1. L’antefatto
L’11 ottobre 2005, l’Avvocato generale Philippe Léger ha rassegnato le proprie conclusioni alla Grande sezione della Corte di giustizia delle Comunità europee su una questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Genova avente ad oggetto la compatibilità con l’ordinamento comunitario della normativa nazionale sulla responsabilità civile dei magistrati.
Il Tribunale italiano ha interrogato il giudice di Lussemburgo per sapere se osta all’applicazione del diritto comunitario l’art.2 della legge del 13 aprile 1988, n.117 sotto il duplice profilo: da un lato, nella parte in cui tale responsabilità è esclusa quando la violazione è connessa all’interpretazione delle norme di diritto o alla valutazione dei fatti e delle prove (art.2, co.2); dall’altro, che perché – fuori da questi casi – la responsabilità è limitata ai casi di dolo o colpa grave nell’esercizio della funzione giurisdizionale (art.2, co.1).
La questione pregiudiziale si innesca nell’ambito di una controversia in sede civile in cui la società attrice ha convenuto lo Stato italiano per ottenere il risarcimento del danno causato dalla Corte di Cassazione nell’esercizio della sua funzione giurisdizionale. In particolare, nel corso di un precedente giudizio, la Suprema Corte non avrebbe adempiuto all’obbligo di sollevare questione pregiudiziale davanti alla Corte di giustizia delle Comunità europee, in virtù dell’art.234 del Trattato europeo[1]. Dal canto suo, il Tribunale di Genova chiamato in sostanza a decidere sulla responsabilità extracontrattuale della Corte di Cassazione per erronea interpretazione del diritto comunitario, si interroga se non osti all’applicazione dello stesso la legge italiana sulla responsabilità civile dei magistrati con le limitazioni previste dall’art.2.
In realtà, la questione originaria sollevata da Genova era più articolata, perché si chiedeva anche se lo Stato può rispondere a titolo di responsabilità extracontrattuale nei confronti dei singoli per gli errori dei giudici nell’applicazione del diritto comunitario o nella mancata applicazione dello stesso e, in particolare, nel mancato assolvimento da parte del giudice di ultima istanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Nelle conclusioni in analisi tuttavia, questo profilo non viene affrontato perché, nelle more, la Corte di giustizia lo ha risolto in senso affermativo in altro giudizio con la sentenza c.d. Köbler[2].
Invero, sviluppando la sua giurisprudenza, sulla scia dei precedenti Brasserie du pêcheur e Factortame, la Corte ha affermato che può sussistere responsabilità extracontrattuale dello Stato per violazione del diritto comunitario anche nell’esercizio all’attività giurisdizionale, oltre che in quella legislativa e amministrativa[3].

2. Le osservazioni dell’Avvocato generale
Nel merito, le conclusioni rassegnate l’11 ottobre sono articolate in tre parti, in cui vengono analizzate separatamente le diverse ipotesi di esclusione della responsabilità del giudice secondo la normativa italiana: in relazione all’interpretazione delle norme di diritto, in relazione alla valutazione dei fatti e delle prove e in relazione al dolo o colpa grave[4].

2.1. L’interepretazione delle norme di diritto
Per il primo di detti profili, l’Avvocato generale prende le mosse dalla citata sentenza Köbler che per la prima volta ha ammesso la responsabilità dello Stato per erronea interpretazione del diritto comunitario da parte dei suoi giudici e si sofferma a illustrare diverse ipotesi in cui si possono ravvisare gli estremi della violazione[5].
In primo luogo, può avvenire che il giudice dia un’interpretazione del diritto nazionale in senso non conforme al diritto comunitario applicabile, contrariamente all’obbligo di interpretazione conforme (cfr.nn.56-61). Una seconda ipotesi è quella di applicazione di normativa nazionale ritenuta conforme all’ordinamento giuridico comunitario, anche se questa avrebbe dovuto essere disapplicata perchè in contrasto con esso (cfr.n.62). In terzo luogo, la violazione del diritto comunitario potrebbe risultare da un’errata interpretazione di una norma di diritto comunitario applicabile (cfr nn.63-64). Da ultimo, si potrebbe ravvisare una violazione quando l’organo giurisdizionale non ottempera all’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art.234, co.3 TUE (cfr.65-74).
L’Avvocato si sofferma su quest’ultima eventualità precisando che quando il giudice non adempie all’obbligo di adire la Corte di Lussemburgo, finisce sempre col compiere violazione del diritto comunitario. Questo perché se la norma comunitaria con cui fare il raffronto era poco chiara, allora era dovere del giudice sollevare la questione per chiarire la portata della norma di confronto. Se invece, la norma comunitaria è molto chiara e definita, allora a maggior ragione il giudice che omette di sollevare la questione perché per qualche motivo ritiene che in concreto non si crei contrasto con la normativa nazionale, compie una violazione definita del diritto comunitario. In sostanza, l’omesso rinvio alla Corte delinea un’ipotesi di errore inescusabile di diritto compiuto dal giudice nazionale, errore che è idoneo a determinare quella violazione sufficientemente determinata del diritto comunitario idonea a far sorgere la responsabilità dello Stato (cfr., spec. nn.68-73).
Da questi dati l’Avvocato trae la conclusione che il principio di responsabilità dello Stato in caso di violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale supremo osta a che, ai sensi di una legislazione nazionale, «sia esclusa la sussistenza della responsabilità dello Stato allorché la violazione di cui trattasi è abbinata ad un inadempimento dell’obbligo di rinvio pregiudiziale» (cfr.n.77).
Inoltre, ad avviso dello stesso, tale principio dovrebbe valere anche nel caso in cui a dolersi della violazione sia un cittadino cui l’organo giurisdizionale non ha accolto la richiesta di sollevare eccezione ai sensi dell’art.234 TUE. In quest’ultimo caso, tuttavia, con molta concretezza l’Avvocato si interroga sulle difficoltà di approntare una prova adeguata del nesso di causalità diretta tra l’inadempimento e l’asserito danno (cfr. nn.77-79).

