Sommario: 1. Introduzione. 2. Le procedure della finanza di progetto nell’ordinamento italiano. 2.1 La finanza di progetto ad iniziativa del privato. 2.2 La finanza di progetto ad iniziativa della Pubblica Amministrazione. 3. Aspetti di criticità nello sviluppo della finanza di progetto. 3.1 La nozione di finanza di progetto. 3.2 La valutazione dell’opera. 3.3 Il promotore e la programmazione della Pubblica Amministrazione. 3.4 L’asseverazione. 3.5 Finanziamento pubblico. 4. La legislazione regionale in materia di finanza di progetto. 5. Le possibili risposte ai profili di criticità della finanza di progetto: evoluzione dell’ordinamento nazionale. 6. Alcune considerazioni conclusive

Introduzione

Nell’affrontare il tema della finanza di progetto come strumento di realizzazione di opere e infrastrutture di interesse pubblico, occorre innanzitutto comprendere le ragioni del crescente utilizzo dell’istituto e, nel contempo, delle difficoltà che ne limitano la diffusione. Tra le difficoltà principali che le Amministrazioni incontrano nel ricorso a tecniche di finanza di progetto devono essere evidenziate l’eterogeneità delle competenze richieste, il rispetto delle condizioni economico-finanziarie che consentono la realizzazione dei singoli interventi, il rapporto tra Amministrazione e i diversi soggetti privati e, più in generale, le norme che lo regolano.
Molte analisi[1] ben dettagliate sulla finanza di progetto, concordano sulle ragioni dell’utilizzo dello strumento. In particolare, viene costantemente richiamata la mancanza di risorse da destinare, da parte della Pubblica Amministrazione, alla realizzazione di opere destinate al soddisfacimento dei bisogni della collettività. Conseguentemente, l’attività della Pubblica Amministrazione risulta fortemente condizionata da problemi di contenimento della spesa e dai vincoli di bilancio, ai quali devono attenersi anche in ragione del patto di stabilità[2].
Altro elemento riconosciuto è la domanda crescente di opere pubbliche o di pubblica utilità, attraverso operazioni di generazione o di rigenerazione territoriale; così anche l’aspetto di sviluppo e innovazione dell’attività della Pubblica Amministrazione, è legato alla capacità di sviluppo dello strumento della finanza di progetto[3]. L’obiettivo di questo lavoro, è quello di evidenziare alcuni aspetti di particolare criticità del sistema nella realizzazione di lavori pubblici mediante tecniche di finanza di progetto. Infatti, partendo dall’inquadramento normativo dell’ordinamento statale degli istituti, che vedono la compartecipazione di capitali pubblici e privati, finalizzati alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità (ai quali è assimilabile entro certi limiti, la nozione di finanza di progetto), si è inteso valutare i principali aspetti di criticità, riportando inoltre i contenuti normativi delle Regioni che hanno disciplinato la materia, nonché alcuni aspetti relativi all’evoluzione dell’ordinamento nazionale.

2. Le procedure della finanza di progetto nell’ordinamento italiano

L’utilizzo di strumenti alternativi al contratto di appalto, o anche d’integrazione a questa tipologia negoziale, per gli aspetti sopra richiamati, assumono un interesse crescente nell’ordinamento italiano;
malgrado la lentezza nel recepire l’evoluzione delle metodologie tecniche ed economiche, per contro sono sempre più utilizzate nella prassi imprenditoriale.
Tuttavia, è altrettanto evidente la ricerca di soluzioni alternative al finanziamento pubblico puro e semplice come mezzo di pagamento del corrispettivo delle prestazioni pattuite.
A livello europeo sono numerosi gli esempi offerti in altri ordinamenti, nei quali il ricorso a soluzioni relativamente innovative è stato tipizzato nell’espressione public private partnership (PPP), di project financing e altri strumenti giuridici articolati in modo diverso, ma che sono riconducibili a forme diverse di assicurazione del corrispettivo delle prestazioni richieste al mercato dal semplice pagamento del prezzo corrispondente.
L’utilizzo di capitali alternativi a quelli pubblici, nell’ambito della realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità è caratterizzato dall’assenza dell’istituto della finanza di progetto nel nostro ordinamento e dalla necessità di individuare gli strumenti tipici possibili per realizzare opere finanziariamente onerose.
A livello europeo è frequente il ricorso a istituti giuridici differenziati, riconducibili nell’espressione project financing, assimilabili in linea di massima a contratti a prestazioni complesse, che vedono, oltre la progettazione e realizzazione di beni, l’obbligo della anticipazione finanziaria, della gestione pluriennale del servizio, della manutenzione del bene, ovvero tutti questi elementi congiuntamente o diversamente considerati.
Nell’ordinamento italiano, con la Legge 109/94 e le successive modificazioni, è stata introdotta la possibilità per gli enti pubblici di realizzare opere di pubblico interesse, facendo ricorso al capitale ed all’iniziativa di soggetti privati[4]. L’istituto della finanza di progetto è inteso come un originale sistema di impulso per la realizzazione di opere pubbliche.
Ciò risulta di particolare interesse in presenza di minori risorse nei bilanci delle Pubbliche Amministrazioni, in un momento in cui i cittadini e le imprese richiedono urgentemente infrastrutture e servizi di qualità.
La programmazione triennale gioca un importante ruolo nella applicazione della finanza di progetto. Infatti, ogni anno le Pubbliche Amministrazioni individuano con priorità i bisogni della collettività e le opere realizzabili mediante il programma triennale che costituisce momento attuativo di studi di fattibilità. Tale programmazione individua le opere realizzabili mediante lo strumento della concessione attraverso la finanza di progetto, ovvero con una procedura ad iniziativa di soggetti privati.
A differenza dell’istituto “classico” della concessione che si basa sull’iniziativa dell’amministrazione aggiudicatrice, l’istituto del project financing prevede l’iniziativa del privato, anche se sia la procedura dell’art. 37 bis (promotore), sia dell’art. 19, prendono l’avvio da una scelta pubblica effettuata nel programma triennale. E’ importante sottolineare questo aspetto, voluto dal legislatore che non ha inteso sostituire le scelte dell’amministrazione con quelle del privato. La conditio sine qua non dell’applicazione dello strumento della finanza di progetto in Italia, passa attraverso l’inserimento dell’opera nello strumento di programmazione della Pubblica Amministrazione che è l’unico soggetto deputato a decidere quale sia il momento più opportuno per partire con la realizzazione dell’opera stessa e quali opere rivestano un carattere di priorità.
Gli enti pubblici, quindi, possono ricorrere al mercato con due modalità. La prima, disciplinata all’art.19 della citata legge, permette agli enti pubblici di poter coinvolgere i privati, affidando loro la costruzione e gestione di un’opera, preventivamente progettata dalla stessa amministrazione. La seconda, prevista all’art.37 bis, permette il coinvolgimento di un promotore, il quale rischierà risorse proprie nell’iniziativa, presentando una proposta preliminare all’amministrazione. Quest’ultima potrà esaminarla e, se la riterrà di interesse, ne estrapolerà gli elementi utili da mettere nel bando di gara che verrà aperta ad altri potenziali concorrenti. In entrambi i casi il rischio di mercato deve essere attribuito al privato e la ratio è che la bontà della iniziativa, come previsto dal piano economico finanziario, permetterà in fase di gestione di ottenere dei flussi di cassa sufficienti a remunerare i capitali investiti ed il rischio che l’imprenditore si è assunto.
Le due procedure si discostano molto l’una dall’altra, ed è necessario esaminarle singolarmente per capirne i diversi passaggi e la tempistica. In entrambi i casi, gli interventi devono essere già essere inseriti negli strumenti di programmazione dell’amministrazione, con la variante, però, che un promotore, sulla base di una propria idea anche se non già inserita negli strumenti di programmazione, può sempre suggerirla all’amministrazione. Quest’ultima non è obbligata ad esaminarla e tenerla in considerazione e sarà libera di procedere come crede; solitamente, però, la proposta viene esaminata e se ritenuta di interesse, inserita negli strumenti di programmazione. Ciò costituisce il primo passo necessario per avviare l’iter della finanza di progetto. Vediamo ora come si discostano tra loro le due procedure prima sintetizzate.

