1. Il processo di riforma amministrativa.

Il ruolo degli enti locali, nel corso degli anni 90, è stato interessato da un processo riformatore di ampia portata, nel quale si sono sommati interventi di diverso oggetto e di varia natura (leggi ordinarie e modifiche costituzionali, leggi di delega e decreti legislativi, regolamenti, direttive ed altri atti legislativi ed amministrativi) <[1]. Tuttavia, il decennio di riforme assume una direzione univoca, in cui le distinte stagioni del 1990/93 (con le leggi sul procedimento amministrativo, sulle autonomie, sull’elezione diretta degli amministratori locali) e del 1997/99 (semplificazione, riordino della P.A., decentramento amministrativo e sussidiarietà, elezione diretta del Presidente della Regione) si compongono in un unico processo di modernizzazione del sistema amministrativo [2].

Scopo della nostra indagine è di esaminare le diverse tappe che hanno caratterizzato la vita e il modo di essere degli enti locali ed, in particolare, della Provincia, cogliendo i cambiamenti fondamentali intervenuti, soprattutto con riferimento all’area dei poteri e delle funzioni amministrative.

Punto di partenza di tale percorso è sicuramente la legge n. 142/1990. Essa rappresenta, com’è noto, la prima attuazione dei principi costituzionali in tema di autonomie locali fissati all’articolo 5 Cost.

La legge n. 142/1990 è dunque norma di rango costituzionale perché attua, per la prima volta, il principio di autonomia, ponendo al centro della disciplina gli interessi delle comunità locali di riferimento, che fungono anche da parametro di un’azione amministrativa, che, in quanto autonoma, deve essere anche responsabile.

Tale legge, oltre ad affermare e garantire pienamente l’autonomia degli enti locali, ne riconosce anche alcuni strumenti fondamentali: statuto, potestà organizzativa e contabile, che rappresentano i punti di forza della legge quadro in materia di enti locali. Accanto a ciò si deve considerare l’attribuzione in capo alla Provincia, prevista dagli articoli 14 e 15 della legge n. 142/1990 (oggi trasfusi nel T.U. degli Enti Locali, approvato con il Dlgs. n. 267/2000), di funzioni proprie (difesa suolo, viabilità e trasporti, caccia e pesca, istruzione secondaria, programmazione e pianificazione territoriale), che fanno della Provincia, così come avviene per i Comuni, per le funzioni loro attribuite, soggetti autonomi, capaci di organizzare, in piena autonomia e con proprie risorse, le rispettive funzioni [3].

Va precisato che con la legge n. 142/1990, la tecnica del trasferimento è quella che vede una competenza generale in capo allo Stato (la maggior parte delle funzioni amministrative sono mantenute a livello centrale) ed una competenza residuale in capo agli enti territoriali: regioni, province e comuni [4]. Ciò comporta una scarsa applicazione del principio di decentramento, sancito nell’articolo 5 della Cost (…la Repubblica riconosce, nei servizi che dipendono dallo Stato, il più alto grado di decentramento amministrativo) ed attuato dalla stessa legge n. 142/1990. Infatti, in questo periodo e sino all’emanazione delle c.d. “leggi Bassanini” ( legge n. 59/1997; legge n. 127/1997; legge n. 191/1998; legge n. 50/1998 e legge n. 241/1999), si assiste non al decentramento/trasferimento di tutte quelle funzioni che sono di esclusivo interesse locale, ma al concentramento delle funzioni in capo allo Stato e alle Regioni, i quali provvederanno solo alla delega (trasferimento del solo esercizio della funzione amministrativa, mentre titolarità e risorse restano al livello centrale e regionale) di quelle che, invece, necessariamente, devono essere esercitate dai livelli comunali e provinciali, perché di esclusivo interesse locale.

