SOMMARIO

I. INTRODUZIONE. – II. LA VICENDA GIUDIZIARIA ED IL SUO ANTECEDENTE. – III. ANALISI DELLA SENTENZA. – IV. CONCLUSIONI.

I. INTRODUZIONE

La sentenza in commento merita di essere segnalata per avere chiaramente enunciato, in relazione ai giudizi di avanzamento degli ufficiali in servizio permanente effettivo, due nozioni potenzialmente idonee a consentire, in futuro, di reagire con maggiore efficacia ad eventuali dinieghi di promozione illegittimamente pronunciati dalle Amministrazioni militari.
In primo luogo, infatti, la decisione ha fatto luce sul concetto di eccesso di potere in senso relativo nell’ambito degli scrutini di avanzamento fra ufficiali, chiarendo come, attraverso l’accertamento e la censura di siffatto vizio, sia possibile per il Giudice amministrativo sovvertire la graduatoria stilata dall’Amministrazione ai fini della progressione di carriera degli ufficiali.
In secondo luogo, la decisione contiene preziose riflessioni sulla tematica del danno da ritardo cagionato dall’Amministrazione, ovvero sulla possibilità, in sede giurisdizionale, di porre rimedio ad eventuali pregiudizi arrecati alle carriere degli ufficiali da un’Amministrazione che abbia provveduto con colpevole ed ingiustificato ritardo alla legittima progressione dei gradi ed all’attribuzione dei corrispondenti incarichi.
Nel caso di specie, il Giudice amministrativo è stato investito della questione di legittimità del procedimento che ha portato un organo dell’Amministrazione militare a promuovere un ufficiale ad un grado superiore in luogo di un collega; il ricorso proposto da quest’ultimo ha trovato accoglimento, non per l’effetto della rinnovata valutazione dei curricula dei candidati, operazione preclusa al Giudice di legittimità degli atti ([1]), bensì attraverso il sindacato sul modus procedendi dello scrutinio, censurando segnatamente l’applicazione delle regole di comparazione degli ufficiali come viziata da “palese disomogeneità dei canoni valutativi applicati ai due parigrado”, circostanza sintomatica della presenza di eccesso di potere ([2]).

II. LA VICENDA GIUDIZIARIA ED IL SUO ANTECEDENTE.

La vicenda che ha portato alla decisione oggetto di commento è di una certa complessità: infatti, per meglio comprendere le motivazioni della sentenza n. 586/2006, è necessario richiamare anche un precedente giudizio che ha visto il medesimo ricorrente ottenere un avanzamento illegittimamente negatogli dall’Amministrazione di appartenenza.
Procedendo con ordine, nel 1996 il protagonista della vicenda in analisi, all’epoca Colonnello, non è stato promosso al grado di Generale di Brigata; avverso il provvedimento di mancato avanzamento l’allora Colonnello propose ricorso giurisdizionale, accolto infine dal Consiglio di Stato ([3]). Nel dicembre 2000, in esecuzione di questa decisione, l’Amministrazione si è vista costretta a rivalutare i titoli del ricorrente, promuovendolo a Generale di Brigata con effetto retroattivo a partire dal 31 dicembre 1996, epoca in cui egli – di regola – avrebbe dovuto beneficiare dell’avanzamento.
A dispetto di tale avanzamento retroattivo, che ha determinato il fatto che nel 2001 il ricorrente sia stato inserito tra i Generali di Brigata in valutazione ai fini della promozione a Generale di Divisione, anche questo successivo avanzamento gli è stato denegato dall’Amministrazione, per ragioni su cui ci si soffermerà, costringendolo ad affrontare un nuovo percorso giudiziario, conclusosi appunto con la decisione n. 586/2006.
E’ opportuno sottolineare sin d’ora, peraltro, che il ricorrente, in occasione della valutazione operata nel 1995 per la progressione a Generale di Brigata dal 31 dicembre 1996, sia stato collocato al primo posto della graduatoria di merito, trovandosi anteposto a ben altri trentadue parigrado Colonnelli, fra i quali anche l’ufficiale che otterrà, nel 2001, la promozione a Generale di Divisione in luogo del ricorrente e che questi evocherà in giudizio nella veste di controinteressato all’annullamento dell’avanzamento.
Ebbene, la circostanza che il ricorrente, sin dal 1995, fosse stato valutato come preminente rispetto al collega-controinteressato riveste particolare importanza, giacché, come si avrà modo di evidenziare, è proprio il successivo, ingiustificato, scavalcamento del ricorrente da parte del collega già superato che consentirà al Collegio di ravvisare il vizio dell’eccesso di potere in senso relativo nello scrutinio per l’avanzamento al rango di Generale di Divisione, non essendo tale scavalcamento basato su alcun elemento di novità registrato a favore del controinteressato.
Pertanto, oggetto del ricorso giurisdizionale, respinto dal T.A.R. Lazio ([4]) e poi accolto dal Consiglio di Stato con la citata decisione, è l’esito del giudizio di avanzamento al grado di Generale di Divisione per l’anno 2001, con cui il ricorrente è stato giudicato idoneo ma non promosso, a tutto beneficio del collega precedentemente classificato in posizione deteriore nel 1995-1996, nello scrutinio per l’avanzamento al grado di Generale di Brigata.

III. ANALISI DELLA SENTENZA.

Il procedimento di avanzamento degli ufficiali delle Forze Armate in servizio permanente effettivo è regolato da una serie di disposizioni normative che indicano alla Commissione Superiore di Avanzamento, organo competente a provvedere sulle promozioni, quali titoli e requisiti degli ufficiali vadano considerati ai fini della progressione della loro carriera ([5]).
Secondo giurisprudenza consolidata, il vigente combinato disposto normativo conferisce alla C.S.A. un potere di altissima discrezionalità tecnica, rispetto al quale non sono tollerabili intromissioni da parte del Giudice amministrativo se non per censurare macroscopiche manifestazioni di eccesso di potere, sub specie di disparità di trattamento, illogicità od ingiustizia manifesta, oltre che, naturalmente, per sanzionare il difetto di motivazione ([6]).
Alla luce di siffatta impostazione, invero non messa in discussione dalla Quarta Sezione nel caso di specie ([7]), il limite per il sindacato giurisdizionale appare chiaro: in disparte le considerazioni relative al difetto di motivazione (che spesso si rivela un’”arma spuntata” per i ricorrenti), si può affermare che, normalmente, in tanto i provvedimenti di avanzamento siano annullabili, in quanto il Giudice amministrativo sia in grado di rilevare la presenza dell’eccesso di potere ad inficiare la funzione amministrativa esercitata.
In relazione ai giudizi fra ufficiali parigrado aspiranti ad un avanzamento, l’eccesso di potere può configurarsi nelle due forme di eccesso di potere in senso assoluto ed in senso relativo ([8]).
Ricorre la prima figura allorché il candidato ingiustamente pretermesso vanti tanti e tali titoli di eccellenza da porlo in una posizione assolutamente ed indiscutibilmente superiore a qualsivoglia altro candidato, rendendolo ictu oculi meritevole della promozione senza neppure bisogno di metterlo in comparazione con i suoi parigrado. Com’è evidente, è ben difficile che ci si possa trovare davanti a tale manifestazione di eccesso di potere, ricorrendo normalmente – ivi compreso il caso in esame – l’eccesso di potere in senso relativo ([9]). Detta categoria di eccesso di potere si presenta nei casi in cui l’Amministrazione applichi, ingiustificatamente, canoni valutativi uguali a situazioni non omogenee ovvero applichi con maggiore severità ad un determinato candidato le regole di comparazione, penalizzandolo in termini di punteggio rispetto agli altri aspiranti.
Proprio facendo leva sulla sussistenza, nel caso deciso dalla sentenza n. 586/2006, di un eccesso di potere in senso relativo, il Collegio ha potuto ravvisare una disparità di trattamento, per avere la C.S.A. violato “quei canoni di uniformità e continuità logica” ([10]) che dovrebbero presiedere all’applicazione dei criteri legislativi di valutazione degli ufficiali candidati alla promozione.
Scendendo nel dettaglio della vicenda sostanziale, l’eccesso di potere commesso dall’Amministrazione è consistito nell’aver voluto trattare in modo fittiziamente uguale due ufficiali dalla situazione sostanziale assai differente: il ricorrente, già anteposto al controinteressato in graduatoria sin dal 1995, si è visto da questi scavalcato non per proprio demerito, né tanto meno per la sopravvenuta acquisizione di maggiori meriti da parte del collega, ma in conseguenza del danno arrecatogli dall’Amministrazione che lo ha promosso Generale di Brigata con illegittimo ritardo, precludendogli l’ottenimento, a tempo debito, dei corrispondenti incarichi connessi al rango superiore, decisivi ai fini di un successivo avanzamento e nel frattempo (dal 1997 al 2000) attribuiti ai colleghi parigrado ([11]).
Infatti, malgrado la promozione ottenuta in via pretoria nel 2000 abbia avuto – da un punto di vista squisitamente giuridico ([12]) – effetto retroattivo al 31 dicembre 1996, l’ingiusto differimento dell’avanzamento ha fatto sì che, sul piano sostanziale, dal 1997 al 2000, l’ufficiale ricorrente non sia stato impiegato in incarichi corrispondenti al grado di Generale di Brigata (bensì in incarichi da Colonnello), di talché il suo curriculum, preso in esame in occasione dell’avanzamento a Generale di Divisione per l’anno 2001, è risultato – sine culpa del ricorrente – privo di quei titoli che egli avrebbe potuto conseguire ove l’Amministrazione non gli avesse illegittimamente negato la precedente promozione a tempo debito. I suoi parigrado, invece, pur classificati al di sotto del ricorrente nel 1995-1996, hanno potuto ricevere al loro attivo tutta una serie di incarichi di comando da Generale di Brigata, soltanto perché correttamente promossi a suo tempo (dal 31 dicembre 1996), beneficio di cui il ricorrente fu ingiustamente privato, pur avendoli superati nella graduatoria dell’epoca.
Detto altrimenti, la mancata attribuzione di quegli incarichi che si sarebbero trasformati poi in altrettanti titoli da “spendere” per un’ulteriore promozione si configura quasi come una forma di “danno da ritardo” cagionato dalla C.S.A. in eccesso di potere all’ufficiale ingiustamente pretermesso da altri colleghi – giudicati meno meritevoli già dal 1995-1996 – nella graduatoria delle promozioni.
Di una simile circostanza la C.S.A. avrebbe dovuto tener conto, allorché ha riaperto i libretti personali degli ufficiali in occasione della valutazione per Generale di Divisione: al contrario, essa ha trattato il ricorrente ed il controinteressato, pur se su posizioni differenti, allo stesso modo, pretendendo dai due ufficiali lo stesso iter di comandi e non riconoscendo ad uno dei due l’impossibilità di possedere un cursus honorum completo per causa a lui non imputabile, in quanto addebitabile ad un illegittimo comportamento dell’Amministrazione già rilevato con sentenza.
Una volta evidenziato l’eccesso di potere in senso relativo nei termini su indicati, il Collegio ne trae spunto per censurare al contempo anche il “danno da ritardo” provocato al ricorrente dall’Amministrazione.
A ben vedere dunque, il ricorrente non può essere nuovamente scavalcato nella promozione per il 2001 se tale pretermissione deriva da ingiustificato ritardo dell’Amministrazione nel porre in essere un’attività dovuta e doverosa (la promozione alla quale il ricorrente aveva diritto). Per effetto della decisione in commento, quindi, si determina una piena restitutio in integrum a favore del ricorrente, nel senso che questi si vede computati al proprio curriculum quei titoli che gli sarebbero derivati qualora gli fossero stati conferiti a suo tempo gli incarichi di comando legittimamente spettanti, proprio come se il ricorrente li avesse effettivamente ricoperti.
Perciò, “non vale a giustificare lo scavalcamento il rilievo che l’ufficiale successivamente pretermesso (il ricorrente) non ha svolto incarichi di comando nel grado considerato (Generale di Brigata) allorquando tale possibilità gli è stata preclusa dal colpevole ritardo dell’Amministrazione (accertato con sentenza) con cui lo stesso è stato promosso”([13]).
Tale affermazione induce a ritenere che, se il ricorrente fosse stato promosso nel momento in cui vi aveva titolo, egli avrebbe potuto ottenere gli incarichi propri del rango superiore, così cristallizzando il proprio “distacco” in graduatoria rispetto ai colleghi, a preferenza dei quali sarebbe stato promosso Generale di Divisione.
La restitutio in integrum operata in sentenza si atteggia, innegabilmente, ad una sorta di fictio iuris, non potendo certo il Giudice amministrativo conferire incarichi o comandi sostituendosi all’Amministrazione; tuttavia, tale finzione non deve apparire inopportuna, perché solo in questo modo il Giudice amministrativo può fare computare a favore di un militare incarichi (e dunque titoli) che l’Amministrazione avrebbe dovuto conferire a tempo debito, fermo restando che resta difficilmente risarcibile il danno sofferto dal prestigio dell’ufficiale pretermesso, che per anni non ha potuto indossare l’ambita “greca” sul berretto.
Proprio in queste considerazioni relative all’illegittimo ritardo dell’azione amministrativa risiede la novità della decisione n. 586/2006: lo scavalcamento di un ufficiale, nella graduatoria di avanzamento rispetto a quella precedente, da parte di un suo parigrado non può essere consentito ove ciò avvenga non in virtù dei maggiori meriti acquisiti da quest’ultimo o di eventuali demeriti segnalati a carico del pretermesso, ma a causa dell’inefficienza di un‘Amministrazione che ha impedito al candidato scavalcato di ottenere incarichi altrimenti dovutigli. In assenza di tali elementi nuovi, “il sovvertimento delle posizioni di ruolo cristallizzatesi all’esito dell’ultimo scrutinio (la graduatoria fra Colonnelli aspiranti Generali di Brigata del 1995-1996) non risulta giustificato e deve giudicarsi, per ciò solo, affetto dal vizio di eccesso di potere, per la manifesta inosservanza del canone di azione della uniformità e della continuità logica degli apprezzamenti delle carriere confrontate” ([14]).
Questo fondamentale passaggio della decisione di Palazzo Spada, perfettamente logico ed equo, non deve tuttavia apparire scontato, poiché non sono numerosi i precedenti altrettanto espliciti in tal senso ([15]).
In particolare, vale la pena segnalare un caso del tutto analogo in cui il ricorrente, promosso retroattivamente per effetto di decisione del Giudice ma nel frattempo privato degli incarichi corrispondenti al rango superiore, è stato scavalcato in graduatoria da un collega che aveva ricevuto la precedente promozione ed i conseguenti incarichi a tempo debito. Secondo la decisione emessa in tale giudizio, alla quale la sentenza n. 586/2006 sembra ispirarsi, “non possono ragionevolmente porsi a carico dell’ufficiale interessato le conseguenze derivanti da un comportamento dell’Amministrazione che, in sede giurisdizionale, è stato ritenuto erroneo ed illegittimo e, come tale, è stato colpito da pronuncia di annullamento; altrimenti argomentando, la conseguita vittoria giudiziaria verrebbe limitata nei suoi effetti ripristinatori, senza che sia stata assicurata all’interessato quella stessa posizione che avrebbe raggiunto se non fosse intervenuto l’illegittimo provvedimento dell’Amministrazione”([16]).
Alle stesse conclusioni è pervenuto il Collegio della decisione n. 586/2006, accorgendosi che l’annullamento del provvedimento della C.S.A. impugnato nel 1996 ed annullato nel 2000 avrebbe dovuto logicamente condurre ad un effetto ripristinatorio integrale della posizione del ricorrente, ricostituendo per lui – seppur fittiziamente – quella carriera che l’Amministrazione ha danneggiato. In altre parole, è come se l’annullamento (nel 2000) del diniego di avanzamento (del 1996) avesse altresì travolto gli atti a quello consequenziali, cioè i provvedimenti, anche a carattere implicito, di diniego di attribuzione degli incarichi di comando da Generale di Brigata che avrebbero arricchito il curriculum del ricorrente con effetti decisivi per la sua successiva promozione al rango di Generale di Divisione.
Ecco che la decisione qui commentata riveste particolare interesse in quanto è riuscita a ripristinare completamente la situazione che avrebbe rivestito il ricorrente se l’Amministrazione avesse provveduto, a tempo debito, ad emettere i provvedimenti di progressione di carriera dovuti. Si può senz’altro affermare, quindi, che, nel giudizio in discorso, il Giudice amministrativo, pur rimanendo nell’alveo della giurisdizione di legittimità, non si sia limitato a pronunciare un decisum di carattere demolitorio avverso l’atto impugnato, ma abbia inoltre ricostruito la situazione sostanziale quale essa sarebbe stata se l’Amministrazione avesse fatto il proprio dovere, nei tempi e nei modi prescritti.
In conseguenza di tale opera ripristinatoria, la Quarta Sezione si sofferma anche ad esaminare ex novo ed in dettaglio i titoli ed i curricula dei candidati, riconoscendo la superiorità del ricorrente come “manifesta” ed “oggettiva”([17]); una simile disamina dei libretti personali degli ufficiali effettuata dal Collegio, lungi dal configurarsi come indebita ingerenza del Giudice nel merito amministrativo, non serve che a corroborare ulteriormente le considerazioni poc’anzi svolte in punto di diritto.

IV. CONCLUSIONI.

Con la sentenza oggetto di questo commento, dunque, il Giudice amministrativo entra con autorevolezza nel rapporto sostanziale intercorrente fra i soggetti sottoposti all’azione amministrativa, pur senza esorbitare i limiti del vaglio di legittimità formale del provvedimento impugnato. In quest’ottica si sposta l’oggetto del giudizio amministrativo dalla legittimità del provvedimento, intesa come rispondenza all’astratto paradigma legale, alla diretta e concreta tutela del bene della vita sostanziale al quale aspira il ricorrente (nella fattispecie, l’avanzamento di grado e, più in generale, lo sviluppo della carriera in senso corrispondente ai propri meriti).
Può trattarsi di uno di quei segnali ravvisati da parte della dottrina che inducono alcuni Autori a sostenere che ormai l’oggetto del processo amministrativo non sarebbe più il solo sindacato sulla legittimità dell’atto impugnato, bensì “una valutazione globale del potere esercitato dalla pubblica Amministrazione”([18]).
In definitiva: nel caso oggi in esame il Giudice amministrativo ha correttamente ed efficacemente sindacato l’esercizio del potere discrezionale a carattere tecnico dell’Amministrazione per porre rimedio ad un’evidente ingiustizia, consistente nello scavalcamento, ai fini della graduatoria per le promozioni, dell’ufficiale più meritevole: è proprio per soddisfare simili esigenze di giustizia sostanziale (non sempre tutelabili con la demolizione di un provvedimento, il quale potrebbe, in ipotesi, anche apparire formalmente perfetto) che la giurisprudenza amministrativa ha coniato il vizio dell’eccesso di potere nelle sue varie figure sintomatiche, duttilmente adattabili alle peculiarità (ed alle ingiustizie) dei vari casi concreti ([19]).
L’auspicio che si intende formulare in conclusione al presente commento è che i principi di diritto consacrati dalla decisione n. 586/2006, inerenti l’eccesso di potere ed il danno da ritardo nell’ambito dei giudizi per la promozione dei militari, possano trovare diffusa applicazione in tutti gli analoghi giudizi che dovessero essere instaurati onde rimediare ad illegittimi scavalcamenti nelle graduatorie di avanzamento.

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[1] Com’è noto, la possibilità per il Giudice amministrativo di sostituire una propria decisione a quella già adottata dall’Amministrazione è limitata alle sole controversie appartenenti alla giurisdizione di merito. Su tale principio, si veda, fra le tante: Cons. Stato, Sez. IV, 8 febbraio 1996, n. 139, in C. S., 1996, 144.
[2] V.§ 4 della decisione in commento.
[3] Cons. Stato, Sez. IV, decisione 2 giugno 2000, n. 3153, inedita.
[4] T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, sentenza 20 aprile 2004, n. 3419, disponibile su www.giustizia-amministrativa.it.
[5] Artt. 25 – 26, l. 12 novembre 1955, n. 1137; artt. 9 – 10, D.M. 2 novembre 1993, n 571; art. 21, d.lgs. 19 marzo 2001, n. 69.
[6] Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2002, n. 6105, in www.giustizia-amministrativa.it; idem, 16 novembre 2000, n. 6106, in www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 aprile 1998, n. 1205, in I T.A.R., 1998, 1655; idem, 15 ottobre 1999, n. 2289, in I T.A.R., 1999, 4194; idem, 21 gennaio 1981, n. 48, in I T.A.R., 1981, 377.
[7] Riconosce infatti la decisione n. 586/2006 che: “il sindacato giurisdizionale dei relativi giudizi di avanzamento dev’essere limitato alla verifica di valutazioni macroscopicamente irrazionali ed incoerenti, come tali sintomatiche di un vizio della funzione” (§ 3).
[8] Cons. Stato, Sez. IV, 31 marzo e 28 agosto 1990, nn. 614 e 618, inedite; idem, 23 novembre 1989, n. 571, inedita.
[9] La decisione n. 586/2006, invero, si sofferma ad analizzare il solo vizio di eccesso di potere in senso relativo, individuandolo nel procedimento sub iudice, dichiarando così assorbito il pur denunciato vizio di eccesso di potere in senso assoluto (§ 2).
[10] V. § 5 della decisione commentata.
[11] Si legga il § 5.
[12] Si pensi ai risvolti retributivi e previdenziali.
[13] § 5; sul punto cfr. anche: Cons. Stato, Sez. IV, 29 maggio 1998, n. 890, inedita.
[14] § 5 sentenza n. 586/2006.
[15] La giurisprudenza sul c.d. “scavalcamento” di un ufficiale anteposto in graduatoria da parte di un collega precedentemente classificato in posizione deteriore perviene in linea di massima ad affermare che tale scavalcamento non sia di per sé sintomatico di eccesso di potere, sempre che esso sia giustificato e motivato sulla base di nuovi elementi aggiuntisi ai libretti personali degli ufficiali scrutinati nell’intervallo di tempo intercorso fra le due valutazioni. In assenza di simili novità, dunque, lo scavalcamento deve essere assunto a sintomo di eccesso di potere per disparità di trattamento e contraddittorietà.; per tutte, si legga l’Ad. Plen. 18 aprile 1986, n. 4, pubblicata in C.S., 1986, 441; Foro amm., 1986, 629; Foro it., 1987, III, 156.
Sul punto si segnalano altresì le seguenti, conformi, decisioni della Quarta Sezione del Consiglio di Stato: 4 maggio 1992, n. 464, in C.S., 1992, 673; 23 gennaio 1992, n. 94, in C.S., 1992, 31 ed in Foro amm., 1992, 40; 5 luglio 1989, n. 444, in C.S., 1989, 893; 7 dicembre 1988, n. 922, in C.S., 1988, 1561; 23 maggio 1986, n. 356, in C.S., 1986, 652; 17 ottobre 1985, n. 437, in C.S., 1985, 1061; 23 ottobre 1984, n. 786, in C.S., 1984, 1164; 2 marzo 1982, n. 140, in C.S., 1982, 275; 9 dicembre 1980, n. 1202, in C.S., 1980, 1655.
[16] Cons. Stato, Sez. IV, 29 maggio 1998, n. 890, § 2.
[17] Si legga l’intero, esteso, § 6.
[18] E’ opinione, fra gli altri, di Baldanza, L’opposizione di terzo nel processo amministrativo, in Giorn. dir. amm., 1995, pag. 892.
[19] Calabrò, La discrezionalità amministrativa nella realtà di oggi; la evoluzione del sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere, in C. S., 1992, II, 1565.

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V. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE IV – Sentenza 14 febbraio 2006 n. 586

Note

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Sommario. Introduzione. – 1. La vicenda giudiziaria dedotta in sentenza e un sunto della decisione – 2. I principali profili giuridici della decisione, tra diritto internazionale pubblico ed esigenze costituzionali interne – 3. Qualche impressione sulle possibili prospettive dell’europeismo – Conclusioni.

