Sommario: 1. L’”incerto” federalismo fiscale – 2. Il federalismo fiscale tra la sentenza 417/05 e la manovra finanziaria per il 2006

1. L’”incerto” federalismo fiscale
La nuova formulazione dell’art. 119 della Costituzione e le altre modificazioni del titolo V – dettate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 – deve necessariamente connettersi alle ulteriori previsioni costituzionali relative ai rapporti tra centro e periferia. Il momento peculiare è rappresentato da un rapporto diverso tra il centro e i poteri pubblici territoriali, contraddistinti da un modello di federalismo e di regionalismo “in senso cooperativo/solidale, o, piuttosto, in forma concorrente/competitiva”[1].In generale il federalismo disegnato sin dalla riforma del titolo V, si presenta come un federalismo di tipo avanzato. Si evince d’altra parte, una chiara volontà del legislatore costituzionale di ampliare la sfera della potestà legislativa tributaria regionale, limitata nei principi dai paletti fissati dalla legislazione statale nelle materie del coordinamento finanziario, e più in generale nel sistema tributario; racchiusa, infine, dal rispetto dell’autonomia attribuita e riconosciuta ai pubblici poteri territoriali.Il precedente testo dell’art. 119 della Costituzione si limitava a prevedere alcuni principi direttivi in materia di rapporti finanziari tra lo Stato ed i pubblici poteri territoriali; al legislatore ordinario competeva l’attuazione di tali principi nonché il coordinamento con la finanza sia statale che locale. Stabiliva infatti la norma che “Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie per adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali.
La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica.”
Il panorama che si presentava all’interprete era – per concorde parere della dottrina – poco chiaro e creava notevoli perplessità[2]; da qui si è aperto il più ampio dibattito sul federalismo fiscale, “a favore di un rafforzamento in chiave autonomistica del modello di riparto finanziario”[3], approdato, appunto, con la riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione.Con tale riforma[4] il tema del federalismo fiscale possibile nel nostro paese e quello dell’attuazione del modello di federalismo maggiormente confacente, è divenuto oggetto di intensi dibattici scientifico-culturali ancorché di natura politico-istituzionale. Giova osservare che il novellato art. 119 – seppur ispirato ai principi di autonomia e coesione[5] – sembra un modello perequativo evanescente[6]; la norma, presenta dubbi e perplessità: per un verso la previsione della redistribuzione finanziaria non prevede una quantità (più o meno specifica) di risorse destinate, anno per anno, al fondo perequativo; per un altro non prevede “alcun ancoraggio costituzionale dei tributi che devono alimentare il fondo. L’entità del fondo perequativo è rimessa così alle scelte del legislatore ordinario che, ai sensi dell’art. 117, c. 2, lett. e), della Costituzione, ha la competenza esclusiva in materia di perequazione e può scegliere liberamente con quali entrate tributarie alimentare il fondo (…)”[7].L’attuale modello di federalismo, di tipo marcatamente competitivo[8] si manifesta con il decentramento dei poteri (legislativi e amministrativi) nei confronti delle istanze dei diversi territori regionali.
Per un verso, tuttavia, è da riconoscere una differenziata presenza di protezione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti (civili e sociali); né a tal proposito allo stato attuale è presente un meccanismo che tenga conto delle diversità esistenti tra i cittadini delle diverse parti del paese. Tale situazione sembra di più aggravata dalla recente intervenienza legislativa che va a modificare, in più parti, la Costituzione repubblicana del ’48.Si fa riferimento, naturalmente, alla devoluzione delle competenze legislative esclusive in materia di sanità, istruzione e polizia locale. Ebbene se questa è la situazione attuale il potere esecutivo e il potere legislativo non possono esimersi dal delineare un organico disegno di autonomia finanziaria di Regioni ed Enti Locali. E’ opinione diffusa, infatti, che il nuovo art. 119 “dovrebbe avere comunque l’effetto di espandere il contenuto dell’autonomia tributaria degli Enti Locali e quindi di restringere simmetricamente l’ambito precettivo della legge regionale che ha per oggetto l’imposizione locale”[9].Il tema della autonomia finanziaria, di rilevanza fondamentale per l’impianto e lo sviluppo del nuovo sistema “federale” delle autonomie territoriali, è peraltro oggetto di studio da parte dell’Alta Commissione per il federalismo fiscale, organismo governativo istituito con la legge finanziaria per il 2003 e deputato alla individuazione dei principi attuativi degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione. Il problema emergente riguarda essenzialmente l’attuazione (e l’attuabilità) dell’autonomia finanziaria così come delineata dal riformato quadro costituzionale. In altri termini, il problema da più parti riscontrato è legato alla necessità di individuare con maggiore esattezza i contenuti dell’autonomia riconosciuta ai pubblici poteri territoriali e, soprattutto, i suoi limiti. Problema questo di non facile soluzione dato che nonostante le modalità attuative costituiscano l’elemento discriminante del grado di autonomia riconosciuto agli enti territoriali, esse ad oggi si presentano ancora confuse e astratte. In un siffatto contesto, in cui risulta difficile individuare con chiarezza il modello di federalismo fiscale finora attuato, la recentissima sentenza della Corte Costituzionale, oltre a garantire il rispetto delle disposizioni costituzionali, interviene nel nocciolo della materia oggetto di dibattito.La disposizione costituzionale maggiormente interessata dalla recente sentenza della Corte Costituzionale del 14 novembre 2005 n. 417 è contenuta nell’art. 119 della Costituzione il quale, nella versione riformata dal legislatore costituzionale del 2001, dispone: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio (…).”In tale ambito, al fine di individuare le competenze legislative in materia, occorre richiamare l’art. 117 della Costituzione il quale così recita: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. (…) Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: (…) armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario(…). Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (…)”. Stante il quadro legislativo descritto, compete allo Stato la definizione del quadro dei principi generali di riferimento della armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, oggetto di competenza legislativa concorrente con le Regioni, mentre a queste ultime compete la legislazione di dettaglio[10]. Secondo le motivazioni addotte dalle Regioni Campania, Marche e Toscana nell’ambito dei rispettivi ricorsi proposti nel 2004 per promuovere la questione di costituzionalità in esame, il Decreto Legge 12 luglio 2004, n. 168[11] presenta, ai comma 9, 10, 11 dell’art. 1, evidenti dubbi di costituzionalità in materia di riparto delle competenze legislative in quanto le norme in essi contenute “non si limitano ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti territoriali devono contenere nell’ambito di percentuali fissate”. L’illegittimità costituzionale denunciata riguarda, in sostanza, il mancato rispetto del riparto delle competenze legislative; in particolare, secondo le ricorrenti, spetta alla legislazione concorrente dello Stato la sola determinazione dei princìpi fondamentali nella materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” e non anche “la fissazione di norme di dettaglio, la quale non sarebbe giustificabile neanche sotto il profilo del contenimento della spesa pubblica da realizzarsi, invece, con la semplice fissazione di percentuali generali di risparmio”.Il vizio di costituzionalità si presenta anche in relazione alla violazione dell’art. 3 della Costituzione e, quindi, dei principi di uguaglianza formale e sostanziale. In particolare, a dire delle ricorrenti, i limiti posti dalla legge statale riguarderebbero tutti gli enti indiscriminatamente, senza alcuna considerazione della loro specifica situazione finanziaria. Nel prospettare il vizio di costituzionalità, le ricorrenti evidenziano altresì che le norme denunciate “garantirebbero agevolazioni collegate al rispetto del patto di stabilità, ma fisserebbero in modo arbitrario la data intermedia del 30 giugno 2004 quale termine di riferimento per valutare l’effettivo rispetto di tale patto”. Ne conseguirebbe, pertanto, anche una violazione del principio di leale collaborazione, perché lo Stato non avrebbe effettuato le scelte attraverso una intesa con le regioni.Di importanza non irrilevante è l’attenzione posta dalle ricorrenti sulla conseguente incidenza delle limitazioni di carattere finanziario sulle loro competenze in tema di organizzazione amministrativa, nonché sulle competenze legislative loro attribuite dall’art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione.La Corte Costituzionale, ritenendo legittimi i motivi di censura avanzati dalla Regione Campania, dalla Regione Toscana e dalla Regione Marche in ordine all’incostituzionalità dell’art. 1, comma 9, 10, 11 e dell’art. 3, comma 1 del D.L. 168/04, ha dichiarato illegittime le disposizioni anzidette fissando in tal modo dei confini più chiari in ordine alla controversa materia della armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
2. Il federalismo fiscale tra la sentenza 417/05 e la manovra finanziaria per il 2006
Nel pieno della sessione di bilancio 2006, la sentenza della Corte Costituzionale 14 novembre 2005, n. 417 apre e segna un passaggio fondamentale nel percorso del federalismo fiscale. Alla luce dei numerosi dibattici politici e scientifico-culturali sulla palese ingerenza dello Stato nell’autonomia degli enti territoriali, la pronuncia della Corte Costituzionale preannuncia una maggiore garanzia del rispetto del dettato costituzionale che dal 2001 tenta di dare una svolta al disegno federale che interessa gli enti territoriali. Tuttavia, nonostante la sentenza chiarisca una delicata questione finanziaria, la sua rilevanza in termini di federalismo fiscale sembra non essere stata percepita da parte del Governo che si appresta ad approvare un maxiemendamento alla finanziaria 2006 che al comma 226 riesuma i primordiali principi di attuazione del federalismo fiscale sanciti dal D.Lgs. 56/2000 basati sui costi storici[12] più volte criticati e giudicati potenzialmente oggetto di questioni di costituzionalità.Oltre a segnare un momento di passaggio, la sentenza 417/05 apre la porta verso ulteriori dubbi di legittimità costituzionale legati non solo all’autonomia di spesa ma anche all’autonomia di entrata, entrambe sancite dall’art. 119 della Costituzione. Infatti, sulla base delle considerazioni della Corte, lo Stato non può individuare le singole voci di spesa oggetto di riduzione ma solo definire l’ammontare dei tagli; parimenti è legittimo ritenere che sul fronte delle entrate non può disporre vincoli di settore sui trasferimenti erogati ad esempio, alle Regioni. Pertanto, la decisione in commento potrebbe costituire solo il varco oltre il quale porre una maggiore attenzione all’autonomia finanziaria delle autonomie territoriali sia sul fronte delle spese ma anche su quello delle entrate[13].In realtà, riconoscendo la violazione sulla competenza legislativa statale sancita dall’art. 117 della Costituzione in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, la Corte Costituzionale ha implicitamente definito le modalità di esercizio del potere di determinazione dei principi fondamentali in ambito finanziario, riservato alla legislazione dello Stato secondo l’art. 117 della Costituzione. In particolare, stante il riconoscimento dell’incostituzionalità delle norme del D.L. 168/04 le quali non si limitano ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti territoriali devono contenere nell’ambito di percentuali fissate, è possibile individuare le fattispecie di interventi del legislatore ordinario da ritenersi legittimi piuttosto che prevaricanti rispetto all’autonomia finanziaria riconosciuta agli enti territoriali[14].In particolare allo Stato, e, quindi, al legislatore ordinario non è consentito, seppur in presenza di urgenti esigenze di contenimento della spesa pubblica, definire dei limiti di spesa individuabili in predefinite categorie di spesa e con riferimento a parametri storici della stessa specie, così come accaduto con le disposizioni del decreto legge 168/04 – dichiarate incostituzionali – le quali prevedevano precisi e determinati limiti di spesa per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, per missioni all’estero e spese di rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, spese per l’acquisto di beni e servizi. Una siffatta individuazione delle categorie di spesa oggetto dei cosiddetti “tagli” ledono, a parere della Corte, il principio dell’autonomia finanziaria riconosciuta agli enti territoriali dall’art. 119 della Costituzione rappresentando, pertanto, una “inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti”[15]. In altri termini il legislatore ordinario oltrepassa la propria potestà legislativa limitata ai principi fondamentali che, nel caso specifico, avrebbero dovuto essere individuati nei criteri direttivi o nei limiti massimi di spesa senza peraltro individuare nello specifico le voci di spesa interessate dal contenimento. In tal senso, chiaramente le norme che fissano vincoli precisi e puntuali relativamente a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli Enti Locali, da un lato, non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Cost. e, dall’altro, ledono il principio dell’autonomia finanziaria di spesa prevista dall’art. 119 della Cost.In realtà, la decisione in esame solleva un annoso problema da tempo celato dietro le false interpretazioni date del federalismo fiscale: quale può essere il percorso in senso federale disegnato dal legislatore costituzionale di riforma ed attuabile nel nostro paese, se accanto alla progressiva riduzione dei trasferimenti statali, che contraddistingue il passaggio da una finanza territoriale derivata ad una finanza autonoma, non si configura un contestuale incremento e/o attuazione dell’autonomia impositiva riconosciuta agli enti? Il ruolo dello Stato-finanziatore sta chiaramente mutando a favore di uno Stato-guida che detta i principi fondamentali della finanza territoriale e la coordina nel complesso sistema della finanza pubblica e del sistema tributario; ma come si configura in tale ambito l’autonomia finanziaria delle autonomie territoriali che, da un lato respingono, in quanto incostituzionale, l’ingerenza dello Stato nella gestione finanziaria e di bilancio delle stesse e dall’altro risultano tuttora prive della autonomia impositiva e tributaria necessaria al reperimento delle fonti finanziarie che consentano il pareggio di bilancio?[16]Invero il federalismo vigente nel nostro paese risulta incompiuto; tuttavia episodi quali la censura delle norme citate segnano il passo verso un disegno di federalismo possibile e solidale. In tal senso non va dimenticato il fine ultimo del disegno federale ovvero consentire ai governi locali di rispondere con maggiore efficienza alle esigenze dei cittadini attraverso una migliore riallocazione delle risorse (in tal senso definibile federalismo solidale). Solo in presenza di una autonoma capacità di acquisizione di risorse sarà possibile attuare autonome politiche di bilancio garantendo l’esplicarsi degli effetti desiderati caratterizzati dalla presenza di risorse autonome come garanzia di autonomia di spesa da un lato e, soprattutto, autonomia di indirizzo in materia finanziaria dall’altro. In tale quadro non va tralasciato l’importante ruolo attribuito dall’art. 117 Cost. al legislatore statale in tema di perequazione finanziaria quale strumento fondamentale per garantire l’attuazione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Cost. e per assicurare il corretto esercizio dei poteri legislativi attribuiti dal comma 2, lettera m) dell’art. 117 esclusivamente allo Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.Concludendo, la sentenza della Corte Costituzionale n. 417/05, nel fare chiarezza su una vicenda giuridico-contabile (configurabile anche come amministrativo-politica) da tempo oggetto di richieste di rivisitazione da parte delle autonomie territoriali, solleva un’altra questione di imminente trattazione: al riguardo, la finanziaria 2006 utilizza meccanismi di controllo della spesa corrente simili a quelli censurati dalla Consulta? Allo stato attuale le interpretazioni sulla incostituzionalità dei parametri utilizzati dalla finanziaria per il 2006 sono discordanti nonostante dalla lettura del disegno di legge finanziaria per il 2006, approvato l’11 novembre scorso dal Senato ed ora all’esame della Camera, i “tagli” alla spesa pubblica sembrerebbero riprodotti in modo costituzionalmente illegittimo. Evidentemente dalla lettura dei commi 6, 7 e 8 dell’art. 1 , emergono disposizioni specifiche sulle categorie di spesa colpite dalle limitazioni per l’anno 2006: tutte le amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 1, c. 2, del D.Lgs. 165/2001 – compresi, pertanto, gli enti territoriali – sono obbligate a contenere la spesa per studi e consulenze, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza, e autovetture entro un ammontare pari al 50% delle medesime spese sostenute nell’anno 2004. Oltre il problema di costituzionalità risolto dalla sentenza 417/05, che si porrebbe anche nel caso della finanziaria in corso di approvazione, si pone evidentemente un problema di effettiva quantificazione del limite di spesa di cui le amministrazioni devono tener conto nella predisposizione dei bilanci preventivi per il 2006 che vedono nel 31 dicembre la loro scadenza “teorica”. Il problema di costituzionalità potrebbe essere risolto facendo riferimento a meccanismi di controllo della spesa di tipo programmatico ed indicativo che, a titolo esemplificativo, potrebbero essere rappresentati dall’individuazione di saldi finanziari il cui rispetto, pur vincolando la capacità di spesa per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obblighi comunitari, lascerebbe agli enti una ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e secondo autonomi obiettivi di spesa.Di fronte ad un federalismo di difficile e tardiva attuazione a causa di una serie di motivi tra i quali l’assenza di una tradizione storica di stampo federale – riscontrabile, invece, in altri paesi europei – nel nostro paese si reitera anno dopo anno, e soprattutto finanziaria dopo finanziaria, la limitazione dell’autonomia di spesa delle autonomie territoriali per ragioni di politica economica e, soprattutto, di rispetto dei vincoli europei. L’incertezza più grave di siffatto atteggiamento è la scarsa attenzione riposta sul fronte opposto ovvero quello delle entrate che dovrebbe contribuire sostanzialmente a colmare le singole e differenziate esigenze finanziare degli enti territoriali. In particolare, l’attenzione andrebbe maggiormente posta sulla tardiva attuazione dell’autonomia finanziaria di entrata prevista dall’art. 119 della Costituzione e, tuttavia, ancora limitata ad un indistinto e generalizzato riconoscimento da parte dello Stato di limitati poteri impositivi.In definitiva, diverse, si osserva, sono le questioni rimaste aperte a seguito della riforma costituzionale ed in particolare dell’art. 119, anche alla luce della annotata sentenza della Corte Costituzionale. Ammessa infatti la corrispondenza tra la “devoluzione” delle risorse e il totale finanziamento delle funzioni attribuite agli enti territoriali (i Comuni in particolare), “pare accogliersi un modello di riparto finanziario necessariamente variabile in quanto, un impianto così configurato richiede una continua ridefinizione/rimodulazione non più dipendente dal riferimento ad un costante riparto della potestà legislativa”[17]. Da qui, di rilievo la ricaduta di questi fenomeni sulla determinazione dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, secondo l’art. 117, c.2 Cost lett. m). Secondo alcuni, la determinazione dei richiamati livelli essenziali da garantirsi su tutto il territorio, e la connessa garanzia, viene condizionata dalla misura dei fondi (per fini perequativi). In più, l’impianto, nella sua complessità sembra prefigurare un modello di federalismo caratterizzato da forti asimmetrie, calato in un contesto in cui sono già presenti forti disuguaglianze. Il federalismo fiscale disegnato dal legislatore costituzionale definisce il federalismo come “valorizzazione dell’autogoverno, rafforzamento dell’autonomia e della responsabilità, e dunque competizione (virtuosa); ma riconosce altresì che una competizione vera e corretta, e perciò stimolante, deve avvenire ad armi pari. Se tutti partono dalla stessa linea di partenza, allora la competizione stimola l’innovazione e l’ingegno, e alla fine vince il migliore…”[18]

