Sommario: 1. L’Italia “s’è desta” con le ganasce fiscali. 2. Il fermo amministrativo a fini fiscali: breve storia normativa dell’istituto. 3. I “modelli” dell’istituto: il fermo amministrativo dei crediti ed il fermo dei veicoli a motore per le violazioni al codice della strada. 4. Problemi sostanziali e processuali: quale potere e quale giurisdizione? 5. Una interessante ordinanza del T.A.R. Puglia. 6. L’incerta costituzionalità dell’istituto.

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1. L’Italia “s’è desta” con le ganasce fiscali”.

Qualche settimana fa una popolare trasmissione televisiva [1] ha sollevato all’attenzione dell’opinione pubblica un fenomeno che ha già toccato, e che continua a colpire, migliaia di cittadini, cui è recapitata dai concessionari della riscossione dei tributi una laconica comunicazione che li informa che uno o più autoveicoli di loro proprietà sono stati assoggettati a fermo amministrativo [2]. Ai malcapitati, che generalmente, e verosimilmente, ignorano persino il significato e le conseguenze giuridiche della misura, è così preclusa la circolazione del veicolo [3] ed il relativo divieto è sanzionato in misura non lieve [4].

L’Italia intera (evidente litote: si allude alla parte di pubblico televisivo che ha visto il programma e che idealmente rappresenta tutti i cittadini) ha così appreso che una ennesima “insidia” occulta si cela nelle pieghe della legislazione fiscale, in barba ai solenni principi enunciati dallo “Statuto dei diritti del contribuente” [5] e nonostante le promettenti pagine elettroniche del sito del Ministero della economia e delle finanze (ricche di “guide”, dizionari del “fiscalese”, modelli e software gratuitamente disponibili) [6].

Il fenomeno sembra aver assunto, soprattutto negli ultimi tempi e in singolare “sintonia” coi condoni “tombali” introdotti dalla legge finanziaria [7], dimensioni di massa, tanto che giornalmente sui quotidiani nazionali e locali, dalle Alpi all’Appennino, dalle grandi città ai paeselli di provincia, si riportano notizie di fermi amministrativi, ricorsi per ottenerne in vario modo l’annullamento, assembramenti più o meno numerosi e minacciosi, presso gli uffici dei concessionari della riscossione, di contribuenti che, ricevute alla mano, contestano il blocco di veicoli per “carichi tributari” spesso già pagati, e comunque non di rado di poche centinaia di migliaia di lire [8] (recte: di poche decine di euro) a fronte del ben più elevato valore degli autoveicoli assoggettati alle c.d. ganasce fiscali.

L’unico elemento di “democraticità” della situazione sembrerebbe la dimensione interclassista del fenomeno, che colpisce (almeno all’apparenza, non disponendosi di dati sulla “composizione sociale” della massa dei contribuenti coinvolti) tanto l’industriale quanto l’operaio, sia il professionista che l’artigiano, il titolare della boutique di gran lusso assieme al salumaio dell’angolo, insomma la intera “sezione trasversale” della società italiana [9].

E se per alcuni il fermo del veicolo si risolve solo (e non è affatto poco) nel temporaneo ricorso a mezzi di locomozione pubblici o alla salutare bicicletta, per altri è precluso lo stesso esercizio delle attività di lavoro (autotrasportatori, tassisti, titolari di scuole guida, titolari di autosaloni) [10].

Insomma l’Italia s’è desta appiedata, sottoposta all’alternativa tra pagare il “carico tributario” se dovuto, dimostrare di aver già pagato e attendere comunque per non pochi giorni la revoca del fermo [11], spender tempo e quattrini in avvocati e giudizi, rassegnarsi alla privazione dell’autoveicolo, ovvero, per un popolo di automobilisti, e tralasciando i riflessi economici per gli operatori per i quali il veicolo costituisce mezzo di esercizio di un’attività, ad una ferita “esistenziale” abbastanza dolorosa.

E’ peraltro singolare che la pioggia torrenziale di fermi amministrativi si stia verificando nella pendenza dei termini per le varie forme di definizione agevolata delle pendenze tributarie previste dalla legge finanziaria [12], tanto da legittimare il sospetto che essa sia tutt’affatto che casuale e costituisca il riflesso della preoccupazione degli esattori di veder falcidiate, proprio per effetto del condono fiscale, le proprie aspettative di ricavi [13].

Il fenomeno è di portata tale e riveste tali e tante implicazioni sostanziali e processuali che il commento all’ordinanza del T.A.R. Puglia, Sede di Bari, Sez. I, n. 216 del 5 marzo 2003 costituisce occasione per una riflessione più complessiva sull’istituto, la sua origine, i suoi “antecedenti” normativi in altri settori dell’ordinamento e gli elementi di assimilazione o diversificazione, la sua natura, il suo inquadramento nell’ambito dell’esercizio di poteri amministrativi in senso proprio, i riflessi sulla tutela giurisdizionale ed infine i dubbi, non gravissimi eppure emergenti, sulla sua legittimità costituzionale.

2. Il fermo amministrativo a fini fiscali: breve storia normativa dell’istituto.

Il fermo amministrativo degli autoveicoli (riguardante, in effetti, anche “autoscafi” [14]) è stato introdotto dall’art. 1 comma 4 lett. e) del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, che ha aggiunto l’art. 91 bis al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.

La disposizione, rubricata “Fermo dei veicoli a motore ed autoscafi”, era così testualmente formulata:

“Qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti nei pubblici registri, la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo (comma 1).

Il provvedimento di fermo di cui al comma 1 si esegue mediante iscrizione nei registri mobiliari a cura del concessionario che provvede, altresì, a darne comunicazione al debitore (comma 2).

Chiunque circoli con veicoli o autoscafi sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall’art. 214, comma 8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (comma 3).

Con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo (comma 4).

Sono validi agli effetti della procedura di riscossione dei tributi i certificati, le visure e qualsiasi atto e documento amministrativo rilasciati, tramite sistemi informatici o telematici, al concessionario del servizio della riscossione dei tributi qualora contengano apposita asseverazione del predetto concessionario della loro provenienza” (comma 5).

La ratio del nuovo istituto era, dunque, quella di introdurre, in alternativa al pignoramento, non eseguito per il mancato reperimento del bene mobile registrato, un vincolo sulla disponibilità giuridica del veicolo, nel senso di sottrarne il godimento al titolare (nel senso proprio civilistico dell’jus utendi ac fruendi) sotto pena di sanzione amministrativa pecuniaria (la stessa prevista per la violazione del fermo amministrativo disciplinato dal codice della strada, sul quale vedi infra) e dell’affidamento in custodia onerosa presso deposito autorizzato [15].

In effetti, come si dirà infra, il fermo amministrativo non si configurava come istituto attinente alla procedura esecutiva dell’espropriazione mobiliare, proprio in relazione al presupposto per l’adozione del provvedimento (costituito dal mancato reperimento del bene da pignorare) [16], sebbene e piuttosto come misura cautelare provvisoria con effetti (indiretti) di conservazione della garanzia patrimoniale del credito tributario.

Ai fini dell’applicabilità della disposizione dell’art. 91 bis era, peraltro, prevista la emanazione di apposito regolamento, nella forma del decreto del Ministro delle finanze, di concerto coi Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, inteso, appunto, a disciplinare “modalità, termini e procedure” per l’adozione ed esecuzione del fermo.

Con il decreto ministeriale 7 settembre 1998, n. 503 è stata dettata la normativa applicativa, di cui mette conto di riassumere gli aspetti salienti e principali:

– il fermo è richiesto dal concessionario, decorsi sessanta giorni dall’apposizione del visto di cui all’art. 79 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 [17] sul verbale di pignoramento negativo, alla direzione regionale delle entrate “…competente in relazione al luogo in cui si procede all’esecuzione…” (art. 3 comma 2);

– entro venti giorni dalla richiesta la direzione regionale delle entrate emette(va) “…in duplice copia il relativo provvedimento, consegnandone una al concessionario”, che nei sessanta giorni successivi “…esegue il fermo mediante iscrizione, anche in via telematica o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA dandone comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo” (art. 4 comma 1) nei modi di cui all’art. 26 comma 1 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 [18] (con spese di notifica e di iscrizione del fermo a carico del contribuente);

– dalla data di iscrizione del fermo nel pubblico registro sono inopponibili al concessionario gli atti di disposizione del veicolo, salvo che esso sia stato alienato “…con atto di data certa anteriore all’iscrizione del fermo ma trascritto successivamente…”, nel qual caso l’A.C.I. deve darne tempestiva comunicazione entro dieci giorni alla direzione regionale delle entrate “…che provvede immediatamente all’annullamento del fermo informandone il concessionario e il contribuente” (art. 5 comma 1;

– ove sia stata disposta la custodia del veicolo presso un depositario autorizzato (e quindi solo in caso di accertamento della violazione del fermo), l’organo procedente (ovvero quello che accerta la violazione) deve darne comunicazione al concessionario della riscossione interessato che “…entro sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione dà corso al pignoramento del mezzo” (art. 5 comma 3);

– l’iscrizione del fermo è cancellata nel caso di pagamento integrale delle somme iscritte a ruolo, di sgravio totale della cartella di pagamento per indebito o di annullamento connesso al trasferimento a terzi della proprietà del veicolo con atto di data certa anteriore all’iscrizione, a seguito di comunicazione del concessionario della riscossione alla direzione regionale delle entrate, da effettuare entro venti giorni decorrenti da varie date secondo i casi esaminati, e previa revoca del fermo (salvo il caso dell’annullamento), dietro versamento all’A.C.I. “…sia delle spese di iscrizione che di quelle di cancellazione” (in caso di sgravio o annullamento la cancellazione è gratuita); se il veicolo, per violazione del divieto di circolazione, è stato sottoposto a custodia, la restituzione è subordinata anche al pagamento delle relative spese; mentre se il veicolo non viene reperito il concessionario ha titolo a conseguire, secondo i casi, il rimborso o il discarico per inesigibilità, salva l’esecuzione in caso di successivo ritrovamento del bene mobile registrato (art. 6);

– disposizioni analoghe valgono per il fermo degli autoscafi, con gli adattamenti richiesti dalla diversa natura dei mezzo (ad esempio in caso di contravvenzione al divieto di circolazione l’imbarcazione deve esser fatta rientrare “nel porto più vicino”) (art. 8).

La disciplina legislativa dell’istituto, di cui all’art. 91 bis, fu poi sostanzialmente trasfusa nella disposizione dell’art. 86 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, come introdotta dall’art. 16 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (recante “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337”), che ha sostituito l’intero titolo II del d.P.R. n. 602 del 1973, e quindi anche il Capo III del medesimo recante “Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati”, ed in vigore assieme all’intera riforma dal 1° luglio 1999, ai sensi del successivo art. 39 del d.lgs. n. 46 del 1999.

