organi collegiali degli ee.ll., le quali diverranno esecutive esclusivamente a norma dell’art. 134,comma 3, el T.U. 267/2000.

A questo punto ci si chiederà come sia possibile affermare quanto detto in presenza del corpo legislativo, statale e regionale, in materia di controlli.

Ebbene,al riguardo deve essere, innanzitutto, rilevato che tutte le disposizioni di legge in materia di controlli si connotano come disposizioni di attuazione dell’art. 130 della Costituzione.

Si avuto modo, infatti, di rilevare che il ripetuto art. 130 demanda alla legge della Repubblica la disciplina della costituzione dell’organo regionale titolare della funzione di controllo e che, a tale compito, ha provveduto, in un primo tempo, la legge 10 febbraio 1953, n. 62, la cui disciplina è stata, successivamente, ridisegnata dalle legge delle autonomie locali (l. 142/90 e successive sue modifiche e integrazioni) e da ultimo il D.Lgvo 267/2000.

E’ innegabile,pertanto, che le predette leggi sono dirette a rendere possibile l’applicabilità del precetto costituzionale.

Ed allora, poiché il precetto costituzionale al quale le leggi in materia di controlli hanno dato attuazione è stato espunto dall’ordinamento giuridico per effetto della abrogazione della norma che quel precetto conteneva, conseguentemente cessa la vigenza delle leggi attuative del precetto medesimo per sopravvenuta impossibilità di dare esecuzione alle leggi stesse.

Infatti, la cessazione della vigenza di una intera legge o di sue singole statuizioni può verificarsi,oltre che a seguito di abrogazione e di dichiarazione di illegittimità costituzionale, anche per cause diverse, quali il compimento del termine o l’avverarsi della condizione (fissati nella stessa legge o in altre leggi), per la fine della sua vigenza ( il che avviene per le disposizioni legislative temporanee, tra le quali rientrano quelle comunemente denominate “transitorie”) e, appunto, per la sopravvenuta impossibilità di dare esecuzione alla legge stessa (3).

— *** —

(1) G. VIRGA, I nuovi principi costituzionali non possono abrogare per implicito le disposizioni delle leggi previgenti, in www.giust.it/articoli

(2) G. VIRGA, op. cit., ivi.

(3) A.M. SANDULLI, Legge (Diritto Costituzionale), in Novissimo Digesto Italiano, ad vocem, pag. 650.

— *** —

V. anche:

L. OLIVERI, Prime riflessioni sulle influenze della riforma costituzionale sull’ordinamento degli enti locali.

A. BARBIERO, Le leve dell’autonomia finanziaria ed economica delle Autonomie territoriali (un’analisi dell’art. 119 della Costituzione secondo la formulazione prodotta dalla l. cost. n. 3/2001).

D. FODERINI, Rinascita del federalismo territoriale, riforma dell’ordinamento delle autonomie locali e ridefinizione del ruolo del segretario comunale.

Note

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