2.2. La valutazione dei fatti e delle prove
Seconda limitazione prevista dall’art.2, co.3 della legge 117/88 è quella relativa alla valutazione di prove o fatti. A tale proposito, l’Avvocato rileva come nonostante in teoria le Corti superiori si occupino solo dell’interpretazione del diritto, può capitare che si trovino a valutare anche la corretta qualificazione giuridica dei fatti oppure debbano verificare il rispetto delle norme in materia di prove. In entrambi i casi, tali valutazioni rilevano anche come errore di diritto a cui potrebbe non essere estraneo il diritto comunitario, posto che vi sono disposizioni di diritto comunitario anche in materia di prova (es. in materia di prova della discriminazione) e ipotesi in cui la nozione di diritto comunitario serve per la corretta qualificazione giuridica dei fatti (es. la nozione di aiuti di Stato) (cfr. nn. 82-90).
Sotto questo profilo, l’Avvocato conclude quindi nel senso che una normativa nazionale che in maniera generale limita la responsabilità del giudice, e quindi dello Stato, quando si verta sulla valutazioni di fatti o prove, osta all’applicazione del diritto comunitario.

2.3. Il dolo e la colpa grave
Diversa è la conclusione per quanto riguarda la violazione del diritto comunitario dovuta a dolo o colpa grave.
L’Avvocato prende le mosse dalle conclusioni della sentenza Köbler ricordando come, al fine di rinvenire profili di responsabilità dello Stato per l’esercizio di funzione giurisdizionale, è necessario che la violazione del diritto comunitario sia manifesta, tenendo conto dei criteri indicati dalla stessa Corte. Ad avviso dell’Avvocato, ne discende che una forma di responsabilità per dolo o colpa nell’esercizio della funzione giurisdizionale, non possa essere più «subordinata ad una condizione attinente alla nozione di dolo o colpa grave che vada oltre la violazione manifesta del diritto applicabile )nel senso di cui ai punti 55 e 56 della citata sentenza Köbler)» (cfr. n.102). In altri termini, in mancanza di nozioni uniformi di dolo e colpa nei diversi sistemi giuridici dell’Unione, le nozioni di dolo e colpa grave finiscono con l’essere appiattite sul concetto di manifesta violazione del diritto comunitario.

3. Conclusioni
In sintesi, rispetto alla questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Genova, l’Avvocato conclude che «pur se il principio della responsabilità dello Stato in caso di violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale supremo osta a che in forza di una normativa nazionale sia esclusa, in modo generale, la sussistenza di detta responsabilità per la sola ragione che la violazione di cui trattasi sarebbe connessa all’interpretazione delle norme di diritto o alla valutazione dei fatti e delle prove, per contro, questo stesso principio non osta a che il sorgere della detta responsabilità sia subordinata alla sussistenza di dolo o colpa grave da parte dell’organo giurisdizionale supremo considerato, purché tale condizione non vada oltre la manifesta violazione del diritto applicabile» (cfr. n104).
I recenti precedenti della Corte di giustizia, tutti nel senso di ampliare la responsabilità extracontrattuale dello Stato nei confronti dei singoli per violazione del diritto comunitario anche all’esercizio della funzione giurisdizionale, inducono a prevedere un accoglimento delle conclusioni dell’Avvocato.
In attesa di valutare nel merito quelle che saranno le determinazioni della Corte, è possibile sin d’ora rilevare come un eventuale accoglimento metterebbe seriamente in crisi il sistema della responsabilità civile del magistrato posto che, in sostanza, ne verrebbero a cadere tutte le limitazioni stabilite dalla legge. Crisi che si rivelerebbe tanto più evidente in considerazione del crescente impatto che la normazione comunitaria ha sull’ordinamento giuridico nazionale e della tradizionale indifferenza che i magistrati italiani, per pigrizia o sciovinismo, dimostrano nei confronti dell’intero sistema comunitario e delle sue regole.