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[1] Per quanto il lavoro sia frutto di un progetto unitario, il paragrafo 1 è da attribuirsi a Renato Rolli mentre il paragrafo 2 a Lidia Malizia.
[2] Cfr sul punto F. Puzzo, Il federalismo fiscale, Milano, 2002, pag. 92. Sul tema della riforma del titolo V, in generale, cfr almeno AA.VV. Il nuovo titolo V della Parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002; G. Berti – G.C. De Martin, Le garanzie di effettività dei diritti nei sistemi policentrici, Milano, 2003, C. Bottari, La riforma del titolo V, parte II della Costituzione, Rimini, 2003, V. Cerulli Irelli, Costituzione e amministrazione, Torino, 2002, C. Pinelli, L’ordinamento repubblicano nel nuovo impianto del titolo V, in S. Gambino, (a cura di), Il nuovo ordinamento regionale. Competenze e diritti, Milano, 2003; da ultimo W. Nocito, Dinamiche costituzionali ed esigenze unitarie. Il regionalismo italiano come “federalismo incerto”, Cosenza, 2005.
[3] Cfr. M. Bertolissi, sub art. 119 Cost. In Crisafulli – Paladin, Commentario breve alla Costituzione, Padova, 1990
[4] F. Covino, L’autonomia finanziaria, in AA.VV., a cura di T. Groppi – M. Olivetti, La Repubblica delle autonomie, Torino, 2001, pag. 189 e segg.
[5] Operata nel 2001 con la legge costituzionale n. 3
[6] Il principio della coesione “si sostanzia nella previsione di un meccanismo di perequazione rivolto ad assicurare a ciascun ente territoriale un ammontare di risorse diretto a compensare la minore capacità fiscale del territorio; rivolto in sostanza, ad assicurare, almeno in fase di partenza, pari opportunità finanziarie tra le amministrazioni territoriali.” Cfr. AA.VV., L’attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, a cura di F. Bassanini – G. Macciotta, Bologna, 2003, pag. 32
[7] F. Covino, cit. pag. 189 e segg.
[8] Cfr. F. Covino, cit., pag. 196
[9] Cfr. A. D’Atena, Prefazione in T. Groppi – M. Olivetti, Cit, pag. 4
[10] Cfr. F. Gallo, Il nuovo art. 119 della Costituzione e la sua attuazione, in F. Bassanini – G. Macciotta, Cit., pag. 161
[11] Cfr. F. Gallo, Il nuovo art. 119 della Costituzione e la sua attuazione, in F. Bassanini – G- Macciotta, Cit, pag. 155 e segg.
[12] Denominato “Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191
[13] Sulla base delle disposizioni del D. Lgs. 56/2000 i trasferimenti alle Regioni vengono determinati sulla base dei costi storici ovvero dei costi sostenuti dagli enti in un determinato anno di riferimento penalizzando in tal modo le Regioni con minore capacità fiscale e meno ricche. In particolare la determinazione delle aliquote e delle compartecipazioni definitive di cui agli artt. 2, 3 e 4 del D.Lgs. 56/2000 è effettuata per il 2006 con le modalità previste all’art. 5, c. 3 del predetto D.Lgs. 56/2000.
[14] In tal senso l’Alta Commissione per il Federalismo Fiscale ha evidenziato la presenza di un cospicuo ammontare di finanziamenti vincolati risalenti a remote manovre finanziarie che sembrano presentare – a loro volta – dubbi sulla compatibilità con la Costituzione.
[15] Per un primo commento alla sentenza n. 417/05 si veda A Celotto, Nota alla sentenza n. 417 del 2005, in questa rivista n.11/2005. Si veda anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale (Sentenze nn. 296 e 297 del 2003, nonché n. 37 del 2004) secondo cui le Regioni non possono legiferare sui tributi locali esistenti, che sono istituiti e regolati da leggi statali, e ciò prima che il legislatore nazionale, proprio in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, indichi i principi che i singoli legislatori nazionali dovranno rispettare, tesi a determinare le “linee fondamentali” dell’intero sistema tributario, da un lato; nonché a definire e limitare gli spazi entro i quali potrà dispiegarsi la potestà impositiva, sia dello Stato che delle Regioni e degli Enti Locali. Cfr. sul punto V. Cerulli Irelli, C. Pinelli, Normazione e amministrazione nel nuovo assetto costituzionale dei pubblici poteri, in V. Cerulli Irelli, C. Pinelli (a cura di), Verso il federalismo, Bologna, 2004, pag. 34 e segg. In particolare “per quanto riguarda l’assetto dei tributi locali, l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione richiede il preventivo intervento del legislatore statale, per quanto invece riguarda la disciplina della spesa e il trasferimento di risorse dal bilancio statale, i precetti dell’art. 119 si considerano ad operatività immediata (da cui il divieto di trasferimenti a destinazione vincolata a Regioni ed Enti Locali)”, come previsto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 1649 del 2004.
[16] Sentenza Corte Costituzionale 11 novembre 2005 n. 417
[17] Al riguardo è opportuno ricordare la decisione della Corte Costituzionale n. 37 del 2004 con la quale si affronta il tema della attuazione dell’art. 119 della Costituzione ponendo particolare rilevanza al ruolo del legislatore statale. In essa si afferma che l’attuazione del disegno costituzionale richiede “come necessaria premessa l’intervento del legislatore statale il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente di Stato, Regioni ed Enti Locali.” In definitiva ad oggi non esistono, se non in casi eccezionali, tributi che possono definirsi “propri” delle Regioni e degli Enti Locali nel senso che non esistono tributi frutto di una autonoma potestà impositiva degli enti territoriali e, pertanto, disciplinati con legge regionale o dai regolamenti locali nell’ambito dei principi di coordinamento. Esistono, invece, tributi sostanzialmente “governati” dallo Stato, cioè istituiti e disciplinati dalla legge statale e rimessi all’autonomia degli enti territoriali per i soli aspetti attuativi di incameramento e destinazione del gettito. L. Antonini, Verso un nuovo federalismo fiscale, Giuffrè Editore, 2005
[18] F. Puzzo, Cit., pag. 98
[19] Cfr. AA.VV. L’attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, a cura di F. Bassanini – G. Macciotta, Cit., pag. 24