Si è detto sostanzialmente, perché, in effetti l’art. 86, fermo il presupposto dell’esperimento negativo del pignoramento, ne ha esteso i destinatari, dal “contribuente” (ciò che poteva intendersi come limitativo al solo obbligato principale) anche ai beni mobili “…dei coobbligati…” (comma 1), mentre al comma 3, ed in via indiretta, col riferimento della sanzione per la violazione del divieto di circolazione anche all’uso di “aeromobili sottoposti a fermo”, ha altresì ampliato la platea dei beni mobili assoggettabili al fermo.

In sostanza la disposizione ha accresciuto tanto la sfera soggettiva dei destinatari del provvedimento quanto quella oggettiva dei beni che possono essere sottoposti al vincolo di indisponibilità (nel senso dianzi chiarito di sottrazione del diritto di godimento sul bene),

Si noti che l’art. 86 riproponeva, ai fini della concreta operatività della misura, la previsione di apposito regolamento, da emanare nella forma del decreto del Ministro delle finanze, di concerto coi Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, ai fini della definizione delle “modalità”, “termini” e “procedure” “…per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo”.

Si è posto quindi il problema della possibilità dell’applicazione delle disposizioni recate dal “vecchio” regolamento n. 503 del 1998, che l’Amministrazione finanziaria ha risolto (forse sbrigativamente, come si dirà infra) in senso affermativo [19].

Una modifica di ben altro spessore è stata, invece, introdotta all’art. 86 comma 1 del d.P.R. n. 602 del 1973, dall’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193, emanato esso pure in base alla legge delega 28 settembre 1998, n, 337, ed in specie alla previsione ivi contenuta (art. 1 comma 2) della possibilità di introdurre disposizioni integrative e correttive entro il biennio dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi costituenti atti di esercizio della delegazione legislativa.

Il primo comma dell’art. 86 è stato, infatti, così testualmente sostituito:“Decorso inutilmente il termine di cui all’articolo 50 comma 1, il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza”.

La novità non risiede tanto o soltanto nel trasferimento di poteri pubblicistici attinenti all’adozione della misura dagli uffici finanziari direttamente in capo ai concessionari della riscossione, quanto nella “rottura” di ogni collegamento di presupposizione tra l’avvio dell’esecuzione (sia pure col verbale di pignoramento negativo) e l’emanazione del fermo amministrativo.

In altri termini, mentre il presupposto originario del fermo era l’esperimento negativo del tentativo di pignoramento del bene mobile registrato, per cui la misura, senza costituire atto di esecuzione in senso proprio (non rientrando nella sequenza di atti e nella fase tipica dell’espropriazione mobiliare), trovava in ogni caso giustificazione nel timore di perdere la garanzia del credito tributario attraverso la sottrazione all’esecuzione del bene (proponendosi quindi, come già rilevato, come misura cautelare provvisoria con effetti, sia pure indiretti, di conservazione della garanzia patrimoniale, assicurati dalla apprensione del veicolo in caso di violazione del divieto di circolazione e dal suo affidamento in custodia onerosa, con la prevista possibilità, proprio in funzione dell’apprensione materiale del veicolo, di procedere, decorso un certo termine, al pignoramento); nella attuale disciplina, l’emanazione del provvedimento di fermo è del tutto svincolata da ogni accertamento in ordine all’esistenza di un pericolo di pregiudizio effettivo o potenziale per la realizzazione del “carico tributario”.

Nello stesso tempo, si accentua e rende più evidente l’autonomia del fermo amministrativo dalla procedura esecutiva e la sua irriducibilità al genus degli atti di esecuzione.

In effetti, se si concorda sulla definizione del fermo come misura cautelare provvisoria, ciò che viene a sbiadire è proprio la effettività della funzione cautelare, mentre emerge una sottintesa, ma leggibile, funzione “afflittiva” o “parasanzionatoria” rispetto all’inadempimento dell’obbligazione tributaria, in relazione al mancato pagamento del debito tributario nel termine fissato dall’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973 (sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale) per lo “spontaneo” versamento delle somme dovute, unitamente ad una funzione “dissuasiva” dell’inadempimento e di “coazione” al pagamento [20].

Nemmeno a seguito della rilevante modifica normativa di cui all’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001, peraltro, l’Amministrazione finanziaria ha cambiato avviso circa la perdurante efficacia del regolamento n. 503 del 1988 [21]; e tale soluzione appare ancor meno convincente che con riferimento all’introduzione dell’art. 86 ed alla abrogazione dell’art. 91 bis, se si riflette sulle sostanziali modifiche introdotte dal d.lgs. n. 193 del 2001.

Nell’ambito di tali modifiche, non può sfuggire che mentre secondo la previgente disciplina il fermo costituiva provvedimento vincolato alla sola ricognizione del suo presupposto (esperimento negativo del pignoramento mobiliare), tanto che sia l’art. 91 bis che l’art. 86 disponevano con espressione inequivoca che la direzione regionale dell’entrate, sulla richiesta del concessionario, “emana”(va) il provvedimento, nell’attuale regolamentazione dell’istituto il concessionario è soltanto “facultato” (“può”) ad adottare la misura.

3. I “modelli” dell’istituto: il fermo amministrativo dei crediti ed il fermo dei veicoli a motore per le violazioni al codice della strada.

Negli ordinamenti giuridici, difficilmente un istituto è “pura creazione”, ovvero fuoriesce dalla mens del legislatore (anche delegato) come novella Pallade dalla testa di Giove, risultando, invece, abbastanza spesso, un “adattamento” di precedenti istituti.

Anche il fermo amministrativo a fini fiscali non si sottrae a questa regolarità fenomenica, inserendosi in un contesto ordinamentale che già conosceva analoghe misure cautelari, l’una ormai risalente nel tempo (e tutt’ora in vigore), l’altra più recente.

Il modello primigenio del fermo amministrativo è quello disciplinato dall’art. 69 ultimo comma del r.d. 28 novembre 1923, n. 2440 (recante “Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato”), a tenore del quale:“Qualora un’amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, richieda la sospensione del pagamento, questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo”.

L’istituto ha avuto vita stentata sino agli anni ’60 del secolo scorso, quando varie circolari del Ministero del tesoro ne hanno precisato presupposti, limiti e modalità applicative, che hanno consentito, anche per l’accresciuto interesse della dottrina [22] e con gli apporti della giurisprudenza [23], di delinearne i contorni, invero alquanto vaghi nella formulazione normativa.

Tralasciando, perché evidentemente eccedenti gli scopi di queste note, le questioni relative all’esatta individuazione della nozione di “ragione di credito” [24], ciò che importa rilevare è che il fermo è misura cautelare a tutela delle ragioni di credito della pubblica amministrazione “…rimesso al suo prudente apprezzamento discrezionale” [25], la cui finalità è di “…legittimare la sospensione del pagamento di un credito liquido ed esigibile da parte dello Stato a salvaguardia dell’eventuale compensazione di un credito anche se non liquido ed esigibile, che l’Amministrazione statale, considerata nella sua unità, pretenda di avere nei confronti del creditore” [26].

E’ superata l’interpretazione per la quale l’Amministrazione richiedente il fermo dovesse coincidere con quella “titolare” della ragione di credito.

La temporaneità della misura si connette all’esigenza di un definitivo acclaramento sulla sussistenza del credito (si starebbe per dire opposto in compensazione al privato, ed in effetti l’istituto tende a consentire appunto la compensazione) e quindi può esitare o nella revoca del fermo nell’ipotesi di pagamento del credito “opposto” da parte del privato o di verifica della sua insussistenza, o nell’incameramento delle somme dovute dal privato sino alla concorrenza del credito dell’amministrazione.

La natura cautelare della misura implica poi che l’Amministrazione valuti la possibilità di mezzi alternativi di conservazione delle proprie ragioni di credito (sequestro conservativo, prestazione di fideiussione) e che, quindi, il fermo sia adottato solo quando si dimostri il mezzo più efficace allo scopo [27].

La stessa natura cautelare ha consentito al Giudice delle leggi di escludere l’incostituzionalità dell’istituto [28].

L’altro istituto sul quale, con più immediata evidenza, è esemplificato il fermo di cui all’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 è quello disciplinato dall’art. 214 del codice della strada (ovvero del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche) applicabile per talune violazioni (ad esempio la guida di autoveicoli senza aver conseguito la patente o con patente scaduta), alla constatazione delle quali l’organo di polizia “…provvede direttamente a far cessare la circolazione ed a far ricoverare il veicolo in apposito luogo di custodia…” (comma 1), avverso il quale è ammesso ricorso al prefetto ai sensi dell’art. 203 e contro l’ordinanza del prefetto, deve ritenersi, opposizione dinanzi all’A.G.O., ai sensi degli artt. 22, 22-bis e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 [29].

Deve rammentarsi che la violazione del provvedimento di fermo da ultimo esaminato è punito nello stesso modo di quella del fermo a fini fiscali (stante il rinvio contenuto nell’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 all’art. 214 comma 8), e quindi con la sanzione amministrativa pecuniaria e il ricovero del veicolo presso deposito autorizzato.

Orbene, dalla rapida disamina dei due “modelli” di fermo amministrativo, è agevole rilevare elementi di diversificazione, piuttosto che di assimilazione rispetto al fermo a fini fiscali.

Quest’ultimo condivide col fermo ex art. 69 r.d. n. 2440 del 1923 solo le sue finalità lato sensu cautelari, mentre radicalmente diversi sono l’oggetto (rispettivamente: beni mobili registrati e crediti), gli effetti (rispettivamente: imposizione di un vincolo di indisponibilità che incide sul diritto di godimento e sospensione del pagamento del credito) e le finalità ultime (rispettivamente: dissuasione del debitore dall’astenersi dal pagamento con coazione al soddisfacimento del credito e pagamento del credito o compensazione totale o parziale).

Rispetto al fermo disciplinato dal codice della strada, poi, il fermo a fini fiscali si differenzia perché non ha natura di sanzione amministrativa e si risolve non già nella materiale apprensione del veicolo (eventuale e subordinata alla violazione del fermo) sebbene, si ripete, nella sola imposizione di un vincolo negativo sul diritto di godimento del bene, la cui violazione è a sua volta sanzionata in via amministrativa; e ciò si spiega agevolmente, proprio perché il fermo regolato dal codice della strada presuppone altra violazione (negli esempi fatti: guida senza aver conseguito la patente o con patente scaduta di validità), mentre il fermo fiscale non ha, a monte, alcuna violazione, tale non potendosi configurare il mero inadempimento dell’obbligazione di cui al “carico tributario” iscritto a ruolo e riportato nella cartella di pagamento (e non a caso si è parlato in precedenza di una funzione genericamente afflittiva e solo “parasanzionatoria”).