Introduzione.
La attesissima pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale federale tedesca [1] ha suscitato, come era lecito attendersi, un interesse forte e diffuso, sia a livello mediatico sia negli ambienti diplomatici, in ragione dei significativi risvolti, di natura giuridica e politica, che essa potrà assumere nel prosieguo del percorso dell’integrazione europea [2]. La sentenza in commento è ricca di considerazioni e insegnamenti attinenti alcuni argomenti classici di diritto internazionale, quali la natura dell’ordinamento dell’Unione europea e delle organizzazioni internazionali in genere, la sovranità degli Stati e il principio di autodeterminazione democratica, l’uso della forza nelle relazioni internazionali e, non ultimo, la responsabilità internazionale per lo Stato che intenda sciogliersi da un vincolo pattizio multilaterale. Del resto, è una sentenza talmente lunga (consta di ben 421, densissimi paragrafi), complessa e ricca di significati che la si potrebbe commentare inforcando tante lenti quante sono le discipline giuridiche da essa toccate.
Dopo avere esaurito le valutazioni riguardanti gli aspetti poc’anzi accennati, non ci si potrà esimere dall’esprimere alcune riflessioni sul futuro della costruzione dell’edificio europeo, la stabilità del quale appare, purtroppo, inficiata da una serie di incognite, molte delle quali addensatesi attorno alla questione ancora aperta della ratifica e della susseguente entrata in vigore del Trattato di Lisbona [3]. Al lettore che vorrà seguire il filo di questo discorso, infine, sembra corretto fare presente sin dall’inizio che, nella stesura del commento, si è scelto di citare le norme dei Trattati comunitari in base ai rispettivi testi consolidati successivi alla conclusione del Trattato di Lisbona; inoltre, si è voluto adottare quale riferimento per la trattazione il testo originale tedesco della decisione, indicando, comunque, fra parentesi i paragrafi della corrispondente versione in lingua inglese, che più agevolmente può prestarsi a un raffronto testuale e a una puntuale verifica delle argomentazioni utilizzate dai Giudici della Corte di Karlsruhe, che nell’anno del sessantesimo anniversario della Costituzione tedesca hanno reso una pronuncia destinata a lasciare il segno.

1. La vicenda giudiziaria dedotta in sentenza e un sunto della decisione.
In esito a un giudizio delicatissimo e atteso in una Germania in piena stagione elettorale per il rinnovo del Parlamento federale, il Bundesverfassungsgericht ha statuito che la legge di ratifica del Trattato di Lisbona – firmato nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007 – recante altresì modifiche agli artt. 23, 45 e 93 della Costituzione tedesca [4], non presenta profili di incostituzionalità, onde i Giudici costituzionali hanno potuto concludere nel senso della compatibilità dell’adesione della Repubblica federale tedesca al Trattato di Lisbona rispetto alla Costituzione federale (§ 273 et passim). Per contro, la legge che dovrebbe assicurare il rafforzamento dei poteri del Parlamento tedesco nelle questioni legate all’ordinamento dell’Unione europea [5] non presenta adeguate forme di partecipazione dei due rami del Parlamento federale alla determinazione della linea tedesca a Bruxelles, tanto che la Corte costituzionale tedesca – nel ravvisare al riguardo la violazione del combinato disposto degli artt. 38, comma 1 e 23, comma 1 della Costituzione in parziale accoglimento dei motivi di ricorso III e VI [6] – chiede allo stesso Legislatore di riscrivere tale atto normativo al fine di rendere più incisiva la voce delle due Camere in tema di politica europea (§ 406 e ss.), secondo un modello costituzionale di partecipazione dei Parlamenti alla gestione governativa della politica estera già adottato in Austria e in Danimarca e che il Bundesverfassungsgericht dimostra di apprezzare.
Partendo dal ricorso di alcuni parlamentari, appartenenti alle formazioni della sinistra ma anche alla C.S.U., partito di governo, depositato dinanzi alla Corte tedesca e volto a chiedere la verifica di compatibilità tra Grundgesetz e Trattato di Lisbona, il Bundesverfassungsgericht – forse spingendosi ultra petita – ne ha approfittato per allargare la propria visuale sull’intero impianto giuridico-politico della realizzazione dell’Unione europea, giungendo addirittura all’arduo compito di porre l’ordinamento comunitario e le sue dinamiche a confronto con il modello di democrazia parlamentare vigente nella Repubblica federale tedesca. Per completezza di informazione, occorre richiamare succintamente l’attività posta in essere dal Parlamento tedesco in vista della ratifica del Trattato di Lisbona. A Berlino sono stati approvati ben tre atti normativi lo scorso 8 ottobre 2008: la legge sulla ratifica vera e propria (Gesetz vom 8. Oktober zum Vertrag von Lissabon vom 13. dezember 2007), la legge di rango costituzionale recante modifiche agli artt. 23, 45 e 93 del Grundgesetz (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes Artikel 23, 45 und 93 vom 8. Oktober 2008), nonché la summenzionata Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäische Union. Malgrado un lavoro parlamentare tanto intenso e articolato, contro il procedimento di ratifica del Trattato di Lisbona si sono indirizzati non soltanto ricorsi individuali (Verfassungsbeschwerde), ma anche ricorsi depositati da minoranze parlamentari nell’ambito di un vero e proprio conflitto fra organi dello Stato (Organstreit) che, sia pure sotto il velo delle carte bollate, non ha mancato di fare da cassa di risonanza alle schermaglie fra i partiti politici tedeschi impegnati nella campagna elettorale.
E’ pur sempre un sì alla ratifica, quello proveniente dalla città del Baden-Württemberg sede del Tribunale costituzionale, un sì autorevole e fondamentale anche nei riguardi dei Paesi europei più recalcitranti rispetto alla ratifica del Trattato di Lisbona, ma è un sì con riserva, destinato comunque a ritardare la firma tedesca in quanto il Parlamento federale si è visto costretto a prevedere i tempi necessari per l’approvazione di un testo di legge che presenti gli elementi pretesi dalla Corte costituzionale – e che verranno meglio precisati in seguito – e solo successivamente il Presidente della Repubblica potrà procedere alla ratifica [7]. In tale prospettiva sono già previste sessioni ad hoc dei due rami del Parlamento tedesco per provvedere all’approvazione degli emendamenti resisi necessari a seguito della sentenza: il Bundestag li discute il 26 agosto e li approva l’8 settembre, mentre il Bundesrat si riunisce per la votazione il 18 settembre.