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[1] In sintesi, nel 1981 l’impresa di Trasporti Marittimi del Mediterraneo aveva convenuto davanti al Tribunale di Napoli la società Tirrenia per ottenere il risarcimento del danno causatole dall’aver praticato sul mercato del cabotaggio marittimo un’attività in violazione della normativa europea in materia di aiuti di Stato e di abuso di posizione dominante grazie a sussidi pubblici. Il Tribunale di Napoli non aveva ritenuto necessario sollevare questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia per verificare se quella normativa italiana in materia di aiuti di Stato fosse conforme al diritto comunitario e ha respinto la domanda di risarcimento. Ugualmente, la Corte d’appello e la Corte di Cassazione, successivamente adite, non hanno ritenuto di attivare il meccanismo dell’art.234 TUE, considerando infondata la questione (cfr. l’esposizione dei fatti e procedimento principale, nn.22-36 delle conclusioni).
[2] Pronuncia del 30/09/2003, Köbler c. Repubblica d’Austria, causa C-224/01 (Rec.2003,p.I-10239), oggetto di notevole attenzione da parte della dottrina italiana: Alpa G., La responsabilità dello Stato per “atti giudiziari”, in NRGCC, 2005, II, 1 e ss.; Conti R., Giudici supremi e responsabilità per violazione del diritto comunitario, in Danno e responsabilità, 2004, 23 e ss.; Magrassi M., Il principio della responsabilità risarcitoria dello Stato-giudice tra diritto comunitario, interno e convenzionale, in Dir. pubbl.eu. e comp., 2004, 490 e ss.; Pinotti C., La responsabilità dello Stato-giudice per violazione del diritto comunitario, in Il Consiglio di Stato, 2005, 619 e ss.; Scoditti E., Francovich presa sul serio: la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario derivante al provvedimento giurisdizionale, in Foro it., 2004, IV, 4 e ss.
[3] La Corte ha stabilito che sussiste responsabilità dello Stato quando il giudice abbia ignorato in maniera manifesta il diritto comunitario applicabile, specificando anche quali siano i criteri secondo cui valutare la violazione manifesta, quali: il grado di chiarezza e di precisione della regola violata; l’intenzionalità della violazione; il carattere scusabile o inescusabile dell’errore di diritto; la posizione assunta in quel contesto dalle istituzioni europee; il mancato assolvimento dell’obbligo di sollevare questione pregiudiziale ai sensi dell’art.234, co.3 TUE da parte dell’organo precedente (cfr. nn.53-56 sentenza Köbler).
[4] L’Avvocato abbraccia l’interpretazione della normativa italiana offerta dal Tribunale di Genova secondo cui «la responsabilità dello Stato derivante dall’attività giurisdizionale [va] esclusa quando il comportamento addebitato ad un organo giurisdizionale è connesso ad un’operazione di interpretazione del diritto, anche laddove tale operazione abbia condotto a commettere una violazione grave della legge risultante da un negligenza inescusabile. In altri termini, [si parte dall’assunto] che l’art.2, n.3, lett. a), della normativa nazionale controversa, sia destinato ad essere applicato ad ipotesi di violazione della legge diversa da quelle previste al n.2 dello stesso articolo» (cfr.n.46).
[5] È interessante notare come, in via incidentale, le conclusioni si soffermino anche a precisare che il problema della responsabilità del giudice per la sua attività interpretativa non può essere fuorviato dalle considerazioni sulla possibile lesione della sua indipendenza, anche quando questa sia costituzionalmente tutelata (cfr. nn. 50-54). Ciò in considerazione del fatto che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce un ruolo essenziale nell’attività giurisdizionale al fine di garantire uniformità e la certezza del diritto, anche per quanto riguarda l’applicazione del diritto comunitario. In sintesi, l’organo di ultima istanza deve sollevare questione pregiudiziale perché la sua giurisprudenza tende a uniformare quella delle giurisdizioni di merito e se si afferma un’interpretazione della Cassazione lesiva del diritto comunitario, c’è il rischio che la lesione diventi ancora più macroscopica perché seguita dai giudici di merito, oltre al rischio di divergenze di giurisprudenza nei diversi Paesi dell’Unione. Sul punto è emblematica la pronuncia di poco successiva alla sentenza Köbler con cui l’Italia è stata condannata per via di un orientamento della Corte di Cassazione che rendeva di difficile attuazione il diritto comunitario (Sentenza 2 dicembre 2003, causa C-129/2000, Commissione c/Italia) Per commenti a questa pronuncia vedi: Crescimanno V., Brevi considerazioni sull’inadempimento dello Stato per (interpretazione in) contrasto con il diritto comunitario di legge con esso (in astratto) compatibile, in Europa e dir. priv., 2005, 221 e ss.; Magrassi M., Repubblica italiana condannata ai sensi degli art.226 e 228 TCE per un orientamento della Suprema Corte di Cassazione, in Dir. pubbl.eu. e comp., 2004, 1003 e ss.

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