4. Problemi sostanziali e processuali: quale potere e quale giurisdizione?

Dalle considerazioni sinora svolte scaturiscono, quasi naturalmente, le problematiche più delicate e complesse suscitate dal fermo a fini fiscali.

La peculiarità di tali aspetti ermeneutici risiede nello stretto collegamento tra i profili sostanziali ed i profili processuali, che si rovescia nel quesito fondamentale relativo all’individuazione dell’autorità giurisdizionale competente a conoscere delle controversie relative all’emanazione del provvedimento di fermo del bene mobile registrato.

Si è già evidenziato, supra (vedi par. 3) che il fermo non può ricondursi agli atti tipici ed al procedimento dell’esecuzione, poiché questa ha inizio soltanto col pignoramento, e che esso riveste piuttosto natura di misura cautelare provvisoria con effetti (indiretti) di conservazione della garanzia patrimoniale del credito tributario.

Su tale natura, però, ha inciso la novella di cui all’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001, perché, svincolando il fermo dal presupposto di cui alla previgente disciplina (il pignoramento negativo), tende a sbiadire proprio la effettività della funzione cautelare, mentre emerge una sottintesa, ma leggibile, funzione “afflittiva” o “parasanzionatoria” rispetto all’inadempimento dell’obbligazione tributaria, in relazione al mancato pagamento del debito tributario nel termine fissato dall’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, unitamente ad una funzione “dissuasiva” dell’inadempimento e di “coazione” al pagamento.

Nello stesso tempo, si è posto in luce che l’adozione della misura, prima vincolata alla ricognizione del presupposto, è ora rimessa alla valutazione del concessionario della riscossione, leggendo in tale elemento di novità proprio il riflesso della segnalata “rottura” del rapporto tra la misura ed il presupposto (il pignoramento negativo).

Orbene, tirando le fila di queste rapide osservazioni, sembra difficile negare che:

a) il fermo amministrativo è un provvedimento in senso proprio perché si risolve nell’emanazione di un atto idoneo ad incidere unilateralmente e autoritativamente nella sfera giuridico-patrimoniale del destinatario, attraverso l’imposizione di un vincolo di indisponibilità del bene nel senso della temporanea privazione del diritto di godimento, e cioè dell’jus utendi ac fruendi; tale vincolo, visto dal versante soggettivo, integra un divieto di utilizzazione del mezzo, la cui violazione espone all’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria e all’asportazione del veicolo affidato in custodia a depositario autorizzato;

b) in quanto provvedimento amministrativo, ed in funzione della chiara lettera della disposizione novellata dell’art. 86 comma 1, alla sua emanazione corrisponde l’esercizio di un potere amministrativo discrezionale sull’an, ma anche sul quid, poiché il concessionario non soltanto può scegliere se adottare la misura bensì anche “graduarla” nel suo oggetto (e così assoggettare al fermo ad esempio uno o più beni mobili registrati, autoveicoli o autoscafi, come accaduto nel caso esaminato dal giudice amministrativo pugliese con l’ordinanza cautelare n. 216 del 5 marzo 2003 e nella segnalazione di stampa di cui alla nota 10).

La contestazione del fermo amministrativo, sia che riguardi aspetti formali (ad esempio attinenti alla violazione del termine di cinque giorni assegnato al concessionario per la comunicazione all’interessato dell’avvenuta iscrizione del fermo nei pubblici registri), sia che attenga ad aspetti sostanziali (quali possono essere l’allegazione del pagamento già intervenuto del “carico tributario” per il quale è iscritto il fermo, o ancora la intervenuta sospensione, in via amministrativa o giurisdizionale, della cartella di pagamento, e quindi dell’obbligazione di provvedere al pagamento nei sessanta giorni dalla sua notificazione; o ancora l’insufficiente o affatto carente motivazione del provvedimento di fermo o il difetto di correlazione tra l’entità del “carico tributario” ed il numero e valore dei veicoli assoggettati al fermo amministrativo), sembra quindi inevitabile che si risolva nella denuncia dell’uso illegittimo del potere discrezionale (sub specie della violazione di legge, anche per carente o insufficiente motivazione, o anche dell’eccesso di potere per difetto o erroneità dei presupposti o ingiustizia manifesta).

In base a tale ricostruzione, non sembra quindi né azzardata né priva di fondamento l’affermazione che la contestazione del fermo debba avvenire attraverso ricorso d’impugnazione (se del caso anche accompagnato da domanda risarcitoria) proposto al Giudice amministrativo.

In questa chiave risulta difficile concordare con i primi (e a quanto consta sinora unici) orientamenti giurisprudenziali espressi da giudici amministrativi territoriali [30], i quali, sia pure in base a fattispecie e percorsi esegetici diversi hanno sostenuto che le controversie relative al fermo amministrativo a fini fiscali apparterrebbero alla sfera giurisdizionale dell’A.G.O.

Una prima pronuncia fa leva sulla devoluzione all’A.G.O. (e nella specie alla Sezione lavoro del Tribunale) delle controversie relative all’impugnativa delle cartelle esattoriali concernenti la riscossione dei contributi previdenziali [31] per dedurne l’attrazione alla stessa sfera giurisdizionale delle controversie relative al fermo amministrativo connesso al mancato pagamento di cartelle relative ai detti contributi, fondandola sull’art. 29 del d.lgs. n. 46 del 1999 [32].

Sennonché la disposizione richiamata, di per sé, riguarda soltanto la devoluzione al giudice competente a conoscere le controversie relative ad entrate tributarie diverse da quelle contemplate dall’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (ovvero di quelle che rientrano nella giurisdizione delle commissioni tributarie) del potere di disporre la sospensione della riscossione “…se ricorrono gravi motivi”.

E’ agevole notare, però, che il fermo amministrativo, per quanto osservato supra amplius, non può essere riguardato come un atto della riscossione, non essendo orientato in via diretta ed immediata all’esecuzione ed al soddisfacimento del credito tributario, onde il richiamo alla suddetta disposizione non pare né pertinente né decisivo.

D’altro canto il giudice amministrativo piemontese, nella sentenza in esame, non individua alcuna altra disposizione che potrebbe fondare una vis abtractiva della cognizione sulla impugnazione (opposizione) della cartella di pagamento sulla controversia relativa alla legittimità del fermo amministrativo a fini fiscali.

Non appare poi più persuasiva altra pronuncia [33], che del pari si fonda su presupposto erroneo, ovvero che “…l’emanazione di un provvedimento di fermo di bene mobile iscritto in pubblici registri, ex art. 86 d.P.R. n. 602 del 1973, è posteriore alla notifica della cartella di pagamento e rientra quindi nella procedura di esecuzione forzata tributaria”, e quindi, come tale si configurerebbe (la sentenza non lo dice ma è consequenziale affermarlo) come una opposizione ad un atto della esecuzione; si è già ampiamente osservato, infatti, che il fermo amministrativo non può essere riguardato come atto della esecuzione.

Alquanto problematico appare, altresì, sostenere che tali controversie ricadano nella sfera della giurisdizione tributaria, come ampliata dall’art. 12 comma 2 della legge finanziaria 28 dicembre 2001, n. 448, che ha sostituito l’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, che ora dispone in generale che: “Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio.

Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica”.

In effetti, il riferimento alle controversie “aventi ad oggetto i tributi” sembrerebbe delimitare la pur ampliata sfera giurisdizionale tributaria alle liti che, si risolvano o meno anche nell’impugnazione di un atto dell’accertamento o della riscossione, pongano in discussione in via diretta e immediata l’esistenza dell’obbligazione tributaria e la sua misura; laddove uno spazio di affermazione della giurisdizione tributaria potrebbe ritagliarsi solo se si ammettesse che il fermo amministrativo ha natura di sanzione amministrativa, ciò che, a tenore delle osservazioni svolte nel paragrafo sub 3), sembra di poter escludere.

Tirando le fila delle osservazioni che precedono, si deve piuttosto inclinare verso la soluzione esegetica che annovera le controversie relative ai fermi amministrativi nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.

5. Una interessante ordinanza del T.A.R. Puglia.

L’interesse dell’ordinanza della 1^ Sezione del T.A.R. Puglia – Sede di Bari n. 216 del 5 marzo 2003 risiede, appunto, nell’aver affermato (a quanto consta, e salvi errori ed omissioni, per la prima volta in assoluto) la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all’impugnativa di un provvedimento di fermo amministrativo.

Il ricorso introduttivo è stato proposto da un avvocato che per un “carico tributario” di appena € 1508,05, relativo al mancato pagamento di due cartelle di pagamento emesse in esito alla liquidazione ex art. 36 bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 della dichiarazione congiunta dei redditi propri e del coniuge relativa agli anni 1995 e 1996, sì è visto assoggettare al fermo amministrativo tre autoveicoli (l’uno di sua proprietà, gli altri due appartenenti al coniuge coobbligato).

Il professionista, peraltro, aveva impugnato le due cartelle ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 28 novembre 1980. n. 787 (quindi con notifica al centro di servizio competente e col successivo deposito presso la segreteria della commissione tributaria), senza chiedere però la sospensione della loto efficacia esecutiva.

Il ricorrente lamentava, altresì, che il fermo amministrativo fosse stato emanato senza considerare la possibilità di definizione agevolata connessa alle disposizioni della legge finanziaria n. 289 del 2002.

Nei confronti dell’atto impugnato sono state dedotte articolate censure, anzitutto relative all’inapplicabilità dell’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 1 co. 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001 in difetto di un nuovo regolamento, sostenendosi l’inapplicabilità di quello di cui al d.m. n. 503 del 1998; e quindi all’assoluta carenza di motivazione, in violazione dell’art. 7 dello “Statuto del contribuente” e per il richiamo ivi contenuto dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, soprattutto con riferimento alla sussistenza di concrete esigenze cautelari atte a giustificare l’adozione del provvedimento; infine adombrando un vero e proprio eccesso ed abuso di potere sia in relazione alla carente motivazione in ordine all’an, al quid e al quomodo, con “…uso abnorme dello strumento esecutivo e/o dei provvedimenti cautelari”, sia in riferimento alla possibile configurazione, nell’emanazione del fermo in difetto del regolamento attuativo, di condotte penalmente illecite.

Il giudice amministrativo pugliese, con motivazione succinta ma esauriente, ha accolto la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di fermo impugnato.