2.1 La finanza di progetto ad iniziativa del privato

Come prima ricordato, compete alle amministrazioni pubbliche la fase della individuazione delle proposte, che deve essere conclusa entro il 30 settembre di ogni anno all’interno del programma triennale, ovvero con gli strumenti di programmazione formalmente approvati (es. delibere CIPE, programmi ministeriali, piani urbanistici, territoriali, procedimenti di programmazione negoziata,ecc.). Nel programma triennale deve essere individuata anche la collocazione degli interventi, indicato l’ordine di priorità, la stima del costo complessivo e la copertura finanziaria, nonché la stima dei tempi sia amministrativi, che di esecuzione e di collaudo. I singoli interventi saranno inseriti nel programma annuale grazie alla predisposizione di studi di fattibilità, redatti in forma sintetica per gli interventi di importo inferiore a 1 milione di euro, mentre per quelli sopra a tale soglia è previsto l’inserimento previa approvazione del progetto preliminare. Tutti gli interventi inseriti nel programma triennale devono essere conformi agli strumenti urbanistici. Il programma triennale, gli aggiornamenti e l’elenco annuale dei lavori da realizzare viene approvato dalla Amministrazione assieme al proprio bilancio.
Approvato il programma triennale, l’Amministrazione dispone di venti giorni per pubblicare un “avviso indicativo” in cui pubblicizzare la lista degli interventi da realizzare in finanza di progetto. Secondo l’art.80 del D.P.R. 554/99, l’avviso deve restare pubblicato per sessanta giorni presso la sede della pubblica Amministrazione e sul sito Internet dell’Osservatorio dei lavori pubblici; deve anche essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea, sulla Gazzetta Ufficiale italiana e almeno su due quotidiani nazionali e regionali.
L’obbligatorietà dell’inserimento dell’intervento entro il programma triennale, comporta una più elevata trasparenza del procedimento e permette una maggiore concorrenza tra gli operatori eventualmente interessati a proporsi.
In seguito all’avviso di pre-informazione, una serie di soggetti, specificati dalla legge e dal regolamento di attuazione (D.P.R. 554/99, art. 99), possono presentare una proposta. Ci si riferisce alle imprese appaltatrici, alle società di ingegneria, ai soggetti che svolgono in via professionale attività finanziaria, assicurativa, tecnico-operativa, di consulenza e gestione del campo dei lavori pubblici o di pubblica utilità e dei servizi alla collettività, le CCIAA e le fondazioni bancarie. E’ necessario però che negli ultimi tre anni abbiano partecipato in modo significativo alla realizzazione di interventi di natura ed importo almeno pari a quello oggetto della proposta. Vengono inoltre specificati i requisiti che i promotori devono avere al momento di presentazione della proposta a pena di esclusione[5].
Le proposte possono essere presentate dai promotori entro il 30 giugno e, se entro questa data non ne sono state presentate, anche entro il 31 dicembre di ogni anno. L’art.37 bis disciplina la struttura e il contenuto della proposta. In essa dovrà essere contenuto uno studio di inquadramento territoriale ed ambientale, uno studio di fattibilità, un progetto preliminare. Quest’ultimo sarà composto di una relazione illustrativa, uno studio di prefattibilità ambientale, un calcolo sommario della spesa, di indagini geologiche geotecniche, idrologiche, idrauliche e sismiche, di una relazione tecnica, una planimetria generale e schemi grafici, una definizione delle caratteristiche dei successivi livelli di progettazione, un capitolato speciale e prestazionale.
Necessario, infine, allegare una bozza di convenzione[6], un piano economico finanziario asseverato[7] da istituto di credito o da una società di revisione, la specificazione delle caratteristiche del servizio, l’importo delle spese sostenute per la presentazione della proposta che possono arrivare ad un valore massimo pari al 2,5% del valore dell’opera, l’indicazione degli elementi tipici della concessione (prezzo richiesto, tempo di esecuzione dei lavori, durata della concessione, livello delle tariffe e criteri di aggiornamento, valore tecnico ed estetico dell’opera progettata, il rendimento dell’iniziativa, le modalità di gestione, le garanzie offerte dal promotore).
La prassi ha dimostrato che è più usuale ricevere proposte da parte di un unico promotore e semmai successivamente, durante la fase della licitazione privata, suscitare l’interesse di più soggetti a partecipare alla gara. Se però fin dalla prima fase si hanno più proposte, l’Amministrazione dovrà procedere all’identificazione di un solo promotore e ciò dovrà avvenire mettendo a confronto le varie proposte. In questa fase l’Amministrazione gode di maggiore discrezionalità.
L’Amministrazione, entro 15 giorni dalla ricezione della proposta, deve provvedere
– alla nomina e comunicazione del promotore e del responsabile del procedimento
– alla verifica della completezza dei documenti presentati e ad eventuali richieste integrative.
Entro quattro mesi dalla ricezione della proposta del promotore, deve valutarla e stabilire se è fattibile e risponde al pubblico interesse; l’eventuale esclusione deve essere motivata per iscritto, a pena di nullità.
Diverse sono le fasi di valutazione da parte della P.A.. In primis, la verifica dei requisiti del promotore ( D.P.R. 554/99, art.99) al momento della presentazione della proposta. L’esame della proposta sulla base di molteplici parametri; fattibilità costruttiva, urbanistica, ambientale, qualità progettuale, funzionalità dell’opera, fruibilità, accessibilità al pubblico, rendimento, costo di gestione e di manutenzione, durata della concessione, tempi di ultimazione dei lavori, tariffe da applicare e metodi di aggiornamento, valore economico-finanziario del piano, assenza di elementi ostativi. La P.A. può anche chiedere delle modifiche[8] o procedere ad effettuare modifiche autonomamente. Vi è poi l’eventuale incontro con i promotori, nel caso di richiesta. Infine, l’individuazione della proposta di pubblico interesse adottando, nel caso di più proposte, quella ottimale sulla base di criteri di oggettività e trasparenza. Dall’accettazione della proposta non sorgono vincoli contrattuali, ma solo un obbligo a continuare l’iter finalizzato alla individuazione del concessionario.
