1. Premessa. 2.Ritardo ingiustificato nel pagamento del premio di ritrovamento di beni di interesse storico-archeologico. 3. Aspetti processuali: il radicamento della giurisdizione presso il TAR. Considerazioni sulla situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo dedotta in giudizio, e sulla natura dell’attività svolta dall’amministrazione nella determinazione del premio di ritrovamento. 4. La domanda di risarcimento del danno da ritardo della p.a. come domanda ai sensi del comma 3 dell’art. 7 L.1034/71, appartenente alla giurisdizione del giudice amministrativo

1. Premessa.

All’interno di un’area di proprietà della ricorrente venivano rinvenuti dei reperti archeologici di particolare interesse. Informato della circostanza, il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali intraprendeva una campagna di scavi, durata circa 6 anni. Al termine dei lavori si scoprivano: una necropoli relativa ad un insediamento indigeno peceuta (con 325 tombe databili tra il 7° e il 3° secolo A.C.), oltre a strutture e tombe di età medievale.
La ricorrente, non avendo ottenuto dal Ministero il premio per il ritrovamento di beni di interesse storico-archeologico, previsto dall’art. 44 L. 1089/1939, diffidava la Soprintendenza territorialmente competente.
Successivamente impugnava dinanzi al TAR, chiedendone incidentalmente la sospensione, la nota con cui l’amministrazione, adducendo motivazioni legate al proprio deficit organizzativo interno, giustificava il proprio inadempimento.
Il giudice amministrativo, con ordinanza n. 2425 pronunciata in camera di consiglio il 23 ottobre 2000, accoglieva l’istanza cautelare della ricorrente rilevando che “il comportamento dell’Amministrazione collide con l’obbligo di concludere il procedimento in questione entro il termine normativamente prestabilito”.
Stante la persistente inerzia dell’amministrazione, la ricorrente presentava un’ulteriore istanza al giudice amministrativo per l’emanazione delle necessarie misure attuative ex art. 21, comma 14, legge 1034/71.
Il TAR, con ordinanza n.227 del 20 marzo 2003, ordinava al Ministero di provvedere alla determinazione del premio, dovuto ex artt. 89 e 90 del D.Lgs 490/99 (che avevano nelle more sostituito le corrispondenti disposizioni normative contenute nella L. 1089/39), entro il termine di novanta giorni.
Detto premio veniva quantificato in due tranche, ma la materiale corresponsione del premio seguitava a non avere luogo.
La ricorrente, quindi, con motivi aggiunti, chiedeva la condanna della p.a. al pagamento dei danni provocati per via del suo illecito e colpevole ritardo, danni che chiedeva fossero liquidati nella misura degli interessi legali calcolati dal primo giorno successivo alla scadenza del termine massimo per la conclusione del procedimento amministrativo (che è di 240 giorni dall’avvio del procedimento, ex tabella “A”, parte I, n. 56 del d.m. 13 giugno 1994) e fino all’effettivo pagamento.