Affermata la propria giurisdizione sul rilievo che “…l’art. 1, co. 1, lett. q) D.l.vo n. 193 del 2001 riconosce al concessionario una mera facoltà di disporre il fermo, rispetto al cui motivato esercizio la posizione del contribuente è quella del titolare dell’interesse legittimo”, l’ordinanza sostiene che “…il ricorso risulta assistito da sufficiente Fumus Boni Juris e che il pregiudizio che il ricorrente riceve dall’atto impugnato è indubbiamente grave ed imputabile in via immediata e diretta al mal governo che il concessionario ha fatto, nel caso di specie, dei poteri che la legge gli attribuisce”.

Sembra evidente, in riferimento all’osservazione concernente il malgoverno del potere, che siano state particolarmente apprezzate le censure incentrate sul difetto di motivazione e sull’eccesso di potere, ciò che consente di enucleare dalla ratio decidendi dell’ordinanza cautelare importanti implicazioni sulla natura del potere amministrativo e sui suoi limiti.

Il T.A.R. Puglia fornisce una prima essenziale indicazione in ordine al carattere discrezionale del fermo amministrativo, e quindi alla sua sindacabilità sotto tutti i profili della legittimità, non escluso l’eccesso di potere.

In tale chiave risalta l’implicita affermazione dell’esigenza imprescindibile di una congrua motivazione, il cui spazio deve misurarsi tanto sull’an quanto sul quid.

In altri termini il concessionario della riscossione non può sottrarsi all’obbligo di enunciare le specifiche esigenze che giustificano l’adozione della misura cautelare del fermo in relazione alla entità del “carico tributario” e alle circostanze concrete, attinenti al debitore, che potrebbero compromettere la garanzia del credito.

Né, come logico corollario dell’obbligo di motivazione, può elidersi ogni valutazione di proporzionalità tra il “carico tributario” ed il numero e valore dei beni mobili assoggettati al fermo, nel senso che il concessionario non può, a fronte di un carico più o meno modesto, imporre un vincolo di indisponibilità su tutti i veicoli del debitore, quando sia sufficiente (in vista di un pignoramento che è solo eventuale e connesso alla violazione del divieto di circolazione col veicolo e al suo affidamento in custodia) individuare un solo veicolo, e tra più veicoli, ovviamente quello il cui valore più si avvicina (o meno di discosta per eccesso) dal quantum del carico tributario.

L’ordinanza assume quindi rilievo del tutto peculiare perché costituisce un primo orientamento che indirizza l’esercizio del potere di fermo amministrativo e consente di evitare che esso, da misura cautelare anche con funzioni lato sensu afflittive e dissuasive dall’inadempimento del debito tributario iscritto a ruolo, si trasformi in strumento di pressione assolutamente spropositato (sulla stampa non è infrequente da parte dei contribuenti colpiti la valutazione che il fermo possa risolversi in strumento quasi…estorsivo).

D’altro canto, una maggiore cautela dei concessionari nell’uso del potere di fermo amministrativo è raccomandabile perché, ove si rifletta sulla circostanza che essi vantano interessi patrimoniali propri in ordine al conseguimento di più alte percentuali di riscossione sul carico totale dei ruoli affidati per la riscossione, non può escludersi in astratto la configurabilità, almeno nei casi più eclatanti, di quelle fattispecie penalmente illecite evocate nel ricorso esaminato in sede cautelare dal giudice amministrativo pugliese [34].

6. L’incerta costituzionalità dell’istituto.

Almeno un rapido cenno merita il tema della verifica di costituzionalità dell’istituto.

La disposizione relativa al fermo amministrativo, come da ultimo modificata dall’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001, potrebbe non sottrarsi a censure di incostituzionalità sotto un duplice profilo, per dir così diretto ed indiretto.

Per un primo aspetto, proprio le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 193 del 2001, con la più volte segnalata “scissione” tra fermo e fase esecutiva (nell’obliterazione del presupposto essenziale individuato dalla disciplina previgente nel negativo esperimento del pignoramento mobiliare) e nella più evidente connotazione “afflittiva”, “dissuasiva” e “parasanzionatoria” che la misura ha assunto, possono suggerire una lesione del diritto di difesa costituzionalmente garantito, non già perché manchino i mezzi di tutela giurisdizionale, quanto piuttosto perché il suo esercizio, in rapporto all’immediata “afflittività” della misura, rischia di non assicurare una pronta, piena ed interamente satisfattiva reintegrazione della sfera giuridico-patrimoniale attinta dal provvedimento.

Soprattutto, però, è lecito dubitare della legittimità della disposizione in riferimento all’art. 76 Cost. ed all’eccesso di potere normativo rispetto alla legge di delegazione 28 settembre 1998, n. 337.

Quest’ultima, infatti, nei suoi criteri direttivi non ha affatto contemplato l’istituto del fermo amministrativo, e tantomeno l’attribuzione del suo potere ai concessionari della riscossione, non potendosi far rientrare la introduzione di una misura cautelare tanto penetrante nella generica indicazione di cui all’art. 1 lett. h) n. 5) della legge delega (“snellimento e razionalizzazione delle procedure di esecuzione anche nel rispetto del principio della collaborazione del debitore all’esecuzione, secondo modalità che prevedano, tra l’altro…la revisione e la semplificazione delle procedure di vendita dei beni immobili e beni mobili registrati”).

E’ sin troppo facile osservare che il fermo amministrativo non attiene in alcun modo alla revisione e semplificazione delle procedure di vendita, ed è espressivo di un principio che appare tutt’affatto opposto a quello della “collaborazione del debitore all’esecuzione”.

Né potrebbe osservarsi in contrario che il fermo amministrativo era stato già introdotto con decreto legge convertito in legge per dedurne che esso non avesse bisogno di una particolare “copertura” nella legge delega.

All’opposto, sembra lecito osservare che proprio la completa obliterazione nella legge delega di un istituto già introdotto nell’ordinamento assume significato indiziario dell’inesistenza di una volontà del legislatore delegante di investire il legislatore delegato della “riproposizione” del fermo amministrativo.

In ogni caso, per i dubbi di legittimità costituzionale dianzi evocati e per il pericolo quantomeno di “malgoverno” del potere assegnato ai concessionari della riscossione, sarebbe opportuno un nuovo intervento del legislatore (e non di quello delegato, essendo esaurito il biennio per eventuali modifiche e integrazioni) quantomeno inteso a delimitare in modo penetrante la discrezionalità amministrativa affidata a soggetti che, per quanto investiti di pubbliche funzioni, conservano natura e forme giuridiche di società lucrative che non appaiono, come tali, le più idonee al un equilibrato esercizio del potere che contemperi l’interesse pubblico e gli interessi dei privati, riuscendo a obliterare del tutto l’interesse patrimoniale proprio.

— *** —

[1] Si tratta del programma “Mi manda Raitre”, condotto da Giuseppe Marrazzo, vetrina dei piccoli e grandi soprusi subiti da cittadini, consumatori, contribuenti.

[2] L’art. 4 comma 1 del decreto del Ministro delle finanze (di concerto coi Ministri dell’interno e dei lavori pubblici) 7 settembre 1988, n. 503 (sul quale vedi infra) dispone che del fermo sia data “…comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione…con le modalità di cui all’articolo 26, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602” e che essa precisi (soltanto) “…gli estremi del carico tributario per riscuotere il quale è stato emesso il provvedimento di fermo”.

[3] Secondo la testuale previsione dell’art. 5 comma 2 del decreto ministeriale n. 503 del 1998 “Per effetto dell’iscrizione (del fermo nel pubblico registro automobilistico: N.d.A.) è vietata la circolazione del veicolo a motore sottoposto a fermo”.

[4] Ai sensi dell’art. 86 comma 3 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, come introdotto dall’art. 16 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (e il cui comma 1 è stato modificato da ultimo dall’art. 1 comma 2 lett. q) del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193), la circolazione con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è punita ai sensi dell’art. 214 comma 8 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, ossia con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 635.090 a lire 2.540.350 (ora da 328 a 1312 €) e con la asportazione del veicolo affidato in custodia a un deposito autorizzato.

[5] L’art. 10 comma 1 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (rubricato significativamente alla “Tutela dell’affidamento e della buona fede. Errori del contribuente”), dispone che “I rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria sono improntati al principio della collaborazione e della buona fede”; anche tale disposizione, come le altre relative ai rapporti tra contribuenti e fisco, è applicabile nei rapporti tra concessionari della riscossione e contribuenti, in virtù del successivo art. 17, a tenore del quale “Le disposizioni della presente legge si applicano anche nei confronti dei soggetti che rivestono la qualifica di concessionari e di organi indiretti dell’amministrazione finanziaria, ivi compresi i soggetti che esercitano l’attività di accertamento, liquidazione e riscossione di tributi di qualunque natura”.

[6] Tale messe di apporti informativi costituisce diretta conseguenza dei principi e delle prescrizioni dettate dall’art. 5 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (recante, com’è noto, “Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente”).

Infatti, l’art. 5 (intitolato appunto alla “Informazione del contribuente”), dopo aver solennemente enunciato al comma 1 che “L’amministrazione finanziaria deve assumere idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni legislative e amministrative vigenti in materia tributaria, anche curando la predisposizione di testi coordinati e mettendo gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore”, precisa subito dopo che “L’amministrazione finanziaria deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tale da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti”; ed al comma 2, con indicazione non meno importante, dispone che “L’amministrazione finanziaria deve portare a conoscenza dei contribuenti tempestivamente e con i mezzi idonei tutte le circolari e le risoluzioni da essa emanate, nonchè ogni altro atto o decreto che dispone sulla organizzazione, sulle funzioni e sui procedimenti”.

[7] Viene in considerazione, in particolare, la disposizione di cui all’art. 12 della legge finanziaria 27 dicembre 2002, n. 289 che consente la definizione dei carichi tributari “…inclusi in ruoli emessi da uffici statali e affidati ai concessionari del servizio nazionale della riscossione fino al 30 giugno 1999…”, senza interessi di mora e col pagamento di una somma pari al 25% dell’importo iscritto a ruolo e delle somme dovute eventualmente ai concessionari per rimborso di spese sostenute per le procedure esecutive avviate, mediante sottoscrizione entro il 30 marzo 2003 di apposito atto recante declaratoria della volontà di avvalersi della definizione, a seguito di apposita comunicazione da parte dei concessionari della riscossione, da inviare nei trenta giorni successivi all’entrata in vigore della legge (e quindi dall’1 gennaio 2003).