A questo sistema, di parziale applicazione del principio costituzionale di autonomia, pongono, appunto, rimedio le già richiamate “leggi Bassanini”, con le quali ha inizio una riforma dello stato in senso federalista. Anche le c.d. “leggi Bassanini” hanno rango di leggi sostanzialmente costituzionale in quanto incidono, con la loro disciplina, su due delicatissimi nodi che servono a stabilire il “quantum” di autonomia effettivamente spettante agli enti territoriali: il nodo del controllo e quello delle funzioni attribuite.

Sotto quest’ultimo profilo, tali norme individuano in via diretta negli enti locali i destinatari finali di tutte le funzioni amministrative non espressamente riservate allo Stato. In tal modo, la sussidiarietà in senso istituzionale diventa il principio informatore dei rapporti tra i diversi livelli di governo, sostituendosi al precedente modello a “cascata” [5].

In particolare, la legge n. 59/97 innova fortemente il disegno della legge n. 142/90.

Mentre quest’ultima si era infatti limitata ad elencare un catalogo di funzioni direttamente attribuite alla Provincia (articolo 14), la legge n. 59/97 pone al contrario una clausola generale per l’attribuzione delle funzioni, secondo la quale queste ultime vanno riassegnate al “giusto” livello territoriale, con l’ulteriore indicazione che se due livelli sono egualmente adatti, si privilegia, in ogni caso, quello più vicino al cittadino (articolo 1, 1° comma) [6].

La legge n. 59/1997 è una legge delega contenente una serie di criteri e principi direttivi cui il Governo deve attenersi per l’emanazione dei provvedimenti di attuazione.

L’attuazione di tali principi avviene con l’emanazione dei decreti legislativi. Il Governo, nel rispetto dei termini è, infatti, chiamato ad emanare uno o più decreti legislativi di attuazione; il Governo, con tali decreti, provvede al conferimento di quelle funzioni che in base al principio di sussidiarietà trovano migliore ed adeguata allocazione tra le regioni, le province o i comuni.

In attuazione della legge 59/1997 sono stati emanati numerosi decreti legislativi. A titolo esemplificativo possiamo citare i decreti che trasferiscono funzioni di particolare interesse locale:

– il dlgs. n. 143/1997, che conferisce alle regioni le funzioni e i compiti amministrativi in materia di agricoltura e pesca,

– il dlgs. n. 112/1998, che conferisce alle regioni e agli enti locali le funzioni e i compiti amministrativi in materia di artigianato, industria, ricerca, produzione, trasporto e distribuzione di energia, miniere e risorse geotermiche, commercio, turismo, ambiente e territorio [7];

– il dlgs. n. 147/1998 , che riforma la disciplina del commercio;

– il dlgs. n. 422/1997, che conferisce le funzioni e i compiti in materia di trasporto pubblico locale,

– il dlgs. n. 469/1997, che conferisce le funzioni e i compiti in materia di mercato del lavoro.

Il decreto più importante è, sicuramente, il dlgs. 112/1998 che, tra l’altro, amplia il ruolo della Provincia facendone il soggetto istituzionale promotore dello sviluppo della collettività provinciale; da ciò la diretta attribuzione a questo ente di tutte quelle funzioni che servono alla crescita non solo sotto il profilo economico (attribuzioni relative al mercato del lavoro, dell’agricoltura e della pesca) ma anche culturale e sociale (attribuzioni in tema di beni culturali, politiche immigratorie, servizi sanitari, sociali, sport, spettacolo, cultura e in genere servizi alla persona) di quella collettività e, infine, l’attribuzione di funzioni di coordinamento di tutti gli interessi gravitanti su un ambito territoriale di area vasta com’è quello provinciale e, in particolare, per la prima volta, di specifiche competenze in campo urbanistico e di pianificazione territoriale [8].

In definitiva, sia la legge n. 142/90 che le c.d. leggi “Bassanini” si pongono come leggi generali della Repubblica che, ai sensi dell’articolo 128 Cost., “determinano” le funzioni di Province e Comuni, così garantendone la sopravvivenza e lo sviluppo, contro ogni invasività delle Regioni.

