“Homo mundus minor”, Boezio.

Premessa. 1. La valutazione ed i limiti ai diritti fondamentali nel modulo organizzativo gerarchico partecipativo. 2. Gerarchia e valutazione del personale militare nell’ottica della legge 241/90. 3. La valutazione del militare alla luce della riforma del pubblico impiego.

PREMESSA

Il presente articolo si pone quasi a prosecuzione ideale di un precedente studio[1]. La disamina delle norme di un segmento dell’azione amministrativa non sarebbe completa se, oltre all’esplicazione del significato letterale, non se ne cogliessero il senso e le ragioni generali. Tale studio inoltre è intimamente collegato con le risultanze di un contributo che chi scrive ha provato a fornire in merito alla organizzazione delle Forze Armate ed alla funzione della Difesa[2].
Si vogliono operare anche alcune considerazioni di carattere trasversale, mettendo a confronto il sistema di valutazione del pubblico impiego militare, che, come noto, assume peculiari connotati, con quello privatizzato. Ci si è sforzati, infine, di formulare talune riflessioni di carattere propositivo, che la riforma del pubblico impiego, varata nel corso degli ultimi tre lustri, non poteva non suggerire.

1. LA VALUTAZIONE ED I LIMITI AI DIRITTI FONDAMENTALI NEL MODULO GERARCHICO NON PARTECIPATIVO

Negli scritti citati in premessa si è già detto che la valutazione del militare può essere riguardata sia come atto di valutazione sia come procedimento amministrativo. L’analisi squisitamente giuridica delle norme e della giurisprudenza, con l’avallo delle osservazioni della dottrina[3], conduce a tali conclusioni. Queste, però, possono essere confortate anche mediante una lettura ad ampio raggio dell’organizzazione delle Forze Armate, ove è rintracciabile la coesistenza di un duplice modello organizzativo gerarchico, di natura partecipativa e non. Nel primo caso, difetterebbero le regole democratiche di partecipazione (ad es. quelle o alcune di quelle contenute nella legge 241/90); nel secondo, trovano applicazione le stesse regole o regole di analogo contenuto proprie di tutto il pubblico impiego, anche privatizzato.
Vediamo se il procedimento di valutazione può essere parte del primo o del secondo modello organizzativo ed in quale misura.
Taluni studiosi opinano che le limitazioni relative all’esercizio dei diritti riconosciuti dalla Costituzione vadano ammessi solo “in imprescindibili esigenze inerenti ai compiti di difesa o alla specifica natura di corpo militare dell’istituzione di appartenenza”[4], ovvero – con impostazione più lata – che “ordinamento, struttura, compiti propri delle FF.AA. dovrebbero essere orientati verso la Difesa”[5]. Le limitazioni sarebbero comunque giustificate perché l’ordinamento militare è “speciale” o quantomeno “peculiare”.
Testualmente, però, l’art. 3 della legge n. 382/78 statuisce che può essere limitato solamente l’esercizio di “alcuni” diritti costituzionali e possono essere imposti “particolari doveri nell’ambito dei principi costituzionali” esclusivamente al fine di “garantire l’assolvimento dei compiti propri delle FF.AA.”[6]. Se ne ricava che le limitazioni ed i doveri debbono assumere una funzione di garanzia di tutti i compiti delle FF.AA. e che ordinamento, struttura e compiti debbono essere organizzati in modo da essere orientati non solo al concetto costituzionale di Difesa, ma anche degli ulteriori obiettivi delle FF.AA.., dal momento che anche un compito “secondario” legittimerebbe quei limiti e quei doveri. Laddove invece quei compiti e quegli obiettivi risultino comunque garantiti, per cui sarebbe superfluo o inutile servirsi di particolari doveri/limiti costituzionali, troverebbero applicazione gli ordinari principi e regole dello Stato.
Alla luce di quanto sopra, potrebbe ritenersi che l’Amministrazione Militare avrebbe riconosciuta dal legislatore, con il conforto di autorevole dottrina, la facoltà di abdicare dalle regole democratiche anche con riferimento al procedimento di valutazione del militare, omettendo di farne integrale o parziale applicazione.
Tale impostazione avrebbe una sua possibile conferma anche a mezzo di un parallelo iter argomentativo. L’art. 2, comma 4 della legge delega 6 marzo 1992, n. 216[7] ha stabilito infatti che nell’ambito di certe materie, come l’impiego del personale militare, la disciplina vada rimessa preferibilmente alla legge. Altrimenti, il potere può essere esercitato mediante regolamento o atto amministrativo, purché ciò avvenga in base a prescrizioni di legge.
La suddetta legge è stata attuata dal dlvo n. 195 del 12 maggio 1995, succ. modif., relativo alla disciplina i contenuti del rapporto di impiego del personale non direttivo delle Forze di Polizia e delle Forze Armate, ad esclusione dei dirigenti civili e militari nonché del personale di leva ed ausiliario di leva, sottoposti ad una differente disciplina. L’art. 5 del decreto citato prevede che siano oggetto di concertazione[8] tra le parti pubbliche interessate alcune materie concernenti il trattamento economico, la durata del lavoro settimanale, le licenze, l’aspettativa per motivi privati, il trattamento di fine rapporto, le forme pensionistiche complementari ecc., salvo le materie indicate dall’art. 2 comma 4 della legge n. 216/92, le quali sono disciplinate con legge o, in base a questa, con atto normativo subprimario o con atto amministrativo.
Il primo gruppo di materie copre un’area di interessi che lo Stato, in considerazione della loro natura ed in vista di determinati scopi, ritiene di poter disciplinare con forme e con procedure aventi natura partecipativa. Qui trovano applicazione certe regole comuni anche al pubblico impiego privatizzato. In tali casi, non dovrebbero sussistere fratture con la nostra carta costituzionale, dal momento che si riscontra una omogeneità di disciplina derivante dall’identico sostrato di interessi nazionali da tutelare. L’esercizio dei pertinenti diritti costituzionali (ad esempio, quelli discendenti dall’art. 36) non è limitato per il personale militare, mancando una reale giustificazione dell’eventuale limitazione ed essendovi la necessità di conservare, anche in tale campo, lo spirito democratico dell’ordinamento militare, in ossequio al dettato costituzionale (art. 52 Cost.)..
La seconda area di interessi è sottoposta ad una disciplina ad hoc e si ritiene generalmente sottratta alle ordinarie formule partecipative[9] e non regolata secondo le citate regole di concertazione pubblica.
Si tratta di verificare se la procedura di valutazione del personale militare debba farsi rientrare nel primo o nel secondo gruppo di materie, per inferirne la relativa disciplina.
Non sembra possibile farlo rientrare sotto la voce “organizzazione del lavoro” (lett. a) perché il riferimento è accompagnato alla previsione dell’organizzazione delle strutture e degli uffici, il che lascia supporre che si è al di fuori del rapporto di pubblico impiego, in cui rientra sicuramente la valutazione del militare. L’Amministrazione militare si è trovata essa stessa in difficoltà allorché ha dovuto disciplinare il procedimento di valutazione in sede di regolamento in materia di accesso e di attuazione della legge 241/90. Il cit. DM n. 690/1996[10], infatti, non inserisce la “materia” della compilazione delle note caratteristiche nell’alveo delle vicende delle materie “stato giuridico” o “rapporto di pubblico impiego”. Con una soluzione di comodo, che non può essere condivisa, sembra sospingerla verso il polo dell’organizzazione degli uffici, in quanto la sussume sotto il trattamento e la disciplina sulle modalità di tenuta della documentazione matricolare e dello stato di servizio. Sulla stessa linea sembra porsi il DM 16 settembre 1993, n. 603[11], che separa, facendone materia a sé, la tematica della documentazione da quella dell’impiego pubblico e dello stato giuridico.
Neanche, tuttavia, la voce “procedure per la costituzione, la modificazione di stato giuridico e l’estinzione del rapporto di pubblico impiego” (lett. b) attrae la valutazione del militare. Come si è cercato di dimostrare, il procedimento valutativo non ha il fine immediato di costituire o modificare[12] lo stato giuridico o estinguere il rapporto di impiego. Semmai le risultanze del procedimento di valutazione possono essere utilizzate per scopi mediati, che comunque sono piuttosto lontani dalla triplice casistica normativa e che non fanno parte né del procedimento di valutazione né della struttura dell’atto di valutazione, inteso come suo risultato finale.
A prima vista, il procedimento di valutazione potrebbe piuttosto farsi rientrare nelle seguenti ipotesi:
impiego del personale (lett. c, art. 2, comma 4, l. 216/92);
esercizio della libertà e dei diritti fondamentali del personale (lett. g, cit. art.).
Ma la prima soluzione desta perplessità, dal momento che l’impiego[13] del personale è associato, nella previsione normativa, alla nozione di mobilità, il che lascia supporre che la tematica riguardi i casi di trasferimento/missione ed in genere di utilizzo fisico del personale militare. La seconda soluzione, invece, parte dalla premessa che si debba incidere su libertà e diritti fondamentali del militare. E’ difficile individuare, allora, quale libertà/diritto del valutando venga ad essere limitato con il procedimento di valutazione.
Ad onor del vero, il procedimento di valutazione non sembra previsto nemmeno tra le materie sottoposte alla disciplina di concertazione. Di conseguenza, nel dubbio, sarebbe preferibile che l’interprete calcasse un po’ la mano e lo facesse rientrare nell’alveo della casistica non partecipativa.
Ma poiché la diversità di disciplina è particolarmente profonda, un simile ragionamento peccherebbe di semplicismo. Forse il ragionamento da farsi non è in termini così manichei. Forse, gli schieramenti non sono due e basta. Potrebbe darsi che il decreto legislativo d’attuazione abbia preso in considerazione solo alcune delle materie da disciplinare. La legge 216/92 peraltro prevede che l’attuazione avvenga “per materie diverse, a seconda dello status del personale interessato”(cfr. art. 2), da quelle espressamente sottratte, ossia senza stabilire che la disciplina attuativa debba coprire tutte le restanti materie, diverse da quelle sottratte. Tra l’altro, sottoporre a concertazione la materia della valutazione non è illogico o contra jus. Per il pubblico impiego privatizzato, infatti, l’analoga disciplina è affidata alla contrattazione collettiva nazionale. Infine, esistendo già una disciplina ad hoc per la documentazione caratteristica, sarebbe stato anomalo e superfluo disciplinare ulteriormente la materia[14].
Il procedimento di valutazione del militare costituisce un corollario dell’esecuzione del rapporto di pubblico impiego. In tal senso, non può essere accostato alla costituzione/modifica dello stato giuridico o alla estinzione del rapporto di pubblico impiego. E c’è pure una ratio. Il legislatore infatti ha ponderato bene i termini usati, riferendosi solo alla “estinzione” del pubblico impiego e non alla sua esecuzione. Altrimenti avrebbe scritto: “procedure per la costituzione, modificazione ed estinzione dello stato giuridico e del rapporto di pubblico impiego”, come è più naturale. Ma ciò avrebbe dilatato eccessivamente l’ambito di disciplina sottratto alla concertazione, lasciando ben pochi margini per la delega ovvero per materie già regolamentate con una diversa disciplina già esistente.