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 14 novembre 2005 n. 417

Note

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La legge finanziaria, oltre a svolgere il suo compito primario di adeguare la legislazione vigente al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, interviene, di consueto, a ridisegnare la disciplina di particolari settori e/o attività e ad introdurre nuovi organismi e/o sistemi necessari al conseguimento di particolari obiettivi prefissati.

Tra le diverse disposizioni previste dalla legge finanziaria per il 2006, risultano particolarmente rilevanti le previsioni contenute nel comma 166 e segg., inerenti il controllo della Corte dei Conti sugli enti locali e i nuovi compiti assegnati agli organi di revisione economico-finanziaria. Tale rilevanza è riconducibile essenzialmente all’obiettivo di garantire una più completa definizione del ruolo della Corte dei Conti rispetto alle amministrazioni pubbliche soprattutto dopo l’eliminazione dei controlli esterni da parte dei CO.RE.CO. e nella considerazione della necessaria applicazione del sistema di controlli interni previsto dal D.Lgs. 286/99.

La riflessione di questo contributo si rivolge, pertanto, al nuovo quadro dei controlli sugli enti locali delineato dalla finanziaria per il 2006 – Legge 23 dicembre 2005, n. 266 – con l’obiettivo di esaminare il potenziale ruolo della Corte dei Conti al miglioramento della gestione e della finanza degli enti.

La motivazione di fondo per cui il legislatore ha inteso attribuire una serie di nuovi compiti alla Corte è contenuta nel comma 166 il quale esordisce: “Ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica (…)”. E’ evidente l’intento del legislatore di rispettare gli ambiti costituzionali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario rientranti nell’elenco delle materie a legislazione concorrente di cui al comma 3 dell’art. 117 della Cost. che costituiscono la sottile linea di demarcazione tra le competenze legislative statali e quelle regionali. L’intervento del legislatore rientra, quindi, nel suo delicato compito di garantire il coordinamento unitario statale senza ledere l’autonomia degli enti territoriali costituzionalmente garantita attraverso le previsioni del riformato titolo V.

Entrando nel merito, ai sensi del comma 166, gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali trasmettono alle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti una relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto, attenendosi ai criteri e alle linee guida che la Corte dei conti definirà ai sensi del comma 167. Viene valorizzato, evidentemente, il ruolo degli organi di revisione economico-finanziaria nell’ambito del controllo sui conti degli enti e sul rispetto degli obblighi e dei vincoli derivanti dalla legislazione vigente. Infatti, il legislatore delinea in maniera molto forte i nuovi compiti degli organi di revisione nell’ambito del coordinamento e del monitoraggio della Corte dei Conti. Ne è esempio la previsione del compito della Corte dei Conti di definire le linee guida per la predisposizione delle relazioni degli organi di revisione che debbono necessariamente tenere conto di precise ed imprescindibili tipologie di controllo. Tra queste il rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, l’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento previsto dall’art. 119, ultimo comma della Costituzione, e il rilievo di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria rispetto alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione. E’ evidente un maggiore coinvolgimento dell’organo di revisione nell’esercizio del suo compito fondamentale attribuitogli dal TUEL ovvero il controllo di regolarità amministrativo contabile. La previsione di una rendicontazione formale del proprio operato rispetto al controllo contabile richiama l’organo di revisione alle sue precise responsabilità in merito, attualmente poco valorizzate nel contesto locale caratterizzato, piuttosto, dalla deresponsabilizzazione dell’organo di revisione in quanto di stretta emanazione politica ancorché il suo mandato non sia collegato alla durata del mandato amministrativo.

La tipologia di controllo sancita dalle norme in vigore che disciplinano l’organo di revisione economico-finanziaria negli enti locali, non fa alcun esplicito riferimento al rapporto dello stesso organo di revisione con l’organo di suprema giurisdizione contabile qual è la Corte dei Conti. Il TUEL infatti, all’art. 239 disciplina le funzioni dell’organo di revisione prevedendo attività di collaborazione con l’organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento; l’emanazione di pareri sulla proposta di bilancio di previsione e dei documenti allegati e sulle variazioni di bilancio; la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione delle spese, all’attività contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità; la predisposizione della relazione sulla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto della gestione e sullo schema di rendiconto contenente l’attestazione sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione nonché rilievi, considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità della gestione; la predisposizione del referto all’organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità; la predisposizione delle verifiche di cassa.

Pertanto, il richiamo espresso dal legislatore in sede di manovra finanziaria per il 2006 costituisce un chiaro coinvolgimento dell’organo di revisione nel quadro dei controlli esterni sugli enti locali al fine di porre rimedio al fenomeno della scarsa attenzione riposta dagli stessi organi di revisione al ruolo del controllo di regolarità amministrativa e contabile nell’ambito sia del perseguimento degli obiettivi unitari di finanza pubblica stabiliti annualmente nell’ambito della programmazione pluriennale sia dell’effettiva applicazione dei criteri di efficienza, efficacia e qualità sanciti dal legislatore con riguardo alla gestione amministrativo-contabile degli enti pubblici.

Di fronte alla necessità di assicurare un maggiore monitoraggio della gestione contabile e finanziaria degli enti locali, la scelta del legislatore è ricaduta, pertanto, sull’organo di rilevanza costituzionale “naturale”, deputato, cioè, al controllo contabile delle amministrazioni pubbliche – la Corte dei Conti – peraltro già coinvolto dalla normativa in vigore sugli enti locali quale organo di controllo esterno che, ai sensi dell’art. 148 del TUEL, esercita il controllo sulla gestione degli enti locali, ai sensi delle disposizioni di cui alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni ed integrazioni. Con le disposizioni della finanziaria 2006 viene previsto un punto di raccordo tra l’istituto deputato al controllo esterno sulla gestione degli enti locali – la Corte dei Conti – e l’organo interno di revisione economico-finanziaria, rispettando, pertanto, l’autonomia degli enti nell’ambito della nomina di quest’ultimo.