Entro tre mesi dalla pronuncia di identificazione del proponente, la P.A. procederà ad indire una licitazione privata, sulla base del progetto preliminare selezionato. Verranno indicati nel bando gli elementi necessari per la determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nelle misure previste dal piano economico – finanziario presentato dal promotore; i concorrenti non possono accedere al piano elaborato dal promotore. Grazie alla licitazione privata si dovrà arrivare alla selezione al massimo due offerte, individuate facendo ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In alternativa è possibile utilizzare la procedura dell’appalto-concorso, che si differenzia perché vengono presentati anche i progetti alternativi a quelli del promotore e non solo l’offerta economica. Al temine della gara, si avvierà infine una procedura negoziata tra il promotore e le due proposte risultate vincenti (o la sola proposta se il concorrente è unico), per identificare la più conveniente. Non vi sono norme procedimentali particolari, ma deve essere assicurata la parità di trattamento e tutela della concorrenza tra imprese. Se la gara va deserta, il Promotore è vincolato dalla sua proposta e risulterà l’aggiudicatario dell’iniziativa. L’aggiudicazione dovrà avvenire entro tre mesi dalla valutazione della proposta. Se il promotore non risulta l’aggiudicatario ha diritto al rimborso delle spese sostenute per la predisposizione della proposta fino ad un massimo pari al 2,5% dell’investimento, cifra ricavata dalle cauzioni versate dai partecipanti in sede di gara.
Relativamente alla fase dell’affidamento, bisogna sottolineare che una delle modifiche introdotte della citata Legge 166/2002 (Merloni quater) è stato il diritto di prelazione del promotore nella fase di gara della procedura negoziata. Il promotore, cioè, può allinearsi alla proposta più conveniente presentata dai concorrenti; in questo modo, in un certo senso, lo si tutela, ma alcuni sostengono che così facendo, in realtà, si scoraggia la concorrenza, poiché eventuali proposte migliorative saranno assorbite dall’allineamento del promotore. Il tal senso, dopo i rilievi della Commissione Europea, recentemente è stata approvata dal Senato la cd. Legge Comunitaria che prevede l’inserimento nell’avviso del diritto di prelazione a favore del promotore qualora accetti di adeguare il proprio progetto alle due offerte economicamente più vantaggiose, ai sensi dell’art. 37 quater, comma 1 lettera b.
La Legge 166/2002 ha anche soppresso i rimborsi ai competitori perdenti e li ha previsti solo nel caso in cui la P.A. ricorra alla procedura dell’appalto-concorso.
La selezione del progetto vincente dovrà essere effettuata dalla P.A. tramite l’istituzione di un comitato di valutazione, composto da tecnici interni ed eventualmente, se necessario, esterni e dal responsabile unico del procedimento. Gli elementi da tenere in considerazione saranno molteplici e grande attenzione dovrà essere data al livello delle tariffe, alla durata della concessione, al livello del contributo pubblico richiesto. La proposta vincente sarà oggetto di un contratto di concessione che verrà stipulato tra il promotore, o la società di progetto, e la P.A. concedente. Va sottolineato che la concessione potrà avere, grazie alle modifiche introdotte sempre dalla citata Legge 166/2002, durata superiore ai 30 anni, mentre nel testo previgente il limite massimo era posto inderogabilmente a trent’anni; il contributo pubblico della Amministrazione concedente, o “prezzo”, indicato nel bando di gara potrà superare il 50% dell’investimento previsto; il contributo pubblico potrà essere erogato anche prima del collaudo ed in tal modo agevolerà le fasi di avvio dell’iniziativa; il piano economico finanziario se minato nel suo equilibrio da atti dell’Amministrazione, dovrà di volta in volta essere revisionato. Sempre la Legge 166/2002 permette alle Amministrazioni di cedere al promotore a titolo di “prezzo” in proprietà o diritto di godimento, beni immobili, anche allo scopo espropriati, se strumentali all’opera oggetto della concessione. E’ stata poi introdotta dalla citata legge la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di affidare in concessione opere destinate alla utilizzazione diretta della P.A., se funzionali alla gestione di servizi pubblici ed a condizione che il rischio dell’attività resti a carico del concessionario; in tal caso si parla di opere “fredde”. E’ stato inoltre soppresso l’obbligo per l’aggiudicatario di affidare a terzi il 30% dell’importo dei lavori, che possono essere ora interamente realizzati dal concessionario, se in possesso dei requisiti richiesti dalla legge. Grazie alla costituzione di una società di progetto, l’aggiudicatario può farla subentrare nel rapporto di concessione, separando il tal modo la propria attività imprenditoriale dal rischio di impresa legato alla gestione della specifica operazione.
Il bando di gara può chiedere che la società di progetto venga costituita obbligatoriamente. In tal modo, i soci della società resteranno solidalmente responsabili nei confronti della P.A. per il rimborso del prezzo eventualmente percepito. Alternativamente, la società di progetto potrà fornire garanzie bancarie ed assicurative per la restituzione delle somme versate a titolo di prezzo; in tal modo i soci saranno liberi da responsabilità.
Il contratto di concessione stabilirà le modalità di una eventuale cessione delle quote dei soci, fermo restando che coloro i quali hanno concorso a formare i requisiti necessari per la qualificazione, dovranno restare soci della società almeno fino al collaudo dell’opera. Gli istituti di credito e gli investitori istituzionali che non hanno concorso a formare i requisiti per la qualificazione, invece, potranno cedere le proprie quote in ogni momento. I motivi di risoluzione del contratto vengono anch’essi disciplinati dal contratto di concessione; ricordiamo che se la risoluzione avviene per l’inadempimento della pubblica amministrazione o per motivi di pubblico interesse, è dovuto al concessionario il rimborso del valore delle opere realizzate, delle penali previste e di un indennizzo pari al 10% del valore delle opere da eseguire e del servizio da gestire. Se la risoluzione avviene per “fatto del concessionario”, i finanziatori del progetto possono designare, entro 90 giorni dalla rinuncia, una nuova società subentrante.