2. GERARCHIA E VALUTAZIONE DEL PERSONALE MILITARE NELL’OTTICA DELLA LEGGE 241/90

Contrariamente a quanto potrebbe apparire, il potere di valutazione rappresenta un’area di interessi ove la gerarchia incontra limiti molto forti. Come noto, il fondamento giuridico subcostituzionale della gerarchia militare è costituito dalla l. n. 382 del 11 luglio 1978 (norme di principio sulla disciplina militare), dal già citato DPR 545/1986 e da norme consuetudinarie. Lo stile gerarchico permea sia i rapporti interorganici che i rapporti interindividuali[15].
Nella gerarchia più che una distribuzione si avrebbe una “confusione delle competenze” [16], perché il superiore ha la stessa competenza dell’inferiore. Anzi, il superiore in grado ha il potere di avocare e di annullare gli atti dell’inferiore in grado. Poiché è da ritenere che, come si è accennato, l’atto di valutazione ha natura autoritativa, benché non iussiva, si ritiene che esso sia armonicamente collocato nel modulo organizzativo gerarchico.
Tuttavia, contro la tirannica invasività della potestà gerarchica in materia di valutazione militano due argomenti. Il primo consiste nel fatto che il potere di valutazione è attribuito ex lege[17] a determinati soggetti, senza possibilità alcuna di deroga o di delega delle rispettive funzioni. Il secondo è costituito dal richiamo alla unità organizzativa responsabile (a cui occorre aggiungere, in particolare, i poteri riconosciuti al responsabile del procedimento) contenuto nella legge 241/90 come modello organizzativo di base valevole per tutte le Amministrazioni pubbliche, dal momento che la citata legge esprime principi organizzativi fondamentali ed ineludibili[18].
Quanto al primo punto, si è già messo in evidenza che i giudizi del compilatore e del revisore, sovente espressi da soggetti che nell’organizzazione militare rivestono gradi diversi, sono ritenuti espressione di una funzione decisoria autonoma, benché correlata. L’autonomia del giudizio è riconosciuta sia dalla normativa che dalla giurisprudenza. La ‘revisione’ non può giungere sino ad imporre al compilatore un diverso giudizio, che costui esprime in modo “personale” (cfr. art. 1 DPR 213/02). Il richiamo alla personalità del giudizio[19] non può che comportare l’arresto delle facoltà tipiche della gerarchia interpersonale e delle sue implicazioni[20], le quali, in tale ipotesi, non operano. Inoltre, proprio il principio di legalità suggerisce che l’individuazione, mediante atto normativo, di doveri specifici in capo al compilatore ed in capo al revisore, come tali incedibili e non fungibili, impone un altolà all’avanzata del modello gerarchico. A tali doveri, occorre poi aggiungere quelli derivanti dall’art. 21 del Regolamento di disciplina, ed in particolare, come ha acutamente segnalato una dottrina, quelli che obbligano il superiore ad approfondire la conoscenza dei dipendenti e a valutarne le precipue qualità individuali[21].
Discorso un poco più complesso vale per il secondo punto sopra segnalato. Da taluni accenni contenuti nella legge 241/90, pur dopo le recenti modifiche, si intuisce che la legge è incline ad accogliere un modello organizzativo pubblico nel quale imprescindibile sembrerebbe l’esistenza di una cellula compositiva che l’art. 4 definisce “unità organizzativa responsabile” (u.o.r.). Tutte le Amministrazioni pubbliche, senza eccezione, sono tenute a incardinare nel proprio modello organizzativo una unità di base, costituita da una persona fisica o da una struttura complessa, in entrambe le ipotesi contemplando profili di responsabilità individuale. Il tenore letterale dell’articolo sembra coniugare l’esistenza dell’ u.o.r. all’esercizio concreto dell’attività procedimentale tipica di una PA. Di conseguenza, l’attività gerarchica interpersonale, che si esprime ordinariamente secondo manifestazioni attizie puntuali (ordini gerarchici), dovrebbe confliggere con la creazione del modello organizzativo fondato su unità organizzative responsabili e sarebbe sottratta alle pertinenti previsioni contenute nella legge 241/90. Gli ordini gerarchico-militari, infatti, sono ritenuti prevalentemente, in dottrina ed in giurisprudenza, atti iussivi unisussistenti, privi della necessità di motivazione e avulsi da qualsiasi forma e regola procedimentali. Il discorso è particolarmente sentito per il modello organizzativo della Difesa cd. non partecipativo, ossia per quel modello ove si ritengono comunemente inapplicabili le regole di partecipazione democrativa ovvero dove più frequenti sono le limitazioni ai diritti fondamentali del personale, in ossequio alle prescrizioni di cui all’art. 3 della legge n. 382 del 1978 già citata.
E’ chiaro che un simile modo di ragionare non può che suscitare un vespaio di dubbi. In tale ipotesi limiti di tipo testuale, ricavabili dalla normativa in tema di documentazione caratteristica, e limiti di carattere logico (o di ratio legis), organizzativo ed economico pongono un freno sia alla g. interindividuale sia alla gerarchia tra Uffici.
Il regolamento prevede una serie di compiti esclusivi accompagnati da una responsabilità personale del compilatore e del revisore (ove esistente) qualora commetta illeciti disciplinari (ad es., per aver violato i termini del procedimento valutativo) o penali (ad es., ingiuria, falso), fatta salva la responsabilità civile per danni che si estende anche all’amministrazione militare nei casi di dolo e colpa grave, ai sensi dell’art. 28 della Cost.
La dottrina[22] ritiene – in generale – che, una volta conferito l’incarico di responsabile del procedimento ad un dipendente civile o militare, quest’ultimo goda di piena autonomia gestionale, che fa sfumare o addirittura scomparire il rapporto di subordinazione gerarchica verso il proprio dirigente.
Sul piano organizzativo, la negazione della u.o.r. porta all’inaccettabile abrogazione tacita della pertinente disposizione della legge 241/90 ed al parziale disconoscimento del suo valore di legge quadro. Tale legge racchiude un profondo significato organizzativo delle PA di natura generale, che la gerarchia, modello organizzativo di natura particolare, non ha la forza di travolgere. Basti pensare alla complessità strutturale e funzionale che il nostro Paese, anche sulla scorta della normativa comunitaria ed internazionale, sta acquisendo su vari fronti (ad es. in tema di digitalizzazione, di sistemi d’arma, di sistemi informatici e telematici) e che richiedono conoscenze specifiche, settoriali, a volte uniche. C’è da chiedersi come può essere esercitato il potere tipico della gerarchia con le sue articolazioni (controllo, annullamento, avocazione, sostituzione…) laddove il superiore gerarchico sia privo delle necessarie conoscenze.