Il ruolo decisivo della Corte dei Conti si esplica in una fase successiva ovvero al momento dell’analisi delle relazioni contenenti le risultanze del controllo eseguito dagli organi di revisione economico-finanziaria. Il comma 168, infatti, prevede che qualora le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi derivanti dal patto di stabilità, “anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166” – e quindi non solo sulla base di esse ma anche alla luce di altri comportamenti e/o rilievi – adottano una pronuncia in merito e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale di tutte le misure correttive e sul rispetto dei vincoli e delle limitazioni previsti dal patto di stabilità in caso di mancato rispetto dello stesso.

Il controllo della Corte dei Conti in fase successiva viene anche previsto – per la generalità delle amministrazioni pubbliche – dal comma 173 il quale impone che gli atti di spesa di importo superiore a 5.000 euro per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per indennità, compensi, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza, devono essere trasmessi alla competente sezione regionale per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.

La rilevanza del maggiore dettaglio con cui il legislatore assegna le funzioni di controllo alla Corte dei Conti, è suffragata dalle previsioni del comma 169 che, considerato l’accrescimento del fabbisogno di risorse umane competenti nelle materie economiche e finanziarie derivante dall’introduzione di nuovi compiti di controllo da parte della Corte dei Conti, prevede la possibilità per la stessa Corte di avvalersi di collaboratori anche estranei alla pubblica amministrazioni purché particolarmente qualificati nelle materie predette nonché la possibilità, prevista al comma 175, di avviare un apposito concorso pubblico su base regionale per il reclutamento a tempo indeterminato del personale necessario all’esercizio di predette funzioni da parte delle sezioni regionali.

Le disposizioni giungono ad integrare il quadro dei controlli negli enti locali il quale, benché formalmente corposo, non risulta attualmente completamente implementato se non in poche realtà di più grandi dimensioni.

Si pensi, al riguardo, al rafforzamento delle funzioni di controllo esercitate dall’organo di revisione economico-finanziario. La legge finanziaria prevede, in tal senso, oltre all’importante compito di controllo sulla sana gestione finanziaria, anche un intervento nell’ambito del controllo del rispetto dei vincoli e degli obblighi in materia di spese per il personale. Il comma 196 della finanziaria per il 2006 prevede, infatti, la vigilanza da parte del Collegio dei revisori di ciascuna amministrazione (o, in assenza, dell’organo di controllo interno equivalente) sulla corretta applicazione delle disposizioni della finanziaria inerenti le spese per il personale in generale e quelle derivanti dall’applicazione delle disposizioni contenute nella contrattazione collettiva.

In conclusione, viene delineato un nuovo ruolo dell’organo di revisione economico-finanziaria in un innovato sistema di controlli in cui la Corte dei conti assume il ruolo di regista, compito di non facile esecuzione considerato, soprattutto, il recente e continuo accrescimento delle competenze ad essa assegnate.

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1) DOTTORANDO DI RICERCA in “Economia e Gestione delle Amministrazioni Pubbliche” presso l’Università della Calabria – DOTTORE COMMERCIALISTA – REVISORE CONTABILE

Note

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1. Il quadro dei controlli nel sistema universitario italiano

Al pari degli altri comparti pubblici, il sistema universitario italiano sta attraversando una profonda fase di cambiamento legata all’introduzione, nell’ambito dei processi di organizzazione, gestione e di rilevazione, di logiche e strumenti economico-aziendali.[3] Tuttavia, nello specifico contesto universitario, il processo di aziendalizzazione – sollecitato dalla dottrina economico-aziendale[4] e tuttora in atto – assume caratteri di specificità[5] determinati, da un lato, dalla progressiva manifestazione dell’autonomia di governo e di organizzazione dei singoli Atenei e dall’affermazione di nuovi meccanismi di finanziamento[6], e dall’altro, dal processo di riforma verso l’adozione sempre più pregnante di criteri di efficacia, efficienza ed economicità nell’uso delle risorse di tutti gli enti pubblici.
Il mutevole scenario di riforma istituzionale venutosi a delineare si è posto, quindi, in linea con il più generale processo di aziendalizzazione degli enti pubblici. Infatti, le recenti modifiche istituzionali ed organizzative del sistema universitario si sono interfacciate con lo sviluppo di moderni processi di pianificazione, programmazione e controllo “innovativi” rispetto al passato – ma in linea con le tendenze degli altri comparti pubblici[7] – ai quali è richiesto di produrre informazioni economiche di fondamentale supporto agli anzidetti processi.
Pertanto, la rivisitazione delle tradizionali logiche di gestione e la predisposizione di modelli amministrativo-contabili maggiormente orientati all’efficienza e alla qualità del servizio hanno coinvolto, inevitabilmente, le Università in quanto Pubbliche Amministrazioni deputate all’erogazione di servizi pubblici, ancorché coinvolte da un processo di sviluppo della autonomia gestionale, finanziaria e contabile.
In tale contesto, l’incremento della propria autonomia – riconducibile alla legge n. 168/89 – ha determinato, da un lato, l’insorgere di una maggiore responsabilizzazione nell’uso delle risorse che si presentano sempre più limitate per via della contemporanea e significativa riduzione dei trasferimenti di fondi provenienti dallo Stato (e delle relative modifiche nelle modalità di assegnazione); dall’altro, un contemporaneo aumento delle pressioni da parte delle autorità governative e degli utenti finali circa la necessità di livelli qualitativi e quantitativi delle prestazioni più elevati.
Sotto il primo aspetto, la crisi del sistema di finanza derivata e il contemporaneo sopraggiungere di un sistema di finanza autonoma, hanno determinato una forte attenzione verso il potenziamento delle forme di finanziamento proprie e, quindi, verso la capacità di attrazione degli studenti nonché verso l’incremento della propria credibilità nell’acquisizione di fondi di finanziamento esterno. Lo sviluppo di entrambe le leve di autofinanziamento hanno generato l’implementazione di meccanismi concorrenziali che, da un lato, hanno reso applicabile, anche alle Università, il concetto di azienda customer oriented[8] (per cui le Università sono da considerarsi come aziende orientate al mercato in cui lo studente non è da intendersi come semplice un fruitore del servizio pubblico di istruzione universitaria bensì un utente-cliente); dall’altro, hanno spinto l’attenzione del management verso forme di monitoraggio e controllo dei costi, che si presentano in forte espansione a causa del proliferare di nuove iniziative formative derivanti dallo sviluppo dell’autonomia universitaria (nuovi corsi di laurea, facoltà, corsi di perfezionamento, master, ecc.).
Dal punto di vista delle aspettative e pressioni esterne, il superamento della cultura burocratica e la piena accettazione della cultura manageriale determina inevitabilmente una cultura della responsabilità che prevede come obiettivo fondamentale il miglioramento dei risultati istituzionali di ricerca e didattica attraverso l’introduzione di criteri di governo delle attività improntati all’uso di meccanismi e strumenti gestionali, organizzativi e contabili di tipo manageriale: contabilità economica, controllo budgetario, reporting interno, incentivazione del personale, gestione per progetti e per obiettivi.
In linea con i fondamenti della teoria del New Public Management,[9] si è allargata, anche per le Università, la platea di utenti a cui “rendere conto” attraverso il bilancio (i c.d. stakeholders), riferibile, oltre al governo centrale, anche agli studenti, alle imprese, ai finanziatori, agli enti territoriali. Pertanto, anche nelle Università, è sempre più pregnante la necessità di aumentare il grado di responsabilizzazione e rendicontazione nell’uso delle risorse pubbliche al punto da ritenere opportuna l’introduzione di logiche e processi gestionali di tipo economico-aziendale diversi dalle precedenti di stampo prettamente amministrativo-burocratico.
Il generale percorso di riforma orientato all’introduzione di un modello di gestione delle Pubbliche Amministrazioni di tipo manageriale, la cui nascita si potrebbe ricondurre alla legge n. 142/90 sull’Ordinamento degli Enti Locali, continua progressivamente a svilupparsi con interventi specifici di settore che riguardano soprattutto il comparto della sanità e degli enti locali[10].
Il processo di riforma delineato ha determinato l’insorgere di una attenzione crescente da parte del public management verso nuovi principi gestionali imposti anche alle Università – seppur in maniera indiretta – dalla normativa generale riferita al settore degli enti pubblici.