2.2 La finanza di progetto ad iniziativa della Pubblica Amministrazione

La finanza di progetto trova un’ulteriore procedura che fa perno sull’istituto della concessione ad iniziativa della Pubblica Amministrazione per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità.
La concessione di costruzione e gestione può essere assegnata anche senza la presenza di un promotore, cioè facendo ricorso alla cd. “procedura tradizionale” illustrata agli artt. 19, 20 e 21 della legge quadro. Sono previste due fasi: la programmazione degli interventi da realizzare e la loro progettazione, la gara per la scelta del concessionario. La grande differenza rispetto alla procedura esaminata in precedenza consiste nel fatto che gli oneri della progettazione preliminare e degli studi di fattibilità per presentare l’iniziativa sul mercato sono in capo alla amministrazione.
Il progetto preliminare può essere realizzato sia ricorrendo a risorse interne, in questo caso non si possono destinare risorse per importi maggiori all’1,5% del costo dell’opera, sia avvalendosi di progettisti esterni tramite una gara di progettazione, procedendo come per un normale appalto di servizi.
Pronti il progetto preliminare e gli studi integrativi, l’ente procede ad una licitazione privata per l’affidamento della concessione. Nel bando vanno indicati i requisiti minimi di partecipazione richiesti ed i criteri di valutazione dei requisiti oltre a quelli minimi. La P.A. selezionerà poi i concorrenti da invitare alla gara, redigerà i documenti per effettuare la gara stessa, procederà all’invio delle lettere di invito. Una volta ricevute le varie offerte dovrà selezionarle in base al “criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa”.
Vi sono degli elementi da tenere in considerazione che variano a seconda che si utilizzi la procedura della licitazione privata o, ancora una volta, l’appalto – concorso. Per la prima, avranno rilevanza il prezzo, il valore tecnico ed estetico delle opere, il tempo di esecuzione dei lavori, il rendimento, la durata della concessione, le modalità di gestione, il livello ed i criteri di revisione delle tariffe all’utenza, ulteriori elementi individuali in base al tipo di opera. Per la seconda procedura, si considereranno il prezzo, il valore tecnico ed estetico delle opere, il tempo di esecuzione dei lavori, il costo di utilizzazione e di manutenzione, ulteriori elementi individuali in base al tipo di opera. Esperita la fase di gara e giunti ad una selezione grazie alle attività della commissione giudicatrice, verrà stipulato un contratto di concessione di costruzione e gestione tra l’aggiudicatario e la P.A. concedente. Si tratta di un contratto di lavori pubblici, concluso in forma scritta, tra un imprenditore ed una amministrazione aggiudicatrice aventi ad oggetto la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori pubblici, o di pubblica utilità, o di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica.
La gestione rappresenta la controprestazione a favore del concessionario. Tramite la concessione, il soggetto pubblico interessato alla realizzazione di una certa infrastruttura rilascia ad una società privata una concessione, in cui si prevede che vi sia l’obbligo per il concessionario di costruire l’opera con risorse proprie, il diritto di gestione economica durante la durata della concessione ai fini della remunerazione dell’investimento iniziale, il trasferimento dell’impianto al soggetto pubblico al temine della concessione.
Saranno necessari, prima di arrivare alla stipula del contratto di concessione, una serie di passaggi preventivi, ossia: l’approvazione del progetto definitivo, emissione del parere di conformità ambientale, la convocazione della conferenza dei servizi, positiva chiusura dei procedimenti amministrativi avviati, la costituzione della società di progetto e la presentazione dei requisiti richiesti, la stipula da parte della società di progetto con le altre imprese coinvolte dei contratti a prezzo fisso e garantito, la finalizzazione dei contratti di finanziamento tra società di progetto e istituti di credito. Solo esperite tutte queste fasi la P.A. può stipulare il contratto di concessione.

Aspetti di criticità nello sviluppo del project financing

La nozione di finanza di progetto

Da tempo diffuso nei paesi di Common Law, la finanza di progetto si configura innanzitutto come una complessa operazione economico-finanziaria rivolta ad un investimento specifico per la realizzazione di un’opera e/o la gestione di un servizio, su iniziativa di promotori (sponsors) privati o pubblici. Partendo dalla definizione più utilizzata[9] per il project financing, si possono indubbiamente fissare i punti cardinali sui quali indirizzare alcune valutazioni e ragionamenti.
Una prima definizione della finanza di progetto, la configura come una tecnica di finanziamento non sussumibile in una categoria contrattuale tipica, rappresentando invece la “sommatoria di singoli contratti (contratti di fornitura, di appalto, di finanziamento, di garanzia, di società, di concessione di costruzione e gestione/di management) che ne costituiscono la struttura”[10]. In questa prospettiva, si ritiene che l’impiego del project financing non richieda tanto una disciplina ad hoc, quanto la valorizzazione del “collegamento negoziale”[11] che si genera tra i rapporti contrattuali che, a diverso livello, si concentrano intorno all’operazione di finanziamento.
Tra le più note vi è quella di P. K. Nevitt: “Finanziamento di una particolare unità economica in cui i finanziatori sono soddisfatti dei flussi di cassa e dei ricavi di quella particolare attività economica quale fonte di rimborso dei prestiti erogati; e le attività dell’ unità economica quale garanzia collaterale del prestito.”.
Tale impostazione, anche nel nostro ordinamento, trova conferma che le norme che regolano la finanza di progetto valutano esclusivamente la valenza tecnico-economica del progetto stesso.
E’ vero che la finanza di progetto si materializza alla fine attraverso una forma di finanziamento dell’investimento che non dovrebbe avere come garanzia altro ricorso che dai flussi previsti dal progetto. Ma è altrettanto vero che per soddisfare questo vincolo occorre che siano dati e verificati contemporaneamente tutta una serie di elementi e di fattori propedeutici, montati ed integrati insieme fra loro, il cd. Business plan, che ne qualificheranno la sua realizzabilità.
Il progetto viene valutato, cronologicamente parlando, prima dai promotori nella fase di ideazione e definizione, poi dai finanziatori per la sua capacità di generare flussi di cassa, e successivamente dalla Pubblica Amministrazione dopo la presentazione della proposta di lavori pubblici o di pubblica utilità, secondo quanto previsto dall’art. 37 bis. Nel caso della procedura prevista all’art. 19, comma 2 della legge quadro la finanza di progetto si esplica attraverso la fase della programmazione degli interventi da realizzare con la loro progettazione (progetto preliminare) svolta direttamente dalla Pubblica Amministrazione, e la fase successiva di gara attraverso licitazione privata o appalto-concorso.
Si tratta di momenti di valutazione determinanti, ma non unici che condizionano la realizzazione dell’opera con lo strumento della finanza di progetto.
Per il finanziatore, infatti, l’operazione di finanziamento di una specifica iniziativa economica, viene valutata principalmente per le sue capacità di generare ricavi e dove i flussi di cassa previsti dalla gestione costituiscono la fonte primaria del debito. Tale operazione, fonda la valutazione della pre-fattibilità dell’opera pubblica principalmente sulla capacità di dare un ritorno del capitale investito in tempi certi.