[8] Ai sensi dell’art. 1 del d.P.R. 16 aprile 1999, n. 129 (“Regolamento recante disposizioni in materia di crediti tributari di modesta entità, a norma dell’articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146”) “Non si fa luogo all’accertamento, all’iscrizione a ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai tributi erariali, regionali e locali di ogni specie comprensivi o costituiti solo da sanzioni amministrative o interessi, qualora l’ammontare dovuto, per ciascun credito, con riferimento ad ogni periodo d’imposta non superi l’importo fissato, fino al 31 dicembre 1997, in lire trentaduemila” (e quindi ora ad € 16,53). 6/04/1999 n. 129

[9] In effetti, benché l’art. 86 si riferisca al fermo anche degli aeromobili, il d.m. n. 503 del 1998 non ha disciplinato questa fattispecie perché, come si avverte nel preambolo, e in distonia col parere del Consiglio di Stato – Sezione consultiva per gli atti normativi del 26 gennaio 1998, “…l’esigenza di estendere anche agli aeromobili il divieto di circolazione…richiede un approfondimento allo stato non compatibile con l’urgenza di adottare il regolamento in esame, per cui si ritiene che i suggerimenti del Consiglio di Stato possano essere recepiti in un autonomo provvedimento”, che non risulta però sia mai stato emanato. Sicché almeno i contribuenti che posseggono aeromobili possono star tranquilli di non essere privati di ogni possibilità di circolazione con mezzi privati. E se pure essi negli spostamenti a breve raggio possono subire pregiudizi, almeno in quelli più lunghi, e spendendo “qualcosa” in più, conservano la possibilità di muoversi.

[10] Si segnala, a titolo esemplificativo, una notizia pubblicata nella sezione “Bari Città” de “La Gazzetta del Mezzogiorno” di lunedì 10 marzo 2003, pag. 23: sotto il titolo “Messo in ginocchio dalla Sesit”, l’occhiello recita “Congelato un parco auto di 475mila euro per un debito di 2mila euro”; la notizia riguarda in sintesi il caso del titolare di un autosalone di Gravina in Puglia che, a fronte di un “carico tributario” di circa 2.000 €, relativo a tre cartelle esattoriali (per una delle quali il contribuente avrebbe ottenuto lo sgravio mentre per le altre pendono ricorsi amministrativi) ha visto assoggettate al fermo amministrativo più di cinquanta autovetture.

[11] Tanto nel caso di pagamento integrale delle somme dovute e delle spese di notifica, quanto nel caso di “sgravio totale per indebito” o di “annullamento” del fermo disposto in relazione al documentato trasferimento a terzi della proprietà del veicolo con atto di data certa anteriore all’iscrizione del fermo, l’art. 6 comma 1 del d.m. n. 503 del 1998 assegna(va) al concessionario il termine di venti giorni per la comunicazione delle circostanze implicanti la revoca del fermo e altri venti giorni alla direzione regionale delle entrate per l’emanazione del provvedimento. Se si opina che, anche dopo la modifica del comma 1 dell’art. 86 del d.P.R.. 29 settembre 1973, n. 602, introdotta dall’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193 (che assegna direttamente ai concessionari il potere di disporre il fermo, prima riservato alle direzioni regionali delle entrate), siano applicabili le disposizioni del “vecchio” regolamento di cui al d.m. n. 503 del 1998 (ed in tal senso si è pronunciata la risoluzione ministeriale n. 64 del 1° marzo 2002), tra l’estinzione del debito tributario, o l’accertamento del suo pregresso pagamento (o del trasferimento del veicolo), e la rimozione del vincolo potrebbero dunque intercorrere non meno di venti giorni.

[12] Vedi retro nota n. 7

[13] Ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 (di riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo e modifica di numerose disposizioni del d.P.R. n. 602 del 1973, recante appunto le disposizioni sulla riscossione dei tributi), l’aggio dei concessionari è commisurato alle somme iscritte a ruolo, ma in misura pari “…ad una percentuale di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (e quindi ora del solo Ministro dell’economia e delle finanze: N.d.A.) entro il 30 settembre dell’anno precedente il biennio di riferimento” sulla base di criteri che tengono conto del costo normalizzato del servizio (ovvero del costo medio unitario del sistema) e della situazione sociale ed economica di ciascun ambito territoriale. Sennonché, in base al comma 2 della disposizione, l’aggio “…è aumentato, per i singoli concessionari, in misura pari ad una percentuale delle maggiori riscossioni conseguite rispetto alla media dell’ultimo biennio, rilevabile per lo stesso ambito o, in caso esso sia variato, per ambito corrispondente”, percentuale variamente determinata. E’ agevole dunque comprendere come una flessione delle riscossioni connessa all’applicazione delle disposizioni agevolative introdotte dalla finanziaria si rifletta immediatamente quantomeno sulla prospettiva di conseguire l’aumento dell’aggio e che, pertanto, il fermo amministrativo possa essere rivolto ad esercitare, in questo arco temporale, una pressione sul contribuente tale da indurlo a rinunciare al condono in vista della conservazione della disponibilità del veicolo (o dei veicoli, poiché per uno stesso carico tributario il fermo può essere iscritto anche per tutti i veicoli appartenenti al contribuente, e anche per quelli del coniuge coobbligato).

[14] Per autoscafo deve intendersi l’imbarcazione munita di motore iscritta nel registro di cui all’art. 3 del r.d. l9 maggio 1932, n. 813, abilitata alla navigazione in base all’apposita licenza prevista dal precedente art. 2, e quindi, tanto i motoscafi quanto le imbarcazioni munite di motore entro o fuori bordo, tenuto conto che i motoscafi, secondo l’art. 1 del r.d.l., sono le imbarcazioni di stazza lorda uguale od inferiore a 25 tonnellate provviste di motore a scoppio od a combustione interna.

[15] Si tentava così di ovviare agli inconvenienti della disciplina previgente che, nell’assenza di un provvedimento consimile, affidava le possibilità di esito positivo del pignoramento alla collaborazione del contribuente-debitore (vedi G. Ciminiello – L. Quercia, La riforma della riscossione, Roma, Buffetti, 2000, p. 41).

[16] Risulta quindi difficile concordare con la pur suggestiva definizione di “pignoramento virtuale” offertane da G. Ciminiello – L. Quercia, op. cit. p. 41

[17] In base all’art. 79 del d.P.R. n. 42 del 1988 (abrogato a decorrere dal 1° luglio 1999, dall’art. 68 comma 1 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 recante “Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla L. 28 settembre 1998, n. 337”), in caso di pignoramento negativo o insufficiente il concessionario doveva trasmettere entro novanta giorni il relativo verbale all’ufficio finanziario o all’ente emittente il ruolo, che apponevano entro ulteriori novanta giorni il proprio visto “…indicando in calce quali sono i cespiti, i beni e ogni altro elemento utile…per l’esperimento di ulteriori procedure esecutive”; il d.m. n. 503 del 1998 a tali indicazioni aggiunse (art. 3 comma 1) anche quella “delle notizie relative all’esistenza di eventuali veicoli a motore di proprietà del contribuente iscritto a ruolo”.

[18] L’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973 disciplina la notifica delle cartelle di pagamento; quindi la comunicazione del fermo deve avvenire a cura degli ufficiali della riscossione o degli altri soggetti abilitati dal concessionario, o, per convenzione tra comuni e concessionario, dei messi comunali o degli agenti di polizia municipale, sia mediante consegna a mani proprie del destinatario, di persone di famiglia o addette alla casa, ufficio o azienda, o ai sensi del combinato disposto dell’art. 140 c.p.c. e dell’art. 60 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 in caso d’irreperibilità, che con invio di raccomandata in plico chiuso con avviso di ricevimento.

[19] Con la circolare n. 221/E del 24 novembre 1999, sul presupposto che l’istituto, già previsto dall’art. 91 bis, “…è stato pressoché interamente trasfuso…” nell’art. 86, si è ritenuto che “…in conformità dei canoni interpretativi del nostro ordinamento, il regolamento di attuazione di una disposizione abrogata resta in vigore fino all’approvazione del regolamento attuativo della disposizione che ha sostituito la vecchia norma, limitatamente, com’è ovvio, a quelle parti che non siano incompatibili con le nuove disposizioni”; su tale base si sono dunque ritenute inapplicabili le disposizioni del d.m. n. 503 del 1998 relative al visto ex art. 79 comma 3 del d.P.R. n. 43 del 1988 (abrogato a decorrere dal 1° luglio 1999, dall’art. 68 comma 1 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112), sul quale vedi retro la nota 17, e quelle che a tale visto collegavano comunicazioni e termini da parte del concessionario alla direzione regionale delle entrate; resta sicuramente applicabile, invece, per il richiamo del solo art. 4 comma 1 “limitatamente alle parole entro sessanta giorni da tale consegna” (del provvedimento di fermo dalla direzione delle entrate al concessionario), il termine di cinque giorni entro i quali il concessionario deve comunicare il fermo al contribuente interessato (recte: ai sensi dell’art. 86 comma 1, al debitore e ai coobbligati, se il fermo è esteso a veicoli appartenenti a questi ultimi).

[20] Nemmeno l’Amministrazione finanziaria dubita che il fermo sia estraneo alla procedura esecutiva: si confronti ad esempio quanto sostenuto nella risoluzione n. 128 del 24 aprile 2002, nella quale si esclude che condizione di efficacia del fermo sia, nell’ipotesi di mancato avvio dell’espropriazione nel termine di un anno dalla notificazione della cartella di pagamento, l’emanazione dell’apposito avviso contenente l’intimazione ad adempiere entro cinque giorni, prevista dall’art. 50 comma 2 del d.P.R. n. 602 del 1973; ma già con la circolare n. 184/E del 6 luglio 1999, il Ministero aveva precisato, a chiare lettere, che “…il momento di inizio della procedura esecutiva è quello in cui viene effettuato il primo atto di esecuzione…”, negando che tale atto potesse coincidere con l’avviso di mora “…al quale va attribuita, invece, la natura di atto introduttivo dell’esecuzione”

[21] Con la risoluzione n. 64 del 1° marzo 2002, dopo aver chiarito che secondo i principi generali il potere di revoca (o annullamento) del fermo amministrativo deve ora ritenersi spettante ai concessionari della riscossione, competenti ad emanare il provvedimento e quindi anche a provvedere ai relativi atti di ritiro, si ribadisce, col richiamo a quanto già espresso nella circolare n. 221/E del 24 novembre 1999 (vedi retro nota 19) l’applicabilità del regolamento ad esclusione delle disposizioni che prevedevano adempimenti e relativi termini per i concessionari connessi con la pregressa allocazione del potere in capo alle direzioni regionali delle entrate.