La dottrina economico-aziendale individua i seguenti principi di gestione imprescindibili per qualsiasi azienda:
∞ ∞Economicità della gestione, intesa come la “capacità di lungo periodo di soddisfare bisogni di pubblico interesse, facendo affidamento su un flusso di ricchezza fisiologico, ossia considerato economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla comunità”[11] nel rispetto dei principi di autonomia (indipendenza e autosufficienza economica) e durabilità (mantenimento di condizioni di equilibrio nel tempo). In riferimento al contesto delle Università, non si può prescindere dalla considerazione che l’applicazione di tale principio è fortemente influenzata dalla natura delle attività poste in essere che, non presentando un mercato di sbocco di riferimento, comportano inevitabili problemi di misurazione della produzione universitaria.
∞Responsabilità, ossia l’adozione di un modello organizzativo fondato sul decentramento delle responsabilità decisionali.
∞Valutazione e controllo, ossia lo sviluppo di una cultura della valutazione e di adeguate metodologie e meccanismi di analisi e controllo dell’attività universitaria.
Fra questi ultimi rientrano il monitoraggio e la misurazione dell’economicità ha assumono rilevanza sostanziale nell’ambito della dottrina economico-aziendale prevalente[12] soprattutto nell’ambito dei processi decisionali e di controllo, sviluppandosi su due direttrici fondamentali:
∞superamento del tradizionale sistema burocratico con un sistema decisionale di tipo manageriale basato su processi di valutazione di natura economica. L’introduzione di logiche aziendali consente di affrontare da un punto di vista manageriale lo stretto legame esistente tra il sistema decisionale pubblico (di natura politica) ed i suoi sistemi di programmazione[13] (di natura gestionale). Quindi, l’affermarsi di tale nuovo orientamento manageriale si è accompagnato necessariamente al progressivo abbandono del tradizionale sistema di programmazione finanziaria e dell’apparato dei controlli esterni a carattere giuridico,[14] a favore di una nuova programmazione di natura aziendale, orientata verso sistemi di controllo interno integrati con i meccanismi decisionali ed operativi degli enti.
valorizzazione della funzione dirigente riferita alla capacità di governare i processi di impiego delle risorse e delle condizioni dell’azione amministrativa per ottenere i risultati desiderati nel rispetto del solo limite degli obiettivi strategici posti dall’organo volitivo e dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità.
La necessità del monitoraggio delle condizioni di economicità, imposte dalla normativa riferita alla generalità degli enti pubblici, ha determinato inevitabilmente un crescente orientamento all’applicazione, nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni, di sistemi di programmazione e controllo di derivazione aziendale.
In realtà, tra il sistema decisionale pubblico ed i suoi sistemi di programmazione esiste una relazione controversa: mentre il primo esprime fondamentalmente le volontà politiche, i secondi, interessando la sfera amministrativa e, quindi, la gestione dell’azienda pubblica, possono essere causa di vincoli ma anche di opportunità. Diviene, quindi, inevitabile ritenere che una corretta implementazione degli obiettivi politici passi attraverso una efficace attività amministrativa di pianificazione e programmazione così come avviene nel contesto privato in cui gli obiettivi aziendali, in quanto espressione dell’organo volitivo, assumono anch’essi la veste politica ancorché riferita ad un gruppo più ristretto di portatori di interessi rispetto alla collettività più ampia a cui generalmente fanno riferimento gli enti pubblici.
Il legislatore dell’ultimo quindicennio, nel tentativo di considerare questo aspetto come fondamentale per l’attuazione di una riforma efficace della pubblica amministrazione, ha definito metodologie, procedure e processi capaci di garantire il raggiungimento degli obiettivi politici in una ottica di economicità e, nel contempo, di garantire il rispetto dei diritti dei cittadini e delle peculiarità degli enti pubblici.
Le Università rientrano a pieno titolo nel quadro evolutivo delineato pur rappresentando, nello specifico, un caso di scarsa chiarezza e completezza normativa.
Come già affermato, il primo effetto di tale orientamento è rinvenibile nel progressivo abbandono del tradizionale sistema di programmazione finanziaria e del controllo esterno a favore di logiche di pianificazione e programmazione di natura aziendale e di sistemi di controllo integrato di tipo interno.
Una conseguenza di tale impostazione è il mutamento dei sistemi di finanziamento degli enti pubblici non più basati su logiche incrementali legate alla spesa storica ma su criteri meritocratici legati a meccanismi di valutazione delle attività svolte e ad interventi di tipo perequativo al fine di sopperire alle situazioni di deficitarietà e garantire l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale.[15]
L’analisi del sistema dei controlli negli Atenei non può prescindere, infatti, dalla considerazione della nuova impostazione del sistema di finanziamento delle università disegnata dal legislatore nei primi anni ’90.
L’evoluzione del sistema di finanziamento universitario costituisce il momento determinante per l’applicazione di sistemi di valutazione di natura economico-aziendale.[16] La modalità principale di acquisizione delle risorse finanziarie nel sistema universitario è rappresentata dal Fondo di Funzionamento Ordinario la cui determinazione quantitativa, e la successiva assegnazione agli Atenei, sono basate su principi e logiche di natura economica. Il FFO istituito con legge n. 537/93, da un lato, ha consentito di fare chiarezza nella distribuzione di risorse passando da un sistema che prevedeva una pluralità di assegnazioni gravanti di differenti capitoli di bilancio ad un unico fondo; dall’altro, ha consentito il superamento della precedente logica della destinazione vincolata a favore di un sistema budgetario autonomamente formulato dai singoli Atenei.
L’importante innovazione di un tale sistema di finanziamento è legata alle modalità di ripartizione delle risorse finanziarie tra gli Atenei: esse superano la precedente logica del criterio storico per far riferimento ad una serie di indicatori sull’attività svolta da ogni singolo Ateneo concedendo elevati gradi di autonomia alle Università sulle modalità di utilizzo delle risorse e, nel contempo, aumentando il grado di responsabilizzazione sui risultati ottenuti.
Ulteriore elemento di innovazione riguarda l’introduzione del principio di riequilibrio delle dotazioni finanziarie diretto ad eliminare gli squilibri finanziari determinatisi nelle dotazioni dei singoli Atenei.
Il mutato quadro di riferimento normativo in tema di programmazione finanziaria ha determinato l’insorgere di alcuni orientamenti di gestione che necessariamente impattano sul sistema di controlli negli Atenei.
In primis l’orientamento alla valutazione[17] – sia a livello di sistema che di singola Università – che necessariamente implica: lo sviluppo di sistemi di programmazione e controllo, e il loro conseguente collegamento con i sistemi di valutazione; la definizione e la comunicazione preventiva delle modalità di svolgimento delle attività di valutazione (criteri, parametri ed indicatori); la predisposizione di un adeguato sistema informativo contabile; la definizione preveniva degli effetti dei risultati della valutazione. Ciò si traduce nell’implementazione di sistemi, meccanismi e strumenti di derivazione manageriale rappresentati non solo dai sistemi di pianificazione strategica e programmazione finanziaria ma soprattutto dal sistema dei controlli.
Il sistema dei controlli del sistema universitario presenta caratteri di eterogeneità in funzione delle finalità, dell’oggetto e delle metodologie adottate. Esso è riferito sia al sistema universitario nel suo complesso sia ai singoli Atenei (nonché alle singole strutture organizzative); interessa sia la regolarità contabile e amministrativa sia la qualità della didattica sia l’efficienza nell’utilizzo delle risorse. Parimenti, i soggetti del controllo sono diversi, sia interni che esterni ai singoli Atenei.
In particolare, il sistema dei controlli universitario è articolato essenzialmente su tre livelli: Stato, singolo Ateneo, singola unità organizzativa.
Nello specifico, il primo livello del controllo è esercitato da organi statali cioè dal MIUR, attraverso il Comitato nazionale di valutazione del sistema universitario (CNVSU) che verrà prossimamente sostituito dall’ANVUR (Agenzia Nazionale per la Valutazione dell’Università e della Ricerca) e dalla Corte dei Conti.
Il Ministero è un organo politico-strategico di indirizzo, coordinamento e monitoraggio del sistema universitario, mentre la Corte dei Conti esercita un controllo della gestione patrimoniale e finanziaria e di verifica della legittimità dell’azione amministrativa e del corretto funzionamento dei controlli interni.
Si tratta di un controllo di tipo esterno, nel senso che si trova in posizione di indipendenza rispetto ai singoli Atenei. Le sue finalità sono quelle di verifica del grado di conseguimento degli obiettivi generali del sistema universitario e di identificazione dei criteri di assegnazione delle risorse. Ha per oggetto l’Ateneo nel suo complesso e i risultati finali dallo stesso conseguiti. La metodologia di esercizio del controllo è riferita alla standardizzazione e alla applicazione in ogni realtà universitaria.
Il secondo livello di controllo è incentrato sul singolo Ateneo ed è esercitato da organi interni di tipo collegiale (Nucleo di valutazione e Collegio dei Revisori) con l’obiettivo di verificare la corretta gestione e allocazione delle risorse pubbliche, la produttività della ricerca e della didattica, il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa.
Il terzo tipo di controllo è esercitato a livello di singola unità organizzativa (facoltà, dipartimenti, ecc) attraverso commissioni e organismi di valutazione.
Sia il secondo che il terzo livello di controllo sono di tipo interno per cui dipendono dagli organi di direzione e hanno il compito di segnalare tempestivamente le irregolarità al fine di consentire agli organi direzionali di adottare i necessari provvedimenti correttivi al fine di ottimizzare i risultati e minimizzare i costi.[18] In altri termini, si pongono la finalità di verificare il grado di conseguimento degli obiettivi particolari dell’Ateneo e di identificare i criteri di ripartizione delle risorse all’interno dell’Ateneo. Hanno per oggetto i singoli processi organizzativi e gestionali, i risultati finali ed intermedi e il rapporto risultati intermedi/obiettivi dei centri di responsabilità. La metodologia del controllo è differenziata in relazione alle specificità del singolo Ateneo e al relativo sistema di obiettivi.[19]
In relazione alla precedente classificazione è possibile individuare diverse tipologie di informazioni di tipo qualitativo e quantitativo, necessarie al controllo, provenienti e dirette agli organi preposti al controllo stesso. In particolare, rispetto al Ministero esiste un consolidato flusso informativo indispensabile per l’adozione dei necessari adempimenti circa diversi aspetti della gestione degli Atenei tra cui l’assegnazione di risorse finanziarie. A livello di singolo Ateneo, esiste tutta una serie di esigenze informative correlate alla necessità degli organi di governo di disporre di tutti gli elementi conoscitivi necessari per il raggiungimento degli obiettivi strategici. Infine, a livello di singola unità organizzativa, i responsabili della gestione necessitano di tutte le informazioni utili al monitoraggio dei risultati della didattica e della ricerca.
Le tipologie di controllo esaminate possono essere ulteriormente classificate, in funzione dell’oggetto del controllo, in attività di valutazione e attività di controllo contabile, riconducendo alla prima categoria il controllo esercitato dai Nuclei di valutazione (interno) e dal CNVSU (esterno), e nella seconda categoria il controllo esercitato dal Collegio dei Revisori (interno) e quello esercitato dalla Corte dei Conti (esterno). In particolare, il controllo contabile di tipo esterno è esercitato dalla Corte dei Conti che occupa una posizione di indipendenza e neutralità rispetto alla gestione degli enti pubblici oggetto del controllo e, quindi, delle Università. Tale tipologia di controllo è rivolta alla verifica della legalità degli atti amministrativi posti in essere e la rispondenza dell’azione amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge. La legge n. 168/89, istitutiva del controllo in esame, prevede che la Corte dei Conti rediga un unico referto annuale da sottoporre al Parlamento, inerente la gestione delle Università.[20] Sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti esclusivamente i provvedimenti di nomina, promozione e cessazione dal servizio del personale. Pertanto, la gestione finanziaria delle Università è soggetta al solo controllo successivo della Corte stessa sulla base dei consuntivi annuali.
Il controllo contabile è, altresì, esercitato, all’interno di ogni Ateneo, dal Collegio dei Revisori, introdotto dal D.P.R. n. 382/80, la cui disciplina è attualmente rimandata dalla legge n. 168/89 all’autonomia dei singoli Atenei mediante l’emanazione di propri statuti e regolamenti. Il Collegio dei Revisori è un organo indipendente che esercita il controllo interno di regolarità amministrativo-contabile finalizzato alla verifica della correttezza degli atti amministrativi sia sotto il profilo della legittimità che della convenienza economico-finanziaria. [21]