3.2 La valutazione dell’opera

La prefattibilità e la valutazione del progetto di un’opera pubblica da realizzare attraverso la finanza di progetto, assume un ruolo centrale per il buon esito di tutta l’operazione stessa, sia che venga compiuta da soggetti diversi (promotori, Pubblica Amministrazione, società di progetto), sia che avvenga in momenti diversi. Se pensiamo, ad esempio, al ruolo diverso di una Pubblica Amministrazione che assume quando riceve dal promotore una proposta in base la procedura dell’art. 37 bis, rispetto a quello di attivazione di un bando di gara su una propria proposta progettuale, come previsto dall’art. 19 della legge quadro. Conseguentemente, è importante che da parte di tutti i soggetti ci sia la capacità effettiva di valutare o predisporre un piano economico-finanziario per garantire un corretto rapporto e per un maggior sviluppo della finanza di progetto.
Analizzando, ad esempio, l’iter di valutazione delle proposte, previsto dall’art. 37 bis può essere così articolato: fase preliminare che si svolge entro 15 giorni dalla ricezione della proposta del promotore, verificando la completezza della documentazione e i requisiti di qualificazione del promotore stesso; fase di valutazione secondo l’iter previsto dall’art. 37 ter. Tale fase si estrinseca attraverso: la valutazione della fattibilità della proposta tenendo conto di una serie di criteri indicati dalla norma. I passaggi sopra indicati concorrono alla valutazione finale della proposta e possono dare un esito di fattibilità, di fattibilità con modifiche o non fattibile. Questo ultimo caso dovrà essere motivato, dichiarando fallita la procedura di realizzazione di opere pubbliche o di pubblico interesse, attraverso il ricorso parziale o totale di risorse private.
Una criticità da sottolineare nell’ambito dell’iter sopra indicato, che si considera nella parte finale del procedimento, è la valutazione del pubblico interesse, al cui soddisfacimento l’opera ed il servizio sono destinati. Esiste un margine di discrezionalità dell’amministrazione che seppur ridotto può decidere le sorti della proposta del promotore. La valutazione della fattibilità della proposta, non coincide necessariamente con l’interesse pubblico, infatti può risultare tecnicamente, economicamente realizzabile, ma non essere di pubblico interesse o, confrontate con altre proposte, di minor interesse pubblico.
In ogni caso, la Pubblica Amministrazione dovrà procedere, oltre alla valutazione della proposta anche alla rilevazione del pubblico interesse in modo comparato. Tra i compiti dell’amministrazione, infatti, vi è quello di valutare comparativamente eventuali altre proposte presentate accertando anche quella che meglio soddisfa il pubblico interesse.
E’ opportuno ricordare, allo scopo di sottolineare la strategicità e la complessità della valutazione, che in Gran Bretagna per sviluppare la finanza di progetto è stata istituita una unità operativa[12], la quale definisce per ogni iniziativa un Business Case per valutare le possibili opzioni e la convenienza della finanza di progetto. Inoltre, il progetto viene sottoposto al cd. public sector comparator per una stima dei costi che verrebbero a gravare sull’amministrazione qualora decidesse di realizzare e gestire direttamente l’opera pubblica o di pubblica utilità. La comparazione attraverso tale modalità porta a compiere una scelta sia sullo strumento da utilizzare per la realizzazione del progetto, sia con quali modalità attuarlo. Similmente in Italia è stata istituita l’Unità Tecnica Finanza di Progetto[13], per diffondere la finanza di progetto e supportare le Pubbliche Amministrazioni.
Un altro aspetto che può generare difficoltà nell’utilizzo della finanza di progetto riguarda la parte delle procedure di affidamento lavori. In particolare gli elementi di valutazione, previsti dalla L. 109/94, per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti pubblici, sono stati definiti tassativi e non derogabili da una recente sentenza del Consiglio di Stato[14]. In sintesi, si ribadisce che negli appalti pubblici, utilizzando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, occorre inserire obbligatoriamente gli elementi di valutazione previsti dalla normativa, mentre la discrezionalità può espletarsi nella scelta di eventuali altri elementi, così anche nella determinazione dei parametri di valutazione e ponderazione per la determinazione dei punteggi.
La finanza di progetto si concretizza attraverso una forma di finanziamento dell’investimento con garanzia principale, se non unica, i flussi del progetto. Per il raggiungimento della finanziabilità del progetto occorre che siano acquisiti e verificati contemporaneamente tutta una serie di elementi e di fattori propedeutici, integrati fra loro, nel cd. Business plan, fulcro vero del project financing. L’attendibilità del progetto cresce quando è sorretto da una solida impostazione riscontrabile dalle poche altre garanzie richieste e dalle strutture appropriate contrattuali che dovranno fungere da collante nel tempo per gli impegni assunti dalle parti.
Prendendo in esame il project management[15], una delle tecniche per la valutazione di una gestione tecnico-finanziaria di un progetto di project financing, partendo dal momento zero (che è quello della ideazione, o prefattibilità, precedente allo studio di fattibilità ed alle progettazioni) fino ad arrivare al termine della vita utile dell’opera, verranno evidenziati gli aspetti determinanti per un’impostazione utile al raggiungimento della realizzazione dell’opera pubblica.
Tale tecnica, prende in considerazione l’organizzazione del progetto inteso secondo le definizioni del Project Management Institute, e cioè come una “gestione economica di un’opera complessa, unica e di durata limitata, rivolta al raggiungimento di un obiettivo predefinito mediante un processo continuo di pianificazione e controllo di risorse differenziate e limitate, con vincoli interdipendenti di tempo, costo e qualità”. Si tratta, in sostanza, di esaminare una molteplicità di fattori e di eventi da coordinare ed integrare legandoli a vincoli temporali e soprattutto logici tra di loro, e controllando costantemente gli elementi correlati al progetto stesso per la buona riuscita del programma realizzativo.
Il progetto è strutturato mediante la pianificazione delle fasi di realizzazione e gestione sviluppando la cd. “work breakdown structure” (struttura ad albero rovesciato), allo scopo di sezionare tutte le attività così da confrontarle ed accertarsi che siano ricompresse nell’analisi in corso. Tale analisi, è estesa per la redazione del cronoprogramma delle attività, individuando i tempi delle diverse fasi, nonché il tempo di completamento dell’opera e delle fasi di gestione. Al cronoprogramma sono associate le risorse delle singole attività per rendere operativo il progetto stesso. Inoltre, dopo aver individuato i tempi e le risorse necessarie, sono individuati i relativi costi e ricavi che potranno essere attualizzati per la predisposizione dei piani finanziari.
Il modello di valutazione economico-finanziario del progetto può, procedere ad un’analisi di sensibilità modificando i parametri, così da rendere i valori ricavati conformi alle aspettative di ritorno dell’investimento e dell’interesse sociale.
La finanza di progetto entra nel merito dell’idea progettuale, verificando la redditività con diversi metodi tra cui quello più conosciuto verte sull’analisi dei flussi di cassa, basato sulla determinazione di due indici: tasso di rendimento interno (TIR o IRR); valore attuale netto (VAN). Tali indici sono calcolati sull’investimento totale (analisi economica) e sul capitale proprio investito (analisi finanziaria).
Nel piano economico-finanziario assume un’elevata rilevanza il rapporto tra capitale proprio di rischio (equity) e capitale di debito (debt). Il capitale di rischio è quello fornito dai mezzi propri investiti dal promotore o sottoscritto dalla Società di progetto. Una composizione quanto più ottimale della struttura delle fonti di finanziamento porta alla ricerca della massimizzazione del valore economico dell’investimento, ovvero minimizzando il costo del capitale di debito. E’ chiaro che la partecipazione del promotore con capitale di rischio proprio ha effetto sulla cd. “bancabilità” del progetto, tenuto conto che è raro la partecipazione delle banche in veste di investitori quali soci della Società di progetto.
L’opera da realizzare con la finanza di progetto non viene valutata solo ed esclusivamente per la capacità di produrre un reddito, ma anche per la sua capacità di dare un reddito con sufficiente attendibilità, correlato ad un livello di rischio accettabile nel tempo.
Spesso è utilizzato il termine di “vita utile” di un’opera, intendendo il tempo entro il quale l’opera stessa adempie alle prestazioni funzionali che le sono state assegnate, suddivisa normalmente in tre fasi: progettazione, costruzione e gestione.
Sotto il profilo strettamente economico-finanziario l’ambito di operatività della finanza di progetto è fortemente condizionato dalla finanziabilità dell’opera o del servizio, come sopra precisato: caratteristica che ha portato a distinguere le opere pubbliche in opere fredde e opere calde.
Le opere fredde sono opere in cui la funzione sociale è assolutamente predominante e che non consentono, per tale motivo, l’applicazione di tariffe o in cui il livello socialmente accettabile delle tariffe è talmente basso da non generare flussi di cassa in grado di consentire il rimborso dei fondi impiegati.
Le opere calde sono invece opere per le quali è possibile applicare un prezzo del servizio, come controprestazione che l’utente è tenuto a effettuare per fruire del servizio stesso; si tratta quindi di opere che consentono di svolgere un’attività organizzata di tipo imprenditoriale, con costi e ricavi (cd. servizi a rilevanza imprenditoriale). In concreto, infatti, sono stati realizzati soprattutto progetti per la costruzione e gestione di centrali di cogenerazione di elettricità e vapore; progetti relativi alla costruzione di oleodotti o gasdotti; trasporti ferroviari (ad. es. l’Eurotunnel); parchi di divertimento (Eurodisney); parcheggi; autostrade.
Il carattere self-liquidating dell’opera o del servizio ai fini della fattibilità di un’operazione di finanza di progetto è stato preso in considerazione anche dal legislatore nell’art. 14, in cui si stabilisce che nell’ambito della programmazione triennale le amministrazioni aggiudicatrici individuano con priorità i bisogni che possono essere soddisfatti tramite la realizzazione di lavori finanziabili con capitali privati, in quanto suscettibili di gestione economica, ove all’espressione si attribuisca il significato di gestione imprenditoriale dell’opera.
Diversamente da altre proposte di legge, in cui l’applicazione del project financing alla realizzazione di opere pubbliche era concepito esclusivamente nella forma “pura”, vale a dire con esclusivo impiego di capitali privati[16], nelle norme vigenti si prevede che la proposta di finanziamento sia rivolta alla realizzazione di opere e servizi “con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi”.