Il complesso di leggi succedutosi, a partire dalla legge n. 142/90, ha, perciò, operato direttamente l’identificazione delle funzioni degli enti locali. Ciò è avvenuto in alcuni casi con elencazione specifica (v. articolo 14 legge n. 142/90, oggi 19 e 20 del dlgs. n. 267/2000), in altri attraverso la clausola generale dell’attribuzione delle funzioni al “giusto” livello territoriale. Ciò comporta la traduzione, in termini di principio di sussidiarietà, di quello già sancito in costituzione (articolo 118 Cost.), secondo cui le funzioni di interesse esclusivamente locale sono attribuite dalle leggi della Repubblica a Comuni e Province.

Da tutto ciò consegue che le leggi regionali devono operare con la stessa tecnica della residualità che ha ispirato la legislazione nazionale, cioè definendo solo l’ “elenco” (a numero chiuso) delle funzioni che, in quanto richiedenti un esercizio unitario a livello regionale, restano nella titolarità della Regione e attribuendo “tutte le altre” agli enti locali, in base all’espressa previsione dell’articolo 3, comma 1, del dlgs. n. 112/98.

Quest’opera di individuazione non è peraltro ‘libera’ e rimessa alla piena discrezionalità del legislatore regionale.

La legge regionale si deve infatti conformare ai principi fissati dalla legge n. 142/90 (come recepita dal dlgs. n. 267/2000) secondo cui le funzioni di Comuni e Province vanno definite in base agli “interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio”.

Il parametro che il legislatore regionale deve usare, al fine della identificazione delle funzioni che “restano” nella titolarità della Regione, non è quello della salvaguardia delle attribuzioni dell’ente regionale, ma quello della cura di specifici interessi della regione in senso comunitario: si tratta non di interessi “propri” della persona giuridica-regione, ma propri della collettività regionale, e perciò definiti “in rapporto alle caratteristiche del territorio e della popolazione” regionale.

Questo è il compito e il dovere di ogni legislazione regionale: “realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile” (articolo 3, comma 3, legge n. 142/90) e non un neocentralismo regionale.

Il senso complessivo delle trasformazioni intervenute, viste secondo logica politica e sociale, può essere sintetizzato in un concetto abbastanza elementare: la Provincia coordina e dirige il progetto di sviluppo economico e sociale del proprio territorio e della propria comunità.

In virtù di questa funzione e di questo ruolo generale, il sistema delle Province italiane ha potuto agire autonomamente a garanzia di interventi strategici per lo sviluppo locale. In particolare, le Province hanno dato vita al patto territoriale per il manufatturiero, al patto territoriale per l’agricoltura e il turismo rurale; hanno potuto sostenere con misure attive e con proprie risorse finanziarie le imprese, i loro investimenti, i loro processi di innovazione tecnologica; hanno potuto promuovere e sostenere le costituzione di consorzi di impresa per la creazione di sistemi turistici; hanno sostenuto il mercato del lavoro, concorrendo, insieme alle imprese, alla formazione e alla riqualificazione dei lavoratori; hanno svolto azione di sostegno alla scuola in materia di offerta formativa e azione di sostegno all’impresa con i tirocini formativi, la diffusione dell’apprendistato, il sostegno alla formazione nell’impresa e per l’impresa in generale.

E’ solo un’esemplificazione, quella che ho fatto, ma è sufficiente a descrivere la complessità e la grandezza delle trasformazioni intervenute e le potenzialità di governo, che, solo oggi, la Provincia, in qualità di ente, esprime e può sviluppare.

2. Il processo di riforma costituzionale.

Ad una riforma amministrativa ha fatto seguito la riforma costituzionale [9], avvenuta con legge costituzionale 3/2001 e confermata con il referendum dell’ottobre 2001.