2. La valutazione del sistema universitario e l’ANVUR
Il sistema di valutazione, disciplinato dalla legge n. 370/99, si articola su due livelli: uno interno, costituito dal Nucleo di valutazione, ed uno esterno, costituito in prevalenza dal CNVSU, nonché dal CIVR[22] i quali saranno a breve sostituiti dall’ANVUR.
Il Nucleo di valutazione, originariamente previsto dall’art. 20, c. 2, del D.Lgs. 29/93[23] e successivamente ripreso dalla legge n. 537/93, è attualmente disciplinato dalla legge n. 370/99 che all’art. 1 così recita: “le Università adottano un sistema di valutazione interna della gestione amministrativa, delle attività didattiche e di ricerca, degli interventi di sostegno al diritto allo studio, verificando anche mediante analisi comparative dei costi e dei rendimenti, il corretto utilizzo delle risorse pubbliche, la produttività della ricerca e della didattica, nonché l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa”.
Pertanto, il Nucleo di valutazione è un organo istituzionale di tipo tecnico, che, a differenza degli organi di indirizzo, non è di rappresentanza politica e, pertanto, è esterno all’amministrazione anche se è, comunque, espressione diretta degli organi di governo ai quali riferisce periodicamente sui risultati delle attività di analisi svolte. L’organizzazione delle attività del Nucleo compete ad ogni Ateneo che la definisce autonomamente nel rispetto di alcuni aspetti che devono necessariamente essere disciplinati nell’ambito dello Statuto e dei Regolamenti.[24]
L’attività di valutazione svolta dal Nucleo comporta, da un lato, la raccolta ed elaborazione di informazioni o dati generalmente attraverso l’uso di indicatori; dall’altro, l’emanazione di commenti e giudizi sulla base di analisi quantitative e qualitative. Tra le attività istituzionali del Nucleo vi rientra l’elaborazione di relazioni indirizzate al Ministero, generalmente standardizzate attraverso una serie di indicazioni fornite dal CNVSU al fine di consentire la comparabilità e la leggibilità dei dati a livello di intero sistema universitario.
Il documento più importante prodotto dal Nucleo è la Relazione annuale[25] che si sviluppa sulla base di una serie di indicatori quantitativi definiti dal CNVSU, che fanno riferimento ad approssimative misurazioni di efficienza e di efficacia individuati dal Ministero come potenziali fattori di successo di una Università. Il quadro delle attività di valutazione del sistema universitario previsto dalla legge n. 370/99 prevede, contemporaneamente al Nucleo interno ad ogni Ateneo, che le attività di valutazione esterna all’Ateneo vengano effettuate dal Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario (CNVSU),[26] che è un organismo di emanazione del MIUR con il compito di individuare i criteri e i parametri per la verifica dei programmi di sviluppo, il riequilibrio del sistema universitario e l’assegnazione delle risorse.[27] Rispetto ai Nuclei interni, il CNVSU costituisce un organo di raccordo e di indirizzo.

In particolare, i compiti che la legge n. 370/99 assegna al CNVSU sono riconducibili alla:
∞ fissazione dei criteri generali per la valutazione delle attività dell’Università previa consultazione della Conferenza dei rettori delle Università italiane (CRUI), del Comitato universitario nazionale (CUN), del Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU);

∞ promozione della sperimentazione, applicazione e diffusione di metodologie e pratiche di valutazione;
∞ determinazione triennale della natura e dei dati che i Nuclei di valutazione degli Atenei sono tenuti a comunicare annualmente;
∞ predisposizione di una relazione annuale sulle attività di valutazione svolte;
∞ svolgimento di attività consultive, istruttorie, di valutazione su richiesta del Miur.
Il Comitato è un organo indipendente che interagisce autonomamente con le università e il MIUR.
Come accennato, la valutazione del sistema universitario attraversa un momento di transizione verso la costituzione di un nuovo organismo caratterizzato dalla indipendenza rispetto al sistema stesso. In particolare, il D.L. n. 262/06, recante Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria, convertito con legge n. 286/06, prevede, al comma 138, una riformulazione degli organi per la valutazione del sistema universitario. In particolare, al fine di razionalizzare il sistema di valutazione della qualità delle attività delle Università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, nonché dell’efficienza ed efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione, il decreto in esame prevede la costituzione dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), con personalità giuridica di diritto pubblico, che svolge le seguenti attribuzioni:
a) valutazione esterna della qualità delle attività delle Università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, sulla base di un programma annuale approvato dal Ministro dell’Università e della ricerca;
b) indirizzo, coordinamento e vigilanza delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca;
c) valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione.
Il comma 139 della citata legge stabilisce che i risultati delle attività di valutazione dell’ANVUR costituiscono criterio di riferimento per l’allocazione dei finanziamenti statali alle Università e agli enti di ricerca.
Ai sensi del successivo comma 140, un successivo regolamento, emanato su proposta del Ministro dell’Università e della ricerca, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, disciplinerà:
a) la struttura e il funzionamento dell’ANVUR, secondo principi di imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti, e di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato;
b) la nomina e la durata in carica dei componenti dell’organo direttivo, scelti anche tra qualificati esperti stranieri, e le relative indennità.
Infine, il comma 141 sancisce che a decorrere dalla data di entrata in vigore del citato regolamento, contestualmente alla effettiva operatività dell’ANVUR, verranno soppressi il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca (CIVR), istituito dall’articolo 5 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU), istituito dall’articolo 2 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, il Comitato di valutazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 127, e il Comitato di valutazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 128.
Attualmente è in corso di elaborazione il Regolamento recante disposizioni relative alla struttura al funzionamento dell’Agenzia Nazionale di valutazione del Sistema universitario e della ricerca.[28] Secondo l’ultima bozza elaborata, l’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotata di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile. L’Agenzia ha la missione di promuovere la qualità del sistema italiano delle università e della ricerca. A tal fine sovrintende al sistema pubblico nazionale di valutazione della qualità, in tutti i suoi significati tecnici, delle attività istituzionali delle università e degli enti di ricerca, nonché dell’efficienza ed efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione.
L’Agenzia opera in base ai principi di imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti. E’ pienamente indipendente nella scelta dei criteri, dei metodi e degli strumenti di valutazione, nonché nella formulazione dei rapporti di valutazione. L’Agenzia tiene conto dei criteri e dei metodi di valutazione riconosciuti a livello internazionale, con particolare riferimento agli obiettivi indicati dal Consiglio Europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, alle direttive e raccomandazioni dell’Unione Europea, alle scelte definite nell’ambito del processo di Bologna finalizzato alla realizzazione dello spazio europeo dell’istruzione superiore, in particolare quelle contenute nel comunicato della Conferenza interministeriale tenutasi a Bergen il 19 e 20 maggio 2005.
Le attività dell’Agenzia sono svolte, con piena autonomia operativa, sulla base di programmi annuali approvati dal Ministro. L’Agenzia svolge attività di valutazione, ivi compresa la stesura del Rapporto biennale sullo stato del sistema nazionale delle università e della ricerca, nonché, correlate a queste, attività di accreditamento, di raccolta e analisi di dati, di consulenza, di formazione e promozione culturale.
L’Agenzia determina e propone al Ministro parametri di ripartizione per l’allocazione delle quote dei finanziamenti statali alle università e agli enti di ricerca che dipendono dalla qualità dei risultati delle attività svolte. In particolare l’Agenzia stabilisce i parametri di qualità della ricerca sulla base dei quali il Ministro ripartisce ogni anno tra le università e tra gli enti di ricerca una quota non consolidabile, predeterminata annualmente dal Ministro, rispettivamente, del fondo annuale per il finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e del fondo ordinario per gli enti pubblici di ricerca, di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204.
L’Agenzia determina, altresì, anche in relazione ai parametri medi europei, il costo standard degli studenti universitari di cui all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, comprensivo anche dei costi per la ricerca universitaria.
L’Agenzia segnala al Ministro le situazioni che motivino, per l’elevata qualità raggiunta o per un rapido accrescimento di qualità nella didattica e nella ricerca, l’assegnazione di quote aggiuntive premiali annuali del fondo di finanziamento ordinario delle università o degli enti di ricerca, ovvero le situazioni di maggiore scostamento dagli standard qualitativi prefissati che richiedono l’attuazione di appositi programmi di rientro.
Su richiesta del Ministero l’Agenzia esprime pareri in merito a questioni riguardanti la valutazione della qualità delle attività istituzionali del sistema delle università e della ricerca.
L’Agenzia assume le funzioni di agenzia nazionale sull’assicurazione della qualità, così come previste dagli accordi europei in materia. In particolare collabora, anche mediante scambi di esperienze ed informazioni, con gli organismi internazionali e dell’Unione Europea, nonché con le agenzie e le amministrazioni degli altri Paesi dell’Unione, o comunque di altri Stati, e con gli organismi scientifici internazionali, anche di settore, operanti nel campo della valutazione dei sistemi dell’istruzione superiore e della ricerca.
L’Agenzia rende pubblici tutti i risultati delle proprie analisi e valutazioni. Le istituzioni interessate possono chiedere motivatamente, per una sola volta, il riesame dei rapporti di valutazione approvati dall’Agenzia.
L’ANVUR svolge a livello nazionale le attività concernenti la valutazione esterna della qualità, dell’efficacia e dell’efficienza delle attività di ricerca e delle attività didattiche di ciascuna università e delle attività istituzionali di ciascun ente di ricerca, assicurandone la regolarità nel tempo con periodicità almeno quinquennale anche diversificata tra le diverse attività e tipologie istituzionali.
E’ altresì compito dell’Agenzia la valutazione complessiva di ciascuna università ed ente di ricerca in quanto istituzione autonoma, relativamente alla capacità di governare i processi e di darsi obiettivi strategici, al grado di raggiungimento di tali obiettivi, al livello raggiunto negli scambi internazionali, alla capacità di sostegno alla crescita del Paese e del proprio territorio di riferimento, ivi comprese le attività di formazione permanente, al rapporto tra risorse e risultati, al grado di realizzazione dei principi della Carta europea dei ricercatori e del Codice di condotta per il loro reclutamento di cui alla raccomandazione della Commissione europea 2005/251/CE dell’11 marzo 2005. E’ inoltre valutata la completezza e correttezza della comunicazione pubblica, soprattutto in materia di offerta formativa e di ricerche, nonché di servizi e strutture per gli studenti. L’Agenzia svolge, altresì, funzioni di indirizzo, coordinamento e vigilanza delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca, specificamente quando tali attività richiedano confronti nazionali e internazionali sia quantitativi che qualitativi.
L’Agenzia contribuisce in particolare a fornire ai nuclei criteri, metodi e parametri inerenti la valutazione periodica della qualità delle attività di ricerca condotte dal personale docente e ricercatore, anche non strutturato, degli atenei e degli enti di ricerca in relazione agli standard europei ed internazionali, con particolare riguardo alla qualità, all’intensità e alla continuità della produzione scientifica e della sua diffusione a livello nazionale e internazionale. L’Agenzia può altresì essere chiamata a svolgere funzioni di valutazione ex post della qualità del reclutamento del personale docente e di ricerca delle università e degli enti di ricerca.
Allo scopo di contribuire ad assicurare la qualità degli studi e il rispetto dei diritti degli studenti, l’Agenzia fornisce ai nuclei di valutazione interna, anche tenendo conto delle loro esperienze, criteri e metodi inerenti la valutazione periodica della qualità dei corsi di studio e dei servizi universitari da parte degli studenti.
Sulla base dei risultati delle proprie attività di valutazione l’Agenzia adotta appositi atti tecnicamente motivati per segnalare al Ministero, al fine dell’adozione dei provvedimenti di competenza, l’opportunità di idonei interventi per il miglioramento qualitativo del sistema delle università e della ricerca, o di suoi singoli settori.
L’Agenzia valuta lo stato del sistema nazionale delle università e della ricerca sia nel suo complesso che in riferimento alle grandi aree disciplinari che lo compongono, tenendo conto dei principali parametri qualitativi e quantitativi che lo caratterizzano anche in comparazione con gli altri sistemi europei ed extra-europei, del grado di raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dal Governo e dal Parlamento, del rapporto tra risorse e risultati.
Ogni due anni l’Agenzia rende pubblici i risultati delle proprie analisi e valutazioni generali mediante la redazione di un Rapporto sullo stato del sistema nazionale delle università e della ricerca, reso al Ministro e da questi inviato al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Parlamento.
Sono organi dell’Agenzia il Presidente, il Consiglio direttivo e il Collegio dei revisori dei conti. L’Agenzia è inoltre dotata di un Comitato consultivo. All’attività gestionale dell’Agenzia è preposto il Direttore.
Il Presidente rappresenta l’Agenzia in ambito nazionale e internazionale per tutti i rapporti e gli atti a rilevanza esterna, assicura l’unitarietà degli indirizzi e l’operatività dell’Agenzia, convoca e presiede le sedute del Consiglio direttivo stabilendone l’ordine dei lavori. Il Presidente è eletto dal Consiglio direttivo tra i suoi componenti. Il Presidente nomina, all’interno del Consiglio direttivo, un vice-presidente che lo sostituisce nei casi di assenza o impedimento.
Il Consiglio direttivo è formato da sette componenti, scelti fra personalità, anche straniere, di alta e riconosciuta qualificazione ed esperienza nel campo dell’istruzione superiore e della ricerca, sia di base che applicata e industriale, nonché della valutazione di tali attività, provenienti da una pluralità di ambiti disciplinari. Il Consiglio direttivo determina le attività e gli indirizzi della gestione dell’Agenzia; approva il piano annuale delle attività, il bilancio preventivo e il conto consuntivo; nomina il Direttore e i consulenti dell’Agenzia; approva altresì i rapporti di valutazione e ne assume la responsabilità.
I componenti del Consiglio direttivo sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’università e della ricerca, sentite le commissioni parlamentari competenti. Due componenti del Consiglio direttivo sono scelti dal Ministro tra i componenti di due rose indicate rispettivamente dall’European Research Council e dalla European University Association e composte ciascuna di tre persone esterne alle università e agli enti di ricerca italiani. Gli altri cinque componenti del Consiglio direttivo sono scelti in una rosa composta da non meno di quindici e non più di venti persone indicate, assicurando il rispetto del principio delle pari opportunità tra donne e uomini, da un Comitato di selezione nominato dal Ministro tra esperti ed esperte nazionali e internazionali di valutazione della qualità delle attività didattiche e di ricerca.
Il Comitato di selezione è tenuto comunque a valutare le indicazioni di nominativi, con relativi curricula, fornite da istituzioni, accademie e società scientifiche, nonché da istituzioni ed organizzazioni degli studenti e delle parti sociali. Altre candidature possono essere sottoposte al Comitato di selezione, sulla base di un avviso pubblico, da singoli esperti interessati.
Il Direttore è responsabile dell’organizzazione interna e dell’attività gestionale dell’Agenzia. In particolare, cura l’esecuzione delle deliberazioni, delle indicazioni operative e degli indirizzi strategici del Presidente e del Consiglio direttivo. Il Direttore è nominato dal Consiglio direttivo su proposta del Presidente ed è scelto tra persone di documentata competenza e comprovata esperienza nel campo della valutazione delle attività del sistema delle università e della ricerca. Il Comitato consultivo dà pareri e formula proposte al Consiglio direttivo. Il Consiglio direttivo è tenuto a sottoporre al parere del Comitato consultivo i programmi annuali di attività e i documenti riguardanti la scelta dei criteri e dei metodi di valutazione.