3. LA VALUTAZIONE DEL MILITARE ALLA LUCE DELLA RIFORMA DEL PUBBLICO IMPIEGO

Una delle problematiche più interessanti relativamente alla disciplina del pubblico impiego è certo costituita dalla questione relativa alla valutazione dell’attività delle PA[23]. Il decreto legislativo 286 del 30 luglio 1999 ha disciplinato, sulla scorta delle riforme cd. Bassanini, il “riordino ed il potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attivita’ svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59“. Il decreto individua quattro tipi di controllo: 1) di regolarità amministrativa e contabile; 2) di gestione; 3) valutazione della dirigenza; 4) valutazione e controllo strategico.
Il meccanismo funzionale del controllo[24], come noto, è una manifestazione di giudizio di organi amministrativi con l’obbligo giuridico, stabilito dalla legge, di esaminare un atto, una attività un comportamento di altri organi della Pubblica Amministrazione, a cui sono collegati effetti giuridici determinati, per accertarne la regolarità dal punto di vista tecnico/giuridico, sia essa amministrativa, contabile, finanziaria che comportamentale[25]. E’ l’interesse pubblico a postulare l’accertamento perché il controllo investe manifestazioni di notevole importanza funzionale che non possono essere abbandonati alla completa libertà, discrezionalità e indipendenza operative dei rispettivi autori. Attesa questa complessa funzione generale del controllo è evidente che esso possa assumere diverse modalità di esecuzione caratterizzate dai diversi corrispondenti contenuti e dalle relative finalità. Complessità che spiega come i tentativi di dare maggiore funzionalità alle operazioni di controllo, secondo concezioni politico – giuridiche adeguate ai tempi, non abbiano dato luogo a risultati ottimali, ancora dopo oltre un secolo di esperienze in un’ottica di praticità, tempestività, efficacia, efficienza e imparzialità oggi pretese con maggiore vigore dalla Costituzione vigente.
Nel pubblico impiego privatizzato, la valutazione ha lo scopo di effettuare un controllo sulla gestione complessiva e comporta, a certe condizioni, l’attribuzione di determinati effetti economici (in termini di premio di produzione[26] o, per i dirigenti, di indennità di risultato). Al di fuori dell’aspetto strettamente gestionale/economico, la valutazione non opera, nel senso che essa non copre – ad esempio – gli aspetti relativi alle qualità morali o di carattere (che invece rilevano in sede disciplinare per il personale privatizzato non dirigenziale).
Sono registrabili anche ulteriori conseguenze, come quella attinente alla giurisdizione applicabile in tema di controversie sulle attività di valutazione. Nel pubblico impiego privatizzato, la valutazione controversa, benché circondata da una connaturale discrezionalità dell’azione, va agitata dinanzi al giudice ordinario; nel pubblico impiego non privatizzato, è il giudice amministrativo a delibare l’atto valutativo contestato secondo i noti vizi di violazione di legge, di incompetenza e di eccesso di potere.
Inoltre, presso gli Enti Locali (Province, Comuni e Città metropolitane) il sistema di valutazione del personale si caratterizza per essere unico per tutti i dipendenti, indipendentemente dalla qualifica rivestita, con l’obiettivo di rafforzare il concetto di squadra. Il sistema si basa su due parametri: il grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati dagli organi di governo e specificati dal segretario generale, che assume anche le funzioni di direttore generale, nel piano esecutivo di gestione (cd. P.E.G.) e la performance di ciascun dipendente. I due fattori sono poi specificati in diversi parametri di valutazione, differenziati in relazione alla qualifica del personale valutato, fra cui particolarmente originale è il “clima organizzativo”, assunto come uno dei metri di valutazione della dirigenza e che vede impegnato tutto il personale a rispondere con un questionario a una serie di domande sulle aspettative e sulla percezione di alcuni elementi rilevanti per l’organizzazione. Per la valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi è stato concordato un sistema di controllo di gestione che assume a preventivo il piano esecutivo di gestione organizzato per obiettivi e risorse assegnate, e a consuntivo l’attività di reporting, che, nel corso dell’esercizio finanziario, fornisce informazioni aggiornate sull’andamento della gestione agli stessi dirigenti e agli organi di governo. A fine anno si conclude con il referto di gestione, certificato da un apposito nucleo di valutazione e poi trasmesso alla Corte dei Conti.
Le sintetiche osservazioni sopra svolte segnano una fondamentale, ulteriore differenza tra il sistema di valutazione del personale militare e del personale civile privatizzato: la valutazione nel p.i. privatizzato mira ad orientare la gestione dell’azione amministrativa in relazione agli obiettivi dell’ente di riferimento, influendo sull’organizzazione e sul grado di produttività, da cui dipendono determinati effetti economici e di attribuzione degli incarichi.
La valutazione del personale militare, invece, si muove nel solco di una visione profondamente parcellizzata, predominando il piano del rapporto valutatore-valutando a scapito del rapporto valutando-pubblica amministrazione in genere. Sicché essa si limita ad essere uno “strumento di comando” volto al governo del personale direttamente dipendente.
Nei rapporti, diciamo così, interni (cd. significato interno della v.), manca qualunque sforzo di tipo relazionale nell’analisi del rendimento svolta dal compilatore/revisore (l’analisi delle qualità morali, di carattere e fisiche è necessariamente unilaterale e prescinde da valutazioni di comparazione). Il rapporto interno si sviluppa, fondamentalmente, tra due soggetti a prescindere dagli obiettivi o dagli impegni dell’intero settore o area in cui sia il valutando che il valutatore/valutatori sono collocati. Se un cenno agli obiettivi dell’Ufficio di appartenenza è fatto, questo è solo rimesso alla lungimiranza del superiore, nessuna norma imponendo il relativo raffronto. Ciò indirettamente agevola, ad avviso di chi scrive, anche il possibile prevalere di forme di arbitrarietà di giudizio ed il contestuale abbandono di parametri oggettivi. Può accadere che nell’ambito di uno stesso Ufficio di piccole dimensioni, ove operino più soggetti, ciascuno riceva valutazioni profondamente differenziate. In un modello organizzativo, ove sussista una necessaria condivisione di obiettivi, invece, tali rischi dovrebbero essere meno frequenti, dal momento che a partire dal superiore in grado fino all’ultimo soggetto nella scala gerarchica vi è una sorta di ricomprensione degli obiettivi da perseguire, l’uno rispetto all’altro, in un affascinante un giuoco di scatole cinesi.
Anche l’intervento del revisore non assicura alcuna valutazione di tipo relazionale, dimostrando l’esperienza che molti revisori si limitano a confermare il giudizio del compilatore e che, sovente, essi non hanno nemmeno una conoscenza diretta del soggetto sottoposto alla loro valutazione. Per non parlare della carenza di qualsiasi attività di accertamento sulla effettiva e coerente capacità di giudizio che, in relazione al modello valutativo adottato, il compilatore ed il revisore dovrebbero possedere. Nel dubbio, il superiore si baserà sul buon senso e sulle percezioni personali, con il rischio di osannare o dequalificare indebitamente il valutando. Vi è anche un altro rischio. Poiché il giudizio di valutazione scandaglia il profondo sentire del valutando, stigmatizzandone, tra l’altro, gli aspetti emozionali e psichici, esso impone al compilatore – superiore gerarchico uno sforzo psicoanalitico che con un certo margine di probabilità si svilupperà in modo difforme dalle aspettative del valutando. Parafrasando un noto apoftegma latino: troppa analisi, ingiusta valutazione.
Si è già notato che gerarchia e valutazione hanno un necessario punto di non incontro. Qui si vuole aggiungere che la tipologia di qualità che l’Amministrazione ha ritenuto opportuno adottare ai fini della valutazione del personale acuisce, paradossalmente, il senso di distacco tra superiore ed inferiore, sia in violazione del principio di coesione invocato di recente dalla Corte Costituzionale sia in relazione ai doveri di cura del benessere dei propri dipendenti da parte dei superiori gerarchici fissati dall’art. 21[27] del Regolamento di disciplina militare, il quale segna un forte momento limitativo al normale svolgersi della gerarchia.
La valutazione, in fondo, possiede anche un valore di collegamento in termini di scambio reciproco di apporti[28] tra valutatore e valutato perché dovrebbe mirare a coordinare le richieste di chi comanda con le prestazioni di chi obbedisce al fine di dare vita ad una organizzazione coesa, efficace ed efficiente. Si tratta di una considerazione che è imposta dal tipo di organizzazione che la Corte Costituzionale parrebbe ritenere indefettibile, come sopra segnalato.
La critica che in passato si appuntava sul modello di valutazione, e cioè di aver creato un mondo di eccellenti, continua ad essere sostenibile. Varie le ragioni. Il superiore non vuole dispiacere il proprio sottoposto che è una brava persona, gli è utile, non vuole impegnarsi nell’analisi freudiana che la scheda valutativa gli impone, non può dequalificarlo perché indirettamente danneggerebbe l’Ufficio o la Sezione a cui è a capo, nutre una generale disaffezione all’autoritatività del rapporto istituzionale, ecc.
Ma la critica maggiore si appunta sul significato cd. esterno della valutazione, la quale appare totalmente avulsa dagli obiettivi dell’intera Amministrazione militare. Pur dopo l’innovazione regolamentare, sembra prevalere un concetto moralistico, etico della valutazione, secondo dettami che si ritrovano nella legge 382/78 e del susseguente regolamento di disciplina, i quali seguono un percorso di inevitabile senescenza. Minore attenzione è stata data al valore gestionale/economico della valutazione, i cui riflessi positivi si riverberano a livello di avanzamento, di trasferimento, di carriera, e, indirettamente, sull’intero modello organizzativo militare.
Si intende dire che si è preferito assegnare la prevalenza al giudizio personalizzato di un singolo individuo (il compilatore) sul valore e sulle capacità del valutando anziché tentare di oggettivizzare la valutazione (ad esempio, utilizzando i risultati ottenuti mediante corsi o concorsi da svolgersi presso le Accademie o le Scuole militari). Si potrebbe obiettare che il riferimento alla “personalità” del giudizio dovrebbe essere inteso non come autonomia di giudizio, come invece si è indicato nelle pagine precedenti, bensì proprio come padronanza di giudizio, come dominio del giudizio, nel quadro perfettamente coerente della dimensione gerarchica.
Ma contro tale tesi militano le osservazioni sopra illustrate, che hanno anche lo scopo di rafforzare un’interpretazione in direzione di garanzia e di oggettività delle norme esistenti in ossequio allo spirito democratico da cui le FF.AA. non possono e non debbono mai abdicare.