La riforma del titolo V della Costituzione rappresenta per il sistema degli enti locali e regionali un importante approfondimento dei principi fondamentali dell’articolo 5 della Costituzione. E’ una prima grande riforma dell’assetto istituzionale, che innova significativamente un’intera parte della carta costituzionale dedicata ai rapporti tra centro e periferia.

Se in sede di attuazione delle “leggi Bassanini” si è sempre parlato di riforma amministrativa a Costituzione invariata, oggi possiamo dire che la riforma del titolo V ha recepito i sani principi della riforma amministrativa, costituzionalizzando la pari dignità politico costituzionale di Comuni e Province che, al pari delle Regioni, sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (articolo 114). In altri termini, la pari dignità politico costituzionale si traduce in una eguaglianza di regime giuridico di tutti gli enti di governo territoriale, tutti definiti nel loro contesto ordinamentale, sia sul versante organizzativo, sia su quello funzionale, dai principi della Costituzione (ciò che nel testo precedente poteva affermarsi solo per le Regioni). Ed ancora, ha un forte peso in termini di capacità di governo degli enti locali l’attribuzione ad essi di una potestà regolamentare assai ampia, che potrebbe configurarsi come capacità riservata, in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (articolo 117 c. 6).

Anche sul versante dell’amministrazione attiva, la riforma costituzionalizza il principio di sussidiarietà, quale principio cardine per l’attribuzione di tutte le funzioni amministrative ai Comuni e, solo per assicurarne l’esercizio unitario, a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato (articolo 118). Ciò consente di ritenere gli enti locali titolari di:

– funzioni proprie, da individuare con legge dello Stato, ai sensi della lett. p) del 2° comma dell’articolo 117;

– funzioni conferite con leggi dello Stato e delle Regioni, nell’ambito della potestà esclusiva dello Stato o della potestà concorrente e residuale delle Regioni.

Inoltre, sul versante finanziario il nuovo testo equipara tutti gli enti del governo territoriale, attribuendo risorse autonome, tributi ed entrate proprie, compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio e stabilisce il principio che l’esercizio delle funzioni pubbliche deve avvenire con integrale copertura mediante l’utilizzo esclusivo di queste risorse.

Rispetto alla funzione legislativa, con la legge n. Cost. 3/2001, possiamo individuare tre tipi di competenza:

1. potestà esclusiva dello Stato, per materie tassativamente indicate;

2. potestà concorrente Stato – Regione per alcune materie, sempre tassativamente indicate nel nuovo articolo 117;

3. potestà generale residuale della regione.

Gli unici limiti che la legislazione regionale e quella statale incontrano sono:

– il rispetto della costituzione,

– i vincoli relativi all’ordinamento comunitario e agli obblighi internazionali;

– il rispetto del riparto delle competenze.

Rispetto alla funzione amministrativa, con la legge ost. 3/2001 si afferma il generale principio della competenza degli enti locali di tutte le funzioni amministrative. Viene meno, quindi, il parallelismo tra funzione legislativa e amministrativa.

Oggi, il titolo V della Costituzione, appena riformato, è oggetto di un nuovo D.d.L. n. di modifica.

Il principio ispiratore di tale disegno si muove su tre direttrici fondamentali:

– la reintroduzione espressa dell’interesse nazionale, che costituisce il collante indispensabile di ogni ordinamento federale o regionalistico e che rappresenta un limite per la legislazione regionale. Limiti che non compariva nel testo dell’articolo 117 della Cost., come modificato dalla legge n. Cost 3/2001;

– la solenne proclamazione della Repubblica quale garante del principi sanciti dalla Costituzione, al di là di ogni assetto politico-istituzionale;

– la risistemazione a regime delle materie di competenza legislativa statale e regionale.