2. I principali profili giuridici della decisione, tra diritto internazionale pubblico ed esigenze costituzionali interne.
2.1. Prima di scendere nel dettaglio dell’esame della sentenza, è senz’altro consigliabile avere un quadro completo, ancorché necessariamente succinto, delle principali novità introdotte nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea dal Trattato di Lisbona. Del resto, molto della prima parte della stessa sentenza è dedicato all’analisi – quasi articolo per articolo – del Trattato di Lisbona e delle novità che la sua implementazione comporterà nel quadro del diritto europeo, sempre a condizione che, beninteso, tutti gli Stati membri si persuadano a ratificarlo.
Procedendo per sommi capi, con il Trattato di Lisbona risulta, innanzi tutto, smantellata la caratteristica architettura a tre pilastri del cosiddetto tempio U.E., venendo espressamente attribuita a quest’ultima la personalità giuridica ex art. 47 del T.U.E. di Lisbona. Inoltre, il Trattato compie una definitiva messa a punto dei procedimenti legislativi ordinario e speciali, riconoscendo, inter alia, un più ampio margine di intervento dei Parlamenti nazionali in materia di applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Di ancora maggiore rilievo, nel quadro del giudizio del Bundesverfassungsgericht, è l’introduzione della procedura semplificata di revisione dei trattati ex art. 48 T.U.E. di Lisbona, in base alla quale le modifiche dei testi pattizi europei possono essere approvate direttamente dal Consiglio europeo, salvo il diritto di veto dei Parlamenti nazionali che possono manifestare la loro opposizione entro sei mesi dalla delibera del Consiglio (art. 48.7, terza frase T.U.E. di Lisbona). Come acutamente osservato in dottrina, in questo modo il Trattato di Lisbona tenta di aggirare le prescrizioni costituzionali degli Stati membri, trasformando le procedure di ratifica in un mero procedimento di silenzio-assenso [8].
Alla luce delle richiamate innovazioni, nel complesso il Bundesverfassungsgericht accetta la ratifica da parte della Repubblica federale tedesca del Trattato di Lisbona, ma solo a condizione che la legge ordinaria destinata ad introdurre nell’ordinamento tedesco le modifiche necessarie per l’implementazione del Trattato [9] contempli altresì un rafforzamento e un approfondimento dei poteri del Parlamento tedesco in materia di determinazione delle politiche europee della Germania. In particolare, il Tribunale costituzionale pretende che il Parlamento sia consultato con esiti vincolanti ogni qualvolta venga in rilievo la necessità di modificare i Trattati comunitari nel senso di attribuire nuove o più ampie competenze alle istituzioni europee, così modificando l’impianto pattizio di determinazione delle sfere di azione riservate dagli Stati membri a Bruxelles. In altri termini, quello pronunciato a Karlsruhe è un “no” secco a modifiche e integrazioni dei Trattati attraverso procedimenti semplificati o ad assenso implicito, che consentano di aggirare l’intervento parlamentare in nome della pretesa necessità di snellire il procedimento decisionale giocato fra Strasburgo e Bruxelles al fine di rendere più efficiente la macchina burocratica comunitaria, con conseguente attribuzione di ogni potestas decidendi ai rappresentanti del Governo in seno al Consiglio inaudita altera parte, cioè il Parlamento nazionale, che nella generalità degli ordinamenti dei Paesi membri esercita, seppure con modalità differenti, un ruolo di controllo sulla gestione della politica estera da parte del Governo.
A ben vedere, il Bundesverfassungsgericht si riferisce, in primo luogo (§ 412), alla procedura semplificata di modifica dei Trattati approntata dall’art. 48, comma 6 del T.U.E. di Lisbona e, in secondo luogo (§ 316), al disposto di cui all’art. 48, comma 7 del T.U.E. di Lisbona, disciplinante l’introduzione della cosiddetta “clausola generale passerella”. Quest’ultima, invero, consentendo il passaggio dal principio di unanimità al principio di maggioranza qualificata in sede di determinazioni assunte dal Consiglio (prima frase) nonché il mutamento dell’iter decisionale dal regime speciale a quello ordinario (seconda frase), viene considerata dal Bundesverfassungsgericht alla stregua di una procedura di emendamento “sostanziale” del testo pattizio, tanto che i Giudici di Karlsruhe richiedono che il Legislatore tedesco imponga la previsione vincolante di un’apposita approvazione di siffatte modifiche dell’impianto pattizio da parte del Parlamento federale in ossequio all’art. 23, comma 1 del Grundgesetz (§ 366), non giudicando adeguata la prescrizione contenuta all’art. 48, comma 7, terza frase del T.U.E. di Lisbona, là dove permette ai Parlamenti nazionali solo di rendere manifesto il proprio dissenso ex post, sia pure con effetto di veto (§ 93).
Ancora, sotto la censura della Corte costituzionale tedesca cade la clausola di flessibilità prevista ex art. 352 del T.F.U.E., una regola posta in linea di continuità con l’art. 308 del T.C.E. sui poteri impliciti della Comunità [10] e che appare suscettibile addirittura di conferire all’Unione europea la Kompetenz-Kompetenz, consentendole così di ampliare in via autonoma l’area delle proprie competenze a detrimento delle prerogative degli Stati membri (§ 328). A tale riguardo, il Tribunale costituzionale federale pretende che ogni apertura in materia di poteri impliciti che determini l’ampliamento delle competenze attribuite dagli Stati membri alla U.E. imponga, nella Repubblica federale tedesca, l’adozione di una apposita legge di ratifica, onde consentire al Parlamento di esaminare la natura e la portata di una modifica sostanziale alle sfere di competenze proprie dell’Unione.
In ogni caso, il Bundesverfassungsgericht sottolinea come le procedure di revisione dei trattati europei, quantunque espresse in forma semplificata, vadano senza dubbio ricollegate alle classiche procedure di emendamento dei trattati internazionali multilaterali, le modifiche dei quali entrano in vigore soltanto previa ratifica da parte di tutti gli Stati membri in ossequio alle rispettive prescrizioni costituzionali in subiecta materia e il processo di integrazione europea, svolgendosi sulla base dello scambio di concordi volontà degli Stati membri, non può certo sottrarsi a tale fondamentale regola del diritto internazionale pubblico (§ 307). In sostanza, il Tribunale di Karlsruhe non rifiuta, in linea di principio, la possibilità che gli Stati membri possano prevedere di ricorrere a procedimenti di modifica o persino di revisione dei trattati a carattere semplificato, evitando così la convocazione di una conferenza diplomatica per discutere delle modifiche ai patti, purché lo Stato tedesco possa comunque esplicare la propria procedura costituzionale di ratifica, che prevede un imprescindibile ed effettivo coinvolgimento del Parlamento nazionale (§ 312).
Volendo applicare alla lettera le disposizioni contenute nella sentenza in commento, quindi, la Repubblica federale tedesca sarebbe obbligata a sottoporre alla propria procedura costituzionale di ratifica ogni delibera degli organi dell’Unione europea che dovesse palesarsi quale emendamento sostanziale a un trattato europeo, così riducendo gli atti adottati a Bruxelles alla stregua di mere proposte di revisione di un accordo internazionale a carattere multilaterale, l’entrata in vigore delle quali dipende dall’avvenuta ratifica in sede nazionale, come previsto dalla stessa Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 [11]. Ma non ammette il Bundesverfassungsgericht che, in tal modo, si altererebbe il procedimento di entrata in vigore degli atti dell’Unione europea, perché per taluni Stati membri potrebbe essere sufficiente la sola approvazione dell’atto a Bruxelles, mentre per la Germania a tale deliberazione dovrebbe comunque fare seguito la ratifica degli organi nazionali, con evidente dispendio di tempo e sempre che questi accettino di ratificare l’atto, pena, in caso contrario, la creazione di una asimmetria tra la disciplina pattizia emendata e applicabile agli Stati accettanti e la regolamentazione non emendata, accettata dallo Stato tedesco. Ora, tale conseguenza sarebbe difficilmente concepibile, in quanto un trattato internazionale multilaterale deve potere regolare il funzionamento dell’Organizzazione che esso istituisce in maniera tale da renderla in pari modo funzionante per tutti gli Stati membri, con procedure decisionali eguali per tutti i contraenti. E poi, se la Germania non dovesse accettare una modifica ai Trattati europei in nome della propria sovranità costituzionale, si potrebbe persino porre il problema della permanenza dello Stato italiano nell’Unione europea [12], posto che l’art. 11 della nostra Costituzione consente l’adesione dell’Italia alle organizzazioni internazionali purché “in condizioni di parità con gli altri Stati” [13].
Da ultimo, preoccupa il Bundesverfassungsgericht l’accentuata incisività del principio di sussidiarietà operato dal Protocollo n. 2 allegato al T.U.E. di Lisbona. Malgrado il previsto coinvolgimento dei Parlamenti nazionali quanto alla legittimazione attiva dinanzi alla Corte di Giustizia (art. 8 del Protocollo n. 2), il Tribunale costituzionale si domanda quanto un siffatto meccanismo di accesso al Giudice comunitario possa dirsi effettivo, nella misura in cui i Parlamenti non siano messi in condizione – nel quadro dei rispettivi ordinamenti costituzionali – di prendere parte attiva alla gestione degli affari relativi all’Unione europea (§ 305). Del resto, il principio di sussidiarietà – immaginato dalle Parti contraenti anche e soprattutto per tutelare le prerogative di azione degli organi statali rispetto agli interventi di Bruxelles – non può funzionare senza una adeguata e meditata partecipazione delle assemblee parlamentari degli Stati membri.
2.2. La Corte costituzionale tedesca, in sostanza, rigetta con fermezza l’approccio federalista dell’integrazione europea (§ 233), escludendo che all’Unione europea possano essere riconosciute quelle caratteristiche – come la Kompetenz-Kompetenz, vale a dire la capacità di individuare ex se i campi di esercizio della sovranità – proprie degli ordinamenti giuridici a titolo originario, quali sono gli Stati. Al contrario, il Bundesverfassungsgericht sposa con convinzione l’alternativa visione della costruzione dell’ordinamento dell’Unione europea come pura e semplice organizzazione internazionale, facendo propria quella visione contrattualistica del diritto delle organizzazioni internazionali già autorevolmente sostenuta da diversi internazionalisti [14]. Difatti, il Tribunale di Karlsruhe evidenzia come il Trattato di Lisbona sia, per l’appunto, meramente un trattato internazionale e non certo una carta costituzionale, prendendo il posto del Trattato che stabiliva una Costituzione per l’Europa del 29 ottobre 2004, non ratificato da tutti gli Stati membri (§ 2.1). Trattandosi, dunque, di una organizzazione internazionale, riflette il Bundesverfassungsgericht, l’Unione europea è e rimane la creazione di Stati sovrani e democratici (§ 278) e difetta di quella legittimità popolare che, esprimendosi mediante il suffragio universale e gli altri strumenti partecipativi dei moderni ordinamenti democratici, rendono gli Stati – e solo questi – realmente e genuinamente portatori della volontà popolare nella gestione delle questioni politiche come pure degli affari amministrativi di cura concreta degli interessi pubblici. Il principio one man one vote vale, ancora oggi, solamente a livello nazionale e non riesce a esprimersi compiutamente a livello sovranazionale (§ 279), tanto più che ogni Stato membro mantiene una propria legge elettorale e, quindi, differenti criteri per l’elezione degli europarlamentari e i partiti nazionali sono ben distanti dall’avere creato delle autentiche famiglie politiche europee che vadano al di là dei semplici gruppi parlamentari di Strasburgo [15].
Conseguentemente – proseguono i Giudici costituzionali tedeschi – l’Unione europea non ha come propellente diretto la volontà popolare, ma si basa sulla volontà degli Stati membri che l’hanno fondata o che vi hanno successivamente aderito e che, secondo le norme classiche del diritto internazionale pubblico, se ne servono per perseguire in maniera organizzata e integrata fini politici determinati sulla base dei trattati istitutivi (§ 280). Perciò, un maggiore livello di democraticità nell’Unione europea non si otterrà incrementando la capacità del Parlamento di Strasburgo di influenzarne i processi decisionali, bensì tornando a valorizzare le assemblee elettive nazionali. La U.E. è un ordinamento giuridico derivato (§ 231) e non importa tanto che essa, quale organizzazione internazionale, possieda o meno la personalità giuridica di diritto internazionale, cioè che possa agire quale autonomo soggetto di diritto dell’ordinamento giuridico internazionale, perché ciò che rileva è la natura delle relazioni giuridiche intercorrenti fra gli Stati fondatori o membri e la stessa organizzazione, loro creatura (§ 244).
Nell’ottica contrattualista adottata dal Tribunale costituzionale tedesco, quindi, occorre tenere a mente una fondamentale distinzione che si desume dalla motivazione della sentenza in analisi: quella fra sovranità, ovvero potere di governo supremo e non derivato – democraticamente esercitata dagli Stati in virtù della volontà espressa attraverso il voto dai rispettivi popoli – e competenza, cioè legittimazione in concreto a curare talune questioni, derivante essa stessa dalla sovranità. Mentre per lo Stato la sovranità, che abbraccia naturaliter anche la Kompetenz-Kompetenz, è incedibile, perché appartenente al popolo, lo Stato può delegare singole e ben determinate competenze ad altri soggetti, siano essi organismi di diritto internazionale istituiti per la cooperazione intergovernativa oppure organi interni, come ad esempio le Regioni italiane a seguito della riforma del Titolo V della nostra Costituzione o, ancor più, i Länder della Bundesrepublik Deutschland. Secondo i Giudici costituzionali tedeschi, l’Unione europea è semplicemente ed esclusivamente una organizzazione internazionale caratterizzata – al pari di ogni altro ordinamento derivato, sia esso di diritto internazionale o di diritto interno, come le persone giuridiche – da competenze di attribuzione definite dai trattati (§ 298), che assolvono lo stesso ruolo degli statuti delle società, associazioni o fondazioni di diritto privato. Ne deriva, per la Corte di Karlsruhe, che occorre assolutamente preservare il principio di competenza di attribuzione già caratterizzante la costruzione dell’ordinamento giuridico comunitario se si vuole proseguire con l’implementazione delle riforme deliberate a Lisbona e soprattutto con l’allargamento dell’Unione, per non snaturarne l’essenza ontologica e per non privare i cittadini dei vari Stati del proprio potere di autodeterminazione democratica, che essi esprimono nei propri Parlamenti, ai quali soli spetta di modificare le competenze dell’Unione.
Così illustrato l’approccio contrattualista e la valorizzazione del principio di competenza per attribuzione adottato a Karlsruhe, mette conto approfondire come il Bundesverfassungsgericht inquadri l’Unione europea alla stregua di una comunità a carattere giuridico liberamente formata da alcuni Stati (Staatenverbund), basata sul diritto internazionale pubblico e animata dalla volontà degli Stati stessi i quali, essendo signori dei trattati (Sie bleiben deshalb dauerhaft die Herren der Verträge, § 231), possono modificare le competenze dell’Unione pur sempre nell’ottica di una devoluzione ad hoc [16]. Apprezzabile – soprattutto sul piano del diritto internazionale pubblico – è la definizione che il Bundesverfassungsgericht ha fornito in ordine al concetto di Verbund, cioè di associazione di Stati indipendenti che trasferiscono alla stessa taluni dei propri poteri sovrani: con Verbund si intende ogni forma di associazione giuridica fra Stati che, pur rimanendo sovrani e indipendenti, creano un organismo di diritto internazionale che esercita una pubblica autorità sulla base di un trattato rimanendo, quindi, soggetto agli Stati membri, i quali soli ricevono legittimazione dai propri cittadini attraverso l’esercizio del diritto di autodeterminazione democratica (§ 229).
In termini più espliciti, l’Unione europea è meramente un ordinamento giuridico derivato, particolarmente complesso, articolato, raffinato nella sua costruzione giuridica, ma nulla più di questo. Sono, quindi, gli Stati, attraverso i Governi, appoggiati dalla fiducia parlamentare, a conservare la sovranità – non essendo quest’ultima suscettibile di cessione neppure a titolo parziale, si legge tra le righe della sentenza – e, con essa, la responsabilità politica dinanzi ai Parlamenti nazionali e non certo al Parlamento di Strasburgo. Il Tribunale costituzionale federale riconosce, d’altro canto, che il Trattato di Lisbona ha elevato il grado di incisività dell’apporto del Parlamento europeo nell’ambito delle procedure decisionali necessarie all’adozione degli atti giuridici europei (§ 40) e ciononostante, stando ai Giudici tedeschi, il Parlamento di Strasburgo non è in grado di riflettere l’opinione pubblica di un popolo europeo omogeneo e coeso, onde solo i Parlamenti nazionali possono legittimamente dirsi depositari dell’investitura proveniente dai singoli popoli. Significativa, in tale contesto, è l’importanza che il Tribunale costituzionale attribuisce all’opinione pubblica nella configurazione di un sistema democratico, essendo quest’ultima un elemento capace di concentrare la propria attenzione sugli atti che concretizzano la direzione dei pubblici affari, in un contesto di corretta competizione fra governo e opposizione (§ 250). Per converso, la cittadinanza dell’Unione di cui all’art. 20 del T.U.E. di Lisbona [17] è basata in via esclusiva sui trattati, derivando unicamente dalla volontà degli Stati membri e ciò non basta, per la Corte tedesca, a creare un popolo europeo tale da essere in grado di esercitare l’autodeterminazione democratica come nel quadro dell’ordinamento di ciascuno Stato (§ 346).
2.3. Il Tribunale costituzionale, forse con un pizzico di sano realismo che non deve però sfociare nel pessimismo in ordine al futuro dell’integrazione europea, dimostra di non nutrire particolare fiducia nella possibilità che, in un consesso di 27 Paesi diversi, si possa giungere a un livello di integrazione tale da formare una volontà politica coesa fra i popoli [18], al punto da esprimere in un unico Parlamento la sovranità collettiva dei popoli dell’Unione, la formazione dell’opinione pubblica dipendendo ancora da elementi di identificazione collettiva ancorati allo Stato nazionale, quali la lingua, la storia e la cultura (§§ 250-251). Prosegue il suo ragionamento il Bundesverfassungsgericht (§ 268-271) osservando che le istituzioni europee comuni non presentano i requisiti che, nell’ambito delle singole democrazie europee, garantiscono l’effettivo esercizio dell’autodeterminazione democratica: il Consiglio è un organo composto da rappresentanti dei Governi, la Commissione non è direttamente responsabile verso una maggioranza parlamentare né tanto meno appare adeguatamente messa in contraddittorio rispetto a una opposizione politica e lo stesso Parlamento non appare rappresentativo di un unico popolo europeo sovrano, quanto piuttosto dei diversi popoli d’Europa, ciascuno dei quali elegge i propri rappresentanti, attraverso la mediazione dei partiti politici nazionali (§ 280-286). Sempre secondo il Tribunale costituzionale, il Trattato di Lisbona, pur aumentando il peso politico del Parlamento nei singoli procedimenti decisionali [19], non sarebbe riuscito nell’intento di colmare il deficit democratico dell’Unione, onde i Parlamenti nazionali devono pur sempre preservare il proprio ruolo di luogo di rappresentanza politica dei popoli sovrani.
In concreto, indicano i Giudici costituzionali tedeschi (§§ 268-270), è nel contesto nazionale che si forma la volontà politica popolare che, eleggendo i Parlamenti, garantisce il permanente esercizio di quel principio di autodeterminazione democratica che sta tanto a cuore al Bundesverfassungsgericht e che viene consacrato all’art. 146 della Costituzione tedesca (§179). La definizione di autodeterminazione democratica (Demokratische Selbstbestimmung) viene fornita dalla stessa sentenza (§ 260): tale principio consiste nella possibilità di realizzazione dell’individuo nella propria area culturale per quanto attiene alle decisioni assunte in materie di essenziale importanza, quali la vita economica, culturale e sociale dei cittadini, i diritti fondamentali, lo status di cittadinanza, il diritto penale, l’uso della forza in campo civile e militare (si pensi alla potestà del Parlamento nell’approvare missioni militari all’estero), la pressione fiscale, lo stato sociale, il sistema scolastico, la libertà di opinione, di stampa e di associazione, il diritto di famiglia e i rapporti fra lo Stato e le diverse confessioni religiose. E proprio per la manifesta impossibilità di formare siffatta volontà politica a livello europeo, per le ragioni suesposte, il Giudice delle leggi tedesco qualifica come non suscettibile di cessione la sovranità statuale nelle summenzionate materie, coessenziali alla fisionomia stessa dello Stato e del suo ordinamento giuridico e politico.
In tal senso, quindi, il principio di democraticità (Demokratieprinzip), se all’interno dell’ordinamento statale limita lo ius imperii delle pubbliche autorità rispetto alla sfera di libertà dei cittadini, sul piano internazionale preclude allo Stato tedesco di abdicare a quote troppo rilevanti della propria sovranità senza un intervento parlamentare. Il principio di autodeterminazione democratica, in altri termini, si atteggia a doppio limite della sovranità statale [20], ma ciò sembra già adombrato all’art. 2, comma 7 della Carta delle Nazioni Unite, secondo il quale neppure le Nazioni Unite – la più ampia e influente delle organizzazioni internazionali – avrebbero l’autorità per ingerirsi nelle materie appartenenti al dominio riservato degli Stati, tra le quali la Corte tedesca inserisce senza dubbio il Demokratische Selbstbestimmung come più sopra delineato [21].
Quello formulato dal Bundesverfassungsgericht è un sillogismo ben solido: nella misura in cui, nell’ambito dell’esercizio di pubblici poteri di imperio e con particolare riguardo per le determinazioni attinenti i diritti fondamentali, decisioni di carattere giuridicamente vincolante sono assunte nei confronti di cittadini tedeschi, tali decisioni devono essere adottate ad un livello politico tale che sia rappresentata la maggioranza dei cittadini e tale livello di rappresentatività democratica non risulta essere stato raggiunto, allo stato attuale, dall’Unione europea (§§ 212 e 228). Conseguentemente, per proseguire sul filo del sillogismo, le decisioni essenziali che riguardino i cittadini tedeschi devono essere assunte dagli organi costituzionali della Bundesrepublik, pena la flagrante violazione della Costituzione tedesca proprio nei suoi fondamenti, caratterizzanti ab imis lo stesso ordinamento tedesco (§ 259). Ecco dove la Repubblica federale tedesca può – a detta dei suoi più alti Magistrati – legittimamente rifiutare di proseguire l’integrazione europea: sarebbe, questo, un esempio atipico e speriamo solo teorico di Europa a due velocità, con il Paese guida paradossalmente e per la prima volta disposto a fare un passo indietro rispetto a un’integrazione giudicata troppo rapida e avventata.
Invero, gli artt. 23, comma 1 e 24, comma 1 del Grundgesetz consentono la partecipazione tedesca alle organizzazioni internazionali, ponendo però quale inderogabile condizione all’adesione della Repubblica federale tedesca il rispetto “dei principi di democrazia, dello Stato di diritto, sociale e federativo e del principio di sussidiarietà” nonché l’assicurazione di un livello di “tutela dei diritti fondamentali essenzialmente paragonabile a quello (omissis) della Legge fondamentale”. Il Bundesverfassungsgericht, quindi, non può che prendere atto della propensione dell’ordinamento tedesco ad aprirsi non soltanto all’ordinamento internazionale (Völkerrechtsfreundlichkeit), ma anche al sistema dell’Unione europea (Europarechtsfreundlichkeit), con conseguente trasferimento a quest’ultima di rilevanti poteri, talché l’Unione europea risulti in grado di incidere sulla vita dei singoli, siano essi persone fisiche o giuridiche. La Costituzione tedesca, perciò, – al pari di quella italiana – consente espressamente la partecipazione della Repubblica federale alle Organizzazioni internazionali, quindi è legittima la limitazione della sovranità dello Stato tedesco in favore della U.E. (§ 267) a condizione che – sottolinea il Tribunale costituzionale – tale compressione di sovranità avvenga attraverso il principio costituzionale interno di democraticità e il principio internazionalistico di competenza per attribuzione, con l’intervento del Parlamento tedesco in occasione di qualsivoglia modifica delle competenze dell’Unione.
In tale prospettiva, la Corte tedesca parla di responsabilità permanente in capo agli organi costituzionali tedeschi in relazione all’integrazione europea (§ 245, a) [22], una responsabilità tanto onerosa che l’art. 79 della Legge fondamentale prevede un procedimento legislativo rafforzato allorquando il Parlamento tedesco debba deliberare in ordine all’adozione di atti che implichino il trasferimento di competenze in capo all’Unione europea, qualcosa che ricorda a grandi linee il procedimento di revisione costituzionale previsto, per il nostro ordinamento, dall’art. 138 della Costituzione [23]. Volendo fare un facile paragone, in Italia si ratificano i trattati europei – rectius, tutti gli atti pattizi di diritto internazionale – mediante leggi ordinarie alle quali, venendo offerta copertura costituzionale meramente implicita ex art. 11 della Costituzione [24], solo con la riforma del 2001 dell’art. 117, comma primo assumono un rilievo che è stato definito in dottrina come “paracostituzionale” [25]. Il procedimento rafforzato previsto dalla Legge fondamentale ci rende adeguatamente l’idea dell’importanza riservata dall’ordinamento tedesco alle decisioni in tema di questioni europee, ma anche di una certa “gelosia” – sia consentito il termine – dei tedeschi per la propria identità costituzionale democratica e per il ruolo di custodia della stessa affidata alle istituzioni federali. Come, per l’art. 139 della Costituzione italiana, “la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale”, così, sembrano echeggiare le aule di Karlsruhe, l’identità costituzionale del popolo tedesco non può essere incisa neppure dall’europeismo, pure fortemente voluto e pazientemente coltivato dalle classi dirigenti di una Germania sconfitta e divisa, prima ancora di tornare a essere una potenza-guida del continente.
2.4. Una volta definito il principio dell’autodeterminazione democratica e preso atto della scarsa considerazione riservata dal Bundesverfassungsgericht al livello di democraticità delle istituzioni europee, ne deriva che, sempre secondo Karlsruhe, gli Stati non possono trasferire all’Unione europea poteri tali che le consentano di definire e ampliare in via autonoma le proprie competenze. La Kompetenz-Kompetenz, quindi, spetta solo agli Stati quali ordinamenti giuridici originari del sistema di diritto internazionale pubblico (§ 233): secondo tale visione, dunque, è lo stesso principio giuridico internazionalistico regolante la vita delle organizzazioni internazionali quali associazioni di Stati sovrani (Verbundprinzip) a prevedere il responsabile trasferimento di poteri sovrani sulla base delle procedure costituzionali degli Stati membri (§ 329). Qui risiede la fondamentale differenza fra un’organizzazione internazionale, per quanto complessa e per molti aspetti sui generis quale l’Unione europea, e uno Stato federale, soggetto questo che l’Unione europea non sarà mai, per il Bundesverfassungsgericht, come già affermato da tale organo nella sua decisione Maastricht–Urteil del 12 ottobre 1993 [26], vero precedente logico e giuridico della pronuncia oggi in esame, assieme alla giurisprudenza Solange [27]. Ecco che, a detta del Bundesverfassungsgericht, gli Stati rivestono, nei confronti dei propri cittadini, una responsabilità politica primaria, essendo quella attribuita in capo all’Unione europea solo di natura delegata, al fine del conseguimento in sede di cooperazione intergovernativa degli obiettivi individuati dalle Parti contraenti nel trattato.
Del resto, per avvalorare la tesi che l’Unione non potrà mai tramutarsi in uno Stato federale [28], il Tribunale costituzionale compie un’ampia ricostruzione storica delle origini dell’integrazione europea (§§ 4-33), per dimostrare come l’originaria utopia federalista fosse ben presto naufragata, lasciando spazio a un più pragmatico approccio di tipo internazionalista e rendendo l’edificio europeo una organizzazione internazionale fondamentalmente rispettosa della sovranità degli Stati che l’hanno istituita. Di conseguenza – e tornando alle iniziali censure mosse dalla Corte tedesca agli atti relativi alla ratifica del Trattato di Lisbona – le procedure di emendamento dei trattati devono necessariamente prevedere un passaggio dinanzi ai Parlamenti nazionali ex art. 23, comma 1 del Grundgesetz, pena l’irrimediabile lesione del principio di democraticità ove un incremento delle competenze dell’Unione fosse determinato aggirando il vaglio parlamentare e perciò, indirettamente, alle spalle del corpo elettorale di ogni Stato membro (§ 239). Quindi il Giudice delle leggi impone al Legislatore tedesco di introdurre per ius positum un idoneo procedimento di esame parlamentare per l’esame di ogni atto di Bruxelles successivo al Trattato di Lisbona che sembri esulare dall’alveo delle competenze ad essa attribuite e, quindi, possa costituire un potenziale vulnus alla democraticità dell’ordinamento europeo.
Per converso, la Corte costituzionale tedesca enfatizza la centralità del diritto di voto quale strumento essenziale di autodeterminazione democratica [29] e irrinunciabile componente dell’identità costituzionale tedesca di cui le istituzioni federali sono garanti. Conseguentemente, non è ammissibile, agli occhi dei Giudici di Karlsruhe, che i cittadini tedeschi siano assoggettati a un potere politico capace di incidere su così tanti aspetti della loro vita che non risulti determinato in maniera perfettamente democratica e compito del Bundesverfassungsgericht è quello di vigilare affinché tale principio non venga aggirato, se non apertamente violato, in ambito europeo, privando surrettiziamente i cittadini tedeschi di quella capacità di controllare le determinazioni politiche assunte dal loro Paese attraverso le elezioni parlamentari, sol perché tali determinazioni vengono assunte sempre più a Bruxelles e meno a Berlino. Tale ruolo è svolto dal Tribunale costituzionale anche sottoponendo al proprio sindacato gli atti normativi di matrice europea (§§ 240-241), con una tecnica contraria alla scelta compiuta dalla Corte costituzionale italiana, che si è sinora orientata nel senso di sindacare solo le leggi di ratifica dei trattati internazionali e non i singoli atti giuridici provenienti da Bruxelles, adottando all’uopo una singolare tecnica di “triangolazione”.
Pur rifiutando l’idea dell’attribuzione all’Unione europea della Kompetenz-Kompetenz, i Giudici di Karlsruhe tollerano, letteralmente, la tendenza al mantenimento dell’acquis communautaire, vale a dire a quell’insieme di situazioni giuridiche attive e passive nonché di obiettivi politici che accomunano e vincolano gli Stati membri dell’Unione europea e che devono essere accolti senza riserve dai Paesi che vogliano aderirvi [30], in quanto funzionale alla interpretazione e applicazione del diritto dell’Unione ma ritenuto dalla Corte sostanzialmente incapace di rendersi suscettibile di ampliare le competenze dell’Unione (§ 237).
2.5. Un altro istituto di diritto internazionale che appare opportuno rilevare in sede di commento alla pronuncia de qua attiene alla tematica della partecipazione degli Stati membri dell’Unione europea all’Organizzazione Mondiale del Commercio, meglio conosciuta con l’acronimo inglese W.T.O. [31] (§§ 370-378). Mentre la politica commerciale comune è stata da sempre una competenza esclusiva della Comunità europea [32], il Trattato di Lisbona estende tale competenza dell’Unione europea fino a ricomprendervi materie sinora escluse, quali gli investimenti esteri diretti, il commercio dei servizi e gli aspetti commerciali dei diritti di proprietà intellettuale (art. 207, comma 1, T.F.E.U.), così attraendo nell’ambito di competenza esclusiva dell’Unione europea anche ogni trattato internazionale collegato alla struttura del W.T.O., come il General Agreement on Trade in Services (G.A.T.S.) e l’Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (T.R.I.P.S.).
In conseguenza di tali novità normative contenute nel Trattato di Lisbona, spetterà all’Unione europea la competenza esclusiva per la conclusione e la ratifica di tutti gli accordi internazionali riconducibili al mare magnum della politica commerciale comune così dilatata, onde non si dovrebbe più porre la necessità di intervento degli organi parlamentari nazionali in sede di ratifica di tali accordi di diritto internazionale secondo i rispettivi ordinamenti costituzionali, mentre in tali settori il ruolo del Parlamento europeo rimane ancora marginale. Così, la partecipazione degli Stati membri dell’Unione europea al forum W.T.O. e ai round di negoziati a questo riconducibili si ridurrebbe a presenza meramente formale, ogni potere decisionale e politico venendo concentrato in capo all’Unione europea, così come verrebbe resa vana la legittimazione attiva degli Stati europei dinanzi agli organi del W.T.O. preposti alla risoluzione delle controversie. Naturalmente, il Bundesverfassungsgericht non gradisce tutto ciò, perché tale fenomeno farebbe assomigliare troppo l’Unione europea a uno Stato federale, monopolista del potere di rappresentanza esterna degli Stati federati [33] che, nel diritto internazionale pubblico, sono persino privi di personalità giuridica internazionale [34].
Pertanto, così come per alcune materie considerate di “dominio riservato” il Tribunale di Karlsruhe aveva drizzato dei paletti, per la politica commerciale, già appartenente alle competenze di Bruxelles, esso si limita a suggerire un’interpretazione restrittiva e pro-statalista delle norme dettate a Lisbona, suggerendo che nella materia degli investimenti esteri diretti vadano ricompresi i soli investimenti finalizzati all’acquisizione di un’impresa straniera, restando escluso e, pertanto, costituendo ancora materia di competenza ripartita ogni altro genere di investimento rivolto verso l’estero (§ 379). Tuttavia, sorge la questione di quanto questa rivendicazione di sovranità nazionale possa dirsi efficace e dotata di senso nel mondo delle odierne transazioni internazionali, che si esprimono a una velocità tale da mettere in difficoltà persino i più efficienti apparati governativi nazionali e in cui le sfide globali eccedono ormai abbondantemente le possibilità di reazione efficace dei singoli Governi, tanto che la realizzazione di un’Unione europea quanto più possibile autonoma e decisionista appare ormai un obiettivo non più procrastinabile.
2.6. Un ulteriore argomento di interesse nell’ambito del diritto internazionale che emerge con chiarezza dalla sentenza in analisi concerne l’uso della forza nelle relazioni internazionali, con specifico riferimento alla cooperazione militare fra Paesi appartenenti alle Organizzazioni internazionali, segnatamente l’Organizzazione delle Nazioni Unite, la N.A.T.O. e l’Unione europea. Secondo il Bundesverfassungsgericht, in nessun caso possono essere impiegate le Forze armate tedesche senza una previa deliberazione parlamentare, tanto che – sulla base della ratio che emerge dallo stesso Grundgesetz in tale materia – l’esercito federale (Bundeswehr) è un esercito parlamentare, talché neppure il Governo di Berlino potrebbe deciderne una qualche forma di impiego operativo senza l’assenso del Parlamento [35]. In un periodo in cui l’opinione pubblica tedesca è particolarmente attenta all’impiego dei Deutsche Soldaten in Afghanistan – dove stanno contrastando le offensive dei Talebani, acuitesi in occasione delle elezioni del 20 agosto di quest’anno – il monito del Tribunale costituzionale suona particolarmente perentorio. E’ pur vero che il Trattato di Lisbona non conferisce all’Unione europea il potere di ricorrere all’uso delle Forze armate nazionali senza l’esplicito assenso degli Stati membri, né tanto meno obbliga questi ultimi a fornire truppe e mezzi per lo svolgimento di missioni sotto l’egida U.E., onde gli Stati mantengono la più ampia sovranità al riguardo (cfr. art. 42 e ss. del T.U.E. di Lisbona), ma ciononostante dal testo firmato a Lisbona emerge un’obbligazione di mutua assistenza mai prima d’ora contenuta in un trattato europeo (art. 42, comma 7 del T.U.E. di Lisbona)
Tale norma richiama, su un piano generale, i principi regolanti l’uso della forza contenuti nello Statuto delle Nazioni Unite e, nello specifico, l’art. 51 della Carta di San Francisco [36], disciplinante il diritto di legittima difesa di uno Stato che dovesse trovarsi a essere oggetto di una aggressione sferrata manu militari. Ebbene, secondo l’esegesi fornita dalla grande maggioranza degli interpreti e alla quale la Corte tedesca sembra aderire senza riserve, la menzionata disposizione della Carta non impone agli Stati membri dell’Organizzazione l’obbligo giuridico di inviare truppe in aiuto dello Stato aggredito, bensì delinea un più flessibile e meno stringente obbligo di assistenza politica, lasciando alla discrezione dello Stato la scelta dei mezzi [37], secondo una chiave di lettura largamente utilizzata anche con riguardo all’analoga prescrizione di cui all’art. 5 del Patto Atlantico [38]. Con tutta evidenza, quindi, neppure il Trattato di Lisbona si è spinto al punto di vincolare gli Stati membri dell’Unione ad ottemperare a obbligazioni aventi a oggetto l’uso della forza armata ma, in ogni caso, il Bundesverfassungsgericht pretende il coinvolgimento del Parlamento di Berlino su ogni questione avente carattere lato sensu militare. Anche a tale riguardo, la Corte di Karlsruhe sembra iscrivere una vera e propria ipoteca sulla possibilità di approfondire i sinora blandi strumenti di collaborazione militare fra gli Stati dell’Unione: se negli anni ’50 del secolo scorso erano gli altri Paesi europei a vedere con sospetto e apprensione il riarmo dell’ex nemico tedesco, sia pure sotto la tutela statunitense, oggi è la Germania a mostrarsi recalcitrante rispetto ai progetti di più salda integrazione militare del continente europeo.
Nel dettaglio, a mente del combinato disposto degli artt. 43, comma 2, 31, commi 1 e 4, nonché dell’art. 42, comma 4 del T.U.E. di Lisbona, il Consiglio delibera all’unanimità sulle questioni implicanti l’impiego di forze militari degli Stati membri, onde – spiega il Tribunale di Karlsruhe – il rappresentante del Governo della Repubblica Federale Tedesca in seno al Consiglio è costituzionalmente obbligato a procurarsi il previo assenso parlamentare, per poter poi aderire alla deliberazione unanime. Inoltre, vale la pena di notare come le decisioni aventi implicazioni di carattere militare sono espressamente escluse dall’area suscettibile di attrazione verso la clausola passerella, così mal vista da parte dei Magistrati costituzionali tedeschi.
2.7. Venendo ora al tanto lungamente dibattuto argomento dell’efficacia del diritto europeo all’interno degli ordinamenti nazionali, anch’esso oggetto di trattazione nella pronuncia in commento, appare chiaro che – anche in occasione di tale sentenza – la Corte costituzionale tedesca non riconosca in via assoluta e incondizionata il primato delle norme approvate a Bruxelles sul diritto interno, come vorrebbe la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, volendo, per contro, conservare la propria funzione di garanzia onde evitare che il diritto di produzione extranazionale comprima o vulneri in alcun modo il principio di democraticità caratterizzante così in profondità l’ordinamento tedesco (§§ 331, 337-339). Per la Corte di Karlsruhe, dunque, il primato del diritto europeo non può in nessun caso tradursi nella possibilità, da parte di un atto di Bruxelles, di violare il diritto costituzionale di uno Stato membro, specialmente nella parte in cui si configura la stessa identità costituzionale dello Stato medesimo. Infatti, argomentano i Giudici tedeschi, tale identità costituzionale è protetta ex art. 4, comma 2 del T.U.E. di Lisbona, a mente del quale “L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro”. Peraltro, anche gli artt. 23, comma 1 e 79, comma 3 del Grundgesetz confermano la necessità di preservare il nocciolo duro del diritto costituzionale interno rispetto alla primazia del diritto dell’Unione europea: è proprio da tale combinato disposto che il Bundesverfassungsgericht continua a rivendicare il proprio diritto-dovere di vigilare sulla compatibilità degli atti di Bruxelles con la Costituzione tedesca con specifico riguardo ai principi supremi di quest’ultima (§ 332), pur traducendosi tale attività in un potenziale sindacato della più alta Magistratura di un singolo Stato membro in ordine alla stessa possibilità di proseguire con l’integrazione, con ripercussioni sulla politica europea di tutti gli Stati membri.
2.8. L’identità costituzionale tedesca, poi, è ulteriormente garantita, agli occhi dei Giudici costituzionali, dal diritto di recesso degli Stati membri dall’Unione europea riconosciuto all’art. 50 del T.U.E. di Lisbona, ma già implicitamente presente in quella che è e rimane pur sempre un’organizzazione giuridica a base volontaristica fra Stati sovrani, concetto questo a più riprese citato dal Bundesverfassungsgericht, che con tutta evidenza gli attribuisce importanza determinante ai fini stessi della compatibilità fra Costituzione federale e adesione tedesca all’Unione (§§ 54, 233, 330 e 334). La facoltà di recesso [39] è, a ben vedere, una clausola risolutiva del vincolo pattizio a carattere potestativo rimessa alla discrezione dello Stato e perfettamente in linea con il diritto internazionale pubblico, tanto che il ritiro di un Membro sarebbe comunque valido ed efficace anche ove fosse contraria la volontà degli altri Stati contraenti, ai sensi dell’art. 54 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 [40], non risultando necessario all’uopo neppure un accordo fra l’Unione europea e lo Stato che intenda esercitare il diritto di recesso, né tanto meno l’introduzione nel patto istitutivo dell’organizzazione internazionale di una norma disciplinante il diritto di recesso. Il percorso di integrazione europea, pertanto, non è un processo fatalmente irreversibile, rimanendo affidato alla perdurante volontà degli Stati di farne parte, una volontà che la Germania sembra volere nel complesso confermare, pur aggravandola di nuove condizioni.
Infatti, secondo il Bundesverfassungsgericht (§ 340), la Repubblica federale tedesca può e deve, in considerazione della prioritaria esigenza del rispetto del Grundgesetz – con particolare riguardo per i suoi principi fondamentali, quale è quello di democraticità più volte richiamato – sottrarsi alle singole prescrizioni pattizie o addirittura sciogliersi dal vincolo contrattuale stipulato con gli altri Stati, subendo tuttavia le relative conseguenze in tema di responsabilità internazionale. In proposito giova, innanzi tutto, ricordare che l’art. 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 dispone chiaramente che “una parte non può invocare le disposizioni del proprio diritto interno per giustificare la mancata esecuzione di un trattato”, onde la Germania che volesse fare prevalere le proprie ragioni di diritto costituzionale rispetto alle obbligazioni nascenti dai trattati europei si esporrebbe all’obbligo internazionalistico della reintegrazione dell’ordine giuridico violato nei confronti degli altri Stati membri.
Invero, in una simile, eventuale e politicamente disastrosa fattispecie si tratterebbe di una violazione dei trattati europei motivata in ragione del rispetto delle disposizioni basilari dell’ordinamento federale tedesco: ciò nondimeno, la Germania non potrebbe legittimamente invocare neppure l’art. 4 del “Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati”, a mente del quale “Un atto di uno Stato può essere qualificato come internazionalmente illecito solo in base al diritto internazionale. Su tale qualificazione non può influire la qualificazione dello stesso atto come lecito in base al diritto interno”. Da una tale disposizione che, pur non facendo parte di una convenzione dotata di forza vincolante, appare riproduttiva del diritto internazionale consuetudinario, si desume a contrariis l’impossibilità che una norma interna, anche del più alto livello gerarchico, quello costituzionale, possa fungere da esimente della responsabilità internazionale a beneficio dello Stato che, per rispettare tale disposizione interna, abbia violato un obbligo contratto alla luce del diritto internazionale pubblico.