Inoltre, si potrebbe osservare che l’attuale sistema di valutazione è perfettamente coerente non solo con il modello gerarchico di organizzazione, ma anche con i compiti discendenti dalla prioritaria funzione di Difesa a cui le FF.AA. sono preposte in base alla legge 382/78. Tale tipologia di compiti renderebbe imprescindibile i metodi di giudizio adottati dall’Amministrazione militare, mentre criteri differenti sono adottabili dalle Amministrazioni civili il cui fine primario è costituito dalla produttività di beni e servizi. Si tratta di considerazioni che, oggi come oggi, non sono più condivisibili. A parte l’elencazione degli scopi non prioritari dell’Amministrazione militare contenuta nell’art. 1 della legge n. 331 del 14 novembre 2000[29] e quelli relativi alla legge 24 febbraio 1992, n. 225[30], sono da aggiungere tutta una serie di competenze, accessorie o non prioritarie, desumibili – in particolare – dal D.lvo 464 del 28 novembre 1997 e e dal D.lvo n. 459 del 28 novembre 1997[31], per svolgere le quali non sembra sia necessario conservare il modello di valutazione adottato. Molti di tali compiti non prioritari, infatti, sono sovente svolti, anche in via ordinaria, da altri soggetti privi dello status militare a cui non è richiesto di avere, ad esempio, un determinato aspetto fisico o una determinata qualità morale o di carattere. E questo vale sia per il personale civile del Ministero della Difesa quanto per il personale di altre Amministrazioni pubbliche. Ciò conferma la possibilità che il modello organizzativo gerarchico militare non può ineffabilmente essere legato alle competenze attribuite per legge. Sotto tale profilo, il distacco valutazione/obiettivi dell’Ente è assoluto.
Inoltre, l’ingresso del professionismo militare dovrebbe suggerire una maggiore diversificazione dei modelli di valutazione, in relazione alle esigenze da soddisfare. L’attività svolta in una Direzione Generale potrebbe anche non essere soggetta ai medesimi criteri valutativi di quella concernente chi opera nelle aree destinate ad accogliere i contingenti delle missioni umanitarie. Un tentativo di diversificazione, in realtà, vi è stato. Così gli Ufficiali Generali od Ammiragli sono soggetti ad una tipologia di valutazione semplificata, in cui, però, continua a predominare l’aspetto etico.
Si tace invece su aspetti di responsabilità gestionale[32], da applicarsi, a somiglianza di quanto accade nel pubblico impiego non militare, a seguito della violazione o del mancato raggiungimento di obiettivi prefissati. La gestione da parte del personale militare, specie degli alti gradi, si colora di aspetti economico/finanziari nonché giuridico/amministrativi molto più frequentemente di quanto non si creda. Innanzitutto c’è tutto un corpo, in ciascuna FA, dedito precipuamente a compiti di amministrazione (denominato per lo più, con qualche differenza, “corpo di commissariato”). Inoltre, anche gli altri corpi tecnici svolgono sovente attività tecnico/gestionali e amministrative. Ma altresì tale attività è svolta dal corpo accademico non tecnico e non è inconferente sottolineare che lo stesso Ministero della Difesa è suddiviso in due macroaree, una tecnico/operativa ed un’altra tecnico/amministrativa.
Si è giunti perfino ad un paradosso. Mentre la valutazione della dirigenza pubblica è stata profondamente modificata in termini restrittivi, essendo legata a parametri oggettivi (o a titolo di responsabilità indiretta, come altri sostengono) dell’attività gestionale, con la conseguenza che si viene ad incidere fortemente sull’aspetto economico e sull’attribuzione di determinati incarichi, tutto questo non accade per gli Ufficiali Generali o Ammiragli, che vengono svincolati dalla minuziosa anamnesi valutativa usata per il personale di grado inferiore ed i cui incarichi possono essere retribuiti in modo separato (oltreché mediante pagamento di somme a titolo di straordinario) in dispregio alla regola dell’onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale.
A quest’ultimo riguardo è da notare che il Consiglio di Stato[33] ha sostenuto che il personale dirigente, militare od equiparato, gode di un regime di spiccata autonomia rispetto al personale di qualifica diversa quanto all’individuazione del trattamento economico globale ed ai meccanismi perequativi, come si evincerebbe dal tenore letterale degli artt. 1 del DPR 13 giugno 2002, n. 163, e 1 del dlg. 30 maggio 2003, n. 193. La ratio di tali norme non contrasterebbe con il principio ordinamentale per cui il trattamento economico accessorio del personale dirigenziale non è corrisposto in relazione allo status, bensì al livello di responsabilità attribuito con l’incarico di funzione ed ai risultati conseguiti nell’attività amministrativa e di gestione (cfr. Corte Cost. 17 luglio 2001, n. 254). Benché la premessa sia tale, il suddetto Consiglio ha fatto un’applicazione restrittiva delle norme che per i funzionari del ruolo commissari ed equiparati della polizia di stato (art. 43, commi 22 e 23, l. 1° aprile 1981, n. 121, nella versione originaria) e per le FF.AA. (art. 5, l. 8 agosto 1990, n. 231), dato il loro carattere di norme speciali, prevedono che a coloro che abbiano prestato servizio senza demerito per 15 o 25 anni è attribuito lo stipendio parte fissa spettante al primo dirigente o dirigente superiore. Il Consiglio, infatti, ha ritenuto che non possono essere interpretate come meccanismo di rinvio dinamico perpetuo ad eventi futuri ed indeterminati, relativi a miglioramenti economici di qualsivoglia natura, in modo avulso dal peculiare regime giuridico generale della dirigenza. Dirigenza militare (ed equiparata) e dirigenza civile non possono diversificarsi molto sul piano della disciplina dei meccanismi del trattamento economico, in relazione alle funzioni svolte. Di conseguenza, anche il controllo di gestione potrebbe seguire criteri valutativi analoghi per l’una e per l’altra, in ossequio al principio di necessaria armonia del regime economico-funzionale relativo alla disciplina di tutta la dirigenza pubblica e sulla scorta del precetto costituzionale che vieta il debordare dei trattamenti economici oltre il limite del proporzionale rapporto tra lo stesso e la quantità e la qualità del lavoro prestato. D’altro canto, i commi 5 e 7 dell’art. 2 la legge n. 216 del 6 marzo 1992 cit. stabiliscono che il trattamento economico retributivo fondamentale ed accessorio dei dirigenti civili e militari delle amministrazioni dello Stato è strettamente legato a quello degli altri dipendenti pubblici, in quanto è aggiornato “in ragione della media degli incrementi retributivi realizzati…dalle altre categorie di pubblici dipendenti nell’anno precedente”.
Sembra costituire uno strano passo indietro il disposto di cui all’art. 7 della legge n. 86 del 29 marzo 2001[34], in base al quale è stato emanato il dlvo n. 193 del 30 maggio 2003[35], il quale ha provveduto, per il personale militare non dirigenziale, a sostituire il precedente sistema fondato sui livelli retributivi introdotto con la legge n. 312/1980. Lo scopo legislativo, come si argomenta in particolare dallo stesso art. 7, comma 1 della legge citata, è quello di introdurre “parametri di stipendio in relazione al grado o alla qualifica rivestiti” nel quadro dell’adozione di “iniziative di razionalizzazione retributiva”. A tale riguardo le risorse occorrenti sono allocate in appositi capitoli distinti da quelli per le altre categorie di personale dei comparti del pubblico impiego (art. 7, comma 2, secondo inciso). Per quanto interessa in tale sede, si tratta di una disciplina del tutto anomala, che, legando i detti parametri al grado o alla qualifica, tende a sciogliere la naturale relazione che dovrebbe esistere tra quantità/qualità del lavoro prestato e retribuzione (art. 36 della Cost.). La normativa vigente, peraltro, sembra dirigersi in senso contrario, bloccando qualunque osmosi tra grado e rapporto di impiego, poiché statuisce espressamente, almeno per gli Ufficiali, che “il grado è indipendente dall’impiego[36]” (art. 4, legge n. 113 del 10 aprile 1954, “stato degli Ufficiali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica”). Tuttavia, riflessioni più meditate suggeriscono un iter argomentativo diverso.
Da una lettura combinata con l’art. 33, comma 2 della finanziaria 2003 (legge 289/2002), emerge che il sistema dei parametri cela un chiaro significato di favore indiretto per la dirigenza militare, dal momento che le risorse – è scritto nel citato art. 33 – andranno sì ad impinguare i trattamenti economici, “finalizzati anche all’incentivazione della produttivita’, del personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia di cui al decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, e successive modificazioni, mediante l’attivazione delle apposite procedure previste dallo stesso decreto legislativo n. 195 del 1995”, ma stanziamenti ulteriori saranno previsti “fino a quando non saranno approvate le norme per il riordinamento della dirigenza del personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile e degli ufficiali di grado corrispondente delle Forze di polizia ad ordinamento militare e delle Forze armate, in armonia con i trattamenti economici della dirigenza pubblica e tenuto conto delle disposizioni del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”…al fine di assicurare una graduale valorizzazione dirigenziale dei trattamenti economici dei funzionari del ruolo dei commissari e qualifiche o gradi corrispondenti della stessa Polizia di Stato, delle altre Forze di polizia e delle Forze armate, anche attraverso l’attribuzione di trattamenti perequativi da disporre con decreto del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il Ministro dell’interno e gli altri Ministri interessati”.
Insomma, si è voluto bloccare l’avanzata stipendiale del personale non dirigenziale con un sistema autoritativo derivante dalla fissazione di parametri in base a cui determinare lo stipendio in attesa di un riordino della dirigenza militare e equiparata, che comunque dovrà armonizzarsi con quella non militare.
Dai riferimenti normativi sopra indicati, si comprende però altresì che se “produttività” e “trattamenti economici” dovranno essere strettamente legati alla dirigenza civile privatizzata (in armonia con i trattamenti economici della dirigenza – di tutto il pubblico impiego, anche privatizzato – ed in armonia con le norme sul TU del pubblico impiego), è indirettamente confermato quanto sinora osservato che la regolamentazione del personale militare (ed equiparato) deve essere orientata – in generale – ad armonizzarsi con la disciplina del pubblico impiego, non esclusi i meccanismi di valutazione che, in quanto collegati alla produttività e all’efficienza, potrebbero seguire percorsi attuativi di analogo tenore. Si sottolinea che le norme contenute nella finanziaria hanno comunque un valore orientativo e programmatico che trascende la forza di una qualsiasi altra legge ordinaria dello Stato.
Attualmente, al contrario, nessun effetto sull’incarico e sulla retribuzione, nessuna diversificazione dei criteri di valutazione in relazione all’incarico svolto, nessun peso è attribuito all’attuazione degli obiettivi nell’ambito della gestione e della valutazione del personale militare: insomma, una orientata valutazione cede sotto il peso delle stellette.