Il Comitato consultivo è formato da:
a) un componente designato dalla Conferenza dei rettori delle università italiane;
b) un componente designato dal Consiglio universitario nazionale;
c) due componenti designati dal Consiglio nazionale degli studenti universitari;
d) un componente designato dalla Conferenza dei presidenti degli enti pubblici di ricerca;
e) un componente designato dall’Accademia dei Lincei;
f) quattro rappresentanti delle parti sociali, designati dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro;
g) un componente designato dalla Conferenza unificata Stato, Regioni ed autonomie locali;
h) un componente straniero designato dall’European Research Council, al quale si aggiungono gli eventuali membri italiani del Board del medesimo ente;
i) un componente straniero designato dall’European University Association, al quale si aggiungono gli eventuali membri italiani del Board del medesimo ente;
j) un componente straniero designato dall’ESIB – the National unions of students in Europe, al quale si aggiungono gli eventuali membri italiani del Board del medesimo ente.
E’ previsto altresì un Collegio dei revisori nominato con decreto del Ministro e composto da tre membri effettivi, dei quali uno con funzioni di Presidente, e da un membro supplente. I membri effettivi e supplenti sono scelti tra gli iscritti all’albo dei revisori dei conti.
L’Agenzia assume effettiva e graduale operatività a decorrere dalla data del decreto di nomina del Consiglio direttivo. A decorrere dalla data del decreto di nomina del Consiglio direttivo sono soppressi il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario e il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca, e l’Agenzia subentra nei rapporti giuridici in essere dei comitati soppressi.

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N.B.Per quanto il presente contributo sia frutto di un lavoro unitario, il paragrafo 1 è da attribuirsi a Lidia Malizia mentre il paragrafo 2 a Renato Rolli.