Il promotore e la programmazione della Pubblica Amministrazione

Le disposizioni in tema di finanza di progetto introdotte con la Legge 415/98, nella legge quadro, sono state la sintesi di diverse esigenze, di trasparenza, di affidamento di lavori pubblici, di garanzia degli investitori e dei promotori. Tra gli obiettivi ricercati, da segnalare quello di creare le condizioni perché il capitale privato venga a concorrere efficacemente alla realizzazione delle opere pubbliche, il cui costo non può essere sostenuto con le risorse dei bilanci pubblici destinate ad investimenti.
La declinazione dell’obiettivo ha portato a rimettere l’iniziativa alle valutazioni del privato investitore, definito “promotore”[17], mentre “sponsor” è il termine usato nell’esperienza anglosassone. Il promotore di fatto presenta la proposta, assumendo l’impegno di produrre tutti gli elementi per dimostrare le ragioni economiche che rendono fattibile l’iniziativa ed i vantaggi che l’opera può portare in termini di pubblica utilità.
Storicamente parlando, con l’introduzione della figura del promotore tramonta l’impostazione univoca di ricondurre il finanziamento di un’opera pubblica e di lavoro pubblico ad un soggetto pubblico[18].
I promotori previsti dall’art. 37 bis, comma 2, possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, inseriti nella programmazione triennale previste dall’art. 14, comma 2 (L. 109/94), tramite contratti di concessione previsti all’art. 19, comma 2 con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi.
Nel contempo, l’esigenza di sinergizzare l’iniziativa privata con quella pubblica dando la possibilità di unire il capitale privato con quello pubblico, è modulata dalla conditio sine qua non che l’opera da realizzare sia tra quelle inserite dalla Pubblica Amministrazione nello strumento di programmazione triennale, prevista dall’art. 14, comma 2.
Le proposte che devono essere presentate entro il 30 di giugno di ogni anno oppure, nel caso in cui entro tale scadenza non siano state presentate proposte per il medesimo intervento entro il 31 dicembre.
La valutazione della Pubblica Amministrazione è strumentale anche alla redazione dell’elenco annuale delle opere previste dal programma triennale approvato, in base alla legge quadro, unitamente al bilancio preventivo, indicando anche i mezzi finanziari con i quali realizzare le opere stesse. Un aspetto di criticità, legato alla programmazione, è dato dall’eventuale mancato inserimento nell’elenco annuale della proposta, escludendo di fatto l’avvio del procedimento realizzativi. Ciò può dipendere dal fatto che il piano finanziario utilizzi risorse pubbliche non previste a bilancio, escludendo quindi la possibilità di un inserimento nell’elenco annuale, tranne per l’eccezione che quelle risorse si rendano disponibili nel caso di ribassi d’asta o di economie.
Conseguentemente si può creare uno slittamento di un anno per l’avvio dell’iniziativa proposta, nel caso in cui si renda necessario la partecipazione finanziaria della Pubblica Amministrazione.
In particolare, è noto che la possibilità di finanziamento di un progetto di realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità si fonda essenzialmente sulla valenza tecnico-economica del progetto stesso, piuttosto che sulla capacità di indebitamento dei soggetti promotori dell’iniziativa. Tuttavia, questo ultimo aspetto va sicuramente approfondito per diverse ragioni, non ultimo il fatto che gli attori protagonisti del mercato che lavorano con la finanza di progetto sono imprese di costruzione medie e grandi, mentre i dati dell’Osservatorio nazionale sul project financing[19] evidenziano che la maggior parte delle richieste riguardano opere medio-piccole, inferiori alla soglia comunitaria (importo inferiore a cinque milioni di euro). L’utilizzo sempre più diffuso della finanza di progetto lo si deve proprio nei comuni medio piccoli, per la realizzazione di parcheggi, centri sportivi, cimiteri, edifici adibiti a servizi socio-assistenziali, ecc.
Infatti, negli ultimi due anni l’87% delle domande di finanza di progetto è prodotto dai Comuni e di questi il 64,7% sono amministrazioni fino ai 50.000 mila abitanti[20]. Per contro, risultano limitate le esperienze nell’ambito di grandi interventi infrastrutturali o nell’ambito del settore sanitario sia come proposte presentate che realizzate.
E’ noto che l’Italia versa in una situazione di notevole ritardo nella realizzazione di grandi opere[21]; negli ultimi dieci anni l’incidenza degli investimenti in opere pubbliche sul PIL rispetto ai principali Paesi dell’Unione Europea risulta inferiore di oltre un punto percentuale (la media europea è 2,6%, l’Italia 1,5%).
In particolare, dal mondo creditizio viene evidenziato l’utilizzo da parte delle imprese di finanziamenti a “corporate” (crediti all’impresa), rispetto quelli a “progetto”. Tale situazione potrebbe limitare nel lungo termine le capacità di crescita del settore delle concessioni nel nostro paese. Infatti, la maggior parte di queste operazioni sono finanziati con mutui corporate, con la conseguenza che l’impresa, dopo aver ottenuto limitate concessioni di questa fattispecie, si può trovare nella condizione di aver raggiunto la soglia di saturazione relativamente alla sua capacità di indebitamento, impedendo di fatto altre operazioni di project financing, almeno fino alla scadenza delle altre.