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[1] SCIRMAN L. “Il diritto nella valutazione del militare”, in Il Lavoro nelle PA, nn 3-4, 2005, pp. 699ss.
[2] SCIRMAN L., “Contributo allo studio del nuovo modello di Difesa e delle Forze Armate”, in www.giustamm.it, III, nr. 5, aprile 2006.
[3]POLI e TENORE (a cura di), “L’ordinamento militare”, ed. Giuffré, 2006. POLI V. e TENORE V., “I procedimenti amministrativi tipici e il diritto di accesso nelle Forze Armate”, Giuffré, Milano, 2002. BASSETTA F., “Il pubblico impiego militare”, in Quaderni nr 6, suppl. al n. 3/2003 della Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, parte V, cap. XIII, rubricato “La valutazione del personale militare”, in www.carabinieri.it/editoria/rassegna/. Cfr. pure TAR Calabria, Sez. staccata RC, Sent. 9/1/2004, n. 3, con nota di BASSETTA F., “La valutazione caratteristica del personale militare”, in Il lavoro nelle PA, 2004, nr 1, pp. 282ss. MEREGAZZI R., “Rassegna di giurisprudenza sulle leggi di stato giuridico e di avanzamento degli appartenenti alle Forze armate”, Giuffrè, Milano, 1965, pp. 648-739; SCHWARZENBERG C., “L’importanza in Italia e all’estero della documentazione caratteristica degli Ufficiali, con particolare riguardo ai problemi dell’avanzamento”, in Rass. Arma CC, n. 1, gen.-marzo 1993. MESSA G., “L’impugnabilità dei documenti caratteristici nella nuova normativa”, in Rivista della Guardia di Finanza, n. 2, aprile 1975; CASTRATI M., “La nuova normativa sulla documentazione caratteristica: raffronto con il dpr 15/6/1965, n. 1431”, in Rass. Arma CC, n. 4/2002, pp. 136-153; S. MARCOLINI S. “Il controllo del giudice amministrativo sulla documentazione caratteristica degli appartenenti alle forze armate tre principio di legalità e merito insindacabile delle scelte della p.a. militare”, in F.A. – TAR, 2002, 2854; LABELLA B.- CARDUCCI G.(2003), “La nuova documentazione caratteristica del personale militare delle Forze armate”, in Informazioni Difesa, 2003, nr. 3, pp. 45ss; ALESIO M., “Le ‘note caratteristiche’ degli appartenenti alle Forze armate nell’evoluzione normativa“, in Diritto e Giustizia, V, n. 6, 2004, 93-95.
[4] MONTEROSSO A., “Difesa Militare”, Dig. Disc. Pubbl., Utet, Torino, vol. V, 1999, p. 70.
[5] ROEHRSSEN DI CAMMARATA G., “Le Forze Armate nella Costituzione”, in Rass. Arma CC, n. 5, sett.-ott. 1978, 558.
[6] Per una limpida carrellata di limitazioni ai diritti costituzionali dei militari, si veda BOURSIER NIUTTA E., in AA.VV., “Elementi di diritto militare. Aspetti costituzionali”, in Quaderno n. 1 della Rassegna dell’Arma dei CC, suppl.al n. 4 della Rassegna, 1999, pp. 75ss.
[7] “Conversione in legge, con modificazioni, del DL 7 gennaio 1992, n. 5, recante autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell’Arma dei CC in relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all’esecuzione di giudicati, nonché perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti categorie delle altre forze di polizia. Delega al Governo per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle forze di polizia e del personale delle Forze Armate nonché per il riordino delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti economici”.
[8] Su cui BASSETTA F., in “Elementi di diritto amministrativo militare”, Quad. n. 3/2001, suppl. al n. 4/2001 della Rassegna dell’Arma dei CC, pp. 261ss.
[9] Le materie sono: a) organizzazione del lavoro, degli uffici, delle strutture, ivi compresa la durata del lavoro ordinario; b) procedure per la costituzione, modificazione dello status giuridico e l’estinzione del rapporto di pubblico impiego, ivi compreso il trattamento di fine servizio; c) mobilità ed impiego del personale; d) sanzioni disciplinari e relativo procedimento; e) determinazioni delle dotazioni organiche; f) modi di conferimento della titolarità degli Uffici e dei Comandi; g) esercizio delle libertà e dei diritti fondamentali del personale; h) trattamento accessorio per i servizi prestati all’estero. L’elenco riecheggia quello contenuto nell’art. 2, lett. c, della legge delega n. 421 del 23 ottobre 1992 (“delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, pubblico impiego, di previdenza e finanza territoriale”), che riporta materie analoghe sottratte alla contrattazione collettiva.
[10] Appendice normativa in POLI-TENORE, op. cit., p. 556.
[11] Loc. ult. Cit., p. 520.
[12] Ad esempio, CARULLO in ARCIDIACONO L., CARULLO A., RIZZA G., “Istituzioni di diritto pubblico”, Monduzzi Editore 2001, p. 773, effettua un’elencazione-tipo di modifiche al rapporto di pubblico impiego (comandi, distacchi, trasferimenti, ecc.).
[13] Inoltre, si noti, l’alinea parla di “impiego” tout court, mentre nella lettera b, immediatamente precedente, il Legislatore ha usato la locuzione “rapporto di pubblico impiego”, segnando con nettezza cosa vuole intendere. L’impiego del militare, tra l’altro, è preso in considerazione anche da altre norme legislative e regolamentari con il medesimo significato: cfr., ad esempio, art. 3, comma 3, lett. a, legge n. 25 del 18 febbraio 1997, succ. modif., sulle attribuzioni dei vertici delle FFAA (il Capo di SMD dispone “l’impiego…delle FFAA nel loro complesso”), mentre i Capi di SM di FA dànno direttive sull’impiego del personale rispetto a cui sono preposti (cfr. art. 12, lett. h, punto 2 del DPR n. 556 del 25 ottobre 1999, attuativo della cd. Legge sui vertici).
[14] Tecnicamente, poi, vi sarebbero state delle difficoltà perché il decreto delegato non può abrogare la legge quadro del 1962 sulla documentazione caratteristica.
[15] Gerarchia di uffici e di persone: MARONGIU G., “Gerarchia”, EdD, 1969, 616.
[16] DE VALLES, “Elementi di diritto amministrativo”, Padova, 1956, 152. La dottrina recente non si discosta fondamentalmente da tale impostazione: CERULLI IRELLI V., “Principii del diritto amministrativo I”, G. Giappichelli Editore, Torino, 2005, p. 189 pare ammorbidire, però, l’impostazione tradizionale sostenendo che nella gerarchia non vi è una “separazione” delle competenze.