[1] Lidia Milizia Dottore di Ricerca in Economia e Gestione delle Amministrazioni Pubbliche presso la facoltà di Economia dell’Università della Calabria, Dottore Commercialista e Revisore Contabile
[2]Renato Rolli Ricercatore di Diritto Amministrativo presso la facoltà di Economia dell’Università della Calabria, Avvocato
[3]Sul piano della ricerca internazionale, tale processo di riforma viene generalmente definito “managerializzazione” del settore pubblico mentre nel nostro Paese ha trovato una sua espressione nel termine “aziendalizzazione” per sottolineare l’applicazione all’ente pubblico di modalità di funzionamento tipicamente adottate nel contesto delle aziende private.
[4] Cfr. Anselmi L., Il processo di trasformazione della pubblica amministrazione. Il percorso aziendale, Giappichelli, Torino, 1995, Mussari R., Il management delle aziende pubbliche. Profili teorici, Cedam, Padova, 1994, Mussari R., L’azienda comune tra autonomia e responsabilità, Cedam, Padova, 1996, Mussari R., Economia dell’azienda pubblica locale, Cedam, Padova, 2002, Borgonovi E., Ult. Op. Cit., Zangrandi A., Processi di cambiamento e modello aziendale, in Mele R. Popoli P. (a cura di), La gestione delle aziende pubbliche. Principi e tecniche innovative, Maggioli Editore, Rimini, 1994, Miolo Vitali P. (a cura di), I sistemi di misurazione economico-finanziaria nelle Università italiane: problemi e prospettive, Cedam, Padova, 2001, Catturi G., Riccaboni A., Economia aziendale e teoria istituzionale: affinità concettuali ed implicazioni operative per il controllo di gestione, in Contabilità e cultura aziendale, col. I, n. 2, anno 2001.
[5] Cfr. Riccaboni A., “La valutazione integrata della didattica e della ricerca: il progetto VAI nell’Università di Siena”, in Azienda Pubblica, n. 5-6, 2003.
[6] La legislazione universitaria dell’ultimo ventennio si è essenzialmente rivolta alla applicazione del principio costituzionale dell’autonomia degli enti di ricerca, sancito dall’art. 33 della Costituzione. In particolare, la legge 9 maggio 1989, n. 168, che ha istituito il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica e che ha definito lo status giuridico delle Università, ha riconosciuto a queste ultime la piena autonomia in ambito didattico, scientifico, organizzativo, finanziario e contabile in quanto “centri istituzionali di promozione di cultura e ricerca”. Il percorso di implementazione e sviluppo dell’autonomia universitaria è successivamente riconducibile alla legge 59/97 (cd. Legge Bassanini) e al D.Lgs. 300/99. Quest’ultimo ha soppresso il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST) istituendo il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) che ha assorbito le funzioni del precedente.
[7] Nel comparto degli Enti Locali si inizia a parlare di riforma del sistema contabile dal 1990. Attualmente si assiste ad una evoluzione dei sistemi contabili tesa a forme di contabilità economico-patrimoniale. Cfr. Mulazzani M., Dalla contabilità finanziaria alla contabilità economico-patrimoniale negli enti locali, Franco Angeli, 2002; Persiani N., Modelli di programmazione e sistemi di controllo interno nella pubblica amministrazione, FrancoAngeli, 2002. Nel comparto della sanità, l’evoluzione del sistema di bilancio si è spinta fino all’obbligatorietà della tenuta della contabilità economico-patrimoniale dal 1993. Cfr. Persiani N., L’introduzione della contabilità economica e il nuovo sistema di bilancio nell’azienda sanitaria, Cedam, 1999. L’esempio più recente di adozione della contabilità economico-patrimoniale è riferito al comparto delle Camere di Commercio. Nello specifico, il D.P.R. 254 del 2 novembre 2005, pubblicato in G.U. del 16 dicembre 2005, di disciplina dell’ordinamento finanziario, contabile e patrimoniale delle CCIAA, impone la tenuta della contabilità economica in via esclusiva a partire dall’esercizio 2007.
[8] Kotler P., Al servizio pubblico: marketing per amministrazioni pubbliche, ospedali, enti culturali e sociali, partiti politici, associazioni, (ed. it. a cura di G. Ravazzi), Etas Libri, Milano, 1978.
[9] Tra i principi basilari della teoria del New Public Management rientra l’impiego efficiente delle risorse, l’utilizzo di sistemi e strumenti di gestione privatistici, il decentramento amministrativo, la misurazione delle performance la gestione per output, lo sviluppo della concorrenza, l’incremento della professionalità e responsabilità gestionale. Cfr. Barzelay M., How to argue about the New Public Management, in International Public Management Journal, n. 2, 1999; Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2005; Farneti G., Il new public management, in Azienditalia, n. 8, 2003; Gruening G., Origini e basi teoriche del New Public Management, in Meneguzzo M., Managerialità, Innovazione e Governance: La Pubblica Amministrazione verso il 2000, II ed., Aracne, 2001; Meneguzzo M., Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New Public Management. L’esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale, in Azienda Pubblica, n. 6, 1997; Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2000 (trad. it., Borgonovi E., Ongaro E., La riforma del management pubblico, Egea, Milano, 2002); Jones L.L., Thompson F., L’implementazione strategica del New Public Management, in Azienda Pubblica, n.6, 1997 (trad. it. Mussari R.).
[10] I principi fondamentali delineati dalla legge n. 142/90 sono i seguenti:
• separazione politica/dirigenza
• introduzione dei principi di efficienza, efficacia ed economicità
• introduzione della contabilità economica
• introduzione del controllo interno
Tra i successivi numerosi interventi legislativi si ricordano, tra gli altri, il D.Lgs. n. 165/2001 (“Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”), la legge n. 241/90 così some modificata dalla legge 15/2005 (“Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”), le leggi Bassanini, il Tuel (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), il D.lgs. n. 502/92 e successive modificazioni ed integrazioni (“Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”), il D.Lgs. 286/99 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attivita’ svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), il D.P.R. 254/2005 (Regolamento per la disciplina della gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di Commercio, Industria e Artigianato).
[11] Cfr. Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 1996, pag. 153.
[12] Sui principi di efficienza, efficacia ed economicità nelle pubbliche amministrazioni In un’ottica “aziendalistica” cfr. Anselmi L., Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Giappichelli, Torino, 2003; Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2005; Persiani N., Modelli di programmazione e sistemi di controllo interno nella pubblica amministrazione, FrancoAngeli, 2002; Catturi G., L’impresa pubblica: efficienza, efficacia e qualità, Quaderni senesi di Economia Aziendale e di Ragioneria, Serie Interventi, 39, Siena, 1996; D’Alessio L., La gestione delle aziende pubbliche, Giappichelli, Torino, 1992; Farneti G., Introduzione all’economia dell’azienda pubblica. Il sistema, i principi, i valori, Giappichelli, Torino, 1995; Mariniello L.F., Considerazioni sull’economicità e l’efficienza dell’azienda statale, Giannini, Napoli, 1978; Mulazzani M., Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, Cedam, Padova, 2001; Miolo Vitali P., Il sistema delle decisioni aziendali . Analisi introduttiva, Giappichelli, Torino, 1993; Mussari R., L’azienda comune tra autonomia e responsabilità, Cedam, Padova, 1996; Sòstero U., L’economicità delle aziende. Rappresentazione e valutazione delle performance e dell’equilibrio nelle imprese, nelle aziende nonprofit e nelle aziende pubbliche, Giuffrè, Milano, 2003; Zangrandi A., Autonomia ed economicità delle aziende pubbliche, Giuffré, Milano, 1994.
[13] Mentre il sistema decisionale pubblico esprime le logiche e le volontà politiche del soggetto volitivo dell’ente, il sistema di programmazione coinvolge la logica amministrativa determinando potenziali vincoli e/o opportunità per il successo dell’azione amministrativa e, quindi, per il conseguimento degli obiettivi di natura politica. Cfr. Persiani N. (2002), Op. Cit.
[14] Il previgente modello gestionale di tipo burocratico-amministrativo, è stato inevitabilmente adottato in gran parte delle P.A. nei paesi occidentali come sistema di garanzia del rispetto dei diritti e degli interessi legittimi di cui la volontà politica si faceva garante.
[15] Tale impostazione rispetta il dettato costituzionale che, all’art. 120, prevede l’intervento statale per “la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”.
[16] “Le modalità con cui gli Atenei si procurano le risorse necessarie alle proprie attività rappresentano uno degli elementi più significativi ai fini dell’impostazione del sistema di controllo”, Fici L., Il controllo di gestione negli Atenei. Dalla valutazione al governo aziendale, Milano, Franco Angeli, 2001, pag. 34.
[17] Cinquini individua, altresì, l’orientamento alla strategia e alla comunicazione. Il primo riguarda i problemi della definizione degli obiettivi a livello di singolo Ateneo e del rapporto con i molteplici stakeholders: studenti, famiglie, aziende ed enti pubblici e privati, la società in generale. Il secondo riguarda, invece, la costruzione di un sistema di comunicazione aziendale che comporta necessariamente innovazioni organizzative ed operative per la gestione dei flussi informativi orientati verso l’esterno (comunicazione commerciale ed istituzionale) e/o verso l’interno (comunicazione organizzativa). Cfr. Cinquini, Ult. Op. Cit., pag. 20 e segg.
[18] Farneti G., Vagnoni E., I controlli nelle amministrazioni pubbliche, Maggioli editore, Rimini, 1997.
[19] Cfr. Cinquini L. Il bilancio consuntivo delle università: verso una nuova informativa economico-finanziaria, Giappichelli, Torino, 2002.
[20] Con la legge n. 20/94, relativa alle “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”, che sancisce la riorganizzazione territoriale della Corte prevedendo una sua articolazione su base regionale attraverso le Sezioni Regionali di Controllo, si è venuto a determinare il problema interpretativo su quale sia il soggetto preposto al controllo delle università: le Sezioni Regionali competenti per territorio o le Sezioni riunite (a livello centrale). L’orientamento espresso dalla Corte è che prevalga il principio per cui tutte le amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato siano controllate dalle Sezioni Riunite.
[21] Cfr. Villa A., “Gli organi di revisione amministrativo-contabile e patrimoniale nelle università”, in Finanza Locale, n. 5, 2001; Liesch E., “La funzione di revisione nelle università”, in Garlatti A., Bilancio e controllo economico nelle università degli studi, Egea, Milano, 1996.
[22] All’interno del processo di riordino e razionalizzazione degli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica avviato con la legge Bassanini n. 59/97, ampio spazio è stato dato all’attività di valutazione dei risultati della ricerca. A tale scopo il D.Lgs. n. 204/98, che detta le disposizioni necessarie per attivare questa riforma, ha istituito il Comitato di Indirizzo per la valutazione della Ricerca (CIVR) a cui è affidato il compito fondamentale di promuovere l’attività di valutazione della ricerca attraverso il sostegno alla qualità ed alla migliore utilizzazione scientifica della ricerca nazionale. Il CIVR è un organismo di nomina governativa che dura in carica quattro anni ed è composto da sette membri anche stranieri di comprovata ed elevata esperienza e competenza in campo scientifico, sociale e produttivo. L’attività del CIVR si articola in varie iniziative che comprendono la sperimentazione e diffusione di metodologie e tecniche pratiche di valutazione, la determinazione di criteri generali per le attività di valutazione svolte dagli enti di ricerca e dalle istituzioni scientifiche verificandone l’applicazione, la formulazione di criteri per la costituzione di appositi comitati interni di valutazione per gli enti di ricerca e, d’intesa con le Pubbliche Amministrazioni, la progettazione ed effettuazione di attività di valutazione esterna di enti di ricerca da esse vigilati o finanziati nonché di progetti o programmi di ricerca da esse coordinati o finanziati. Inoltre il CIVR effettua la valutazione dell’efficacia degli interventi statali per la ricerca applicata al fine di sostenere l’incremento quantitativo e qualitativo della ricerca industriale, delle sue applicazioni nonché di ricaduta economico-finanziaria ed occupazionale così come indicato nel D.Lgs. 297/99.
Recentemente il CIVR ha avuto l’incarico dal Ministro Moratti di formulare Le Linee guida per la valutazione della ricerca, pubblicate sul sito web www.civr.it, in cui viene individuato il processo di valutazione che coinvolgerà tutto il sistema ricerca italiano (università, enti e mondo industriale).
[23] Il decreto n. 29/93 sulla “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della materia di pubblico impiego”, nel prevedere l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di istituire i “servizi di controllo interno o nuclei di valutazione”, ha generato confusione nell’utilizzo delle dizioni di servizi di controllo interno e nucleo di valutazione considerandoli come sinonimi.
[24] Si tratta del riferimento e la posizione istituzionale, la composizione, la designazione la nomina dei componenti, la durata del mandato, i compensi per i membri, ecc.
[25] La struttura della Relazione è composta da sei sezioni corrispondenti alle sei attività di base in cui può essere divisa l’attività dell’Ateneo e cioè la gestione strategica, la didattica, la ricerca, i servizi complementari, l’attività amministrativa e il diritto allo studio.
[26] Ai sensi dell’art. 2 della legge n. 370/99, il CNVSU è costituito da nove membri, anche stranieri, di comprovata qualificazione ed esperienza nel campo della valutazione, scelti in una pluralità di settori metodologici e disciplinari anche in ambito non accademico e nominati con decreto del Miur.
[27] A livello europeo, in paesi come la Germania, la Svizzera e l’Inghilterra, la valutazione del sistema universitario è affidata ad una agenzia indipendente (authority) che garantisca l’indipendenza di giudizio, la centralità del merito e dei risultati, la necessità di premiare la ricerca e la didattica più avanzata.
[28] Cfr. Bozza del 12 marzo 2007 disponibile sul sito internet www.miur.it

(pubblicato il 10.4.2007)

Note

L'articolo il ruolo dell’ANVUR nel sistema dei controlli negli atenei statali italiani proviene da Giustamm.