Sotto questo aspetto, si è ritenuto di tagliare una volta per tutte il nodo della legislazione concorrente, che ripartisce le attribuzioni legislative in senso verticale (allo Stato i principi fondamentali, alle Regioni le norme di dettaglio), foriero di estenuanti disquisizioni sulla natura delle singole disposizioni e sull’incerto confine tra le due tipologie di norme (articolo 2). Pertanto, la legislazione concorrente, del tipo previsto dal terzo comma dell’articolo 117 Costituzione viene abolita e le materie già ricomprese nella stessa vengono ridistribuite tra le Regioni e lo Stato secondo un criterio di adeguatezza e proporzionalità. Laddove una separazione netta non è stata ritenuta praticabile o possibile, si è ricorsi alla separazione della materia, attribuendola allo Stato perla parte di rilievo nazionale o internazionale ovvero per la parte ordinamentale e alle Regioni per quella di dimensione regionale o locale. Si è provveduto inoltre a ricomprendere e distribuire materie dimenticate, quali le opere pubbliche, la sicurezza della circolazione e della navigazione, la protezione dei confini nazionali, i censimenti generali, gli spettacoli, la pesca in acque marine. In tal modo, si pone in essere una legislazione “ripartita”, già in parte presente nel testo costituzionale vigente (in materia di istruzione e di beni culturali) e non molto dissimile da quella esistente in altri Paesi federali (come il Canada).

Passano alla legislazione esclusiva dello Stato: produzione, trasporto, scorte strategiche e distribuzione nazionale dell’energia, le grandi reti di trasporto e di navigazione, l’ordinamento della comunicazione. Sono inoltre attribuite allo Stato le norme generali o ordinamentali in materia di: armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento del sistema tributario; procedimento amministrativo; ordinamento sportivo; commercio estero; attività produttive; alimentazione; tutela della salute; tutela del lavoro; professioni, paesaggio. Sono di pertinenza statale per le parti di rilievo nazionale: i porti e aeroporti civili; la valorizzazione dei beni culturali; le emergenze e calamità nazionali. Spetta allo Stato anche l’editoria.

Alle Regioni spettano, anzitutto, le materie oggetto del disegno di legge costituzionale sulla Devoluzione (sanità, istruzione e polizia locale) che così trova organico inquadramento all’interno dell’articolo 117 Costituzione. Vi è poi tutto un elenco di specifiche materie attribuite alla competenza esclusiva delle Regioni (istruzione e formazione professionale, cooperazione, artigianato, ricerca scientifica e innovazione tecnologica di interesse regionale o locale, emittenza di ambito regionale, valorizzazione del paesaggio, dei beni culturali e ambientali e promozione ed organizzazione di spettacoli e manifestazioni culturali e sportive, di rilevanza regionale e locale, industria, agricoltura e turismo, in ambito regionale, commercio, governo del territorio). È confermata, infine, la clausola residuale di appartenenza alle Regioni di ogni altra materia non espressamente riservata allo Stato.

Le restanti disposizioni dell’articolo 117 Costituzione non vengono sostanzialmente modificate, salvo per quanto riguarda il riconoscimento della potestà regolamentare anche alle unioni di Comuni e la previsione della previa consultazione delle Regioni nella fase delle trattative internazionali quando si verta in materie di loro competenza legislativa.

Tuttavia restano aperti alcuni interrogativi da risolvere per una compiuta riforma in senso federalista:

Occorre definire le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane ex articolo 117 c. 2 lettera p), che viene trasfuso nell’articolo 117 comma 3, lettera o) del D.d.L. in esame. In questo modo sarà possibile stabilire il giusto rapporto intercorrente fra la legislazione statale e legislazione regionale. Infatti, l’attuazione delle nuove previsioni costituzionali rende necessaria l’esigenza di individuare e riconoscere il quadro delle competenze che qualificano in modo essenziale ed inderogabile il ruolo di Comuni, Province e Città Metropolitane. La legislazione statale dovrà tener conto delle peculiarità dei vari enti territoriali e consentire l’attribuzione al Comune di tutte le funzioni che riguardano il territorio e la popolazione e alla Provincia l’attribuzione delle funzioni di area vasta. Una volta definite le funzioni fondamentali si aprirà un nuovo scenario che vede la legislazione statale e regionale, nei rispettivi ambiti di competenza, procedere alla individuazione e al conferimento di ulteriori funzioni.