3. Qualche impressione sulle possibili prospettive dell’europeismo.
L’impressione generale che si trae dalla sentenza sin qui illustrata, al di là delle pur apprezzabili argomentazioni giuridiche ivi dedotte, è che i ricorsi alla Corte di Karlsruhe abbiano fornito al Bundesverfassungsgericht un valido pretesto per dire la propria opinione sull’intero processo di integrazione europea, attualmente nel pieno di una burrascosa navigazione fra il porto sicuro del miglioramento degli aspetti dinamici di funzionamento che potrebbe arrecare l’attuazione del Trattato di Lisbona e i perigliosi scogli di un allargamento che, talvolta, sembra minare la stessa stabilità dell’Unione europea.
A questo punto, però, non sembra che possano tacersi talune osservazioni a proposito dei possibili scenari futuri a cui va incontro l’Unione europea [41]. In primo luogo, si deve evidenziare che la vicenda giudiziaria in esame rappresenta, in buona misura, uno degli effetti di quello che i mass media tedeschi avevano già ribattezzato “Europastreit”, ovvero la contesa sulla politica europea della Bundesrepublik in atto tra la C.S.U. del Governatore bavarese Horst Seehofer – che vuole maggiore condivisione di poteri del Governo con gli organi parlamentari nella codeterminazione della linea politica tedesca a Bruxelles – e la C.D.U. della Cancelliera Merkel, pilastro della Grosse Koalition e più gelosa delle prerogative governative in materia di politica estera e gestione degli affari comunitari. La signora Merkel è, tutto sommato, soddisfatta di questo sostanziale, ancorché sofferto, sì al Trattato di Lisbona pronunciato in piena campagna elettorale, perché una sentenza di pieno accoglimento dei ricorsi da parte del Tribunale di Karlsruhe avrebbe messo in discussione l’intera politica europeista della Frau Kanzlerin a poche settimane dalle urne, fornendo nuova linfa al malcelato euroscetticismo del partito-fratello (eppure antagonista per la caccia dei voti moderati) dei cristiano-sociali bavaresi. In secondo luogo, Il Bundesverfassungsgericht non soltanto difende le prerogative di tutti i Parlamenti nazionali rispetto alle presunte ingerenze di Bruxelles, ma in qualche modo sprona all’azione il Parlamento tedesco, rimproverando ad esso una certa ignavia e richiamandolo alla sua responsabilità di fronte al corpo elettorale in nome del Demokratieprinzip, mentre impone al Governo di provvedere a un maggiore coinvolgimento del Parlamento sulle questioni comunitarie.
Tuttavia, se l’origine della sentenza è tutta tedesca, i suoi riverberi rischiano di essere ben più estesi. Si profila, a seguito della sentenza, un significativo ritardo nella ratifica del Trattato di Lisbona, tanto più che sia la Polonia che la Repubblica Ceca sembrano intenzionate a osservare una posizione attendista rispetto alla ratifica tedesca, per tacere delle incognite del referendum irlandese in calendario per il prossimo 2 ottobre [42]. Per qualcuno tale sentenza è la risposta, in tedesco, alla bocciatura che gli elettori francesi hanno riservato, con il referendum del 2005, al Trattato costituzionale, mentre altri la considerano un avvertimento, un’ipoteca addirittura, sul futuro dell’Unione europea [43]. La Corte costituzionale tedesca sembra dire basta a ulteriori cessioni di competenza all’Unione europea e soprattutto alla cessione della Kompetenz-Kompetenz, non volendo correre il rischio di trasformare proditoriamente l’Unione europea in uno Stato federale, tradendone la natura di organizzazione internazionale. Ciò detto, si fatica a capire perché il Bundesverfassungsgericht abbia drizzato dei paletti attorno a materie come fisco, uso della forza militare o diritto penale mentre disse sì all’instaurazione dell’unione monetaria, rinunciando a un marco che era stato baluardo di stabilità nella turbolenta economia valutaria internazionale del periodo successivo al divorzio fra il dollaro e l’oro.
C’è da augurarsi, con la testa e con il cuore, che una simile presa di posizione della Corte tedesca non segni il limite ultimo del processo di integrazione europea, anche se per qualcuno questo decisum costituisce “la minaccia più grave che sia mai pesata sul destino dell’Unione europea” [44], quanto piuttosto la rimessione di tale iter politico entro il suo corretto e naturale alveo giuridico, quello dell’integrazione fra ordinamenti originari e superiorem non recognoscentes di Stati sovrani che si spogliano di competenze e non di sovranità sotto l’occhio attento dei propri Parlamenti, chiamati a rendere conto di siffatte trasformazioni al popolo sovrano. L’Europa non può e non deve permettersi di vedere finire il proprio percorso di integrazione e non solo in nome dei nobili ideali che animarono gli sforzi dei Padri dell’Europa oltre mezzo secolo fa: gli Stati europei, per importanti e potenti che siano, come nel caso della Repubblica federale tedesca, sono troppo piccoli per essere da soli attori autorevoli sulla scena internazionale, in grado di reggere il confronto con gli altri global players che condizionano le relazioni internazionali di questa nostra era contemporanea, primi fra tutti Stati Uniti e Repubblica popolare cinese. Occorre coniugare la sovranità nazionale e la necessità di integrarsi politicamente ed economicamente attraverso il rigore delle norme di diritto internazionale, rispettando la sovranità degli Stati – vero presupposto dell’istituzione stessa di una organizzazione internazionale – e positivizzando regole accettabili per tutti ai fini del funzionamento delle istituzioni europee. Il futuro dell’Europa dipende in buona parte, se non in tutto, da come sapremo affrontare questa sfida, accelerando e perfezionando i meccanismi di integrazione, sed cum grano salis.
Il dilemma che sembrerebbe palesarsi dopo la sentenza del Bundesverfassungsgericht è pressoché scontato: dobbiamo scegliere di realizzare un’Europa più unita, più ampia o più democratica? Dobbiamo accentuare gli strumenti di autonomia decisionale e operativa dell’Unione rispetto agli Stati o osservare scrupolosamente il principio della competenza per attribuzione? Naturalmente, questo scritto non può contenere le risposte a interrogativi così impegnativi, ma può senz’altro esprimere un cauto e ragionato ottimismo circa la prosecuzione del percorso di integrazione europea. Le alternative sopra richiamate non sono necessariamente in opposizione, anche se bisogna ammettere che non è facile sedersi a un tavolo negoziale e stendere norme capaci di coniugarle, senza scontentare nessuno degli ormai numerosi Paesi membri. Tuttavia, se pensiamo a quanti passi sono stati felicemente compiuti sin dagli albori dell’europeismo, avviato dalle macerie della Seconda guerra mondiale, se pensiamo alla riunificazione tedesca e all’allargamento a Est dell’Unione, alla moneta unica e alla libera circolazione delle persone, non possiamo non guardare al futuro con speranza. Eppure ci sono giudici a Berlino, “Es gibt noch Richter in Berlin”: questa frase, divenuta universalmente sinonimo dell’esistenza di una giustizia, fu forse pronunciata da un oscuro mugnaio di Sans-Souci in occasione di una sua lite giudiziaria, finita dinanzi alla Camera Alta di Berlino, che lo vedeva opposto al re di Prussia, il temutissimo Federico II il Grande, fondatore della moderna potenza tedesca. Sono certo che queste parole, un tempo pronunciate con fiducia verso il leale ed equo operato della magistratura tedesca, non dovranno essere oggi rivisitate nel senso che i Giudici tedeschi, quelli di Karlsruhe, stiano lì a ostacolare la realizzazione di un’Unione europea più grande, più efficiente e più forte sul piano internazionale.

Conclusioni.
Dopo avere manifestato un pizzico di sano ottimismo sulle prospettive future dell’Unione europea, è venuto il momento di trarre le conclusioni da questo ormai lungo commento alla sentenza tedesca. Mi pare opportuno sottolineare come, malgrado le apparenze, non siamo di fronte a una sentenza ostinatamente statalista, nel senso deteriore del termine, non rappresentando questo decisum una autoreferenziale “rivendicazione di sovranità costituzionale” [45] rispetto al nobile mito dell’Europa unita. Semplicemente, la decisione in analisi costituisce un tentativo di restituire all’integrazione europea una veste giuridica appropriata, quella del diritto internazionale pubblico il quale, non potendosi imporre ex auctoritate sulle fondamenta costituzionali degli Stati membri, in ossequio alla tesi dualista, è esso stesso per sua natura rispettoso della sovranità statuale. E proprio perché non di una sentenza “nazionalista” si tratta, quanto piuttosto di una pronuncia “internazionalista”, essa può tornare utile alla riflessione giuridica anche in altri Paesi europei. E’ una sentenza, questa in commento, dall’anima profondamente dualista e, proprio in nome del dualismo, il Bundesverfassungsgericht esercita un’azione di rivendica del proprio diritto di sindacare quegli atti europei che dovessero apparire lesivi dell’identità costituzionale tedesca. Il Tribunale costituzionale federale fatica visibilmente a riconoscere la primazia automatica al diritto dell’Unione europea in misura tale da rendere inapplicabili o suscettibili di deroga le norme interne eventualmente contrastanti, soprattutto ove l’antinomia dovesse prodursi sul piano delle norme costituzionali [46]. Per sottolineare, a tale proposito, il proprio credo dualista, la Corte tedesca ricorda che, mentre la legge federale prevale sulla legislazione di un Land ex art. 31 del Grundgesetz, la norma di matrice internazionale non è ex se idonea ad annullare la norma interna che fosse in contrasto con la prima (§ 335).
In conclusione, con la sentenza in commento la Germania rigetta ogni tipo di progetto federalista per l’Europa, confermando il proprio approccio dualista e dichiarandosi, per bocca dei suoi più alti Magistrati, disponibile a collaborare solo nel quadro di una organizzazione internazionale di tipo classico, caratterizzata dal principio delle competenze per attribuzione [47]. Questo non significa assolutamente tradire l’ideale europeista, bensì semplicemente – e responsabilmente – riconoscere il progetto di realizzazione dell’unione fra gli Stati europei come incanalato nel rassicurante alveo del diritto internazionale pubblico. In altri termini, la Corte di Karlsruhe, forte di una autorevolezza riconosciutale ben al di là dei confini della Bundesrepublik, si è assunta l’arduo ma necessario compito di riportare l’europeismo alla sua naturale dimensione, quella della cooperazione intergovernativa fra Stati che, signori dei trattati e detentori legittimi della sovranità in nome dei rispettivi corpi elettorali, decidono liberamente e democraticamente il quomodo e il quantum della cessione di competenze in favore di una organizzazione internazionale. Solo adottando una siffatta prospettiva si possono vincere le resistenze – talvolta davvero spropositate – di quei Governi che temono un’integrazione dalle maglie troppo strette e soprattutto dagli esiti irreversibili e, proprio per la paura di perdere buona parte delle proprie prerogative giuridiche e politiche, pregiudicano la prosecuzione della realizzazione di un edificio europeo stabile, efficiente e, auspicabilmente, del tutto democratico. Ciò detto, è sicuramente ampio il divario fra un Bundesverfassungsgericht votato all’ortodossia dualista e una Corte di Giustizia monista sin dai primordi della sua giurisprudenza [48] e propensa persino a cedere, talvolta, a tentazioni federaliste. In questo confronto, il Tribunale costituzionale si atteggerebbe ad “arbitro finale della futura integrazione europea e persino delle sentenze della Corte di Giustizia” [49], minacciando le prerogative della Corte di Lussemburgo quale custode della corretta esegesi degli atti dell’Unione e, pertanto, unico giudice in grado di valutare se un atto europeo ecceda o meno le competenze dell’Unione, violando una disposizione pattizia e ledendo le attribuzioni degli Stati.
Con tutta evidenza, questo scritto non vuole costituire una difesa d’ufficio dell’operato del Bundesverfassungsgericht rispetto agli strali che da più parte sono stati scoccati [50] e, anzi, bisogna senz’altro ammettere che da tale sentenza possano derivare ostacoli al futuro percorso dell’integrazione, ma i temi più sopra esaminati rappresentano comunque nodi che sarebbero prima o poi arrivati al pettine per tutti gli Stati membri e tanto vale giovarsi di una analisi giuridica così compiuta e raffinata quale quella elaborata a Karlsruhe. A questo punto, non ci resta che attendere la risposta dei Giudici di Lussemburgo e quelle delle varie Corti costituzionali europee alla presa di posizione di Karlsruhe: del resto, il dialogo fra Corti ha scritto pagine memorabili nella ormai ultracinquantennale storia del diritto comunitario [51] e tutto lascia credere che anche in questa fattispecie esso produrrà buoni frutti.

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[1] Bundesverfassungsgericht, letteralmente “Tribunale costituzionale federale”.

[2] Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats, BVERFG, 2 BVE 2/08, depositato in data 30 giugno 2009, disponibile in http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html e pubblicato anche sulla rivista telematica www.federalismi.it, numero 13 del 1° luglio 2009, sia in lingua originale sia in inglese. Sempre il sito web di Federalismi ha ospitato tre commenti alla sentenza che meritano di essere segnalati per tempestività di pubblicazione e acutezza di analisi: CASSETTI, Luisa, Il “Sì, ma” del Tribunale costituzionale federale tedesco sulla ratifica del Trattato di Lisbona tra passato e futuro dell’integrazione europea; DICKMANN, Renzo, Integrazione europea e democrazia parlamentare secondo il Tribunale costituzionale federale tedesco; LIBERATI, Francesca, La sentenza del Tribunale costituzionale tedesco sulla compatibilità del Trattato di Lisbona con il Grundgesetz: una guida alla lettura.

[3] Le versioni consolidate del Trattato sull’Unione europea (T.U.E.) e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (T.F.U.E.), come configurati a seguito del Trattato di Lisbona, sono scaricabili liberamente in versione PDF dal sito istituzionale: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:IT:HTML. Per scaricare materiale illustrativo e didattico in relazione alle principali novità apportate dal Trattato di Lisbona, invece, è consigliabile collegarsi al sito della Fondazione Schuman, disponibile in versione inglese, francese, spagnola e tedesca: http://www.robert-schuman.eu/tout-comprendre-sur-le-traite-de-lisbonne.php?lang=en. Per una buona monografia di commento al Trattato di Lisbona: ZILLER, Jacques, Il nuovo Trattato europeo, 2007.

[4] Propriamente “Legge fondamentale”, Grundgesetz.

[5] Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäische Union.

[6] Si riportano di seguito gli articoli della Legge fondamentale tedesca citati nel testo: art. 38, comma 1: “Elezioni. I Membri del Bundestag sono eletti a suffragio universale in elezioni dirette, libere, eque e segrete. Essi rappresenteranno l’intera popolazione, senza vincoli di mandato o di direttive e saranno responsabili solo davanti alla loro coscienza”; art. 23, comma 1: “L’Unione Europea. Per la realizzazione di un’Europa unita, la Repubblica federale tedesca parteciperà allo sviluppo dell’Unione europea, che deve osservare il principio democratico, dello Stato di diritto, sociale e federale nonché il principio di sussidiarietà e deve assicurare una tutela dei diritti fondamentali essenzialmente paragonabile a quella della presente Legge fondamentale. Il Bund può, a tale scopo, mediante legge e con il consenso del Bundesrat, trasferire poteri sovrani (omissis)”.

[7] Sul progetto di legge in discorso: BRÖSSLER, Daniel, Von Karlsruhe über Berlin nach Lissabon, in Süddeutsche Zeitung, 11 agosto 2009, pag. 8.

[8] GUARINO, Giuseppe, Perché la sentenza della Corte tedesca mette a rischio il Trattato di Lisbona, in Corriere della Sera, 19 luglio 2009, pag. 8.

[9] La già menzionata Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäische Union.

[10] Per comprendere la portata della norma in discorso, si rimanda a un’analisi del suo antecedente: CALVANO, Roberta, I poteri impliciti comunitari. L’art. 308 T.C.E. come base giuridica per l’espansione dell’azione comunitaria, in Ordinamento europeo, Milano, Giuffré, 2006, vol. 2, pagg. 91-124.

[11] Cfr. art. 40, comma 2 della citata Convenzione: “Ogni proposta tendente a emendare un trattato multilaterale nei rapporti fra tutte le parti deve essere notificata a tutti gli Stati contraenti, e ciascuno di essi ha il diritto di partecipare: a) alla decisione sul seguito da dare a questa proposta; b) alla negoziazione e alla conclusione di ogni accordo che abbia per oggetto di emendare il trattato”. In dottrina, un testo classico sull’istituto della revisione dei trattati internazionali rimane: GUARINO, Giancarlo, La revisione dei trattati: spunti critico-ricostruttivi, Napoli, 1971.

[12] GUARINO, Giuseppe, op. cit.

[13] Sulla portata dell’art. 11 della Costituzione in relazione all’integrazione europea: LUCIANI, Massimo, La Costituzione italiana e gli ostacoli all’integrazione europea, in Politica del diritto, 1992, pagg. 557-611.

[14] Sul contrattualismo in diritto internazionale pubblico si legga, per la dottrina italiana: ARANGIO-RUIZ, Gaetano, The federal analogy and the U.N. Charter interpretation, in Eur. Jour. Int. Law, 1997, pagg. 1-28.

[15] FAGGIOLI, Massimo, La Germania e il Trattato di Lisbona: una nuova “questione tedesca”?, pubblicato in http://www.europapressresearch.eu/html/analisi/printdet.php?id=35&idc=48lang=ITA, luglio 2009.

[16] Interessante il passaggio in cui la Corte di Karlsruhe chiarisce il concetto di competenze per attribuzione: “Die Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere zwischenstaatliche Einrichtungen erlaubt eine Verlagerung von politischer Herrschaft auf internationale Organisationen. Die Ermächtigung, supranationale Zuständigkeiten auszuüben, stammt allerdings von den Mitgliedstaaten einer solchen Einrichtung” (§ 231).

[17] Sulla cittadinanza dell’Unione europea, il lavoro più recente e completo: IANNIELLO-SALICETI, Alessandro, La cittadinanza dell’Unione europea, in Persona e famiglia. Trattato di diritto privato dell’Unione europea, Torino, 2008, pagg. 93-148.

[18] Per una riflessione in ordine al grado di coesione politica fra i popoli degli Stati membri in occasione delle ultime elezioni europee: RIDOLA, Paolo, Il voto europeo del 6 e 7 giugno: la “sfera pubblica europea”, l’integrazione multilivello e le sfide della complessità, in www.federalismi.it del 17 giugno 2009.

[19] In particolare, rilevano gli artt. 14 del T.U.E. di Lisbona e 223-234 del T.F.U.E. di Lisbona sul ruolo del Parlamento.

[20] Sulla nozione di dominio riservato e sulla sua attitudine a limitare le ingerenze delle organizzazioni internazionali all’interno degli ordinamenti statali: SAPIENZA, Rosario, Il principio del non intervento negli affari interni, Milano, 1990.

[21] Dal testo dell’art. 2, comma 7 della Carta di San Francisco: “Nessuna disposizione della presente Carta autorizza le Nazioni Unite a intervenire nelle questioni appartenenti essenzialmente alla competenza nazionale di uno Stato, né obbliga gli Stati Membri a sottomettere tali questioni a una procedura di regolamento ai termini della presente Carta; tuttavia, questo principio non pregiudica l’applicazione delle misure coercitive previste nel Capo VII “.

[22] “Den deutschen Verfassungsorganen obliegt eine dauerhafte Integrationsverantwortung”.

[23] Stando alla Legge fondamentale tedesca, infatti, siffatte deliberazioni possono essere adottate solo con il favore dei due terzi dei membri del Bundestag e dei due terzi dei voti del Bundesrat (art. 79, comma 2 Grundgesetz), mentre il terzo comma del citato articolo impedisce che, anche con la maggioranza rafforzata di cui sopra, possano determinarsi mutamenti in materia di suddivisione della Bundesrepublik in Länder o che vadano a detrimento della partecipazione di questi ultimi all’esercizio della funzione legislativa come costituzionalmente disciplinata, veri e propri limiti espliciti alla revisione costituzionale.

[24] Sul ruolo dell’art. 11 della Costituzione rispetto all’adesione italiana alle Comunità europee: SORRENTINO, Federico, Profili costituzionali dell’integrazione comunitaria, Torino, 1996.

[25] Ex multis, sul valore conferito alle leggi di ratifica dei trattati internazionali dal novellato art. 117, comma primo Cost. anche alla luce delle sentenze della Corte costituzionale 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349, si indicano solamente: BIANCHI, Giuseppe – D’ANGELO, Filippo, L’efficacia dei trattati internazionali alla luce del nuovo testo dell’art. 117, primo comma, Cost., in Rass. Avv. St., n.3/2007, pag. 78 e ss.; DICKMANN, Renzo, Corte costituzionale e diritto internazionale, in Foro amm.vo C.d.S., 2007, pag. 3591 e ss..

[26] Il testo della sentenza è liberamente disponibile su: http://www.servat.unibe.ch/law/dfr/bv089155.html.

[27] Sentenza Solange I; 2BvR 197/83 del 22 ottobre 1986, Secondo Senato, n. 18; sentenza SolangeII; 2BvR 2134/92 e 2BvR 2159/92 del 12 ottobre 1993, Secondo Senato, n. 10. Ambedue le pronunce sono scaricabili gratuitamente dal seguente sito web: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv037271.html.

[28] Per un chiaro inquadramento della questione relativa alla natura pattizia e non costituzionale dei trattati europei si può fare riferimento a: PICCHIO FORLATI, Laura, Il fondamento giuridico dell’Unione europea: trattato o costituzione?, in Studi di diritto internazionale in onore di Gaetano Arangio-Ruiz, Napoli, 2004, pagg. 1377-1386.

[29] Per l’analisi delle connessioni fra diritto all’autodeterminazione dei popoli e principio di democraticità nell’ambito del diritto internazionale pubblico e con specifico riguardo all’ordinamento delle Nazioni Unite, si legga: PALMISANO, Giuseppe, Nazioni Unite e autodeterminazione interna: il principio alla luce degli strumenti rilevanti delle Nazioni Unite, Milano, 1997.

[30] CURTI GIALDINO, Carlo, Osservazioni in tema di acquis comunitario, in Notiz. giur. lav., 1995, pagg. 213-245.

[31] Sul tema menzionato, amplius in dottrina: LICKOVA, Magdalena, La Communauté européenne et le système GATT/OMC: perspective croisées, Paris, 2005.

[32] Cfr. parere della Corte di Giustizia n. 1/94 del 15 novembre 1994, in Racc. I-5267.

[33] Corte Int. di Giustizia, Affare relativo alla Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari (misure cautelari), Germania c. Stati Uniti (caso La Grand), ordinanza 3 marzo 1999, in Riv. dir. int., 1999, pag. 768, § 28.

[34] Sulla personalità giuridica dei soggetti del diritto internazionale pubblico: ARANGIO-RUIZ, Gaetano, Diritto internazionale e personalità giuridica, Bologna, 1972.

[35] “Die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen, sondern sie als „Parlamentsheer“ in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen” (§ 382).