[22] Sul fermo amministrativo ex art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923, vedi L. Montel., voce Fermo amministrativo, Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, 1991, vol. VI, pp. 302-303 e la, invero scarsa, bibliografia ivi citata; nonché C. Anelli, F. Izzi, C. Talice, Contabilità pubblica, in Commentario di legislazione amministrativa, Milano, 1988, p. 311 e s., nell’ambito del capitolo III curato da C. Anelli.

[23] Cfr., tra le più recenti, Cass. SS.UU., 4 novembre 2002, n. 15382, in Giust.it, in ordine alla giurisdizione amministrativa se il fermo è emanato da un’amministrazione dello Stato e dell’A.G.O. se emanato in carenza di potere da amministrazione non statale; Cons. Stato, Sez. VI 23 dicembre 2002, n. 7278, in Giust.it., che nega che dall’istituto possa desumersi un principio generale in ordine alla sospensione cautelare dei pagamenti; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 7 agosto 2002, n. 7052, in Giust.it, che ne precisa la natura di misura strumentale di natura interdittiva e temporanea, tale da sottrarsi all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 11 settembre 2000, n. 7010, che ne ricostruisce la natura di provvedimento di ampia discrezionalità cui si correlano posizioni di interesse legittimo, e quindi, l’attrazione alla sfera giurisdizionale amministrativa.

[24] L. Montel, op. cit., p, 302 osserva che la formula, nella sua ampiezza, potrebbe abbracciare, all’apparenza, tanto le pure e semplici pretese creditorie quanto i crediti certi, liquidi ed esigibili, sennonché l’una e le altre “…non appaiono accettabili perché entrambe non rispondono alla ratio della norma, per cui è da accogliere l’orientamento intermedio che poggia la richiesta di fermo non tanto sulla ragionevole apparenza di fondatezza…ma…su una ‘prova dimostrativa certa, che determina nell’amministrazione la convinzione che esiste un motivo sicuro del suo diritto, che giustifica e legittima la soggezione del debitore all’adempimento’” (la definizione richiamata è di V. Molinari, Il fermo amministrativo, in Foro amm. 1969, III, 587, richiamato nella nota 3 della voce)

[25] L. Montel, op. cit., p. 303; anche C. Anelli, F. Izzi, C. Talice, op. cit., evidenziano come la misura sia espressiva “…di un potere discrezionale della pubblica amministrazione, il cui esercizio è sindacabile dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e, quindi, anche per eccesso di potere” (p. 311), nel cui ambito sarebbe ammissibile la verifica “…quanto meno che la ragione di credito fatta valere non sia pretestuosa e non sia quindi indice di una deviazione del potere discrezionale esercitato” (p. 312).

[26] C. Anelli, F. Izzi, C. Talice, op. cit., p. 311.

[27] L. Montel, op. cit., p. 303.

[28] Corte Cost., 13-19 aprile 1972, n. 67, che lo ha inquadrato nell’ambito dell’autotutela amministrativa finalizzata alla tutela delle entrate della pubblica amministrazione; e proprio in funzione di tali caratteri e delle finalità pubblicistiche che informano il fermo amministrativo è stata esclusa ogni disparità di trattamento rispetto alla posizione creditoria paritaria dei privati per i quali la compensazione è assoggettata a limiti più stringenti.

[29] La Corte Cost., con ordinanza 23 luglio 2001, n. 278, ha escluso l’illegittimità costituzionale della disposizione di cui all’art. 214 del d.lgs. n. 285 del 1992, sotto il profilo che il fermo non sarebbe sospendibile dall’autorità giudiziaria “…poiché lo stesso rimettente non esclude la possibilità di una interpretazione della disposizione censurata diversa da quella da lui prospettata…”; ed ancora con ordinanza 23 luglio 2001, n. 282, nella parte in cui per guida con patente scaduta è previsto il fermo per la durata di due mesi perché la commisurazione della sanzione “…rientra nella più ampia discrezionalità legislativa, non spettando alla Corte rimodulare le scelte punitive del legislatore né stabilire la quantificazione delle sanzioni che ben possono essere stabilite anche in misura fissa, ove questa sia contenuta entro limiti di congruità e ragionevolezza”

[30] Cfr. T.A.R. Veneto, 30 gennaio 2003, n. 886 e T.A.R. Piemonte, 5 ottobre 2002, n. 1577, entrambe pubblicate in questa Rivista n. 3-2003

[31] Ai sensi dell’art. 24 comma 5 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, contro l’iscrizione a ruolo dei contributi previdenziali “…il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento”, con ricorso notificato all’ente impositore ed al concessionario; il giudizio “…per motivi inerenti il merito della pretesa contributiva è regolato dagli artt. 442 e seguenti c.p.c.” e nel corso del giudizio di primo grado “…il giudice del lavoro può sospendere l’esecuzione del ruolo per gravi motivi” (comma 6).

[32] Cfr. T.A.R. Piemonte, 5 ottobre 2002, n. 1577, cit.

[33] Cfr. T.A.R. Veneto, 30 gennaio 2003, n. 886, cit.

[34] Il riferimento, non espresso ma trasparente nel ricorso, è ovviamente al delitto di cui all’art. 323 c.p.

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V. in argomento TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Ordinanza 5 marzo 2003 n. 216; TAR VENETO, SEZ. I – Sentenza 30 gennaio 2003* e TAR PIEMONTE, SEZ. I – Sentenza 5 ottobre 2002*.

Note

L'articolo Le “ganasce” fiscali: breve storia del fermo amministrativo dei beni mobili registrati in sede di riscossione di entrate mediante ruolo, tra problemi sostanziali e processuali (con qualche riserva sulla legittimità costituzionale dell’istituto) proviene da Giustamm.

La sentenza massimata e riportata di seguito si segnala per l’efficace puntualizzazione di questioni processuali e sostanziali.

Il caso all’esame del giudice amministrativo pugliese era costituito dall’impugnazione di provvedimenti recanti declaratoria di risoluzione di un rapporto di accreditamento transitorio di una struttura sanitaria privata (erogante prestazioni di fisiocinesiterapia), conseguente alla stabilizzazione degli effetti di precedente provvedimento di risoluzione dall’1.1.1993 del pregresso rapporto convenzionale (in base al quale si era instaurato il rapporto di accreditamento) disposto in relazione al venir meno della corresponsabilizzazione con società subentrata nel rapporto convenzionale del professionista originario titolare della convenzione, per effetto di decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, 13 luglio 2000, n. 3900 che, in riforma della sentenza del T.A.R. Puglia 7 marzo 1994, n. 472, aveva respinto il ricorso proposto dalla società contro la risoluzione del rapporto convenzionale.

La società ricorrente per un verso contestava la legittimità e correttezza della disposta risoluzione del rapporto convenzionale e per altro aspetto evidenziava come, ai fini dell’instaurazione del rapporto di accreditamento provvisorio, fosse sufficiente la mera circostanza della sussistenza del rapporto convenzionale alla data dell’1.1.1993, non potendosi ammettere una efficacia retroattiva di statuizioni amministrative incidenti sulla sfera giuridica del destinatario.

Con autonomo ricorso, la società aveva poi richiesto il pagamento delle prestazioni erogate in periodi anteriori e anche successivi alla pronuncia del Consiglio di Stato.

Il Tribunale amministrativo pugliese ha, anzitutto, precisato che, indipendentemente da ogni questione sulla (controversa) efficacia di giudicato della sentenza di rigetto, sono inammissibili le impugnative proposte nei confronti di atti di mera esecuzione (e come tali vincolati) di precedenti atti amministrativi il cui effetto si sia consolidato, ovviamente con efficacia sin dalla loro emanazione, e quindi necessariamente ex tunc, in relazione alla reiezione dell’impugnativa giurisdizionale con cui ne era stata contestata la legittimità.

Senza spingersi sino all’affermazione diretta della ascrivibilità dell’efficacia di giudicato alla sentenza di rigetto, il giudice amministrativo pugliese ha ricordato come, a fronte di orientamento formalistico che riduce gli effetti della sentenza di rigetto al solo riconoscimento dell’infondatezza delle censure specificamente proposte, altro e condiviso indirizzo ermeneutico ritiene che alla sentenza di rigetto è in ogni caso riconoscibile un effetto di accertamento che preclude non solo la riproposizione (in via diretta nei confronti dell’atto già impugnato e in via derivata nei confronti degli atti a quello consequenziali) delle censure già dedotte e considerate infondate, sebbene anche delle censure astrattamente deducibili ma non dedotte.

Tale formula, peraltro, sembra condurre verso un piano di scivolamento nella direzione dell’affermazione dell’efficacia di giudicato anche della sentenza di rigetto poiché ne avvicina gli effetti a quelli tipici di ogni giudicato (ad esempio di annullamento) che copre, come è noto, tanto il “dedotto” quanto il “deducibile”.

Di particolare interesse è, poi, sia la ricostruzione del rapporto tra accreditamento provvisorio e convenzionamento, con la condivisibile statuizione che quest’ultimo costituisce ineludibile presupposto del primo quale rapporto giuridico e non quale rapporto di fatto (da cui riviene il rilievo essenziale, per l’instaurazione dei nuovi rapporti di accreditamento, della validità ed efficacia del rapporto convenzionale), sia la ricostruzione del rapporto tra accreditamento (anche ma non solo provvisorio) ed accordi contrattuali tra aziende sanitarie locali e strutture accreditate nei termini di un ineludibile nesso di presupposizione-derivazione, dal quale consegue che l’invalidità ed inefficacia dell’accreditamento si riflette sulla validità ed efficacia dell’accordo contrattuale.

Importante è altresì l’affermazione della giurisdizione del G.A. in ordine alle controversie di natura patrimoniale tra strutture sanitarie private accreditate e S.S.R., correttamente desunta dalla devoluzione al giudice amministrativo (ad opera dell’art. 33 lett. e del d.lgs. n. 80 del 1998 come reintrodotto dalla legge n. 205 del 2000) di tutte le controversie riguardanti attività e prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale, laddove prima della penetrante riforma di cui al d.lgs. n. 80 del 1998 esse rientravano come è noto nella sfera giurisdizionale dell’A.G.O. per l’inquadramento dei rapporti convenzionali nell’ambito dei rapporti di collaborazione continuativa e coordinata di cui all’art. 409 c.p.c.

Da ultimo merita segnalazione la puntualizzazione circa i limiti entro i quali può annettersi rilievo al riconoscimento dell’utiliter versum, che deve provenire da soggetti qualificati dell’apparato organizzatorio della p.A., ed in specie dagli organi muniti di poteri di rappresentanza esterna e come tali legittimati a manifestare la volontà dell’amministrazione di avvalersi dell’opera e del servizio.