Resta aperto il problema relativo alla piena attuazione del sistema finanziario (articolo 119), anche se la Legge Finanziaria per il 2003 ha posto le premesse per l’attuazione concreta dell’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti Locali, prevedendo l’istituzione di un’alta Commissione di Studio, con la partecipazione di rappresentanti locali e regionali..

Su tale versante, infatti, i principi sopra ricordati lasciano sussistere una notevole differenza di regime tra Regioni ed Enti Locali: le Regioni con legge possono stabilire tributi propri, sia pure sulla base di principi di coordinamento generale della finanza pubblica e del sistema tributario; mentre gli Enti Locali possono limitarsi ad intervenire sul sistema tributario nei limiti fissati dalle leggi. In realtà, l’autonomia finanziaria intesa come capacità di destinazione delle risorse e come piena responsabilità di entrata e di spesa di fronte alla collettività amministrata, accomuna tutti gli enti del governo territoriale.

In conclusione, per la realizzazione di un vero e compiuto assetto federalista del nostro paese è necessario che il Parlamento intervenga anche relativamente a:

– l’istituzione di una seconda Camera (Senato delle Autonomie), con funzioni diversificate rispetto all’altra e deve vedere in essa rappresentati tutti i livelli di governo territoriali;

– la definizione di un nuovo sistema di garanzie attraverso il quale si riconosca anche a Comuni e Province la facoltà di ricorrere alla Corte Costituzionale nei casi in cui la legislazione statale e/o regionale sia lesiva della loro autonomia.

A conclusione di questa disamina dell’ordinamento costituzionale, pare indispensabile porsi una domanda: cosa sta succedendo in Italia?

Sta succedendo, semplicemente, che, per primi al mondo, stiamo costruendo, da uno Stato unitario ideologicamente centralizzato, un vero e proprio Stato federale. Ma, se di questo si tratta, appare indispensabile partire da subito con la previsione e l’istituzione degli strumenti tipici e primari degli stati federali.

Prima di tutte la trasformazione dell’attuale Senato in Senato delle Regioni e delle Autonomie, con funzioni diversificate rispetto alla Camera dei deputati, partecipato dai rappresentanti di tutti i livelli di governo territoriale.

Inoltre, la definizione di un nuovo sistema di garanzie, che riconosca anche ai Comuni e alle Province la facoltà di ricorrere alla Corte Costituzionale, nei casi in cui la legislazione regionale sia lesiva della loro autonomia.

Infine, la nuova composizione della Corte Costituzionale, con l’innesto di una rappresentanza di giudici nominati anche dalle realtà territoriali.

Questi tre elementi rappresentano l’abici di uno Stato federale.

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[1] F. Caringella, Corso di Diritto Amministrativo, Giuffrè editore, ed. 2002.

[2] F. Caringella, op. cit.

[3] F. Staderini, Diritto degli Enti Locali, Cedam 2001.

[4] Relazione parlamentare alla legge N. 59/1997, in Guida al Diritto, 1999.

[5] F. Staderini, op. cit.

[6] P. Virga, Diritto degli Enti Locali, Giuffrè Editore, 1999

[7] AA.VV., Commento al Dlgs. 112/1998, il nuovo modello delle autonomie territoriali, Maggioli Editore, 1998, con il coordinamento ed un saggio introduttivo di M. Stipo.

[8] AA. VV., op. cit.

[9] Le autonomie locali e l’attuazione del nuovo titolo V della Cost, Prima Commissione permanente -Senato della Repubblica, Indagine Conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del titolo V della parte II della Cost. (Audizione del !6 gennaio 2001).

L. N. Tentoni, Federalismo, Autonomia e Forme di Governo, un’analisi comparata.

Note

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