[36] Così recita la menzionata disposizione: “Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autodifesa individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. Le misure prese da Membri nell’esercizio di questo diritto di autodifesa sono immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano in alcun modo il potere ed il compito spettanti, secondo il presente Statuto, al Consiglio di Sicurezza, di intraprendere in qualsiasi momento quella azione che esso ritenga necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale”.

[37] CONFORTI, Benedetto, Le Nazioni Unite, Padova, 2005, pag. 177 e ss.

[38] Per tutti: CANNIZZARO, Enzo, La nuova dottrina strategica della NATO e gli interventi “fuori area”, in Riv. dir. int., 1999, pag. 727 e ss.

[39] “Der Recht jedes Mitgliedstaates zum Austritt aus der Europäischen Union”, nelle parole dei Giudici costituzionali (§§ 329-330).

[40] Così dispone l’art. 54 della Convenzione:“Estinzione di un trattato o recesso in virtù delle disposizioni del trattato o per consenso delle parti. L’estinzione di un trattato o il recesso di una parte possono aver luogo: a. in conformità alle disposizioni del trattato; oppure b. in ogni momento, per consenso di tutte le parti, previa consultazione degli altri Stati contraenti”.

[41] Un buon lavoro di sintesi e di contributo personale è quello di MATARAZZO, Raffaello, L’autunno caldo dell’U.E., in http://www.affariinternazionali.it/stampa.asp?ID=1212 del 31 luglio 2009.

[42] Sulle prospettive del prossimo referendum irlandese: POCAR, Fausto, Per l’adesione dell’Irlanda un compromesso che indebolisce il processo di integrazione, in Guida al diritto, n. 30/2009, pagg. 10-12.

[43] MERLINI, Cesare, La camicia di forza della Corte costituzionale tedesca, in http://www.affariinternazionali.it/stampa.asp?ID=1204 del 21 luglio 2009.

[44] BASTASIN, Carlo, Europa, è in Baviera la tua ultima fermata, in Sole24Ore, 21 luglio 2009, pagg. 1 e 13.

[45] Così ROSSI, Lucia Serena, Integrazione europea al capolinea?, in http://www.affariinternazionali.it/stampa.asp?ID=1206 del 22 luglio 2009.

[46] Per una ricostruzione in chiave comparata della primazia del diritto comunitario nei vari ordinamenti nazionali: GROPPI, Tania, La primauté del diritto europeo sul diritto costituzionale nazionale: un punto di vista comparato, pubblicato in ASTRID – Rassegna, n. 13/2005, disponibile in http://www.astrid-online.it/eu/Contributi/Studi-e-ri/Groppi_primaut-DirittoUE_ScrittiPizz.pdf .

[47] Uno spunto ricostruttivo succinto in materia di dualismo e integrazione europea in: GUASTINI, Riccardo, Diritto internazionale, diritto comunitario, diritto interno: monismo o dualismo? in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, 2004, vol. III, pagg. 1193-1210.

[48] Ex multis: Corte di Giustizia, sentenza Costa c. E.N.E.L. in causa 6/64, pubblicata in Racc., I-1127.

[49] Così Constitutional concerns, articolo pubblicato su www.economist.com del 23 luglio 2009, nel riportare testualmente l’opinione del prof. Christian Calliess delle Freie Universität di Berlino.

[50] Per una migliore valutazione dei rilievi critici alla sentenza apparsi sulla stampa tedesca si rimanda all’intervista rilasciata dal Vicepresidente del Tribunale costituzionale, Andreas Voßkuhle, al quotidiano Süddeutsche Zeitung, dell’8-9 agosto 2009, pagg. 6-7.

[51] Sul dialogo fra Corti in Europa, tra i contributi più recenti: FONTANELLI, Filippo – MARTINICO, Giuseppe, Alla ricerca della coerenza: le tecniche del “dialogo nascosto” fra i giudici nell’ordinamento costituzionale multi-livello, in Riv. trim. dir. pub., n. 2/2008, pagg. 351-388

(pubblicato il 26.10.2009)

Note

L'articolo Note alla sentenza della Corte costituzionale tedesca sulla compatibilità fra il Trattato di Lisbona e la Costituzione federale. proviene da Giustamm.

INDICE

Introduzione.
1. Le origini storiche del trattamento di eccellenza.
2. L’unità d’Italia e il periodo fascista.
3. L’abolizione del trattamento di eccellenza e la disciplina vigente nell’ordinamento italiano.
4. Il trattamento di eccellenza nell’ordinamento canonico e nell’ordinamento internazionale.
Conclusione.

Introduzione.

Il presente lavoro si propone di esaminare la questione dell’utilizzo dell’appellativo di “Eccellenza” (di seguito semplicemente: eccellenza) nell’ordinamento giuridico italiano attualmente vigente, prendendo le mosse da alcuni irrinunciabili cenni di carattere storico che consentiranno di comprendere meglio i termini di un problema ancora attuale.
Tale questione, che potrebbe prima face apparire un quesito di galateo tutto sommato frivolo e ormai in gran parte superato in ragione dello scorrere del tempo e dell’evoluzione del costume presenta, al contrario, una serie di problematiche proprie delle scienze giuridiche e si tratta di questioni ancora attuali, giacché il titolo di eccellenza risuona a tutt’oggi nelle aule giudiziarie come pure nell’ambito dei rapporti fra cittadini e pubbliche Autorità nel nostro Paese più spesso di quanto non si creda. In particolare, si avrà modo di verificare come l’attribuzione del titolo di eccellenza in Italia sia sempre dipesa, sin dall’unificazione del 1861, da precise scelte compiute dal Legislatore attraverso l’emanazione di atti normativi i quali, sebbene intrisi del precipitato storico di un costume sociale che normalmente esula dalle regole del diritto, costituiscono pur sempre testi normogeni appartenenti al corpus normarum del nostro ordinamento giuridico, destinati a disciplinare la materia del cerimoniale nelle cerimonie ufficiali nonché le qualifiche dei pubblici funzionari.
Inoltre, il protocollo di Stato, vale a dire l’”insieme di principi scritti e non scritti che detta il comportamento di un individuo politico e di un ente nel suo relazionarsi con gli altri nella vita pubblica” [1] è esso stesso materia di normazione di rango secondario, poiché disciplinata dal potere esecutivo attraverso propri atti di tipo regolamentare. Al momento attuale, difatti, la materia del protocollo di Stato è regolata dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 aprile 2006, recante disposizioni generali in materia di cerimoniale e di precedenza tra le cariche pubbliche. Si tratta, a ben vedere, di un testo normativo di fondamentale importanza per il corretto svolgimento delle manifestazioni promosse dalle pubbliche Amministrazioni, espressione di una competenza normativa che la Corte costituzionale ha riconosciuto da tempo come appartenente in via esclusiva allo Stato poiché, in considerazione dell’esigenza di conferire ordine e solennità allo svolgimento delle pubbliche funzioni – con speciale riguardo a quelle in cui prendano parte rappresentanti di Stati stranieri – “soltanto lo Stato […] è effettivamente in grado di disciplinare l’ordine di precedenza fra le alte cariche e fra queste e le altre Istituzioni della Repubblica di vario livello, anche non costituzionale” [2].
Sulla scorta delle summenzionate considerazioni, pertanto, non sembra si possa fondatamente dubitare della natura giuridica dell’istituto inerente l’utilizzo nel nostro ordinamento dell’appellativo di eccellenza o, come talvolta si preferisce indicare, del “trattamento di eccellenza” ed è quindi seguendo un approccio giuridico ed avvalendoci degli strumenti di lavoro propri dei giuristi che ci si propone di affrontare la disamina di tale argomento, cominciando con una concisa esposizione dei suoi fondamenti storici.

1.
Le origini storiche del trattamento di eccellenza.

Prima di affrontare la tematica dell’utilizzo del titolo di eccellenza nel nostro ordinamento giuridico, è opportuno dedicare alcuni cenni storici alle origini di tale appellativo, anche in ossequio a una sistematica ampiamente diffusa presso la pubblicistica giuridica ogni qualvolta si deve esaminare un istituto [3].
Le radici dell’uso del trattamento di eccellenza affondano nell’humus del tardo Impero romano, quando al declino della potenza politica, economica e militare di Roma faceva da vacuo contrappeso un inarrestabile proliferare di titoli e di appellativi altisonanti fra i dignitari di corte e i funzionari civili e militari dell’amministrazione imperiale, ai quali ci si rivolgeva con i termini di vir egregius, vir perfectissimus, vir clarissimus, vir eminentissimus e, per l’appunto, vir excellentissimus, secondo un uso più tardi ereditato e in parte ancora conservato dalla Chiesa cattolica, con particolare riguardo per gli appartenenti al collegio episcopale e per i presuli addetti alla Curia romana. Invero, la pompa con la quale il declinante Stato romano si preoccupava di circondare i propri alti ufficiali appariva funzionale al tentativo di mantenere una qualche parvenza di autorità imperiale in un’epoca di decadenza, tanto che il moltiplicarsi di tali appellativi costituisce una vistosa cesura rispetto ai primi secoli dell’ordinamento di Roma, quando la proverbiale austerità dei mores impediva ai magistrati romani di fregiarsi di titoli per lo meno stravaganti, soprattutto se espressi al superlativo.
Per quanto riguarda specificamente il titolo di excellentia [4], esso indica la condizione di chi viene posto al di sopra degli altri, superandoli in dignità o in influenza. Attribuito originariamente ai più alti componenti della corte imperiale del Basso Impero, il titolo di eccellenza fu successivamente adottato dai sovrani longobardi, ansiosi di fare proprio quel fasto che era appartenuto agli imperatori che essi avevano umiliato sul piano politico e militare ma che costituivano pur sempre un insuperato modello di regalità agli occhi delle nazioni barbariche.
Successivamente i monarchi preferirono attribuirsi appellativi più altisonanti del titolo di eccellenza, quali quello di “altezza” e, infine, di “maestà”, tanto che il trattamento di eccellenza passò a indicare gli altri appartenenti alle case regnanti e, più in generale, gli esponenti dell’alta nobiltà. Così, mentre il patriziato romano godeva del trattamento di eccellenza sin dagli albori del XVII secolo, la nobiltà napoletana e siciliana, quella veneta e quella milanese se lo attribuirono nel corso del secolo XVIII, per poi mantenere l’uso del trattamento di eccellenza fino all’unità d’Italia e, in definitiva, per tutto il XIX secolo anche in assenza, come si avrà modo di precisare infra, di un esplicito riconoscimento del trattamento di eccellenza in loro favore da parte della legislazione del neonato Regno d’Italia [5].
Parallelamente alla progressiva erosione dei privilegi della nobiltà, avviata un po’ dovunque in Europa dalla fine dell’ancien régime e dalla rapida ascesa sociale ed economica della borghesia, furono gli apparati amministrativi degli Stati italiani preunitari a vedere accrescere il proprio peso e il proprio prestigio sociale. Formati inizialmente dai cadetti delle famiglie nobili ma ben presto affiancati, quando non sostituiti, da appartenenti alla classe borghese, i quadri superiori delle amministrazioni giudiziarie, di pubblica sicurezza e militari iniziarono a fregiarsi del titolo di eccellenza che, quindi, finì con l’indicare regolarmente gli alti esponenti dei vari apparati statali allorché venne a formarsi il regno d’Italia, venendosi così a delineare il presupposto storico per l’attribuzione di tale appellativo ai vertici delle istituzioni amministrative dello Stato italiano [6].

2.
L’unità d’Italia e il periodo fascista.

La formazione del Regno d’Italia comportò, tra le altre conseguenze, l’estensione a tutto il territorio nazionale delle istituzioni e degli apparati burocratici dello Stato sabaudo, improntato in larga misura al modello prefettorale dello Stato francese. Tale processo di “piemontesizzazione” dell’Italia dovette fare i conti non solo con la resistenza vi armata del brigantaggio, attivo nelle province centro-meridionali, ma anche con una opposizione sorda e latente da parte delle strutture amministrative degli Stati preunitari, non sempre propense a farsi integrare in un Regno che, presentandosi come conquistatore malgrado lo svolgimento dei plebisciti, appariva ai più straniero e minacciava di privare i notabili locali di antiche posizioni di privilegio, simboleggiate spesso da titoli e appellativi magniloquenti [7].
Tra i molti e complessi problemi relativi all’unificazione della pubblica Amministrazione e degli altri apparati statali nel neonato regno d’Italia, il Governo presieduto dal conte Luigi Federico Menabrea [8] si pose altresì quello della fissazione di regole di tipo normativo per la disciplina del cerimoniale di corte e del protocollo di Stato, in conformità all’esempio rappresentato dagli altri Stati europei a ordinamento monarchico dell’epoca. A tale esigenza il potere esecutivo fece fronte con l’emanazione del r.d. 19 aprile 1868, n. 4349, regolante l’ordine per le precedenze a corte e nelle manifestazioni pubbliche: mediante tale atto normativo, veniva riconosciuta la condizione onorifica di “grandi ufficiali dello Stato” nonché il relativo diritto al trattamento di eccellenza agli appartenenti alle prime quattro categorie dell’ordine di precedenza a corte, elencate all’art. 6 [9].
Scendendo nel dettaglio, costituivano la prima categoria i cavalieri dell’Ordine supremo della SS. Annunziata, ai quali era riconosciuta anche la dignità di “cugini del Re”; nella seconda si collocavano i Presidenti del Senato del Regno e della Camera dei deputati; nella terza rientravano il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri, insieme ai generali di corpo d’armata e agli ammiragli; della quarta categoria facevano parte il Presidente del Consiglio di Stato, i Primi Presidenti e i Procuratori generali delle Corti di cassazione, il Presidente della Corte dei conti, il ministro della Real Casa, il prefetto del palazzo, il primo aiutante di campo del Re, il primo segretario del Re per il magistero dell’Ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro e il Presidente del Tribunale supremo di guerra. Rimanevano, per contro, esclusi dalle menzionate categorie di “grandi ufficiali dello Stato” e, quindi, privi del trattamento di eccellenza i prefetti e i parlamentari, spettando a questi ultimi l’appellativo di “onorevole”. Per quanto riguarda i Sottosegretari di Stato, istituiti con la legge 12 febbraio 1888, n. 5195, a essi fu esteso il trattamento di eccellenza già previsto per i Ministri mediante il r.d. 14 settembre 1888, n. 6850, completando così il novero dei soggetti destinatari del titolo di eccellenza in epoca anteriore all’avvento del fascismo.
Il decreto in discorso, pur presentando la forma di riguardo di conservare a vita il trattamento di eccellenza per i grandi ufficiali dello Stato che ne godevano in base a provvedimenti promulgati anteriormente, sembrò volere porre un termine alla secolare proliferazione dei titoli di eccellenza che era peculiare degli Stati preunitari e, soprattutto, ci tenne a distinguere nettamente la dignità dei “grandi ufficiali dello Stato” dalla pompa, ormai anacronistica e crepuscolare, alla quale era abituata l’aristocrazia italiana [10]. Conseguentemente, caddero nel vuoto gli appelli rivolti al Governo dalle commissioni araldiche romana e napoletana, rispettivamente nel 1898 e nel 1927, al fine di ottenere ope legis il ripristino del trattamento di eccellenza in favore dei principi e dei duchi che ne avevano legittimamente goduto secondo le normative araldiche degli antichi Stati italiani [11]. Per di più, neppure i successivi provvedimenti governativi concernenti il cerimoniale di corte e l’ordine delle precedenze [12] contemplarono fra i beneficiari di questo trattamento onorifico i cittadini italiani investiti di titoli nobiliari, pure riconosciuti dall’ordinamento statutario, confermando la definitiva marginalizzazione della classe aristocratica rispetto alla vita pubblica del Regno d’Italia, in nome dell’esigenza di dare esclusivo rilievo politico e tangibile preminenza giuridica alla dignità e alla funzione delle più alte cariche dello Stato [13].
Malgrado questa evidente volontà di negare all’aristocrazia qualsiasi tipo di legittimazione politica per ius sanguinis contribuisse a distinguere lo Stato unitario dalle prassi vigenti presso le corti dei sovrani italiani di epoca anteriore al 1861, né il governo Menabrea, nell’emanare il citato provvedimento, né i gabinetti che a esso succedettero mostrarono di tenere in alcun conto la soluzione per così dire “eversiva” in materia di cerimoniale rappresentata dall’esperienza garibaldina nel corso della spedizione dei Mille contro lo Stato borbonico nel 1860. Durante il periodo della sua dittatura in Sicilia, infatti, Giuseppe Garibaldi emanò un decreto in data 13 giugno 1860 con il quale “considerando che un popolo libero deve distruggere qualunque usanza derivante dal passato servaggio”, aboliva “il titolo di eccellenza per chicchessia” così come “il baciamano da un uomo ad altro uomo” [14].
E’ questo, a ben vedere, il primo provvedimento con il quale si è tentato di abolire sic et simpliciter il trattamento di eccellenza in Italia, ma tale atto fu destinato a rimanere isolato e, soprattutto, completamente inapplicato fino alla caduta del fascismo. Come è noto, in occasione dell’incontro di Teano del 26 ottobre 1860, il dittatore Garibaldi trasmise nelle mani del re Vittorio Emanuele II e del suo governo ogni potere sulle province già oggetto della giurisdizione dello Stato borbonico, onde i provvedimenti adottati nel periodo della dittatura garibaldina cessarono di avere effetto semplicemente in conseguenza dell’estensione al Meridione della legislazione piemontese.
Tanto precisato sotto il profilo della ricostruzione storica dell’istituto in esame, da un punto di vista strettamente giuridico il trattamento di eccellenza fu applicato nell’ordinamento italiano unitario in conformità al disposto del succitato r.d. n. 4349 del 1868 fino all’entrata in vigore del r.d. 16 dicembre 1927, n. 2210, “ultimo atto normativo dell’ordinamento monarchico italiano relativo alle precedenze a Corte e nelle pubbliche funzioni” [15]. Lungi dall’ispirarsi alla volontà abolitrice di Garibaldi, il Legislatore dell’ordinamento fascista dilatò il numero e l’ampiezza delle categorie degli alti ufficiali dello Stato destinatari del trattamento di eccellenza, pur senza restaurarne l’uso in favore degli esponenti delle antiche famiglie aristocratiche italiane.
In particolare, secondo il r.d. n. 2210 del 1927, alla prima categoria, già circoscritta ai soli cavalieri della SS. Annunziata, apparteneva anche il Capo del Governo, mentre nella seconda i Presidenti dei due rami del Parlamento venivano affiancati dai Ministri segretari di Stato (già appartenenti alla terza categoria ex r.d. n. 4349 del 1868) e dai Sottosegretari di Stato. Per quanto concerne la terza categoria, oltre al ministro della Real Casa, al prefetto di palazzo, al primo aiutante di campo generale del Re, al primo segretario del Re per il gran magistero degli Ordini dei SS. Maurizio e Lazzaro, al Presidente del Consiglio di Stato e a quello della Corte dei conti (tutti rientranti nella quarta categoria giusta r.d. n. 4349 del 1868), essa veniva estesa ai marescialli d’Italia, al grande ammiraglio, al capo di stato maggiore generale, al Primo Presidente e al Procuratore generale della Corte di cassazione, all’Avvocato generale dello Stato, agli ambasciatori, ai governatori delle colonie, ai generali di corpo d’armata e agli ammiragli di armata, al segretario generale del Partito nazionale fascista, al comandante generale della Milizia volontaria per la sicurezza nazionale e al governatore di Roma. La quarta categoria, oltre al Presidente del Tribunale supremo militare, che già vi faceva parte vigente il precedente r.d. n. 4349 del 1868, comprendeva altresì i capi di stato maggiore delle diverse forze armate, i vice presidenti dei due rami del Parlamento, il presidente del consiglio superiore della marina, il capo della polizia, i prefetti in sede, i primi presidenti e i procuratori di corte d’appello, il sottocapo di stato maggiore generale, gli ammiragli comandanti in capo delle squadre navali, il generale ispettore per le armi navali, i generali di squadra aerea, i presidenti di sezione del Consiglio di Stato, i presidenti di sezione della Corte di cassazione e gradi equiparati, il vice avvocato generale dello Stato, il presidente del tribunale speciale per la sicurezza dello Stato e l’avvocato generale presso il Tribunale supremo militare.
In margine ad un elenco tanto particolareggiato quanto, sia lecito dirlo, tedioso, non ci si può esimere dal sottolineare come il Legislatore del 1927 abbia inteso in sostanza generalizzare il trattamento di eccellenza precedentemente conferito con tanta parsimonia dal Legislatore post-unitario, attribuendolo a tutti gli impiegati civili e militari dello Stato appartenenti ai primi tre gradi dell’ordinamento gerarchico delineato con il r.d. 11 novembre 1923, n. 2395 [16], rimasto in vigore fino all’approvazione del testo unico sul pubblico impiego di cui al D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Con tutta evidenza, siffatta dilatazione del trattamento di eccellenza rispondeva all’esigenza, particolarmente sentita dal regime fascista, di accentuare il ruolo e l’importanza dello Stato e dei suoi rappresentanti esaltandone la pompa esteriore, con una finalità comune a quella perseguita attraverso il rafforzamento della tutela penale delle istituzioni e dei simboli dello Stato che verrà approntato qualche anno più tardi dal Codice penale Rocco.