L’asseverazione

Il tema dell’asseverazione del piano economico-finanziario, apre una serie di aspetti di criticità che possono frenare la spinta propulsiva di sviluppo della finanza di progetto.
Nell’analisi delle criticità è importante ricordare la situazione ante modifiche Legge 166/2002. In particolare, oltre all’evidente incompletezza della legge quadro di riferimento si sono venute ad aggiungere le difficoltà pratiche incontrate dai principali protagonisti dell’operazione a cominciare dalle amministrazioni, che non state pronte subito a predisporre una programmazione dei lavori pubblici, in grado di orientare le proposte dei promotori. Solamente nel corso del 2000 è stato adottato il Decreto ministeriale d’approvazione dello schema tipo per la redazione del programma triennale, dei suoi aggiornamenti e dell’elenco annuale dei lavori, ai sensi dell’art. 14, comma 11 della L. 109/94.
Le amministrazioni a seguito dell’incompletezza del quadro normativo di riferimento hanno effettuato sollecitazioni imprecise, non offrendo di fatto certezze ai potenziali promotori sotto il profilo dell’effettiva finanziabilità dell’intervento con capitale privato. Inoltre, sono stati necessari due interventi dell’Autorità di Vigilanza sui lavori pubblici[22], per avere chiarimenti in merito, nonché sulla portata effettiva della funzione di asseverazione del piano economico-finanziario. L’Autorità, infatti, ha precisato che tutti gli elementi che possono comporre il quadro dell’asseverazione non sono obbligatori, come: il prezzo massimo che la Pubblica Amministrazione corrisponde, il prezzo minimo che il concessionario corrisponde per la costituzione o il trasferimento di diritti, il canone da versare all’amministrazione e il piano tariffario. Così di rilievo sono gli elementi relativi alla gestione, alla parte dei lavori da appaltare, ai tempi di realizzazione dell’opera e di start-up, la durata della concessione e le modalità di finanziamento. Importante evidenziare l’inciso del TAR Puglia[23] che, riprendendo il già sopra indicato atto di regolazione dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, sottolinea la possibilità da parte della Pubblica Amministrazione di richiedere elementi di integrazione, sia per la parte progettuale che per l’asseverazione bancaria del piano economico-finanziario, valutata come una “attestazione qualificata” che comunque, non sostituisce la valutazione tecnica ed economico-finanziaria dell’amministrazione pubblica.
Tali limitate integrazioni, evidenziano l’aspetto di dialogo tra la Pubblica Amministrazione e il promotore, quindi la possibilità legittima per la Pubblica Amministrazione di apportare lievi correttivi, che non alterino il quadro economico-finanziario della proposta[24].
Il Piano economico-finanziario rappresenta la base sulla quale saranno chiamati a confrontarsi i concorrenti nella procedura negoziata, di cui all’art. 37 quater, che in caso di mancate offerte nella fase di gara, prevede inoltre il vincolo per il promotore di realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità proposta.
Con l’approvazione della L. 166/2002 è stata modificata la disciplina all’attività dell’asseverazione del piano economico finanziario. Il primo aspetto di modifica riguarda i soggetti che possono esercitare l’attività di asseverazione del piano economico-finanziario. In particolare, si riconosce tale possibilità, oltre agli istituti di credito già prevista nelle L. 109/94, anche alle società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso ed iscritte nell’elenco generale degli intermediari finanziari, o da una società di revisione.
Il secondo aspetto particolarmente rilevante modificato dalla L. 166/2002, riguarda il diritto di prelazione in capo al promotore, il quale nell’ambito della procedura negoziata di cui all’art. 37 quater, comma 1, lettera b), potrà adeguare la propria offerta a quella giudicata dall’amministrazione più conveniente per risultare aggiudicatario della concessione. Tale diritto di prelazione previsto con la modifica dell’art. 37 ter, dimostra la volontà del legislatore di intervenire per cercare di risolvere lo stato di incertezza a cui veniva sottoposto il promotore, il quale non sapeva se gli sforzi in termini di energia, impegno, risorse economiche per la predisposizione del progetto, sarebbero stati vani o utili, non avendo né la certezza dell’accettazione, né quella di poter adeguare l’offerta per potersi aggiudicare la concessione. Anche se il diritto di prelazione ha dato qualche garanzia in più al promotore nella sola parte della procedura negoziata, rimane lo stato di incertezza confermato anche dalle modifiche della L. 166/2002 dell’art. 27 bis, comma 1, laddove si dispone “I soggetti pubblici e privati possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici, nell’ambito della fase di programmazione di cui all’articolo 14 della presente legge, proposte d’intervento relative alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e studi di fattibilità. Tale presentazione non determina, in capo alle amministrazioni, alcun obbligo di esame e valutazione. Le amministrazioni possono adottare, nell’ambito dei propri programmi, le proposte di intervento e gli studi ritenuti di pubblico interesse; l’adozione non determina alcun diritto del proponente al compenso per le prestazioni compiute o alla realizzazione degli interventi proposti.”.
Come già ricordato la Commissione europea ha mosso rilievi, aprendo una procedura di infrazione su vari aspetti della L. 166/2002. In particolare, sulla finanza di progetto ha censurato la prelazione riconosciuta al promotore definendola “cumulo di privilegi, inaccettabile e discorsivo ai fini della concorrenza”. La cd. Legge Comunitaria per fare fronte ai rilievi, ha previsto la massima pubblicità a tutta la procedura, definendo due adempimenti a carico della Pubblica Amministrazione: indicare nell’avviso sia che al promotore è riconosciuto il diritto di prelazione sul progetto vincitore della gara, sia i criteri con cui selezionerà le proposte in base all’art. 37 ter.
Ancora una volta si dimostra la criticità legata alla procedura prevista dalla norma statale sul tema della finanza di progetto e le conseguenti difficoltà nelle quali si vengono a trovare le pubbliche amministrazioni, i promotori e i soggetti ai quali è riconosciuto il ruolo di asseverazione del progetto.