2. Ritardo ingiustificato dalla p.a. nel pagamento del premio di ritrovamento di beni di interesse storico-archeologico.

Il TAR pugliese ha ritenuto ingiustificabile il notevole ritardo con il quale la Soprintendenza Archeologica della Puglia aveva liquidato il premio alla ricorrente, non ravvisando elementi in grado di escludere la responsabilità della p.a.
Accenniamo brevemente sulle ragioni che hanno condotto il collegio salentino a questo convincimento.
Il giudicante ha ritenuto immeritevoli di accoglimento le difese del Ministero, che, a giustificazione del proprio ritardo, deduceva circostanze relative alla propria, deficitaria, organizzazione interna. In particolare la Soprintendenza di Taranto, già al momento della comunicazione dell’avvio dell’istruttoria procedimentale, aveva comunicato alla ricorrente che non sarebbe riuscita a concludere l’iter rispettando i termini del regolamento. E ciò per le molteplici esigenze dell’ufficio, l’esiguità delle risorse umane a sua disposizione e la notevole quantità di cose ritrovate. Inoltre, in una successiva nota, lo stesso ente dichiarava di non aver potuto concludere il procedimento nei termini previsti per via della temporanea chiusura di taluni laboratori fotografici e di restauro, interessati da lavori di ristrutturazione.
Le ragioni che hanno portato il TAR a riconoscere la responsabilità della p.a. nella causa di specie poggiano su due elementi decisivi: il mancato rispetto del termine massimo per la conclusione del procedimento per l’assegnazione del premio (termine fissato in 240 giorni dalla stessa amministrazione, col D.M. 13 giugno 1994, n. 495) e l’incapacità del Ministero a rispettare detto termine “per fattori a sé tutti interni”.
Né le circostanze addotte dall’amministrazione sono state ritenute dal TAR idonee a “spezzare il rapporto di causalità fra la condotta del Ministero e le lungaggini della procedura, o, comunque, di incidere significativamente sull’elemento psicologico dell’illecito”, dal momento che esse erano tutte legate all’ammissione di una disfunzione dell’apparato amministrativo competente “tutt’altro che improvvisa o inaspettata”. Pertanto le “conseguenze maggiormente pregiudizievoli il Ministero avrebbe ben potuto evitare ponendo in essere per tempo le necessarie contromisure”.
Di conseguenza, individuando le cause del ritardo unicamente nel comportamento della p.a., piuttosto che in accadimenti imprevedibili e/o inevitabili, o comunque estranei alla sfera di responsabilità della stessa amministrazione, il TAR ha giudicato illecito tale ritardo e illegittimi gli atti con i quali la p.a. procrastinava la liquidazione del premio, condannandola, per l’effetto, al risarcimento del danno nella misura degli interessi legali.

3. Aspetti processuali: il radicamento della giurisdizione presso il TAR.
Considerazioni sulla posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo dedotta in giudizio, e sulla natura dell’attività svolta dall’amministrazione nella determinazione del premio di ritrovamento.

All’indomani della pubblicazione della sentenza 8164/94 del TAR Puglia Lecce, sono state sollevate, da parte di alcuni commentatori, talune perplessità circa la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in casi come quelli trattati dal giudice salentino.
Queste riflessioni partivano dall’allusione ad una asserita natura “vincolata” dell’attività della p.a. in sede di liquidazione del premio, la quale condurrebbe a considerare la posizione del proprietario alla stregua di un vero e proprio diritto soggettivo, suscettibile – alla luce del “contemporaneo sistema di tutela giurisdizionale” (1) – di far radicare la giurisdizione presso l’autorità giudiziaria ordinaria. Questa posizione trovava anche una lontana eco in una giurisprudenza di merito risalente ai primi anni 80, poi superata dai consolidati orientamenti successivi (2) , ormai pacificamente diretti a definire la situazione giuridica di chi aspetta la determinazione del premio ex art. 44 l. n. 1089/1939 come interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.
Ben due pronunce delle Sezioni Unite della Cassazione Civile, del 1989 (3) e del 1992 (4) , (oltre che numerose altre pronunce dell’Autorità giudiziaria ordinaria (5) e amministrativa (6) ) hanno incontrovertibilmente puntualizzato questo assunto, rifuggendo da considerazioni sulla asserita natura “vincolata” dell’attività della p.a.
Sulla scorta dei pacifici e consolidati orientamenti della giurisprudenza, il procedimento amministrativo relativo all’assegnazione del premio è infatti caratterizzato dell’esercizio di un potere discrezionale della p.a. suscettibile di involgere tanto la natura (rilascio di una parte delle cose ritrovate o pagamento di una somma di denaro), quanto l’entità (da determinarsi previa quantificazione del valore delle cose ritrovate) delle misure remuneratorie per il ritrovamento.
Inoltre, come chiarito da altre recenti pronunce della giustizia amministrativa (7) , il potere discrezionale della p.a. riguarda non soltanto la quantificazione dell’entità del premio – data la possibilità della concessione alternativa di parte di beni o di un premio in denaro – ma anche la dovutezza dello stesso a seguito della valutazione del bene ritrovato.
E’ quindi evidente, anche alla luce della elaborazione della giurisprudenza, che nel procedimento amministrativo che si instaura ex art. 44, l’attività della p.a. non può certo considerarsi predeterminata e/o vincolata, né con riferimento all’an (residuando in capo alla Soprintendenza il potere discrezionale di valutare se i beni ritrovati siano o meno da considerarsi di interesse storico-archeologico), né con riferimento al quomodo (potendo l’amministrazione stabilire se il pagamento debba avvenire in denaro o mediante consegna di parte dei beni ritrovati), né infine riguardo al quantum (atteso che è la stessa p.a. che stima il valore dei singoli beni e stabilisce successivamente l’entità dell’importo da versare al proprietario dei terreni) (8) .
A fronte della presenza di un così vasto potere discrezionale della p.a., suscettibile di interessare tutti questi molteplici ambiti della propria attività in questo particolare procedimento, la situazione giuridica soggettiva del proprietario interessato al premio non può che essere di interesse legittimo, con la connessa potestà del TAR a conoscerne delle relative controversie.