3.
L’abolizione del trattamento di eccellenza e la disciplina vigente nell’ordinamento italiano.

Verosimilmente nell’intento di segnare una netta linea di demarcazione rispetto al regime fascista anche su un piano meramente formale, il governo presieduto da Ferruccio Parri e sostenuto dalle forze politiche attive nella Resistenza decise di abolire il trattamento di eccellenza con decreto legislativo luogotenenziale 28 giugno 1945, n. 406, il cui art. 1 dispone in maniera perentoria che “Il titolo di eccellenza, attribuito dal r. decreto 16 dicembre 1927, n. 2210, e successive modificazioni ed integrazioni, è abolito”. L’ordinamento italiano, non ancora caratterizzato da una connotazione di compiuta democraticità ma già sostanzialmente improntato al pluripartitismo, sembrava avere fretta di cassare ogni riferimento, sia pure solamente protocollare, al precedente regime, sottolineando anche negli appellativi dei più alti funzionari dello Stato la nuova fisionomia democratica ed egualitaria dello Stato che sarebbe sorto dalle rovine della guerra mondiale [17].
Malgrado l’emanazione di tale atto normativo, non è mancato in dottrina chi abbia sostenuto la perdurante vigenza del trattamento di eccellenza anche in epoca repubblicana, in ragione della asserita mancata conversione in legge del decreto legislativo luogotenenziale n. 406 del 1945 che aveva disposto la soppressione di tale appellativo [18].
E’ certamente questa una delle questioni giuridiche di maggiore interesse con riguardo al trattamento di eccellenza: l’argomentazione – invero erronea ma meritevole di attenzione perché autorevolmente sostenuta e avente ad oggetto una fase delicatissima della storia costituzionale d’Italia – si basa sulla circostanza che il menzionato d. lgs. lgt. n. 406/1945 fu emanato sulla base del decreto legge luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, il cui art. 4 recita: “Finché non sarà entrato in funzione il nuovo Parlamento, i provvedimenti aventi forza di legge sono deliberati dal Consiglio dei Ministri. Tali decreti legislativi preveduti nel comma precedente sono sanzionati e promulgati dal Luogotenente Generale del Regno”. Ora, la menzionata tesi propende per la caducazione di tutti i decreti luogotenenziali promulgati dal principe Umberto di Piemonte, ivi compresi sia quello n. 151/1944 disciplinante proprio l’iter legislativo nel periodo della Luogotenenza, sia quello abolitivo del titolo di eccellenza, perché non sottoposti alla conversione del Parlamento che si sarebbe dovuto eleggere entro sei mesi dalla conclusione del trattato di pace, secondo quanto previsto da un altro testo normativo approvato in tempore belli, vale a dire il decreto legislativo luogotenenziale 4 novembre 1944, n. 185.
Conseguentemente, la mancata conversione in legge del d. lgs. lgt. n. 406/1945 avrebbe determinato la reviviscenza della normativa del 1927 in ordine all’attribuzione del trattamento di eccellenza, con l’ulteriore effetto di privare incongruamente di tale appellativo i vertici degli organi costituzionali non esistenti nel 1927, quali ad esempio il Presidente della Repubblica, i Giudici costituzionali o il Presidente del C.N.E.L., mentre continuerebbero a goderne legittimamente i funzionari civili e militari appartenenti ai prime tre gradi delle carriere statali di cui all’ordinamento gerarchico del 1923, così come ridefinite dal testo unico del 1957, a sua volta successivamente sostituito da più recenti provvedimenti legislativi, che hanno ormai completamente riscritto la disciplina del pubblico impiego, attraendolo in buona parte nella sfera di applicazione del diritto comune.
Secondo la dottrina più attenta e recente, tuttavia, tale prospettazione, pur se suggestiva, “è frutto di un evidente equivoco” [19]. A ben vedere, difatti, il d. lgs. lgt. n. 406/1945 fu promulgato sul fondamento giuridico rappresentato dal d. lgs. lgt. n. 151/1944 (la cosiddetta “Costituzione provvisoria”), frutto di un accordo fra i partiti del Comitato di Liberazione Nazionale rappresentati in seno al Governo Bonomi e successivamente costituzionalizzata dall’art. XV delle Disposizioni transitorie e finali alla Costituzione della Repubblica, secondo il quale “Con l’entrata in vigore della Costituzione si ha per convertito in legge il decreto legislativo luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, sull’ordinamento provvisorio dello Stato” [20].
Per l’effetto della citata disposizione di rango costituzionale, quindi, i decreti legislativi luogotenenziali emanati dal potere esecutivo nel periodo di transizione costituzionale della Luogotenenza sulla base del d. lgt. n. 151/1944 – fra i quali dobbiamo annoverare anche quello n. 406/1945 abolitivo del trattamento di eccellenza – sono stati convertiti (o meglio “si hanno per convertiti”) in legge attraverso l’intervento di una fonte di rango sovralegislativo, quale è la Carta costituzionale [21], onde non si può più dubitare circa la soppressione del titolo di eccellenza, tanto che la stessa dottrina che ha opinato in tal senso ha in seguito abbandonato la tesi analizzata in questa sede [22].
Semmai, il nuovo Parlamento repubblicano approvò una conversione in legge, mediante la l. 5 maggio 1949, n. 178, dei soli decreti-legge emanati in via interinale dal potere esecutivo fra il 25 luglio del 1943, quando il re sostituì il Governo Mussolini con un gabinetto presieduto dal Maresciallo Badoglio, e l’entrata in vigore del d. lgt. n. 151/1944, legittimante la promulgazione da parte del Luogotenente del Regno dei decreti legislativi deliberati dal Governo senza necessità di presentazione degli stessi in sede parlamentare, poiché l’ultima assemblea parlamentare attiva prima della guerra era la Camera dei fasci e delle Corporazioni, evidentemente non più suscettibile di permanere nelle proprie funzioni dopo la caduta del regime fascista [23]. Con tutta evidenza e sulla base di un mero dato cronologico, il d. lgs. lgt. n. 406/1945 recante l’abolizione del trattamento di eccellenza non rientra in quest’ultima categoria di atti, bensì fa parte dei provvedimenti oggetto di conversione in legge ad opera del citato art. XV delle Disposizioni transitorie e finali alla Costituzione.
Ad ulteriore conferma della avvenuta abolizione ope legis del trattamento di eccellenza nell’ordinamento italiano viene altresì in rilievo la circolare n. 39568 in data 23 maggio 1956, inviata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai prefetti e ai direttori generali dei ministeri a seguito di una serie di interpellanze parlamentari aventi ad oggetto la possibilità di fare ancora legittimamente uso del trattamento di eccellenza nell’ambito delle pubbliche Amministrazioni e degli organi costituzionali. Pur non brillando per chiarezza espositiva e non potendo certo costituire un testo di interpretazione autentica del d. lgs. lgt. n. 406/1945, tale circolare ribadisce l’abolizione del titolo di eccellenza, disposta con il decreto luogotenenziale n. 406/1945 e conferma che, negli atti ufficiali, il trattamento di eccellenza “non viene dato”, pregando (sic) i destinatari della stessa di invitare tutti coloro che si rivolgevano al Capo dello Stato a fare uso dell’appellativo tecnicamente più corretto di “Presidente della Repubblica”. Da ultimo, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 aprile 2006, recante disposizioni generali in materia di cerimoniale e di precedenza tra le cariche pubbliche [24], che costituisce il più recente provvedimento normativo in materia di cerimoniale e di protocollo di Stato, non menziona più il trattamento di eccellenza neppure per escluderne apertis verbis l’utilizzazione, confermando implicitamente ma in maniera comunque indubitabile la soppressione di siffatto titolo presso le Istituzioni repubblicane.
In conclusione e per l’effetto dell’applicazione del decreto legislativo luogotenenziale 28 giugno 1945, n. 406, a tutt’oggi vigente ex art. XV delle Disposizioni transitorie e finali alla Costituzione, ormai il trattamento di eccellenza non spetta più di diritto ad alcun soggetto nell’ambito dell’ordinamento italiano, di tal che questo appellativo non è suscettibile di legittima utilizzazione negli atti ufficiali formati da autorità italiane o che a queste siano diretti nel contesto di rapporti a carattere giuspubblicistico. Sotto il profilo della legittimità dell’atto, tuttavia, mette conto rilevare come l’eventuale utilizzo del titolo di eccellenza in un provvedimento amministrativo ovvero in un atto di diritto privato formato da una pubblica Amministrazione italiana ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 non comporta l’annullabilità dell’atto, trattandosi evidentemente di una irregolarità di tipo formale che in nulla può inficiare la legittimità del provvedimento eventualmente dedotto sub iudice in sede giurisdizionale amministrativa. Depone in tal senso anche la recente novella della legge n. 241/1990 operata dall’art. 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15, che ha introdotto nella legge disciplinante il procedimento amministrativo l’art. 21-octies, rubricato “Annullabilità del provvedimento”, in base al secondo comma del quale “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Con tutta evidenza il Legislatore, nell’apportare alla legge n. 241/1990 la menzionata novella, ha inteso valorizzare l’aspetto contenutistico dei provvedimenti amministrativi rispetto ai profili di correttezza formale degli stessi, sottraendo alla possibilità di annullamento giudiziale tutti quegli atti che, pur “imperfetti” sul piano della stesura formale, si palesino portatori di una sfera di efficacia legittima e, quindi, meritevole di essere preservata dall’annullamento in sede giurisdizionale.
A tale riguardo, peraltro, giova precisare che non è vietato da alcuna norma, neppure dal menzionato decreto luogotenenziale abolitivo del 1945, l’uso di cortesia del titolo nei rapporti privati personali o a carattere epistolare pur se fra appartenenti alle pubbliche Amministrazioni o fra i consociati e i pubblici funzionari, “secondo una consuetudine che ancora vive” sul piano del galateo [25] e che per alcuni costituisce, una vera e propria “anomalia” [26], una delle tante “vischiosità del costume contro le quali il legislatore è per lo più impotente” [27], soprattutto in un Paese come il nostro, in cui spesso la forza dell’abitudine tende a soverchiare quella della legge e le innovazioni legislative faticano a promuovere il progresso di un costume che sembra essere talvolta persino indifferente rispetto alla forza del diritto.

4.
Il trattamento di eccellenza nell’ordinamento canonico e nell’ordinamento internazionale.

Pur essendo giunti alla argomentata conclusione che il titolo di eccellenza non è più utilizzabile nell’ambito dell’ordinamento italiano nella stesura di atti aventi veste ufficiale, è doveroso precisare per ragioni di completezza come tale appellativo debba comunque essere utilizzato dalle Autorità e dai pubblici funzionari italiani allorché questi si rivolgano a soggetti o a organi appartenenti ad ordinamenti nei quali tale trattamento è ancora vigente ovvero ogni qualvolta si tratti di rapporti intrattenuti da pubbliche Amministrazioni italiane nel contesto dell’ordinamento giuridico internazionale.
Infatti, nell’ambito dei rapporti fra ordinamenti diversi, risponde a irrinunciabili esigenze non solo di cortesia ma anche e soprattutto di correttezza formale per l’Autorità di ciascun ordinamento il dovere di conformarsi alle regole dell’ordinamento al quale essa si rivolge, anche laddove tali prescrizioni differiscano da quelle vigenti nel proprio ordinamento di appartenenza. A titolo esemplificativo, basti pensare all’obbligo, per le Autorità italiane, di rivolgersi ai membri di case regnanti straniere mediante l’uso dei titoli nobiliari così come attribuiti dagli ordinamenti degli Stati esteri a ordinamento monarchico [28], sebbene l’art. XIV delle Disposizioni transitorie e finali della nostra Costituzione non riconosca i titoli nobiliari nell’ambito dell’ordinamento italiano. Del pari, avendo riguardo all’utilizzo del trattamento di eccellenza da parte di pubblici funzionari italiani nei loro rapporti con Autorità appartenenti ad altri ordinamenti, vengono in specifico rilievo le relazioni fra l’ordinamento italiano e quello canonico, nonché il complesso dei rapporti giuridici intercorrenti fra l’Italia e gli altri enti portatori di personalità giuridica dell’ordinamento internazionale, siano essi dotati o meno del requisito della statualità.
Procedendo con ordine, per quanto concerne le relazioni fra l’ordinamento italiano e quello canonico, al vertice del quale è collocata, con funzione di organo supremo di governo, la Santa Sede, esse sono regolate sulla base dei Patti Lateranensi del 1929, espressamente richiamati dall’art. 7, comma secondo della Costituzione. In ragione di siffatto riconoscimento costituzionale dell’indipendenza e dell’originarietà dell’ordinamento della Chiesa cattolica, che nel proprio ambito può attribuire in piena autonomia qualifiche e onori, non vi è dubbio che le Autorità italiane debbano utilizzare il trattamento di eccellenza nei confronti dei soggetti ai quali l’ordinamento canonico attribuisce tale titolo. A ben vedere, peraltro, la prassi dei rapporti fra Autorità italiane e Autorità dell’ordinamento canonico depone inequivocabilmente in tal senso, essendo il trattamento di eccellenza regolarmente utilizzato dalle prime nei riguardi delle seconde. In particolare, il trattamento di eccellenza è conferito, da parte dell’ordinamento canonico, agli arcivescovi e ai vescovi, agli abati mitrati (o abati nullius), ai nunzi e agli internunzi pontifici, ai prelati posti al vertice delle congregazioni curiali romane o agli organi di governo dello Stato Città del Vaticano, al sostituto del Cardinale Segretario di Stato nonché a numerosi altri dignitari di diritto canonico, anche laici [29].
Con riferimento ai rapporti fra l’ordinamento italiano e gli altri enti superiorem non recognoscentes che compongono l’ordinamento giuridico internazionale, occorre evidenziare come, in ragione di una antica consuetudine – fonte primaria del diritto internazionale ai quali l’Italia riconosce efficacia normativa ex art. 10, comma primo della Costituzione – il trattamento di eccellenza viene a tutt’oggi largamente utilizzato nell’ambito dei rapporti internazionali. Di conseguenza, i pubblici funzionari italiani, siano essi appartenenti o meno all’Amministrazione degli Affari esteri, sono tenuti ad utilizzare il titolo di eccellenza ogni qualvolta si riferiscono ai Capi di Stato esteri con forma di governo repubblicana, ai membri dei governi esteri e ai capi di missioni diplomatiche straniere aventi rango di ambasciatore o di ministro plenipotenziario [30]. Giova, a questo punto, precisare, che gli appartenenti alla carriera diplomatica del Ministero degli Affari esteri italiano non sono destinatari del trattamento di eccellenza nell’ambito dei rapporti intercorrenti fra costoro e altre amministrazioni dello Stato italiano, né tanto meno in occasioni di rapporti epistolari o personali con i cittadini italiani proprio per effetto del d. lgs. lgt. n. 406/1945, ma ricevono a buon diritto tale appellativo solo allorché si relazionino con organi, di rango diplomatico e non, appartenenti a Stati stranieri o a organizzazioni internazionali.
Successivamente, il trattamento di eccellenza è stato esteso, sempre in via consuetudinaria e, perciò, giuridicamente vincolante per gli Stati e i loro organi, ai più alti dirigenti delle organizzazioni internazionali, oggi sempre più numerose e attive nell’ambito delle relazioni internazionali. Benché parte della dottrina dubiti della avvenuta formazione di una consuetudine internazionale avente ad oggetto il trattamento di eccellenza obbligatorio nei riguardi dei funzionari di vertice delle organizzazioni internazionali [31], anche in tale fattispecie la prassi sembra giocare un ruolo decisivo, essendo tale appellativo costantemente impiegato dai rappresentanti degli Stati nei loro rapporti con gli organi apicali delle organizzazioni internazionali [32].
Sempre avendo riguardo agli enti di diritto internazionale che, al pari delle organizzazioni internazionali, non hanno forma statuale ma partecipano comunque alla vita di relazione internazionale, viene ora in evidenza la questione dei rapporti fra l’ordinamento italiano e il Sovrano Militare Ordine di Malta (di seguito, per brevità: “S.M.O.M.”). La natura di tali rapporti è, a dire il vero, poco chiara, essendo la dottrina divisa fra coloro che sostengono la natura di ente di diritto internazionale dello S.M.O.M. e coloro che la negano, mentre la giurisprudenza di Cassazione è per lo più orientata nel senso di riconoscere allo S.M.O.M. la qualità di soggetto di diritto internazionale pleno iure, con tutte le immunità e i privilegi che a tale condizione sono collegati.
Pur esulando siffatta questione dall’oggetto del presente scritto [33], occorre precisare in questa sede come, in base all’art. 3 del r.d. 28 novembre 1929, n. 2029, sia stato attribuito il trattamento di eccellenza al Balì di giustizia della Lingua d’Italia dello S.M.O.M., vale a dire al più alto esponente dell’Ordine in ambito italiano. In relazione alla peculiare funzione del richiamato r.d. n. 2029/1929 – destinato a disciplinare i rapporti fra due ordinamenti diversi e non la materia del protocollo interno dello Stato italiano – non sembra che esso possa essere stato abrogato da parte del d. lgs. lgt. n. 406/1945, che espressamente si riferisce al solo ordinamento italiano senza avere riguardo ai rapporti giuridici ultraordinamentali, con la logica conseguenza che ai vertici dello S.M.O.M. continua a spettare legittimamente il trattamento di eccellenza da parte delle Autorità italiane ai sensi del r.d. n. 2029/1929 [34]. D’altronde, la mera considerazione della circostanza per cui l’Italia e lo S.M.O.M. intrattengono regolari relazioni diplomatiche rende persino inconsistente la questione della avvenuta abrogazione del r.d. n. 2029/1929 da parte del d. lgs. lgt. n. 406/1945, venendo il trattamento di eccellenza attribuito ai vertici dello S.M.O.M. semplicemente sulla base della succitata consuetudine internazionale [35].

Conclusione.

Dopo avere attraversato, ancorché nei limiti angusti di questo scritto, il percorso di evoluzione e di applicazione dell’istituto del trattamento di eccellenza nel contesto ordinamentale italiano, possiamo giungere fondatamente alla conclusione della definitiva abolizione di tale appellativo nel nostro ordinamento sin dall’ormai lontano giugno del 1945, quando il nostro Paese, appena uscito da un conflitto mondiale e ancora retto in buona sostanza dall’ordinamento statutario del 1848, si accingeva a muovere i primi passi verso l’instaurazione di un regime democratico, l’avvento del quale sarebbe stato segnato in maniera incontrovertibile dall’esito del referendum istituzionale del 2 giungo 1946. Proprio nella prospettiva dell’avvento di una forma di Stato genuinamente democratica ed egualitaria, anche nelle sue forme esteriori e, perciò, immediatamente percepibili per tutti i consociati, il governo presieduto dall’esponente azionista Ferruccio Parri ritenne opportuno cancellare, sia pure con un tratto di penna che ha faticato non poco a penetrare nel costume della società italiana, il vetusto titolo di eccellenza, anticipando in qualche modo quel principio di eguaglianza formale fra i cittadini che più tardi sarà enunciato dall’art. 3, comma primo della Costituzione.
Tale essendo il senso della scelta compiuta dal Legislatore, sorprende che ad essa non abbia fatto seguito una decisione analoga per quanto attiene l’appellativo dei parlamentari, posto che anche il titolo di “onorevole”, analogamente a quello di eccellenza, esprime una qualche forma di disuguaglianza formale fra i cittadini, senza nulla aggiungere alla dignità e alle responsabilità dei parlamentari come delineate dagli artt. 67-69 della Costituzione. Inoltre, anche il titolo di onorevole è stato oggetto di un provvedimento abolitivo in epoca anteriore all’entrata in vigore della Costituzione, essendo stato abrogato con il foglio d’ordini n. 1177 in data 4 marzo 1939, firmato dal segretario del partito nazionale fascista Achille Starace, che preferì a tale appellativo quello di “consigliere nazionale”. Tuttavia, le Camere elette con la prima legislatura repubblicana ne ripristinarono l’uso proprio allo scopo di differenziarsi dal precedente ordinamento, secondo un percorso eguale e contrario a quello che ha caratterizzato il trattamento di eccellenza [36]. E’ appena il caso di notare, poi, che nella generalità dei Paesi dell’Unione europea i membri delle assemblee legislative non godono di titoli a carattere onorifico, poiché a costoro ci si riferisce di norma semplicemente come “membri del Parlamento” o con analoghi appellativi che si limitano a descriverne la funzione.
In disparte tali considerazioni e sottolineata la più ampia e legittima discrezionalità del Legislatore a tale riguardo, la precisa scelta normativa effettuata dal nostro Legislatore in occasione dell’abolizione del trattamento di eccellenza non preclude affatto l’obbligatorietà giuridica dell’utilizzo di questo titolo da parte di pubblici funzionari italiani nei confronti di agenti diplomatici o di altri rappresentanti di diversi ordinamenti, verso i quali anche la connotazione formale delle relazioni deve essere improntata sulla base di regole speciali, vuoi perché formulate in via negoziale da ambo le parti – come nel caso dei Patti Lateranensi fra Italia e Santa Sede – vuoi di natura consuetudinaria, che impongono a tutti i soggetti appartenenti alla Comunità internazionale l’osservanza di un “codice di comportamento” comune, l’applicazione del quale contribuisce a rendere le relazioni internazionali più serene e, quindi, costruttivamente orientate rispetto al perseguimento di obiettivi condivisi [37]. Non è un caso, pertanto, che anche in altri ordinamenti nazionali in cui, al pari di quello italiano, si è scelto da tempo di sopprimere il trattamento di eccellenza sul piano interno, non si ponga in dubbio la necessità giuridica di utilizzare siffatto appellativo in occasione dei rapporti internazionali, nel contesto dei quali l’onore attribuito a un organo straniero non è mai rivolto alla singola persona fisica che lo incarna, bensì costituisce segno di rispetto e di considerazione nei confronti dello Stato estero o del soggetto di diritto internazionale al quale l’organo appartiene [38].
Da ultimo, appare assai significativa la riflessione formulata da uno noto esponente della carriera prefettizia italiana in un suo recente scritto, nel quale l’Autore si interroga, con riferimento al titolo di eccellenza (ancora vivo nelle relazioni in ambito prefettizio), sul reale significato di tale appellativo ai nostri giorni [39]. In particolare, egli si chiede quale sia – o, forse, se esista ancora – il senso di tale titolo al giorno d’oggi, in un’epoca caratterizzata da una progressiva quanto deprecabile crisi del rapporto fra consociati e Istituzioni, una crisi che si potrebbe sperare di arrestare solo dando maggiore rilievo ai risultati concreti e ai contenuti, piuttosto che alla forma esteriore, dell’azione pubblica. Secondo tale Autore, sentirsi rivolgere ancora l’appellativo di eccellenza, sia pure senza una precisa ragione giustificativa sul piano normativo, dovrebbe aiutare il destinatario ad avvertire meglio le responsabilità legate al proprio ruolo, fungendo così da stimolo per il pubblico funzionario, che sarà indotto a eccellere non solo de nomine ma anche, auspicabilmente, de facto.

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[1] LUPI, C., Cerimoniale. Quali regole?, in Comuni d’Italia, 2005, fasc. 7-8, pag. 54.
[2] Corte costituzionale, sent. n. 496 del 10 novembre 1989, in Foro it., 1990, III, 781. La giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione operata con l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ha ribadito la natura di potestà legislativa esclusiva dello Stato in relazione alla regolamentazione della materia del protocollo, del cerimoniale e dell’ordine delle precedenze fra le cariche pubbliche. A tale riguardo, si vedano due pronunce relative alla denominazione di “Parlamento” che due Consigli regionali si erano attribuiti e che hanno così consentito alla Corte costituzionale di prendere nuovamente in esame, sia pure indirettamente, la materia del protocollo di Stato e dell’attribuzione dei titoli: Corte costituzionale, sent. n. 106 del 12 aprile 2002, in Foro it., 2003, III, 728 e ss., con nota di ROMBOLI, R.; idem, sent. n. 306 del 3 luglio 2002, in Giur. costit., 2002, 866 e ss., con nota di D’ALESSANDRO, G.
[3] Per i profili storici inerenti le origini del titolo di eccellenza si veda: LANDI, G., voce “Eccellenza. Premessa storica”, in Enc. Dir., vol. XIV, Milano, 1989, pag. 113 e ss..
[4] Dal verbo latino excellere, letteralmente: sovrastare, stare sopra.
[5] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., vol. VI, Torino, 1960, pag. 330.
[6] GUELFI CAMAIANI, G., Titoli e trattamenti nobiliari, in Rivista nobiliare, 2007, fasc. 1, pag. 3.
[7] ROMANO, S., Storia d’Italia dal Risorgimento ai nostri giorni, Milano, 2001, pag. 47 et passim; sul punto, si legga altresì: MACK SMITH, D., Storia d’Italia, Roma-Bari, 2005, pag. 87 e segg..
[8] Presidente del Consiglio dei Ministri dal 27 ottobre 1867 al 19 novembre 1869.
[9] SANDULLI, A. M., voce “Eccellenza. Diritto vigente”, in Enc. Dir., vol. XIV, Milano, 1989, pag. 115.
[10] Lo sottolinea, con malcelato disappunto, DE VARGAS-MACHUCA, A., voce “Eccellenza”, in Nuovo Dig. it., vol. V, Torino, 1938, pag. 253.
[11] DE VARGAS-MACHUCA, A., op. cit., pag. 254.
[12] Ci si riferisce al r.d. 16 dicembre 1927, n. 2210, al r.d. 21 gennaio 1929, n. 61 e al r.d. 7 giugno 1943, n. 651, sui quali si tornerà più diffusamente infra.
[13] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Digesto, Discipline pubblicistiche, vol. V, V edizione, Torino, 1990, pag. 340.
[14] Riportato in LANDI, G., op. cit., pagg. 114-115, nota n. 10.
[15] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., op. cit., pag. 330.
[16] SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 116.
[17] In questi termini SGRELLI, M., Il cerimoniale, Roma, 2006, pagg. 201-202.
[18] Opinione di CANSACCHI G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., op. cit., pagg. 330-331.
[19] SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 116.
[20] Sulla cosiddetta Costituzione provvisoria: ROMBOLI, R., XV Disposizione, Commentario alla Costituzione a cura di G. Branca e A. Pizzorusso, vol. XVIII, Bologna-Roma, 1995, pag. 230 e ss..
[21] Così sostiene GHISALBERTI, C., Storia costituzionale d’Italia 1849-1948, Roma-Bari, 1974, pagg. 396-401, che offre un approfondito quadro di ricostruzione storica della normativa del periodo luogotenenziale e degli effetti spiegati da quest’ultima nel successivo ordinamento costituzionale del 1948.
[22] Si confronti CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., op. cit., pagg. 330-331, una voce del 1960 in cui l’Autore sosteneva la tesi della caducazione dei decreti legislativi luogotenenziali per mancata conversione in legge da parte del Parlamento con l’analoga voce “Eccellenza” del medesimo Autore pubblicata nel 1990 in Digesto, Discipline pubblicistiche, vol. V, V edizione, Torino, pagg. 340-341, nella quale la tesi summenzionata non ricompare, senza che, sia detto per inciso, l’Autore si preoccupi di fornire qualche chiarimento in ordine al proprio ripensamento.
[23] SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 117.
[24] Per un commento al D.P.C.M. del 14 aprile 2006 si rimanda alla lettura di: PICCARDI, G., Le regole formali sono attuali? Note a margine del D.P.C.M. 14.4.2006, in Comuni d’Italia, 2007, fasc. 10, pag. 59 e ss..
[25] SGRELLI, M., op. cit., pag. 202.
[26] SANTANTONIO, M., Il cerimoniale nelle pubbliche relazioni, Roma, 1998, pag. 127.
[27] LANDI, G., op. cit., pagg. 114-115, nota n. 10.
[28] SGRELLI, M., op. cit., pag. 203.
[29] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Digesto, Discipline pubblicistiche, op. cit., pag. 341.
[30] Per tutti: LANDI, G., op. cit., pag. 115.
[31] CANSACCHI, G., op. ult. cit., pag. 341.
[32] SERRES, J., Manuel pratique de protocole, Courbevoie, 2005, pagg. 225-226.
[33] Per una completa trattazione della natura dei rapporti giuridici intercorrenti fra l’ordinamento italiano e quello dello S.M.O.M. si segnala, per chiarezza e grado di approfondimento, fra i contributi più recenti: CICIRIELLO, M. C., La soggettività internazionale dell’Ordine di Malta: un problema ancora aperto?, in Scritti in onore di G. Arangio-Ruiz, Napoli, 2004, vol. I, pag. 47 e ss.
[34] CANSACCHI, G., op. ult. cit., pag. 341.
[35] Così: SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 117.
[36] SGRELLI, M., op. cit., pag. 200.
[37] Sull’importanza delle regole del cerimoniale per mantenere le relazioni internazionali distese si rinviene anche un interessante cenno in Corte costituzionale, sent. n. 496 del 10 novembre 1989, cit..
[38] SERRES, J., op. cit., ibidem, che si sofferma diffusamente sull’ordinamento francese pur non tralasciando interessanti cenni sul cerimoniale dei Paesi più importanti del mondo.
[39] MOSCA, C., Frammenti di identità ed etica prefettorale, Soveria Mannelli, 2006, pag. 101.