[17] Il richiamo al principio di legalità (e dunque ai suoi corollari) è stato sottolineato da BASSETTA F., “Il pubblico…”, cit., par. 1
[18]Cfr. BALDANZA A., in POLI-TENORE, Op. cit., pp. 154-155, che cita Cassese e Cons. St., Ad. Gen., 21 novembre 1991, n. 191, in FI, 1992, III, 98.
[19] “E’ illegittimo il giudizio caratteristico che non sia esclusivo frutto della personale cognizione e convincimento di chi lo pronuncia, sebbene effetto di direttive ed istruzioni superiori, purché queste ultime abbiano carattere condizionante e causale rispetto al processo logico che ha condotto a quel giudizio”, Cons. St., IV Sez.., 5 febbraio 1974, n. 155, in Cons. di St., 1974, I, 193. “I documenti caratteristici…respingono ogni illegittima intrusione dall’esterno (derivante, ad esempio, da normative improprie o inidonee o da singoli ordini), così ripugnano ad ogni azione esteriore che non sia nei termini fissati rigorosamente dalla legge”, Cons. St., IV Sez., 9 aprile 1974, n. 307, in Cons. st., 1974, I, 533.
[20] Ad esempio, l’ordine di emettere documenti caratteristici secondo il giudizio del superiore è illegittimo e può essere disobbedito perché “manifestamente criminoso”. E, ancora, l’esercizio del diritto di valutare autonomamente esclude l’applicabilità di sanzioni disciplinari (cfr. art. 23 l. 382/78).
[21] BASSETTA F., Loc. ult. cit., par 3.
[22] TENORE V., in POLI-TENORE, op. cit., p. 71, il quale riporta senza contraddirla l’opinione di MIGNONE, “Note sul responsabile del procedimento amministrativo”, in Quad. Reg., 1991, pp. 39ss.
[23] Sui principi di carattere generale FORTI, “I controlli dell’amministrazione comunale”, in ORLANDO, Trattato, vol. II, 1915, parte 2^, p. 607 e ss.; SALVI, Premesse ad uno studio sui controlli giuridici, Milano, 1957; G. BERTI e L. TUMIATI, “Controllo amministrativo”, Enciclopedia del diritto, Milano, vol. 10, 1962, p. 298 e ss.; M.S. GIANNINI, Controllo: nozioni e problemi, Riv. Trim. dir. pubbl., 1974, 1263; O. SEPE, “Controlli”, EGT., Roma, 1988; M. SCIASCIA, “La funzione di controllo nell’ordinamento amministrativo italiano”, Napoli, 1991; G. DE GIORGI CEZZI, “I controlli nell’amministrazione moderna”, Bari, 1990; A. CROSETTI, “Controlli amministrativi”, in Dig. discipl. Pubbl., IV, 1989; A. AZZENA, “Visto”, Enciclopedia del diritto, Milano, vol. 46, 1993; S. CASSESE, “I controlli sulla pubblica amministrazione”, Bologna, 1993; F. GARRI, “I controlli nell’ordinamento italiano”, Milano, 1998.
[24] Cfr. D’AURIA G. in CASSESE, Trattato di Diritto Amministrativo, Milano, 2003, II vol., 1343ss.; G. BERTI, N. MARZONA, Controlli amministrativi, in Enc. Dir., aggiornamento, vol. III, Milano, 1999, 457 e ss.
[25] CASSARINO, “Approvazione”, in Enc. Dir., 1958, vol. II, pag. 856 e ss.; BERTI – TUMIATI, op.cit., 298 e segg.; M.S. GIANNINI, op. cit., pag. 1263 e segg.; ROEHRSSEN, Controlli sulla organizzazione amministrativa, in Riv. dir. amm., 1970, I, pag. 253 e segg.
[26] Presso taluni Enti, come nella Provincia di Venezia, che ha stipulato nell’aprile 2004 il proprio contratto decentrato sul personale, sono previste tre forme di produttività, di cui due danno luogo ad un’indennità ripartita tra tutto il personale, mentre ad una, relativa alla partecipazioni a progetti, concorrono solo alcuni dipendenti, il che costituisce già di per sé un elemento premiante. Il salario di produttività è concesso in base a quattro parametri: il grado di raggiungimento degli obiettivi preventivamente attribuiti al dipendente; il contributo fornito nella partecipazione ad eventuali progetti speciali; il livello di soddisfacimento delle attese relative a fattori di prestazione, espressivi di specifici comportamenti organizzativi; lo sviluppo professionale del valutato.
[27] Sotto profili diversi, riferiti all’obbligo di astensione contemplato dal comma 2, art. 2 del DPR 213/02, è stato acutamente sottolineato il sottile filo che collega la documentazione caratteristica e l’art. 21 RdM da BASSETTA F., “Il pubblico…”, cit., par. 3.
[28] In passato, invece, la dottrina specifica era decisa nell’attribuire valore unilaterale alla valutazione caratteristica, attribuendo ad essa una funzione educativa, con decisa affermazione paternalistica, ed ormai inapplicabile, del mezzo valutativo: IMBRIANI N., “Funzione educativa della documentazione caratteristica”, in Rass. Arma CC, 1966, 775, criticata anche da BASSETTA F., “Il pubblico impiego…”, cit., il quale spiega la passata impostazione ricorrendo al principio di autorità.
[29] “Norme per l’istituzione del servizio militare professionale”.
[30] “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile”.
[31] Rispettivamente concernenti la “riforma strutturale delle Forze Armate, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettere a), d) ed h), della legge 28 dicembre 1995 n. 549” e la “riorganizzazione dell’area tecnico-industriale del Ministero della Difesa, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera c), della legge 28 dicembre 1995, n. 549”.
[32] In senso critico pure BASSETTA F., “Il pubblico…”, cit., par. 5.
[33] Cons. St., Sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7385, in FA-CdS cit., p. 40.
[34] “Disposizioni in materia delle Forze Armate e delle Forze di Polizia”.
[35] “Sistema dei parametri stipendiali per il personale non dirigente delle forze di polizia e delle forze Armate, a norma dell’articolo 7 della legge 29 marzo 2001, n. 86”.
[36]Tradizionalmente, la dottrina ha interpretato la parola “impiego”, data la collocazione della norma agli inizi della legge, sia nel senso ampio di “rapporto di pubblico impiego” sia nella comune accezione “tecnico-militare”: BREGLIA F., “Lo stato degli ufficiali dell’esercito, della marina e dell’aeronautica secondo la legge 10 aprile 1954, n. 113”, Giuffré, Milano, 1954, p. 11.