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V. TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Sentenza 18 dicembre 2002 n. 5688

Note

L'articolo Alcune interessanti puntualizzazioni del giudice amministrativo pugliese su questioni processuali e sostanziali proviene da Giustamm.

La rivista Internet Giust.it, con la tempestività che le è consueta, ha pubblicato il testo integrale del d.l. 12 giugno 2001, n. 217, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dello stesso giorno, a poche ore dalla sua approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del nuovo governo, che, nella prima seduta svoltasi appunto l’11 giugno, ha messo mano alla “riforma della riforma” dei ministeri, per elevarne il numero e dettare le correlate disposizioni di organizzazione, com’era previsto e annunciato.

Non era prevedibile, né annunciato, invece, che nel contesto di quel d.l. fosse inserita una disposizione sul collocamento in aspettativa e fuori ruolo dei dipendenti pubblici che merita di essere riportata in modo testuale:

“Art. 13. Gli incarichi di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio, del Ministro, del Vice Ministro o del Sottosegretario, possono essere attribuiti anche a dipendenti pubblici di qualsiasi ordine, grado e qualifica, appartenenti a qualsiasi Amministrazione di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

In tal caso essi sono collocati, su richiesta del Presidente del Consiglio, del Ministro, del Vice Ministro o del Sottosegretario, fuori ruolo o in aspettativa retribuita, per l’intera durata dell’incarico, anche in deroga alle norme ed ai criteri che disciplinano i rispettivi ordinamenti, ivi inclusi quelli del personale di cui all’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29; se appartenenti ai ruoli degli organi costituzionali, si provvede secondo le norme dei rispettivi ordinamenti.”.

La parte evidenziata in corsivo grassetto è quella che riveste maggiore interesse perché segna una inedita “liberalizzazione” dei fuori ruolo (o dell’aspettativa retribuita): non più limiti numerici, non lacci e lacciuoli, non limitazioni temporali ove previste dalle “norme e criteri” che disciplinano i rispettivi ordinamenti.

Ed il riferimento, anche per l’immediato accostamento al “personale di cui all’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”, è soprattutto ai magistrati (ordinari, amministrativi, contabili) e agli avvocati dello Stato.

Dunque, dal 12 giugno 2001 (il decreto è entrato in vigore il giorno stesso della pubblicazione) Presidenza del Consiglio, Ministri, Vice ministri e Sottosegretari possono scegliere i propri “collaboratori” senza preoccupazioni di incorrere negli sbarramenti numerici e temporali previsti dalle leggi di ordinamento e dai criteri stabiliti dai rispettivi organi di autogoverno.

La disposizione ha già suscitato riserve in sede politica e da parte di alcuni esponenti del C.S.M., che ne discuterà, a quanto si sa, mercoledì prossimo. La richiesta è quella di sensibilizzare il Ministro della Giustizia sulla dubbia compatibilità della norma rispetto alle disposizioni costituzionali che assegnano al C.S.M., a tutela dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, l’adozione di tutti i provvedimenti relativi allo status dei magistrati, tra i quali un intuitiva importanza rivestono proprio i collocamenti fuori ruolo.

Non si hanno, al momento, notizie su iniziative analoghe degli altri organi di autogoverno delle magistrature “speciali”, anche se è prevedibile un effetto di “trascinamento” perché sono vulnerate anche le loro competenze, il cui rilievo, pur in assenza di esplicita copertura costituzionale, è sottolineato, per la gran parte di essi, dalla presenza di membri laici di diretta emanazione parlamentare (si potrebbe forse parlare di organi a copertura costituzionale “implicita”).

Risale, d’altro canto, a nemmeno un anno addietro la riforma del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, introdotta dall’art. 18 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (che tante innovazioni ha portato al processo amministrativo) e che ha rappresentato il punto d’approdo di una vicenda istituzionale segnata da uno “strappo” consumatosi nell’aprile del 1997 con le dimissioni dell’intera componente eletta in rappresentanza dei T.A.R.

E’ curioso, peraltro, che mentre si levano voci sempre più critiche sulla scarsa produttività degli organi giurisdizionali (ordinari, contabili e amministrativi) e sul negativo impatto che i lunghi tempi della giustizia inducono sullo sviluppo e sulla crescita economica e produttiva, si aumentano gli organici, si istituiscono o si prevede di istituire organi straordinari per lo smaltimento dell’arretrato (i G.O.A. per la giustizia ordinaria, le Sezioni stralcio per i T.A.R. e il Consiglio di Stato), si profili una possibile sottrazione di decine e decine di magistrati ai compiti istituzionali per destinarli al ruolo di “consiglieri” dell’esecutivo e dei suoi membri, tanto più consistente in quanto incidente per alcune magistrature su organici di poche centinaia di unità.

Nell’attesa degli eventi, non sarà inutile richiamare, in poche battute, la storia dei fuori ruolo, almeno quella svoltasi nel secolo appena trascorso, sotto l’angolo visuale particolare della magistratura amministrativa.

L’art. 6 comma primo del testo unico di cui al r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, unificando le disposizioni degli art. 2 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 2840 ed 1 del r.d.l. 9 maggio 1920, n. 762, stabiliva in via generale che: “oltre i casi stabiliti per legge o regolamento i presidenti ed i consiglieri del Consiglio di Stato non possono ricevere o accettare incarichi o missioni estranee alle loro normali attribuzioni, se non per deliberazione del Consiglio dei Ministri”.

La disposizione demandava, dunque, al Consiglio dei Ministri un amplissimo potere di utilizzazione del personale di magistratura del Consiglio di Stato (ma non di tutti: all’epoca a Palazzo Spada sedevano anche referendari e primi referendari), proprio “oltre i casi stabiliti per legge o regolamento”.

Appena un anno dopo, però, fermo formalmente il disposto dell’art. 6, ci si preoccupava di fissare un numero (ancorché elevandolo) massimo di presidenti di sezione e consiglieri di Stato collocabili fuori ruolo: l’art. 1 del r.d.l. 25 ottobre 1025, n. 1791 non citava la suddetta dizione ma vi conteneva un sostanziale accenno col riferimento agli “…uffici, incarichi o missioni presso qualsiasi Amministrazione, che non consentano il regolare e continuato esercizio delle funzioni ordinarie al Consiglio di Stato”.

Col decreto legislativo 5 maggio 1948, n. 642 il numero dei collocabili fuori ruolo veniva elevato a diciotto unità, ma l’art. 2 della legge 21 dicembre 1950, n. 1018 lo riduceva a dodici e si preoccupava di fissare un limite di “accesso” ai fuori ruolo (magistrati che avessero esercitato “…almeno per un triennio, le funzioni di istituto”) e un limite di durata del fuori ruolo “…non…superiore a tre anni consecutivi”, sancendo altresì la incollocabilità ulteriore fuori ruolo “…se non sia decorso almeno un anno di effettivo servizio al Consiglio di Stato dalla cessazione del precedente incarico”.

Questi erano i fuori ruolo c.d. facoltativi, mentre l’art. 2 ultimo comma introduceva i fuori ruolo obbligatori, o di diritto, connessi alla nomina quali Ministri, Sottosegretari di Stato o Alti Commissari, per i quali non valevano i limiti numerici e temporali.

Un decisivo punto di svolta è stato costituito dalla legge 27 aprile 1982, n. 186, che per un verso demandò al neoistituito Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (in precedenza vi era il Consiglio di Presidenza del Consiglio di Stato, composto da membri di diritto, ed il Consiglio di Presidenza dei TAR, i cui componenti erano nominati addirittura “per sorteggio”) tutti i provvedimenti relativi allo status giuridico dei magistrati amministrativi e tra di essi, specificamente, il collocamento fuori ruolo, e ribadì e rafforzò i limiti numerici e temporali dei c.d. fuori ruolo facoltativi.

L’art. 29 della legge n. 186 del 1982 elevò anzitutto il limite di accesso al fuori ruolo (almeno quattro anni di svolgimento di funzioni di istituto), ribadì il limite di durata triennale del fuori ruolo, elevò il periodo di incollocabilità in ulteriore fuori ruolo (precluso se non fossero trascorsi “almeno due anni di effettivo esercizio delle funzioni di istituto”), e stabilì un nuovo limite numerico unitario, che riguardava cioè tanto i magistrati del Consiglio di Stato quanto quelli dei T.A.R.

La disposizione, al riguardo, fu anzi formulata in modo “perentorio”: “In nessun caso è consentito il collocamento fuori ruolo dei magistrati oltre le 20 unità”.

L’art. 9 del d.P.R. 6 ottobre 1993, n. 418, recante la disciplina generale degli incarichi consentiti ai magistrati amministrativi in attuazione della previsione dell’art. 58 comma terzo del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, tenendo fermi i limiti numerici e temporali stabiliti dall’art. 29 della legge n. 186 del 1982, assegnò al Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa il potere di determinare “…i criteri integrativi per il collocamento fuori ruolo dei magistrati amministrativi, anche al fine di evitare il cumulo degli incarichi”.

La disposizione costituiva una settoriale attuazione dei principi enunciati dai precedenti artt. 2 e 3: il primo attribuiva al Consiglio di Presidenza la definizione dei criteri generali “oggettivi e previamente adottati” per il conferimento e l’autorizzazione degli incarichi, da ispirare ad una valutazione del tipo e natura dell’incarico, del suo fondamento normativo, della sua compatibilità con l’attività d’istituto e col numero complessivo di magistrati già utilizzati dall’amministrazione richiedente, del numero e tipo degli incarichi già espletati dal magistrato nell’ultimo quinquennio, in una logica di “equa ripartizione degl’incarichi fra tutti i magistrati”; il secondo individuava con elencazione tassativa (ma con alcune fattispecie suscettibili di interpretazione più o meno restrittiva o estensiva) gli incarichi consentiti e quelli vietati (e tra i primi erano compresi quelli presso la Presidenza della Repubblica, il Parlamento, la Corte Costituzionale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, altri organi di rilevanza costituzionale, le autorità amministrative indipendenti (che andavano rapidamente fiorendo), i soggetti, enti e istituzioni con compiti di alta amministrazione e garanzia .

Per una parte di questi incarichi (cariche presso autorità amministrative indipendenti o di alta amministrazione e garanzia, incarico di segretario generale presso la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, incarico di capo di gabinetto presso i ministeri e di direttore della scuola superiore della pubblica amministrazione) l’art. 9 comma 2 del d.P.R. n. 418/1993 introduceva, o ribadiva, a seconda dei casi, il collocamento fuori ruolo obbligatorio.

Curiosamente, il terzo comma “estendeva” l’anno sabbatico dei docenti universitari ai magistrati amministrativi autorizzati dal Consiglio di Presidenza “…a svolgere attività di insegnamento, studio e ricerca, ai sensi dell’art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382”.