(pubblicato il 6.5.2009)

Note

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SOMMARIO

I. INTRODUZIONE – II. IL PROBLEMA DEI CONTROINTERESSATI – 1. Assenza di controinteressati rispetto al diniego di ammissione ai campionati. – 2. I controinteressati rispetto all’impugnazione del diniego di ripescaggio. – 3. Deduzioni. – III. IL PROBLEMA DEI COINTERESSATI – 1. La nozione di cointeressato. – 2. I limiti imposti dalla giurisprudenza alla legittimazione attiva. – IV. CONCLUSIONI.

I. INTRODUZIONE

Anche questa estate abbiamo assistito a quella che è ormai la normale appendice della stagione calcistica, vale a dire alla trafila dei ricorsi, prima dinanzi agli organi di giustizia sportiva, poi dinanzi al T.A.R. Lazio ed al Consiglio di Stato, delle società di calcio non ammesse ai campionati per mancanza dei requisiti finanziari prescritti ([1]).
Queste vicende, salite con clamore agli onori della cronaca, non mancano di offrire una pluralità di spunti di riflessione agli “addetti ai lavori” del mondo del calcio, costretti, anno dopo anno, a constatare la difficile situazione in cui versano molte, e talvolta blasonate, società protagoniste del “mondo del pallone” ([2]).
L’attenzione di questo scritto, tuttavia, si concentrerà su alcuni aspetti processuali caratterizzanti i ricorsi giurisdizionali amministrativi in materia sportiva. Ci si soffermerà infatti sull’individuazione, nei ricorsi amministrativi “calcistici”, di due figure chiave del processo amministrativo, quali il controinteressato ed il cointeressato rispetto al provvedimento di diniego di ammissione ai campionati e di diniego di ripescaggio, oggetti di ricorso in sede giurisdizionale dinanzi al T.A.R. di Roma, organo dotato di competenza territoriale esclusiva in primo grado in tale particolare materia, secondo quanto previsto dall’art. 3, comma 2, della legge 17 ottobre 2003, n. 280.
Dopo aver delineato le due figure soggettive di cui sopra, sarà opportuno analizzare il concetto di legittimazione ad agire a favore di quelle società calcistiche che, pur non essendo direttamente incise dai provvedimenti di diniego di ammissione ai campionati, si palesano comunque titolari di interessi meritevoli di trovare sbocco, e possibilmente effettiva tutela, dinanzi alla magistratura amministrativa.
Si tratta, a ben vedere, di prendere in esame figure e concetti fondamentali del processo amministrativo, come tali oggetto della più ampia trattazione tanto da parte della dottrina quanto della giurisprudenza amministrativa e che, pertanto, non necessiterebbero di ulteriore approfondimento in queste pagine. Sennonché, la novità costituita dalla procedura di ammissione (o, piuttosto, dai numerosi provvedimenti di diniego di ammissione) ai campionati di calcio, offre a quanti si interessano di giustizia amministrativa la possibilità di prendere in esame come, nell’ambito dei ricorsi avverso tali provvedimenti, le ben note categorie processuali amministrative sopra menzionate possano essere calate in un settore, quello della giustizia sportiva, ancora relativamente “giovane” e, dunque, almeno in parte inesplorato.

II. IL PROBLEMA DEI CONTROINTERESSATI

1. Assenza di controinteressati rispetto al diniego di ammissione ai campionati.
Ragionando, quindi, con la forma mentis propria dell’avvocato amministrativista, occorre innanzitutto individuare, in relazione ai provvedimenti di diniego di ammissione, se vi siano e quali siano eventualmente i soggetti controinteressati all’annullamento di tali atti lesivi, al fine di instaurare correttamente il ricorso giurisdizionale amministrativo volto alla demolizione degli stessi. D’altronde, la qualifica del controinteressato di parte necessaria del processo amministrativo non è mai stata messa in discussione, corroborata com’è dal disposto degli artt. 21, comma 1 legge T. A. R. e 36, comma 2 T. U. C. d. S..
Non vi sono dubbi neppure circa la qualificazione del rapporto trilaterale fra ricorrente, resistente e controinteressato come litisconsorzio necessario (ai sensi dell’art. 102 c. p. c.), giacché la mancata evocazione in giudizio del controinteressato, ad onere del ricorrente, comporta l’inammissibilità del ricorso giurisdizionale ([3]). Da qui la necessità di capire se, rispetto al provvedimento di diniego di ammissione ai campionati che si intende demolire con ricorso alla giustizia amministrativa, possano sussistere posizioni di controinteresse.
Stando ad una recentissima ordinanza del Consiglio di Stato ([4]), in relazione al provvedimento della F.I.G.C. di mancata ammissione al campionato non vi sono controinteressati, poiché il provvedimento di diniego, in sé per sé, non consente di individuare altre società calcistiche che, avvantaggiate dall’atto di diniego, verrebbero per converso lese dall’eventuale demolizione giurisdizionale del medesimo ([5]).
Come evidenziato dal collegio giudicante di Palazzo Spada, infatti, possono essere definiti quali controinteressati solamente quei soggetti nei confronti dei quali il provvedimento impugnato abbia determinato direttamente effetti giuridici favorevoli che l’accoglimento del ricorso per annullamento al giudice amministrativo travolgerebbe. Per dirla altrimenti, con le parole di un illustre Autore, il controinteressato “è colui che abbia ottenuto, per effetto diretto ed immediato dell’atto impugnato, una posizione giuridicamente qualificata alla conservazione dello stesso” ([6]).
Il provvedimento federale che nega l’ammissione ai campionati, per contro, non contempla alcun altro soggetto; in altri termini, tale genus di provvedimenti amministrativi non prende in alcun modo in considerazione altre posizioni giuridiche oltre a quella della società che si vede negare l’ammissione al campionato per effetto dell’atto impugnato, nei confronti della quale soltanto viene emanata una deliberazione a carattere giuridicamente pregiudizievole ([7]). Ora, l’individuazione di soggetti controinteressati all’annullamento di un atto deve avvenire solo sulla base del contenuto dell’atto stesso: “la nozione di controinteressato è individuata in riferimento esclusivo all’atto impugnato”, afferma perentoria una delle pronunce amministrative che più lucidamente traccia i confini della nozione del controinteressato, seppur con riferimento alla configurazione dei legittimati ad esperire l’opposizione ordinaria di terzo nel processo amministrativo ([8]).
Se è lecito tentare un paragone fra la materia della giustizia sportiva ed un ambito del contenzioso amministrativo che potrebbe prima facie apparire del tutto diverso, il provvedimento di diniego di iscrizione al campionato potrebbe essere accostato ai provvedimenti di esclusione di candidati da pubblici concorsi emanati anteriormente alla definizione della graduatoria finale. I provvedimenti di esclusione di un candidato da una procedura selettiva, infatti, non contemplano alcun altro soggetto se non il diretto destinatario dell’atto, che ne riceve nocumento ([9]); pertanto, il candidato escluso che volesse dolersi in sede giurisdizionale del provvedimento lesivo non ha l’onere di notificare il proprio ricorso ad alcun controinteressato, esattamente come la società esclusa dalla partecipazione al campionato.
Né potrebbe validamente sostenersi che la mancata ammissione al campionato di una società, lasciando per così dire un vuoto nel calendario agonistico che la F.I.G.C. deve in qualche modo riempire, rivesta della qualifica di controinteressato all’annullamento del diniego di iscrizione quelle società che aspirino a colmare la lacuna così creatasi. Difatti, la scelta della società da ammettere al campionato dal quale un’altra compagine è stata esclusa non costituisce una componente del contenuto dell’atto impugnato, trattandosi invece di una determinazione che spetterà alla F.I.G.C. di adottare in seguito all’emanazione del provvedimento de quo. Sono dunque irrilevanti, ai fini dell’instaurazione del contraddittorio nel ricorso di annullamento, quegli ulteriori effetti che, dopo l’esecuzione del provvedimento impugnato (e fatta salva una sua sospensione in via cautelare da parte del giudice amministrativo), possano ipoteticamente verificarsi nei confronti di altri soggetti non direttamente considerati dall’atto.
Insomma, in relazione al provvedimento di non iscrizione di una società al campionato non vi sono controinteressati, “atteso che le società da ‘ripescare’ non sono allo stato ancora state individuate, né risultano individuabili in modo certo sulla base dei criteri predeterminati dalla F.I.G.C. , la cui applicazione dipende (proprio nel caso di specie) da una serie di variabili, connesse alla situazione delle altre società non iscritte o per le quali pende un contenzioso davanti agli organi della giustizia sportiva o al giudice amministrativo (variabili influenzate anche dalla verifica delle condizioni richieste per l’applicabilità dell’art. 52, comma 6, N.O.I.F. F.I.G.C.)” ([10]).
Di conseguenza, la società non ammessa al campionato che intendesse ricorrere avverso il provvedimento di diniego, avrebbe l’onere di notificare il proprio ricorso alla sola Autorità che ha emesso l’atto di cui ci si duole, vale a dire la F.I.G.C., nonché alla Lega Nazionale della categoria corrispondente al campionato da cui la società è esclusa, allargando eventualmente il contraddittorio al C.O.N.I., sempre in veste di Autorità emanante, ove venisse contestualmente impugnato il provvedimento conclusivo della procedura dinanzi alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport.

2. I controinteressati rispetto all’impugnazione del diniego di ripescaggio.
Diverso il discorso da fare a proposito di un altro genere di provvedimenti federali a contenuto negativo che possono colpire una società di calcio. Ci si riferisce a quel provvedimento, o piuttosto a quel complesso di norme regolamentari interne alla F.I.G.C. che precludono ad una società la possibilità di essere “ripescata” per partecipare ad un campionato di categoria superiore onde colmare il vuoto lasciato nel calendario agonistico dalla mancata ammissione di un’altra società, in difetto dei necessari requisiti finanziari. Il mancato ripescaggio, se così si può dire, è sì un provvedimento negativo che incide sulla sfera giuridica di una società, al pari del provvedimento di mancata ammissione al campionato, ma a differenza di quest’ultimo, il primo si palesa al contempo negativo, per la società non ripescata, ma vantaggioso per un’altra società che potrebbe essere a sua volta ripescata al posto della società che si è vista negare questo beneficio.
Si pensi, tanto per avvalerci di un esempio molto recente, al caso dell’A. C. Prato s.p.a., società professionistica retrocessa dal campionato di Serie C1 al campionato di Serie C2 al termine della stagione sportiva 2004–2005. Sarà utile richiamare qui di seguito la vicenda che ha portato al ricorso del Prato al T.A.R. Lazio: all’atto della stesura dei calendari per la stagione 2005–2006 si è verificata la vacanza di ben quattro posti nell’organico del campionato di serie C1, a fronte dell’esclusione di alcune società di C1 per problemi di natura finanziaria. Ecco che la F.I.G.C. e la Lega Professionisti di Serie C si sono trovate di fronte alla necessità di procedere a tanti ripescaggi quanti sono i posti da colmare nel calendario agonistico. Ora, poiché il Prato si era classificato all’ultimo posto nel Girone A della Serie C1 al termine della stagione 2004–2005, tale società aveva davanti a sé, per la “corsa” ai ripescaggi, soltanto le 4 squadre perdenti nei play-out (Girone A e B: Como, Vittoria, Sora e Chieti) nonché la Vis Pesaro, ultima classificata nel Girone B della Serie C1.
Tuttavia, per molteplici ragioni, non tutte le società di cui sopra hanno potuto beneficiare del ripescaggio ([11]): delle sei squadre retrocesse, solo il Chieti ha goduto del ripescaggio in Serie C1, mentre il Prato si è visto negare un simile beneficio, già previsto dall’art. 95 bis, comma 2, delle N.O.I.F. , in vigore durante la stagione 2004–2005, poiché con Comunicato Ufficiale F.I.G.C. 224/A del 13 giugno 2005 si vieta il ripescaggio alla categoria Serie C 1 in favore delle società che, come il Prato, erano già state ripescate negli ultimi cinque anni ([12]).
E’ bene sorvolare sul problema dell’affidamento ingenerato nel Prato dalla normativa in vigore durante lo svolgimento della stagione 2004–2005 ed inopinatamente modificata al termine del campionato stesso, quando ormai la chance del ripescaggio aveva assunto, per il Prato, le sembianze di un diritto acquisito: non è infatti questo l’oggetto di questa riflessione.
Dobbiamo piuttosto concentrare la nostra attenzione sull’individuazione di società controinteressate all’annullamento delle norme regolamentari e dei provvedimenti con cui è stato precluso il ripescaggio al Prato. Anche in questo caso, come per i provvedimenti federali di diniego di ammissione al campionato, la sola destinataria della determinazione lesiva, in quanto tale impugnata, appare essere la società ricorrente. Ciononostante, talune posizioni di controinteresse, seppure non direttamente individuabili sulla base delle norme regolamentari e dei provvedimenti impugnati, sono ravvisabili alla luce del meccanismo dei ripescaggi. Se infatti il Prato non potesse ambire al ripescaggio, i posti vacanti nell’organico della Serie C1 dovrebbero essere riempiti ripescando altre società di C2 che, pur non avendo ottenuto sui campi della propria categoria la promozione in C1, scavalcherebbero la neo retrocessa Prato ove questa vedesse negarsi il ripescaggio in quanto già ottenuto nei cinque anni precedenti.
Sulla scorta di queste considerazioni, il Prato ha correttamente notificato il proprio ricorso al T.A.R., volto alla rimozione degli ostacoli al ripescaggio, a quelle società di C2 che potrebbero beneficiare di tale vantaggio ove il medesimo bene della vita venisse negato alla società ricorrente ([13]).
Sia lecito anche qui ricorrere ad un accostamento fra la materia della giustizia sportiva ed un settore della giustizia amministrativa ben più esplorato. Si pensi alle situazioni in cui un candidato ad un concorso impugni il provvedimento amministrativo contenente la graduatoria finale della procedura selettiva svolta. In tal caso sono controinteressati quanti risultano, in base alla graduatoria oggetto di doglianza, vincitori del concorso: ad essi va notificato il ricorso che, ove venisse accolto, travolgerebbe le loro posizioni di vantaggio ([14]). Qualcosa di simile avviene ove una società di calcio impugni il diniego di ripescaggio: l’accoglimento del ricorso comporterebbe il venir meno, per le altre società che ambiscono al medesimo beneficio, di un posto disponibile alla formazione dell’organico nella categoria superiore.
Potrebbe obiettarsi, però, che mentre le graduatorie dei concorsi individuano nominatim i controinteressati all’annullamento delle stesse, nel caso di “corsa” ai ripescaggi le altre società non sono elencate in una graduatoria formalmente approvata dalla Federazione come contenente gli aspiranti al ripescaggio. Tuttavia, pur difettando il requisito della diretta ricomprensione nel provvedimento impugnato, i controinteressati al diniego di ripescaggio sono comunque facilmente individuabili, dal ricorrente, nelle società che, sulla base delle classifiche della stagione sportiva appena conclusa, appaiono candidate al ripescaggio immediatamente dietro alla società cui tale beneficio è negato. E’ vero dunque che, in questa fattispecie, i controinteressati non sono caratterizzati dal requisito formale della diretta riconducibilità all’atto impugnato, ma non si può negare che essi appaiono facilmente rintracciabili dal ricorrente e pertanto non è iniquo imporre a quest’ultimo l’onere di notificare il proprio ricorso a costoro, onde garantire loro il diritto al contraddittorio in sede giurisdizionale. Queste società calcistiche, infatti, sono innegabilmente titolari di una posizione giuridica qualificata che affonda le proprie radici nell’atto di diniego al ripescaggio per la società ricorrente, un atto che, pur non contemplando espressamente queste altre società, pure le rende giuridicamente interessate alla conservazione del provvedimento attaccato con ricorso al T.A.R.: conseguentemente, a tali società va riconosciuta la qualifica di controinteressate all’annullamento in senso tecnico e, in quanto tali, devono essere raggiunte dalla notifica del ricorso pena l’inammissibilità dello stesso.
D’altro canto, non riconoscendo in queste altre società la posizione di controinteressate all’annullamento del diniego di ripescaggio, si rischierebbe di aprire loro la porta ad un’eventuale proposizione dell’opposizione ordinaria di terzo avverso la sentenza di annullamento del diniego stesso. La giurisprudenza amministrativa, infatti, ha sottolineato che l’esecuzione di una sentenza (esecuzione consistente, nel nostro caso, nell’ammissione della società ricorrente al campionato di categoria superiore in virtù di ripescaggio) può ben ledere le posizioni di soggetti non considerati controinteressati perché non contemplati dall’atto impugnato e tuttavia titolari di posizioni irrimediabilmente incise dalla sentenza di accoglimento del ricorso ([15]).
Risponde dunque ad ovvie esigenze di economia processuale, tanto più pressanti trattandosi di giustizia sportiva, settore in cui le decisioni vanno prese in tempi brevissimi per non paralizzare lo svolgimento dei campionati, la necessità di notificare il ricorso a quelle società che, in caso di annullamento del diniego di ripescaggio e conseguente iscrizione della società ricorrente nella categoria superiore, perderebbero la possibilità di giocare al suo posto nella stessa categoria.

3. Deduzioni.
Ricapitolando, la figura del controinteressato, litisconsorte necessario nel giudizio amministrativo diretto all’annullamento di un atto lesivo, è riscontrabile anche nel novero dei ricorsi che la legge 280/2003 consente di proporre avverso gli atti delle Federazioni sportive. Tale figura, però, si individua solo rispetto ai provvedimenti di diniego di ripescaggio, giacché tali atti, pur non contemplando esplicitamente altre società oltre a quella esclusa dal beneficio, si inseriscono in una procedura incentrata sulle classifiche risultanti dalla stagione sportiva conclusa, di talché il mancato ripescaggio di una società in una categoria superiore apre la strada della promozione alle compagini sociali classificatesi immediatamente dietro di essa.
Diversamente, il provvedimento di diniego di iscrizione di una società al campionato, a fronte di irregolarità o problemi di natura finanziaria, si inserisce all’esito di un rapporto bilaterale fra la società e la Federazione, titolare dei poteri di controllo sulla stabilità finanziaria delle società partecipanti al campionato. La possibilità che l’esclusione di una squadra con problemi economici renda vacante un posto in organico, lacuna da colmare mediante ripescaggio di una società retrocessa, esula dal contenuto del provvedimento di diniego, costituendo un successivo sviluppo dell’attività amministrativa di competenza della Federazione, attività che coinvolgerà sì altre società, ma rispetto alle quali la società non iscritta non è tenuta a ravvisare controinteressati ai quali notificare il proprio ricorso al T.A.R.

III. IL PROBLEMA DEI COINTERESSATI

1. La nozione di cointeressato.
Può dunque considerarsi esaurita questa ricognizione della qualifica dei controinteressati all’annullamento di provvedimenti emanati nell’ambito della definizione dei calendari per i campionati di calcio. Ci resta ora da analizzare la posizione delle società cointeressate rispetto all’annullamento dei provvedimenti di ammissione ai campionati e la loro legittimazione ad agire, problema venuto in rilievo nel quadro della complessa vicenda giurisdizionale che ha visto protagonista, nell’estate 2005, la Società Napoli Soccer s.p.a. ([16]).
Come è noto, per cointeressato si intende “il soggetto che si trovi rispetto al provvedimento impugnato in una posizione identica o analoga a quella del ricorrente o del resistente” ([17]). La tradizionale, indiscussa esclusione dei cointeressati all’annullamento dal novero delle parti necessarie del giudizio amministrativo, si basa sulla lettura dell’art. 15, comma 1, del regolamento di procedura del Consiglio di Stato ([18]). Così recita tale norma: “Quando le parti che abbiano interesse ad opporsi al ricorso siano più, la domanda si deve proporre contro tutte. Se la domanda sia proposta contro alcune soltanto delle parti interessate ad opporsi il giudizio si deve integrare con la notificazione del ricorso alle altre”. Sembra evidente che il legislatore consideri parti necessarie del giudizio amministrativo i soli controinteressati rispetto all’annullamento dell’atto, oltre, beninteso, all’Autorità resistente.
Tale impressione è ulteriormente rafforzata dall’art. 21 della legge T. A. R. che, a distanza di oltre sessant’anni dall’emanazione del regolamento citato, ancora considera parti necessarie del giudizio, oltre “l’organo che ha emesso l’atto impugnato”, i soli “controinteressati ai quali l’atto direttamente si riferisce”. Il legislatore della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali, dunque, si conforma al tradizionale, granitico orientamento di dottrina e giurisprudenza che esclude la necessarietà del litisconsorzio nei confronti dei cointeressati ([19]).
Questo orientamento appare persuasivo, e certamente non solo per la sua vetustà. La ragione dell’esclusione del cointeressato all’annullamento va rinvenuta nella struttura stessa del processo amministrativo, se non altro per quanto concerne la giurisdizione generale di legittimità. Il processo amministrativo, difatti, si atteggia a tipico giudizio di impugnazione di un provvedimento. L’atto amministrativo è suscettibile di impugnazione non indefinitamente, perché ciò impedirebbe il consolidarsi della certezza verso la stabilità delle determinazioni amministrative: conseguentemente, l’impugnabilità di un atto è possibile entro un termine decadenziale, trascorso il quale il provvedimento si ha per inoppugnabile. Né può dirsi che il sistema della decadenza pregiudichi o addirittura impedisca l’esercizio del diritto di agire avverso gli atti amministrativi riconosciuto dalla Costituzione agli artt. 3, 24 e 113. Difatti, il termine di decadenza non osta l’esercizio dello ius agendi avverso gli atti dell’Amministrazione, bensì lo regola, incanalandolo entro un arco temporale che assicura la stabilità dei provvedimenti amministrativi.
Il cointeressato all’annullamento, se davvero è leso dal provvedimento, ha l’onere di impugnare l’atto pregiudizievole entro il termine di decadenza, pena il consolidarsi degli effetti provvedimentali: se l’atto era conosciuto ma il cointeressato all’annullamento non l’ha impugnato, non può che imputare a sé le conseguenza della sua inerzia. Se poi l’atto non è affatto conosciuto, allora non scatta il termine di decadenza ([20]).