(pubblicato il 18.7.2006)

Note

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Premessa. 1. La riammissione in servizio del militare: ragioni etiche e giuridiche secondo la Corte Costituzionale. 2. Critica e considerazioni.

PREMESSA

Un tenente dell’esercito si congedava a domanda e successivamente faceva richiesta di riammissione in servizio. La PA militare respingeva la richiesta sul presupposto che nessuna norma prevede la riammissione in servizio del personale militare congedatosi, come invece è previsto per una certa categoria di personale civile ai sensi dell’art. 132 del TU n. 3/1957.
L’ex appartenente alle FF.AA. impugnava il provvedimento di diniego dinanzi al TAR Lazio, che, con ordinanza del 12 maggio 2004, sollevava eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 43, secondo comma, della legge 10 aprile 1954, n. 113 (Stato degli ufficiali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica), sul ricorso proposto da un ex tenente dell’Esercito contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 703 del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, 1ª serie speciale, dell’anno 2004, “nella parte in cui non prevede che l’Amministrazione della Difesa possa riassumere in servizio l’ufficiale cessato a domanda dal servizio permanente effettivo e collocato in congedo”.

1. LA RIAMMISSIONE IN SERVIZIO DEL MILITARE: RAGIONI ETICHE E GIURIDICHE SECONDO LA CORTE COSTITUZIONALE

Il TAR Lazio ha impostato la sua istanza di incostituzionalità tutta su aspetti di “ragionevolezza” della legge n. 113/54 e di “buon andamento” dell’azione amministrativa, considerando che per la Guardia di Finanza (art. 68 dlvo n. 199/98 e art. 39 del dlvo n. 69/01) e per l’Arma dei Carabinieri (art. 8 del dlvo n. 198/95) è espressamente prevista la riammissione in servizio. Più esattamente, secondo il remittente, se da un lato non è ragionevole che esistano aree di disparità di trattamento fra le stesse FF.AA., dall’altro il divieto di riammissione cozzerebbe con una buona azione dell’amministrazione, che si vedrebbe orbata della possibilità di riprendere in servizio un soggetto su cui essa ha avuto modo di investire molto.
Sempre secondo il remittente, altre norme dimostrerebbero l’irrazionalità del divieto di riammissione. Con il decreto-legge n. 66 del 16 marzo 2004, in particolare, è stata data attuazione alla previsione contenuta nella legge finanziaria per il 2004 con la quale viene sancito e disciplinato il reintegro in servizio, nella funzione o nell’impiego, del pubblico dipendente prosciolto in sede penale.
La norma originaria è stata parzialmente modificata dall’intervento normativo d’urgenza con la previsione di un diritto soggettivo al reintegro limitatamente ai casi di proscioglimento con formula piena (il fatto non sussiste o l’imputato non lo ha commesso) e corrispondenti ipotesi di archiviazione durante le indagini preliminari, avvenuti entro i cinque anni precedenti l’entrata in vigore del provvedimento. In ogni altro caso di proscioglimento o di archiviazione, è facoltà dell’Amministrazione decidere caso per caso, su domanda dell’interessato, purché non risultino elementi di responsabilità disciplinare o contabile; il reintegro è limitato, comunque, al periodo di sospensione dal servizio.
Di contro, il ragionamento della Corte è piuttosto lineare e segue fondamentalmente le ragioni addotte dalla difesa erariale. L’assenza di una disciplina non starebbe in una lacuna legislativa ingiustificata alla luce della disciplina prevista per il pubblico impiego civile, privatizzato e in regime di diritto pubblico. Essa va rintracciata nel fatto che l’adesione allo status di militare comporta una vera e propria scelta di vita, come indirettamente dimostrerebbe la normativa vigente. Gli artt. 1, rispettivamente, della legge 331/00 e del dlvo n. 464/97 e s.m.i. impongono allo strumento militare non solo di adempiere al compito prioritario della difesa dello Stato, ma anche realizzare la pace e la sicurezza mediante la partecipazione a missioni anche multinazionali. Dunque, “alla base della scelta di intraprendere la carriera militare vi sarebbero ancora particolari motivazioni ideali”.
A conforto di tale tesi, si adduce anche il particolare status dell’ufficiale in servizio permanente per il quale il legislatore prevede particolari forme di selezione attitudinale, di formazione e di addestramento in connessione con i compiti propri delle FF.AA.
Infine, sul piano giuridico, si ritiene che il silenzio serbato dal Legislatore e, contestualmente, l’espressa previsione per il personale civile privatizzato (CCNL) ed in regime di diritto pubblico (art. 132 del TU n. 3/57) dimostrano l’indiretto divieto di riammettere in servizio il militare.