Dunque, salvi i fuori ruolo obbligatori, che nella malcelata insofferenza del “sistema” verso preclusioni numeriche e temporali si andavano moltiplicando (si pensi ai fuori ruolo presso l’ufficio del coordinamento legislativo del Ministero delle Finanze e la scuola centrale tributaria e a quelli presso la scuola superiore della pubblica amministrazione), ad arginare l’emorraggia di magistrati amministrativi verso i più vari fuori ruolo facoltativi erano posti i limiti numerici e temporali dell’art. 29 della legge n. 186 del 1982 e i poteri riconosciuti al Consiglio di Presidenza di stabilire i criteri per il collocamento fuori ruolo, anche (e quindi evidentemente non solo) al fine di evitare il cumulo di incarichi, ovvero il fenomeno della costituzione di un numerus clausus di “super esperti” che entravano e uscivano dal ruolo (anche a seconda della prospettiva di incarichi direttivi assegnabili) salvo il periodo minimo biennale di permanenza.

Non è questa la sede ed il momento per una rassegna delle modalità applicative della disposizione sul fuori ruolo di cui all’art. 29 della legge n. 186, tesa a verificare se ed in che misura il limite numerico sia stato puntualmente rispettato, o indirettamente aggirato, anche con la proliferazione, già segnalata, di ulteriori ipotesi di fuori ruolo obbligatorio, che pure, intuitivamente, dovevano essere ristrette ad incarichi di assoluto rilievo giuridico-amministrativo, se si considera che quelle più importati erano rappresentate dalle nomine a ministro, sottosegretario di Stato o alto commissario.

La storia non si ferma, soprattutto in tempi di net-economy, e-government, e-commerce, liberalizzazioni, globalizzazioni e mondializzazioni, la triade di “oni” che ha sostituito gli “ismi” del ventesimo secolo.

E’ curioso però che ogni tanto essa sembri volgere al passato, con movimento vichiano.

Nella disposizione dell’art. 13 del d.l. n. 217/2001 s’avverte un sapore d’antico, che rinvia in qualche modo all’art. 6 del r.d. n. 1054 del 1924.

Il futuro (ri)comincia da settantasette anni fa?

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V. in argomento:

Il testo del d.l. 12 giugno 2001, n. 217

L. OLIVERI, Le nuove frontiere dello spoil system.

Note

L'articolo C’è qualcosa di nuovo oggi nell’aria, anzi d’antico: l’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217 e la “liberalizzazione” dei fuori-ruolo dei magistrati proviene da Giustamm.

La sentenza qui brevemente annotata chiude un “cerchio” col quale il giudice amministrativo pugliese ha escluso ogni vuoto di tutela per le categorie di beni contemplate dall’art. 1 della legge regionale 11 maggio 1990, n. 30 e dall’art. 51 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56.

La pronuncia sviluppa l’ordito argomentativo di due precedenti sentenze della stessa sezione (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 15 marzo 1999, n. 111 e 26 ottobre 2000, n. 4223, quest’ultima pubblicata nella presente Rivista), che nel loro complesso costituiscono un compiuto “sistema” giurisprudenziale.

Con la più risalente sentenza – emanata quando ancora erano presenti e pressanti gli echi di due ordinanze della Suprema Corte che, nel disporre il dissequestro dell’ormai arcinoto complesso edilizio di “Punta Perotti” (per il quale è poi intervenuta confisca in esito all’assoluzione degli imputati con formula “il fatto non costituisce reato”), aveva sostenuto l’abrogazione per incompatibilità dei vincoli (assoluti ma temporanei) di inedificabilità previsti dall’art. 51 della legge regionale n. 56 del 1980 ad opera dell’art. 82 del d.P.R. 16 luglio 1977, n. 616, come modificato dall’art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, di conversione del d.l. 27 giugno 1985, n. 312- erano stati puntualizzati i rapporti tra i vincoli relativi (ma non temporanei) di inedificabilità della legislazione statale, di natura squisitamente paesistica, e i vincoli assoluti ma temporanei di inedificabilità della legislazione regionale (come introdotti dal richiamato art. 51 della legge regionale n. 56 del 1980 e dal successivo art. 1 della legge regionale n. 30 del 1990).

In sintesi, quella sentenza contestava recisamente l’orientamento della Cassazione, ponendo in luce come tra le due categorie di vincoli sussistesse differenza di genere, gli uni (i vincoli statali) avendo efficacia relativa e natura esclusivamente paesistica, gli altri (i vincoli regionali) rivestendo efficacia assoluta, ancorché temporanea perché validi sino all’approvazione del piano urbanistico territoriale tematico (come stralcio “per temi” del piano urbanistico territoriale, in cui il legislatore pugliese aveva fatto confluire i contenuti e le finalità dei piani territoriali della legge urbanistica fondamentale ed i piani paesistici della legge n. 1497 del 1939), con natura urbanistica ed effetti solo indiretti di salvaguardia ambientale.

La seconda sentenza, nel riassumere e ribadire i principi affermati con la n. 111 del 1999, si occupava, più partitamente, del vincolo relativo alle gravine ed alle lame, segnalandosi per la recisa esclusione che l’efficacia del vincolo potesse essere subordinata all’emanazione di un previsto decreto del Presidente della giunta regionale inteso alla ricognizione di torrenti, corsi d’acqua, gravine o lame del territorio pugliese.

La recentissima sentenza qui annotata, infine, ha raccolto e riannodato le fila delle precedenti, con una chiarificazione essenziale in ordine all’assoluta omogeneità dei tre oggetti di tutela (torrenti, lame e gravine), che consente di ipotizzare la piena protezione delle lame sin dalla disposizione dell’art. 51 della legge n. 56 del 1980, che mentre contemplava le gravine non conteneva alcuno specifico riferimento alle lame, a differenza della legge n. 30 del 1990.

Il giudice amministrativo pugliese, scavando (è il caso di dire!) la questione sino al fondo, ha posto in luce che lame e gravine sono, in realtà, alvei torrentizi, formazioni geologiche tipiche della conformazione carsica del territorio pugliese, che non si differenziano per genere e specie sebbene solo per profili “formali”, perché le lame sono fenditure poco profonde, dai fianchi più o meno larghi, il fondo delle quali è generalmente asciutto o percorso da acque di modesta portata, mentre le gravine sono spaccature ben più accentuate, con pareti abbastanza scoscese, al cui fondo si raccolgono in quantità più copiosa acque meteoriche o comunque percorse da torrenti di apprezzabile portata, almeno in taluni periodi dell’anno.

Si tratta di aspetti “visuali” che pure connotano in modo diverso il paesaggio (chi non ha avuto modo di ammirare la grande “gravina” che dai “sassi” materani si addentra sino all’omonima cittadina pugliese difficilmente può intendere il peculiare pregio paesistico-ambientale di queste formazioni geologiche), ma che rispecchiano esigenze omologhe di tutela, connesse anche alla salvaguardia del regime delle acque, oltre che alla preservazione di biotopi del tutto singolari (piante, uccelli, formazioni rocciose, insediamenti rupestri, etc.).

L’enucleazione dell’ubi consistam di tali formazioni, pur nella loro diversità morfologica, e cioè la indicazione che esse costituiscono anzitutto e pur sempre alvei torrentizi, consente al giudice amministrativo pugliese di escludere vuoti ancorché temporanei di tutela nella sequenza tra legislazione statale e legislazione regionale e nella successione tra l’art. 51 della legge regionale n. 56 del 1980 e l’art. 1 della legge regionale n. 30 del 1990.

Si tratta, quindi, di un importante contributo giurisprudenziale che elimina ogni residua incertezza e zona d’ombra sull’ambito della piena tutela apprestata dalle due fonti normative (statale e regionale) e, come anticipato, chiude il cerchio aperto con la sentenza n. 111 del 1999, formando assieme ad essa ed alla sentenza n. 4223 del 2000, un vero e proprio “sistema” giurisprudenziale.

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V. TAR PUGLIA – BARI, SEZ. II – Sentenza 7 febbraio 2003 n. 634 ed anche in prec. TAR PUGLIA-BARI, SEZ. II – Sentenza 26 ottobre 2000*.

Note

L'articolo La morfologia dell’oggetto di tutela non incide sull’applicabilità ed efficacia dei vincoli paesistici statali e dei vincoli di salvaguardia regionali proviene da Giustamm.

Il giudice amministrativo pugliese, dopo la sentenza n. 5637 del 16 dicembre 2002 (pubblicata in Giust.it n. 12 – 2002), ritorna sulle problematiche del riordino della rete ospedaliera.

La Giunta regionale pugliese con deliberazioni nn. 1086 del 27 luglio 2002, 1087 del 2 agosto 2002 e 1429 del 30 settembre 2002 aveva, rispettivamente, adottato una prima rimodulazione, approvato in via definitiva e riapprovato con modifiche ed affinamenti il piano di riordino della rete ospedaliera; mentre con deliberazione n. 1161 dell’8 agosto 2002 aveva approvato la rete dei distretti sanitari.

Nei confronti delle predette deliberazioni sono stati proposti numerosi ricorsi, tra cui quelli di case di cura accreditate in via provvisoria, definiti con la sentenza in commento ed altre di analogo contenuto.

L’assetto organizzativo impresso alle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate nonché la definizione della rete distrettuale sono stati recepiti, però, dall’art. 18 commi 3 e 7 della legge regionale 9 dicembre 2002, n. 20.

La sentenza annotata, dopo aver ricostruito il quadro di riferimento normativo statale e regionale sul riordino della rete ospedaliera, affronta il tema della natura, contenuto ed effetti della disposizione legislativa regionale, riconducendola alla species della legge di approvazione che, secondo la più autorevole dottrina in argomento, va ricondotta all’alveo delle leggi provvedimento; e, ribadita, con la giurisprudenza costituzionale (e la dottrina) assolutamente prevalente, l’assenza nell’ordinamento costituzionale di una riserva di amministrazione, e quindi l’ammissibilità in astratto delle leggi provvedimento, anche regionali, perviene, sempre nel solco della dottrina e della giurisprudenza costituzionale prevalente, a negare l’ulteriore sindacabilità degli atti deliberativi (con conseguente improcedibilità dei ricorsi per sopravvenuta carenza d’interesse) in quanto ormai “assorbiti” dall’atto legislativo e quindi assoggettabili, con l’atto legislativo di approvazione, al solo sindacato “stretto” di legittimità costituzionale del Giudice delle leggi.

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TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Sentenza 5 marzo 2003 n. 1070.

Note

L'articolo TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Sentenza 5 marzo 2003 n. 1070. proviene da Giustamm.