2. I limiti imposti dalla giurisprudenza alla legittimazione attiva.
Il problema della legittimazione del cointeressato ad esperire intervento in primo grado, nonché a proporre appello principale nell’ambito della giustizia sportiva si è posto per la Società Hellas Verona f.c. s.p.a. (di seguito “Verona”). Anche in questo caso non si può prescindere da una succinta ricostruzione dei fatti: la Società Napoli Soccer s.p.a. (di seguito “Napoli”) aveva proposto ricorso al T.A.R. Lazio avverso i provvedimenti federali di ammissione della Società Ascoli calcio 1898 s.p.a. (di seguito “Ascoli”) al ripescaggio in Serie A per la stagione 2005–2006, sostenendo il difetto, nell’Ascoli, dei requisiti finanziari prescritti per la partecipazione al campionato di Serie B ([21]). Mentre il Napoli, ricorrente principale, mirava a “scalzare” l’Ascoli onde occupare il relativo posto nell’organico della Serie B, l‘intervento ad adiuvandum in primo grado del Verona ed il suo successivo appello erano finalizzati ad estromettere l’Ascoli dalla Serie A, al fine di ottenere la possibilità di partecipare al campionato di massima divisione al posto della squadra marchigiana ([22]).
Se il Napoli si è visto respingere il ricorso in primo grado nel merito, rinunciando persino alla proposizione dell’appello, le azioni del Verona in ambedue i gradi di giudizio si sono arenate sul piano dell’inammissibilità per carenza di legittimazione, atteso che il Verona, quale cointeressato all’annullamento dell’ammissione dell’Ascoli, avrebbe dovuto spiegare autonoma azione anziché intervento in primo grado e, quanto al secondo grado, in qualità di mero interventore in primo grado non era neppure legittimata ad esperire appello autonomo ([23]).
L’interesse del Verona a proporre intervento in primo grado nel ricorso proposto dal Napoli ai danni dell’Ascoli, tuttavia, appare con tutta evidenza sol che si prendano in esame gli artt. 49 e 50 delle N.O.I.F. F.I.G.C.: tali norme dispongono che il campionato di Serie A ha un organico di 20 squadre e che tale organico non può subire modifiche se non in forza di provvedimenti che assumeranno efficacia due anni dopo la loro emanazione. Conseguentemente, ove tale organico di 20 squadre risultasse ridotto a seguito di diniego di iscrizione al campionato di una società priva dei requisiti finanziari, la F.I.G.C. non potrebbe far altro che ripescare la società avente diritto secondo la graduatoria-ripescaggi stilata in base al Comunicato Ufficiale 224/A. L’eventuale accertamento della carenza dei requisiti finanziari in capo all’Ascoli determinerebbe lo scorrimento della graduatoria-ripescaggi e la conseguente ammissione al campionato di Serie A 2005–2006 del Verona, che segue immediatamente l’Ascoli in tale graduatoria-ripescaggi, essendosi piazzata al settimo posto nella classifica di Serie B 2004–2005.
Ecco chiarita la genesi dell’interesse ad intervenire del Verona, un interesse giuridicamente rilevante perché radicato nel diritto della società veneta a beneficiare del ripescaggio in Serie A in caso di esclusione dell’Ascoli dalla partecipazione al campionato di B e, per conseguenza, dal beneficio del ripescaggio in A. Si tratta dunque di un interesse diretto e concreto, essendo la graduatoria-ripescaggi soggetta a scorrimento obbligato, come previsto dal citato C.U. 224/A; si tratta, per di più, di un interesse dotato di considerevoli risvolti economici e, perciò, dall’indubbio rilievo giuridico ([24]).
D’altro canto, quand’anche l’interesse del Verona a ricorrere o ad intervenire in giudizio fosse meramente indiretto od eventuale, esso sarebbe comunque sufficiente a legittimarne l’azione giurisdizionale, ove l’accoglimento dell’azione stessa procurasse al ricorrente una semplice chance di beneficio giuridicamente apprezzabile ([25]).
Inoltre, come la giurisprudenza amministrativa ha a più riprese sottolineato, in tutti i casi di intervento nel processo amministrativo, sussiste “in ogni caso e sempre nell’interveniente una posizione sostanziale o di vero e proprio diritto soggettivo o, quantomeno, di interesse legittimo tutelabile” ([26]): siffatta posizione sostanziale legittima l’interveniente alla proposizione dell’appello a tutela del proprio interesse ancorché l’impugnazione non sia stata proposta dalla parte principale del giudizio di primo grado ([27]).
Tutto ciò considerato, davvero si stenta a comprendere le ragioni che hanno indotto tanto il T.A.R. Lazio quanto il Consiglio di Stato a dichiarare inammissibile rispettivamente l’intervento in primo grado e l’appello del Verona. Alla luce della normativa interna della F.I.G.C., che configura la graduatoria-ripescaggi come un meccanismo di scorrimento, non è eccessivo affermare che, in questo settore, non si può parlare di meri cointeressati all’annullamento dell’ammissione di una società, negando a tali soggetti la possibilità di agire in giudizio nella veste di interventori e, eventualmente, di appellanti in via principale. Sarebbe dunque più corretto riconoscere alle società inserite nella graduatoria-ripescaggi, proprio in considerazione dello scorrimento obbligatorio caratterizzante le procedure di ripescaggio, la facoltà di proporre sia intervento in primo grado sia appello in via principale, a tutela della propria posizione, suscettibile in ogni momento di ricevere un beneficio dallo scorrimento della graduatoria-ripescaggio a seguito di esclusione di una società con problemi economici ([28]).
Di conseguenza, commette un evidente errore di esegesi delle norme federali la Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport allorché dichiara inammissibile l’istanza arbitrale promossa dal Napoli qualificando l’aspirazione al ripescaggio “un mero interesse di fatto”, in quanto tale sprovvisto di tutela persino dinanzi agli organi di giustizia sportiva ([29]). La C.C.A.S., difatti, sembra configurare il beneficio del ripescaggio come una sorta di “graziosa concessione” della F.I.G.C., mentre invece il già evidenziato scorrimento obbligatorio e predeterminabile della graduatoria-ripescaggi delinea l’aspettativa al ripescaggio quale un vero e proprio diritto soggettivo della società di calcio, purché, beninteso, la società che fa affidamento sul ripescaggio possieda i requisiti finanziari richiesti per l’iscrizione al campionato.
Perciò, l’idea di concedere alle società inserite nella graduatoria-ripescaggi la legittimazione ad agire, vuoi come ricorrenti ed appellanti, vuoi come interventori, oltre ad apparire ragionevole alla luce del meccanismo di scorrimento che apre le porte delle categorie superiori alle società ripescate, si mostra altresì maggiormente rispettosa dell’interesse pubblico sotteso alle normative statale e federale che presiedono all’ammissione ai campionati ed alla stesura dei calendari agonistici. Non bisogna infatti dimenticare che le norme conferenti alla F.I.G.C. la potestà di controllo sulla situazione economico-finanziaria delle società di calcio professionistiche trovano la propria ratio nell’interesse, di indubbio carattere pubblicistico, al corretto e regolare svolgimento dei campionati di calcio. Qualora infatti, nel corso di una stagione sportiva, una o più compagini sociali venissero travolte dal fallimento, il regolare svolgimento del campionato ne verrebbe irreparabilmente inficiato; pertanto, la legittimazione a ricorrere avverso l’ammissione al campionato di una società che si assuma in difetto dei requisiti finanziari richiesti va riconosciuta a qualsiasi altra società collocata nella graduatoria-ripescaggi: questa società, facendosi ricorrente a garanzia di un proprio interesse privato, stimola al contempo il controllo giurisdizionale sulla stabilità di un’altra società chiamata a partecipare al campionato, tutelando indirettamente l’interesse pubblico alla regolarità delle competizioni sportive.
D’altronde, questa soluzione appare del tutto corrispondente a quanto accade normalmente in altri settori della giustizia amministrativa, in cui la tutela dell’interesse pubblico è azionata dai privati che agiscono nel proprio interesse: si pensi soltanto ai candidati ai pubblici concorsi che, non classificatisi fra i vincitori bensì appena al di fuori della graduatoria, ricorrono avverso l’inclusione di un soggetto in graduatoria assumendo in quest’ultimo il difetto dei titoli e dei requisiti necessari per l’ottenimento del posto ([30]).
Se dunque nel campo del processo amministrativo, al quale la legge 280/2003 riconduce anche i ricorsi contro i provvedimenti delle Federazioni sportive, è normale che si riconosca a taluni soggetti l’interesse a ricorrere avverso posizioni di vantaggio riconosciute ad altri (siano esse un impiego pubblico oppure un posto in campionato), appare del tutto illogica, nonché illegittima rispetto agli artt. 24 e 113 della Costituzione, la disposizione di chiusura del C.U. 224/A, dove si afferma che “tutti i provvedimenti adottati in applicazione dei criteri selettivi stabiliti nel presente allegato sono preordinati al solo fine di ovviare ad eventuali carenze di organico e, in considerazione del carattere straordinario dell’ammissione al campionato disposta in deroga al possesso del prescritto titolo sportivo, non danno luogo all’insorgenza di posizioni tutelabili in capo alle società aspiranti alle sostituzioni”.
Viene da chiedersi se tale disposizione non costituisca un tentativo di riproporre, seppure in sordina, il cosiddetto “vincolo di giustizia”, vale a dire il divieto opposto dalle Federazioni sportive alle società affiliate ed agli atleti tesserati, di adire, per la risoluzione di qualsiasi controversia insorta in ambito sportivo, l’autorità giudiziaria statale, pena sanzioni disciplinari anche di carattere espulsivo. Si rischierebbe così di riaprire quel contrasto fra la giurisdizione statale e la giustizia sportiva che la summa divisio contenuta nell’art. 3 della l. 280/2003 sembrava aver risolto.

IV. CONCLUSIONI

Sulla base dell’esperienza vissuta in questa lunga estate di giustizia sportiva, possiamo a questo punto trarre alcuni insegnamenti dalle vicende giudiziarie recentemente concluse, tentando soprattutto di tracciare qualche parallelismo fra le pronunce giurisprudenziali sui ricorsi “calcistici” e quelli che sono ormai principi consolidati in materia di diritto processuale amministrativo, al fine di poterci orientare meglio in questo nuovo settore della giustizia amministrativa.
Innanzitutto, abbiamo verificato che anche rispetto ai ricorsi “calcistici” è possibile individuare controinteressati, seppure limitatamente ai soli ricorsi avverso il diniego di ripescaggio. Non esistono, all’opposto, controinteressati rispetto al ricorso per l’annullamento dei provvedimenti di diniego di iscrizione al campionato. Per quanto riguarda la corretta instaurazione del contraddittorio, dunque, si può concludere affermando la sussistenza di una corrispondenza fra quanto sancito dalle pronunce in materia calcistica e quanto già sappiamo in tema di contraddittorio dinanzi ai giudici amministrativi: i controinteressati vanno rintracciati sulla base dell’atto impugnato, di talché essi normalmente non si ravvisano rispetto ad un provvedimento a carattere negativo, a meno che esso non consenta di rintracciare facilmente determinati soggetti che, avvantaggiati dall’atto negativo per il ricorrente, verrebbero lesi da un eventuale annullamento dell’atto stesso in sede giurisdizionale. E’ proprio questo il caso dei ricorsi avverso il diniego di ripescaggio, atteso che lo scorrimento della graduatoria-ripescaggi rende naturalmente controinteressate all’annullamento del diniego di tale beneficio le società classificate alle spalle della ricorrente.
Per quanto attiene, invece, alla legittimazione delle società inserite nella graduatoria-ripescaggi ad agire in giudizio avverso un provvedimento di ammissione relativo ad altra società, non sembra possa essere tracciato un parallelismo altrettanto netto fra i tradizionali processi amministrativi ed i processi “calcistici”. In questo genus di controversie, infatti, le pronunce estive dei giudici amministrativi si sono rivelate più severe rispetto alle altre posizioni giurisprudenziali in tema di legittimazione ad agire sopra richiamate ([31]). Infatti, nella giustizia amministrativa in materia sportiva si qualificano quali “cointeressati” o “portatori di meri interessi di fatto”, soggetti che invece appaiono titolari di un vero e proprio diritto soggettivo a venire ripescati, ove un’altra società già ripescata fosse giudicata carente dei necessari requisiti di partecipazione ai campionati.
Il mancato riconoscimento della legittimazione ad agire alle società inserite nella graduatoria-ripescaggi appare in sostanza motivato da una certa volontà di deflazionare i ricorsi “calcistici”, come si evince altresì dalla lettura dell’ultima parte del C.U. 224/A. L’intento deflattivo potrebbe anche apparire meritorio, al cospetto del gran numero di ricorsi presentati in vista della definizione dei calendari agonistici, ma esso non può certo essere conseguito negando tutela giurisdizionale a posizioni soggettive che, come si è dimostrato, appaiono assistite da valide ragioni giuridiche.

______________________________________
[1] Sul potere della F.I.G.C. di sottoporre le società professionistiche a controllo contabile e gestionale si veda il combinato disposto degli artt. 12 e 13 della legge 23 marzo 1981, n. 91, 16 dello Statuto della F.I.G.C. nonché 78 – 90 delle N.O.I.F. (Norme organizzative interne della F.I.G.C.).
[2] Uno sguardo d’insieme sui giudizi in materia sportiva celebrati nell’estate 2005 ci viene offerto da Giacomardo, I Tar…tecipanti al campionato; ovvero quelli che…il fischio d’inizio lo dà il “Tribunale”, inserto pubblicato in Diritto & Giustizia, 8 ottobre 2005, n. 36.
[3] Sulla figura del controinteressato come parte necessaria e sul fenomeno del litisconsorzio necessario nel processo amministrativo, si vedano, in dottrina: Caianiello, Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino, 2003, pag. 620; Cannada-Bartoli, In tema di controinteressato pretermesso, Giurisp. it. , 1990, III, 185; Caracciolo La Grotteria, Parti e contraddittorio nel processo amministrativo, Dir. Proc. Amm., 1993, pag. 47; Grassano, Il controinteressato nel processo amministrativo, in Nuova rass., 1998, 756; per la giurisprudenza si veda, fra le tante: Ad. plen., 17 ottobre 1994, n. 13, in Dir. proc. amm. , 1996, 330 ed in C. S. , 1994, 1301.
[4] C. Stato, Sez. VI, ord. 9 agosto 2005, n. 3865, disponibile su http://www.altalex.com .
[5] Per meglio comprendere i risvolti della pronuncia menzionata, appare utile fare qualche breve precisazione in merito alla situazione fattuale che ha condotto alla vicenda giudiziaria in discorso: la Polisportiva Sassari Torres s.p.a. si vedeva negare dalla F.I.G.C. l’ammissione al campionato di serie C1 per la stagione sportiva 2005–2006 (ammissione guadagnata sul campo di gioco) per preteso difetto dei requisiti di carattere finanziario necessari a garantire la stabilità delle società sportive e, conseguentemente, il regolare svolgimento dei campionati. La Polisportiva Sassari Torres reagiva in sede giurisdizionale amministrativa e, per quello che interessa in questa sede, non notificava il proprio ricorso a nessuna altra società calcistica in veste di controinteressata all’annullamento del provvedimento di mancata ammissione.
[6] Virga, Diritto amministrativo, vol. 2, Milano, 2001, pag. 310.
[7] A proposito dei provvedimenti federali di diniego di ammissione ai campionati si è usata l’espressione di “provvedimenti amministrativi”, espressione che a qualcuno potrebbe apparire errata attesa la natura di “associazioni con personalità giuridica di diritto privato” riconosciuta alle Federazioni sportive legate al C.O.N.I. dall’art. 15, comma 2, del d. lgs. 23 luglio 1999, n. 242. Tuttavia, lo stesso art. 15 citato, al comma primo, enuncia la “valenza pubblicistica di specifici aspetti dell’attività sportiva da esse svolta in armonia con gli indirizzi del C.I.O. e del C.O.N.I. ”. In realtà, la questione della natura pubblicistica o privatistica delle Federazioni sportive è assai risalente e dibattuta. Tuttavia, detta questione risulta oggi priva di qualsiasi risvolto di ordine pratico, soprattutto dal punto di vista processuale, poiché l’art. 3, comma 1 della legge 17 ottobre 2003, n. 280 dispone che qualsiasi “controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’art. 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
[8] Cons. Stato, IV, 20 maggio 1996, n. 655, in Foro it., 1996, III, 554; sulla necessità di individuare i controinteressati da evocare in giudizio sulla scorta del contenuto del provvedimento impugnato, vedi, ex multis: Ad. plen., 28 settembre 1987, n. 22, in Foro it. , 1988, III, 147; Ad. plen., 21 giugno 1996, n. 9, in Sett. giur. , 1996, I, 353; Cons. Stato, V, 14 aprile 1993, n. 491, in C. S. , 1993, I, pag. 543; Cons. Stato, V, 9 aprile 1994, n. 292, in Foro amm. , 1994, pag. 796; Cons. Stato, V, 3 luglio 1995, n. 991, in Foro it. , 1996, III, 170; Cons. Stato, IV, 20 maggio 1996, n. 655, cit. ; Cons. Stato, V, 25 febbraio 1997, n. 199, in C. S., 1997, I, 236; Cons. Stato, V, 28 dicembre 2001, n. 6451, in C. S. , 2001, I, 2754.
[9] Sull’assenza di controinteressati all’annullamento dei provvedimenti di esclusione dei candidati dai pubblici concorsi la giurisprudenza è pressoché unanime. Si vedano, ex plurimis, le seguenti sentenze: Cons. Stato, IV, 21 aprile 1997, n. 423, in C. S. , 1997, I, 481; Cons. Stato, IV, 14 novembre 1997, n. 1283, in Giur. it. , 1998, III, 1269 ed in C.S., 1997, I, 1520.
[10] C. Stato, Sez. VI, ord. 9 agosto 2005, n. 3865, cit.
[11] Il Como è fallito e, per conseguenza, si è visto escluso da qualsiasi campionato; Sora e Vis Pesaro non sono stati iscritti al campionato per inadempimenti economici, mentre il Vittoria non ha presentato domanda di ripescaggio.
[12] Il testo del Comunicato Ufficiale F.I.G.C. 224/A del 13 giugno 2005, al quale si tornerà a fare riferimento, è disponibile su: http://www.figc.it/italiano/comunicati_ufficiali/pdf_segre_fed/04_05/224A_130605.pdf .
[13] Segnatamente: A.C. Juve Stabia s.r.l.; San Marino Calcio s. r. l.; A. C. Monza Brianza 1912 s. p.a.
[14] Sulla necessità di notificare il ricorso avverso la graduatoria finale di un concorso ai vincitori ivi classificati si vedano: Cons. Stato, VI, 14 novembre 1997, n. 1283, in Giur. it ., 1998, 1269; Cons. Stato, VI, 28 aprile 1998, n. 559, in C. S. , 1998, I, 680; Cons. Stato, VI, 28 febbraio 2000, n. 1041, in C. S. , 2000, I, 408.
[15] Si pensi ad una gara di appalto in cui una società, esclusa dalla procedura anteriormente all’aggiudicazione, aveva impugnato l’atto di esclusione che, per la giurisprudenza amministrativa, non prevede controinteressati. Il successivo accoglimento del ricorso e, per effetto, l’aggiudicazione della gara alla società già esclusa, aveva travolto la posizione dell’impresa che nel frattempo si era aggiudicata l’appalto nelle more del giudizio di annullamento dell’esclusione. Alla prima aggiudicataria, pertanto, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimazione all’opposizione di terzo, non essendo stata evocata in giudizio: V, 13 maggio 2002, n. 2581, in C.S. , 2002, I, 1124; in Giur. it. , 2002, 2173.
[16] Vedi: C. Stato, Sez. VI, ord. 9 agosto 2005, n. 3858, in Guida al Diritto, n. 36, 17 settembre 2005, pag. 94.
[17] Virga, op. cit. , pag. 276; sulla figura del cointeressato in dottrina si veda Sticchi Damiani, Il cointeressato nel processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 1987, 372 e ss.; Caianiello, op. cit., pag. 555; per la giurisprudenza: C. Stato, Sez. V, 15 marzo 1991, n. 252, in C. S., 1991, I, 423; Sez. V., 21 gennaio 1992, n. 72, in Foro amm., 1991, I, 76.
[18] R. d.17 agosto 1907, n. 642.
[19] Caracciolo La Grotteria, Parti e contraddittorio nel processo amministrativo, cit. , pag.47 e segg. ; Lorenzotti, L’opposizione di terzo nel processo amministrativo, Napoli, 1997, cit. , pag. 219 e segg. ; Nigro, Giustizia amministrativa, Milano, 2001, pag. 231; Virga, op. cit. , pagg. 276 – 277.
[20] Satta, Giustizia amministrativa, Padova 1997 , pag. 455.
[21] Si ricorda che l’Ascoli, per la stagione 2005 – 2006, avrebbe dovuto disputare il campionato di Serie B, ma la mancata iscrizione al campionato di A di Genoa e Torino (per motivazioni profondamente diverse) ha consentito il ripescaggio in A di Perugia (perdente alla finale dei play-off) e Treviso (quinta classificata in B, s.s. 2004-2005). Tuttavia, il difetto dei requisiti finanziari del Perugia ne ha comportato l’esclusione dal campionato di B 2005-2006, consentendo il ripescaggio in A dell’Ascoli.
[22] Per completezza, si rammenta che l’iniziativa di proporre ricorso non avverso la propria esclusione dal campionato, bensì avverso l’ammissione di un’altra società al calendario agonistico non costituisce una novità assoluta dell’estate 2005. Già nell’agosto 2003, infatti, il Catania aveva contestato l’avvenuta iscrizione del Napoli al campionato di Serie B 2003-2004 ; l’esito del giudizio fu favorevole alla società siciliana, effettivamente riammessa in B per il campionato 2003-2004. In seguito, anche Fidelis Andria, Palazzolo ed Empoli attaccarono in sede giurisdizionale l’ammissione al campionato concessa ad altre società. Va sottolineato che solo il ricorso dell’Empoli ebbe esito negativo, motivato peraltro non sulla base del difetto di legittimazione attiva, ampiamente sussistente, bensì per ragioni legate alla possibilità di impugnare per motivi diversi dai casi di nullità il (presunto) lodo emesso dalla Camera di Conciliazione. Sul punto si rimanda a Lubrano, Le sentenze-Empoli ovvero un passo indietro per la certezza del diritto?!, disponibile su www.giustamm.it (febbraio 2005).
[23] Sul punto si veda la (laconica) ordinanza del C. Stato, VI, 9 agosto 2005, n. 3862, in Guida al Diritto, n. 36, 17 settembre 2005, pag. 95. Cfr. anche il commento di Giuseppe Caruso a pag. 97 e segg.
[24] Il rilievo economico dell’interesse di una società calcistica ad essere ripescata ad un campionato di livello superiore è stato specificamente riconosciuto più di una volta dalla giurisprudenza amministrativa (fra tutte, cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 settembre 1995, n. 1050, in C. S., 1995, I, 1403 e Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025, in C.S., 2004, I, 1504).

[25] E’ questo l’orientamento della giurisprudenza amministrativa più illuminata. Si veda, ad esempio: T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 18 dicembre 2004, n. 6382, in I TAR, 2005, I, 380.
[26] C. Stato, Sez. V, 17 gennaio 1978, n.13, in C.S., 1978, I, 24.
[27] C. Stato, Sez. V, 17 gennaio 1978, n.13, cit.; conformi: Cons. Giust. Amm., 7 luglio 2003, n. 258, in C.S., 2003, I, 1781; Cons. Stato, Sez. VI, 3 aprile 2002, n. 1854, in C.S., 2002, I, 730.
[28] In tal senso anche Caruso, op. cit., pag. 99, che auspica “una riflessione più approfondita da parte della giurisprudenza” sulla posizione delle società “terze” rispetto ai provvedimenti riguardanti le altre squadre.
[29] Si veda il lodo deliberato in data 26 luglio 2005 nel procedimento di arbitrato n. 860 del 18 luglio 2005 promosso dal Napoli Soccer s.p.a. contro la F.I.G.C. e l’Ascoli Calcio 1898 s.p.a. Il testo di tale provvedimento è disponibile su http://www.coni.it/fileadmin/userupload/doc_arbitrato/103_A_2.pdf .
[30] Si veda, fra le tante, la già citata Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 1978, n. 13.
[31] Concorda anche Caruso, op. cit., pag. 99.

Note

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