4. La domanda di risarcimento del danno da ritardo della p.a. come domanda consequenziale, ai sensi del comma 3 dell’art. 7 L.1034/71, conoscibile dall’autorità giudiziaria amministrativa.

Occorre soffermarsi ora su un altro aspetto preso in considerazione dal giudice amministrativo pugliese con la sentenza annotata: la giurisdizione del TAR a conoscere della conseguente domanda di risarcimento del danno da ritardo.
Se sussiste l’esercizio di un potere discrezionale della p.a. prima del provvedimento di determinazione del premio, come puntualizzato supra, successivamente all’emanazione dello stesso la posizione giuridica dell’interessato può considerarsi suscettibile di far radicare la giurisdizione presso l’autorità giudiziaria ordinaria?
Alla luce dell’art. 7 della L. 205/2000, che ha modificato l’art. 7 della legge Tar, nonché alla luce della recente sentenza della consulta 204/2004, non può che darsi una risposta negativa al quesito, così come negativa è stata la risposta data, seppur implicitamente, dal TAR leccese nella sentenza annotata.
Invero, come noto, il disposto del comma 3 dell’art. 7 della L. 1034/71 stabilisce che il giudice amministrativo “nell’ambito della propria giurisdizione conosce anche delle questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”.
Una volta acclarata la giurisdizione del G.A. nella controversia dedotta in giudizio, la successiva domanda diretta ad ottenere il risarcimento del danno causato dalla p.a. per il ritardo, non può non essere considerata come consequenziale alla questione sottoposta all’esame del TAR.
Peraltro, anche il riferimento al riparto di giurisdizione, quale emerge dalla recente sentenza della Consulta, non appare in grado di spostare i termini della questione verso una diversa lettura della tesi fatta propria dal TAR leccese.
Il disposto del comma 3 dell’art. 7 ha, infatti, resistito alle censure della Corte Costituzionale nella sentenza 204/2004, la quale, seppure come obiter dictum, ha affermato che “la dichiarazione di incostituzionalità non investe in alcun modo (…) l’art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella parte in cui (lettera c) sostituisce l’art. 35 del D.Lgs n. 80 del 1998” che è quello che qui interessa. Inoltre, prosegue la pronuncia della Consulta in relazione alla medesima previsione normativa, “il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto, non costituisce alcun profilo di nuova “materia” attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione”.
Il giudice delle leggi, in sostanza, ravvisa il potere del giudice amministrativo di conoscere anche delle domande relative al risarcimento dei danni e dei diritti patrimoniali consequenzali, addentellando tale potere nel dettato costituzionale dell’art. 24 cost. il quale, nella lettura che ne da la Consulta nella citata sentenza 204/04, garantisce una “piena ed effettiva tutela alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa”.

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(1) V. Michele Didonna, Danno da ritardo nell’attività “vincolata” della P.A. e profili di giurisdizione (chiosa a T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 22.11.2004, n. 8164), in www.giustamm.it -Rivista internet di diritto pubblico, in www.giustamm.it_2004/ART_1938.htm

(2) Ci si riferisce ad una lontana pronuncia di una Corte d’Appello, peraltro anche qui leccese, in cui il giudicante oltre ad affermare il radicamento delle controversie ex art. 44 presso il G.O., riteneva la sussistenza di un obbligo incondizionato dello Stato a corrispondere il premio “potendo configurasi una sua discrezionalità, e un correlativo interesse legittimo del proprietario privato, solo quanto alla determinazione della misura o alla scelta tra il pagamento in denaro e cessione parziale delle cose ritrovate”, omettendo completamente di motivare circa i criteri per la determinazione dell’an , che indubbiamente, a meno di giungere a conclusioni paradossali, non possono non sottendere a posizioni di interesse legittimo da parte dei proprietari degli immobili. Cfr. Corte Appello Lecce, 22 aprile 1982, in Giur.it 1983, I, 2, 840

(3) La Suprema corte, con questa pronuncia, è stata infatti perentoria nel chiarire che, a seguito del ritrovamento di cose di interesse storico-artistico, è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la domanda proposta contro il Ministero dei Beni Culturali ed ambientali volta al conseguimento del premio ex art. 44 L.1089/39, mentre, di contro, spetta alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda per ottenere l’indennizzo per l’occupazione dell’immobile con i lavori di scavo. Cfr Cass. Civ. sez. un., 17 marzo 1989, n. 1347, in Foro amm., 1991, 311 (nota).