2. CRITICA E CONSIDERAZIONI

Non centrano il segno le considerazioni del TAR, che ha preso in esame soltanto la ragionevolezza della scelta del legislatore senza spostare l’accento sulla (eventuale) contraddittorietà di provvedimenti amministrativi di riammissione. Che la ragionevolezza di essa sia insindacabile è risposta ineccepibile.
Inoltre sembra improprio aver impostato la problematica dal punto di vista di un generale divieto di riammissione del militare dato come esistente nel nostro ordinamento e sembra erroneo non aver considerato le ipotesi di riammissione vigenti come scelte più moderne e conformi alle mutate esigenze dei tempi.
Per quanto riguarda le considerazioni della Corte, invece, è veramente stupefacente come la loro lettura sia in grado di trasportarci, d’incanto, indietro nel tempo.
Già è molto che la Corte non abbia fatto riferimento, nelle proprie considerazioni, alla cd. supremazia speciale, elaborata in dottrina e di cui fu detto, negli anni ’70 del secolo scorso, che costituisce “un “principio di carattere generale, implicitamente accolto dal Legislatore nel corso di vari decenni, principio basato sulla peculiare natura del rapporto di pubblico impiego, che è rapporto di supremazia, attribuita in genere alla pubblica amministrazione, in vista degli scopi propri della sua funzione, con assegnazione ai pubblici dipendenti di una attività strumentale a tale fine (art. 98 Cost.) (1)”.
La Corte a domanda risponde. E in tal senso opera in modo formalmente ineccepibile: il legislatore fa quel che vuole. Il militare opera una scelta di vita e ciò spiega la restrizione in tema di riammissione.
A chi scrive sembrano scorrette entrambe le impostazioni.
La difesa della parte ricorrente avrebbe dovuto fondare la causa invocando, qualora vi fossero stati, precedenti di riammissione. In tal caso sarebbe emerso un vizio di contraddittorietà tra atti della stessa indole, criticabile in forma di vizio di eccesso di potere.
Un altro motivo di impugnazione avrebbe potuto essere quello relativo ad una motivazione erronea. Più esattamente l’atto di diniego andava prospettato in sede di impugnativa come erroneamente motivato quanto alle ragioni di diritto, invocando il vizio dell’eccesso di potere oppure il vizio della violazione di legge, se, in tale ultima ipotesi, si ritenga che l’erroneità delle ragioni di diritto incida sulla motivazione in modo da ritenerla non formata e quindi insussistente. In realtà una motivazione sembra esserci stata, sicché pare più corretto impostare il vizio di eccesso di potere per erroneità della stessa.
Il TAR avrebbe potuto stigmatizzare il divieto di riammissione, o il silenzio su una domanda in tal senso, solo con un annullamento dell’atto nella considerazione di una scelta contraddittoria ed arbitraria già effettuata in seno alla medesima amministrazione ovvero sulla base dell’erroneità della motivazione, quanto meno alla luce del dubbio interpretativo sull’esistenza di un potere generale attribuito alla PA.
Il potere di riammissione, infatti, pur non essendo espressamente attribuito dalla vecchia normativa di cui alla legge n. 113/54, potrebbe tuttavia ritenersi sussistente come scelta di merito dell’Amministrazione stessa, la quale, servendosi dello strumento del potere di autotutela, avrebbe potuto annullare l’atto di diniego alla domanda rivolta dal ricorrente.
Inoltre non bisogna confondere la scelta dell’opportunità e della convenienza di riammettere il militare (merito) con i vizi propri dell’atto di diniego alla riammissione. In tal senso, però, l’atto potrebbe essere soltanto annullato senza aver titolo al conseguimento del bene della vita (ossia la riammissione).
Ciò incide anche, almeno secondo la giurisprudenza amministrativa che pare prevalente, sulla conseguente impossibilità di chiedere il risarcimento del danno per equivalente. Solo se spetta il bene della vita, l’illegittimo diniego comporta, in presenza degli altri requisiti previsti per la sussistenza della responsabilità, il ristoro pecuniario.
Secondo chi scrive, si dovrebbe accertare se la riammissione sia potere speciale (prevista solo nei casi espressamente sopra considerati) ovvero se essa costituisca un potere generale della PA militare, pur in mancanza di una espressa previsione in tal senso, ed in particolare se costituisca una sorta di potestà pubblica, ovvero di un potere connotato anche da aspetti di doverosità in relazione agli interessi pubblici fondamentali ad esso sottesi.
In tale contesto va inquadrata la risposta della Corte che a buon diritto può definirsi da manualistica. Il nesso logico-concettuale tra l’appartenenza alle FF.AA. come scelta di vita e riammissione è un poco labile. Anzi, potrebbe essere usato come un boomerang contro la Corte. Se essere militari è una scelta di vita, a maggior ragione bisognerebbe che la PA ponderi bene un diniego alla riammissione sulla base della semplicistica motivazione che manca una previsione espressa nella legge. Anche perché quei vincoli che pertengono a ciascun dipendente finiscono per comunicarsi all’intera Amministrazione che gli stessi compongono.
A chi scrive è errato il nesso logico che la Corte ritiene intercorra tra la normativa vigente ed i particolari motivi ideali che inducono un soggetto ad aderire allo status militare. Dalla normativa vigente infatti si trae il senso di talune limitazioni che i militari sono tenuti a vivere nell’esercizio della loro professione ed anche al di fuori. Limitazioni che possono essere sia minime (ad es., l’uso di una divisa) che massime (mediante la coartazione dell’esercizio di taluni diritti costituzionalmente previsti). Da ciò l’idealità della scelta di vita che riempie di contenuto le opzioni dell’appartenente alle FF.AA.
In verità, le argomentazioni che ciascun soggetto pone alla base delle proprie scelte non necessariamente debbono essere ricondotte alla idealità delle stesse. La normativa non solo non lo richiede ma nemmeno avrebbe la forza giuridica di farlo. D’altro canto, la “necessità” che la scelta del militare sia di carattere idealistico cozzerebbe con il diritto costituzionale della libertà di manifestare il proprio pensiero, oltreché intuitivamente con il principio indiscutibile della libertà di pensiero. Le scelte personali dunque possono essere anche di natura non ideale ed essere ricondotte nell’alveo della banalità del pensiero che si rinviene in ogni uomo (trovare un lavoro ben remunerato, desiderio di viaggiare, ecc.).
Nel giudizio della Corte riaffiora, silenziosa, l’idea che i militari debbano vivere una vita anodina, non ordinaria, piena di difficoltà materiali, ardua da intraprendere e da portare a termine. Emergono solo considerazioni di natura prettamente etica.
Invece, se la Corte, tenendo conto di tutte le innovazioni normative intervenute negli ultimi venti anni, avesse giudicato inattuale la risposta data in termini di scelta ostativa lasciata alla Amministrazione militare, forse avrebbe potuto esservi una risposta differente.
La presenza dei cennati elementi di doverosità che assistono la potestà pubblica militare, potrebbe arguirsi in relazione alla caratteristica di funzione fondamentale attribuita alla Difesa. La PA militare svolge come compito prioritario, quantunque né in via esclusiva né unica, quello di tutelare la funzione della Difesa dello Stato, sicché le sue scelte non debbono essere viste solo ed esclusivamente in termini di potere di merito assoluto, come era proprio di una concezione statalista diffusa in passato. Oggi considerazioni tipiche del Welfare State possono suggerire percorsi ideativi ed esecutivi delle proprie attività, che si diversificano a seconda dell’Amministrazione a cui sono riferiti. Le Forze Armate, in particolare, devono garantire la Difesa dello Stato a mezzo di professionisti di settore scelti secondo criteri e metodi assai selettivi che non si riscontrano nelle altre amministrazioni pubbliche, nemmeno in quelle pur ricomprese nel cosiddetto pubblico impiego speciale, come i diplomatici e i magistrati. Ormai, i militari non sono più selezionati mediante un mero concorso (come, un esempio per tutti, i cosiddetti Ufficiali a nomina diretta, in possesso del requisito fondamentale della laurea), ma vengono quasi esclusivamente reclutati mediante corso-concorso, particolarmente impegnativo ed oneroso per la pubblica amministrazione.
Il professionismo verso cui le FF.AA. si stanno in tutta fretta dirigendo, avrebbe dovuto stimolare altresì l’idea di una profonda perdita economica che circonda la defezione di un appartenente alle stesse.
Più ampiamente efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa sono ormai criteri giuridici vincolanti che debbono fondare la stessa con conseguente erosione dell’area del merito riservata alla PA ed ampliamento dei poteri di giudizio in sede processuale. Sono criteri normativi perché statuiti, in specie, dall’art. 1 della legge 241/90.
Quindi – per essere più concreti – l’Amministrazione Difesa, a fronte di una domanda di riammissione di un militare, dovrebbe considerare vari aspetti. Sotto il profilo economico, dovrebbe giudicare la compatibilità dei costi da sostenere in relazione alla capacità finanziaria dell’Amministrazione stessa. Tale profilo è strettamente connesso con quello concernente l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa. Così, riammettere un giovane tenente avrebbe minori costi immediati rispetto ad un “anziano”, ad esempio, tenente colonnello, mentre la perdita di un giovane tenente, il cui impiego riguarderà sicuramente risvolti organizzativi esecutivi, potrebbe risultare maggiormente gravosa rispetto al medesimo anziano tenente colonnello che abbia poche chance di carriera e trascorsi valutativi mediocri. Non ultime, sopravvengono considerazioni di trasparenza e pubblicità dell’azione amministrativa, la cui divulgazione potrebbe giovare indirettamente all’immagine di Forza Armata, che, come ripetuto più volte, non può più alimentarsi a mezzo della leva coatta, ma è obbligata a ricercare, anche mediante gli strumenti di comunicazione offerti dai mass-media, il personale adatto, quasi fosse un’azienda o un’impresa qualsiasi.
Intendiamoci bene. La Corte non avrebbe potuto imporre la riammissione del militare per via della circostanza che il suo recesso sarebbe stato antieconomico e minativo del buon andamento della PA militare. Avrebbe però potuto orientare le scelte future dell’Amministrazione militare ispirando nell’interprete un più accentuato dovere di vaglio delle domande di riammissione ed introducendo un corollario di uniformità e razionalità giuridiche nell’attuazione dei poteri che, sebbene non legislativamente univoci, sono tuttavia in qualche caso attribuiti espressamente (Carabinieri e Finanza) in qualche altro (Esercito, Marina, Aeronautica) taciuti ma non negati. La considerazione in merito alle tutele della funzione Difesa avrebbe potuto supportare le direttive della Corte.
I militari sono o non sono professionisti?

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(1) Sent. C.Cost. n. 194 del 15 luglio 1976, punto 3 del ritenuto in diritto in www.consultaonline.it. Sulla nozione di s.s. MARONGIU G., “L’attività direttiva nella teoria giuridica dell’organizzazione”, Giuffré, 1969, pp. 84ss. E, di base, OFFIDANI, “Studi sull’ordinamento giuridico speciale – Il concetto della supremazia speciale nell’evoluzione della dottrina”, Torino, 1953 nonché BACHELET V., “Disciplina militare e ordinamento giuridico statale”, Giuffré, 1962 e “L’attività tecnica della Pubblica Amministrazione”, Giuffré, 1967.

(pubblicato il 12.9.2006)

Note

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1. Norme costituzionali direttamente riferite alle Forze Armate come Istituzione. 2. Conseguenze pratiche della scomposizione degli interessi della Difesa da quelli delle Forze Armate. 3. La Corte Costituzionale e la supremazia speciale. 4. Norme costituzionali direttamente applicabili al personale delle Forze Armate. 5. Rapporto di gerarchia militare e principi costituzionali. 6. Modelli gerarchici a confronto: gerarchia militare, gerarchia civile e gerarchia mista. 7. Il modulo organizzativo gerarchico non partecipativo. 8. Il modulo organizzativo gerarchico partecipativo. 9. Considerazioni conclusive.

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