(4) In questa seconda pronuncia le sezioni unite, richiamandosi all’interesse pubblico alla conservazione e all’incremento del patrimonio storico-artistico nazionale, chiariscono l’iter logico che conduce a considerare la situazione giuridica di chi aspetta il premio come interesse legittimo e la conseguente determinazione del riparto di giurisdizione: ” Spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione della domanda volta al conseguimento del premio di cui all’art. 44 della l. 1 giugno 1939 n. 1089, poiché, perseguendo l’attribuzione di esso lo scopo fondamentale di soddisfare il pubblico interesse alla conservazione ed all’incremento del patrimonio artistico della collettività nazionale, ed avendo il legislatore, in correlazione con tale interesse, assegnato al competente Ministero la facoltà di fissare misure remuneratorie discrezionalmente determinabili per natura ed entità, la posizione del privato scopritore e del proprietario del terreno in cui è avvenuto il rinvenimento, prima del provvedimento concessorio del premio, non può che assumere la consistenza dell’interesse legittimo”. Cfr Cassazione civile, sez. un., 11 marzo 1992, n. 2959, in Giust. civ. Mass. 1992, fasc. 3.

(5) La natura di interesse legittimo della posizione del proprietario, ormai pacifica nella giurisprudenza amministrativa, è stata altresì richiamata da una recente pronuncia della giurisprudenza di legittimità, cfr. Css. Civ. sez. I, 22 settembre 2000, n. 12551, in Giust. Civ. Mass., 2000, 1980, in cui si ricorda “la posizione giuridica dello scopritore e del proprietario in caso di ritrovamento (di beni di interesse archeologico, nda) si configura come interesse legittimo all’attribuzione di un premio al termine di un autonomo procedimento amministrativo”.

(6) Tale principio è stato ribadito anche dal Tar Puglia, sede di Bari, in una recente pronuncia in cui, negando la natura “vincolata” dell’attività dell’amministrazione nei procedimenti ex art. 44, afferma: “considerato che il ritrovamento di reperti archeologici non genera immediatamente nei riguardi dell’amministrazione l’obbligo giuridico alla prestazione patrimoniale a favore dei proprietari dell’area nella quale è stato effettuato il ritrovamento, bensì implica una preventiva valutazione discrezionale concernente l’an sulla quale deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo”. Cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 16 aprile 2003, n. 1703, in Foro amm. TAR 2003, 1362 s.m.

(7) Prima della summenzionata sentenza del TAR, Puglia, Bari, anche un altro TAR aveva fatto proprie le considerazioni in relazione alla presenza dell’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’amministrazione relativamente alla determinazione dell’an “sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere delle controversie aventi ad oggetto la pretesa all’attribuzione del premio previsto dall’art. 44 L. 1 giugno 1939, n. 1089 per chi ritrova beni archeologici, rientrando nel potere discrezionale della p.a. riconoscere la dovutezza (con riguardo alla valutazione del bene ritrovato) ed eventualmente quantificare il premio predetto (con la concessione alternativa di parte di beni o di un premio in denaro) con la conseguenza che a fronte di detto potere il ricorrente è titolare di un interesse legittimo” Cfr. Tar Catania, sez. I, 7 gennaio 2002, n. 11 in Foro Amm. TAR 2002, 270 (s.m.).

(8) L’unico aspetto dell’attività dell’amministrazione che può considerarsi di natura parzialmente “vincolata” è quello che attiene al quando. Tuttavia anche in questo caso non può non ricordarsi che il termine per la conclusione del procedimento è stabilito dalla stessa p.a. con apposito decreto ministeriale. pertanto, anche con riferimento al quando, l’attività della p.a. non può dirsi pienamente vincolata, dal momento che il termine di 240 giorni per la conclusione del procedimento costituisce un limite “elastico” all’esercizio della propria attività, limite superabile con l’emanazione di una nuova fonte normativa interna, cioè con un nuovo D.M, che stabilisca un termine diverso.

Note

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