Finanziamento pubblico

Ad impedire ancora il mancato decollo della finanza di progetto hanno concorso i limiti di contribuzione da parte dell’ente aggiudicatario pari al 50% dell’importo complessivo dei lavori e la durata temporale massima della concessione pari a trenta anni. Solamente con le modifiche della L. 166/2002 è stato abrogato all’art. 19, comma 2, la parte che faceva riferimento al limite del 50%. Il testo normativo così modificato definisce le concessioni di lavori pubblici come contratti conclusi in forma scritta fra un imprenditore ed una amministrazione aggiudicatrice, aventi ad oggetto la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori pubblici, o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica.
Il modello usuale prevede che la controprestazione a favore del concessionario consiste unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati. Inoltre se necessario, il soggetto concedente assicura al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare, anche mediante un prezzo, stabilito in sede di gara.
La Legge 166/2002 ha introdotto nella Legge quadro un comma 2-bis all’art. 19, nel quale è stato tolto il limite temporale di trenata anni. In particolare, l’amministrazione aggiudicatrice, al fine di assicurare il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario, può stabilire che la concessione abbia una durata anche superiore a trenta anni, tenendo conto del rendimento della concessione, della percentuale del prezzo di cui al comma 2 sull’importo totale dei lavori, e dei rischi connessi alle modifiche delle condizioni del mercato.
La nuova formulazione del secondo comma dell’art. 19, ricomprende nell’oggetto dell’affidamento in concessione di costruzione e gestione “la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori pubblici, o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica”. L’estensione dell’oggetto della concessione di costruzione e gestione ai lavori di pubblica utilità realizza diversi obiettivi, alcuni connessi in particolare alle caratteristiche della finanza di progetto. Sotto quest’ultimo profilo, la norma assicura al promotore un’ampia libertà nella progettazione complessiva dell’iniziativa e la possibilità di fare affidamento, nella previsione dell’equilibrio economico-finanziario della stessa, sui flussi di cassa generati da tali lavori. Un fattore considerato molto importante nella predisposizione di operazioni connesse alla finanza di progetto è infatti l’assenza di limiti dimensionali del progetto.
E’ chiaro il tentativo da parte del legislatore di trovare soluzioni ai diversi aspetti di criticità della finanza di progetto, in particolare cercando di ridurre i rischi che gravano sull’impresa privata.
Tuttavia alcuni dati dell’Osservatorio Nazionale Project Financing[25] evidenziano che la procedura prevista dall’art. 19 della legge quadro presenta ancora delle difficoltà: nel 2003, su 533 bandi a superare la fase di licitazione privata sono stati 99, mentre nel 2004 su 703 bandi solamente 138. Il rapporto tra bandi che superano la fase di licitazione privata passa perciò dal 18.6% al 19,6% dimostrando, al di là del poco tempo trascorso dalle modifiche della legge quadro sopra indicate, una criticità nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e privato.
Tra le varie cause c’è sicuramente la difficoltà di produrre una proposta progettuale “appetibile” per i privati, in particolare legata ad un piano economico-finanziario che tenga conto del mercato e sia in grado di dare maggiori certezze in merito alla realizzazione e gestione di un’opera pubblica o di pubblica utilità.

4. La legislazione regionale in materia di finanza di progetto

Viste le numerose problematiche riscontrate nella legislazione statale, molte Regioni hanno cercato di rispondere attraverso l’approvazione di leggi regionali che però, scontano inevitabilmente i limiti imposti dalla Costituzione (ex art. 117).
Infatti, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, che ha profondamente rivisto il sistema di attribuzione delle competenze legislative Stato-Regioni, appare particolarmente interessante considerare come si è evoluto l’istituto della finanza di progetto nella normativa regionale, nell’ambito prevalente del settore dei lavori pubblici.
Da sottolineare che successivamente alla dibattuta riforma costituzionale delle Autonomie, apportata con la ben nota Legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, molte Regioni hanno intrapreso un percorso normativo che ha portato alla approvazione di Progetti di Legge in materia di lavori pubblici.
Nella maggioranza dei casi il legislatore regionale ha trattato anche il tema della finanza di progetto, ma senza riuscire a completare l’iter di approvazione. In parte le motivazioni possono essere ricondotte a successivi fatti che in qualche modo hanno condizionato l’approvazione. Ad esempio, la Corte Costituzionale, con la sentenza n°303/2003, si è pronunciata sul riparto delle competenze dello Stato e delle Regioni in materia di lavori pubblici. Tale sentenza ha di fatto ristretto la possibilità di intervento delle Regioni.
Ancora più recentemente, il Consiglio europeo ha emanato una nuova Direttiva in materia di appalti di lavori, forniture di beni e servizi. Inoltre, la Legge comunitaria 2004, recentemente approvata modifica l’attuale legge quadro (L. 109/94) nei punti contestati dalla Commissione europea, tra cui anche il diritto di prelazione già citato, previsto dalla normativa statale per la finanza di progetto, in merito alla procedura negoziata dell’art. 37 ter.
Nell’ambito del panorama normativo italiano, può essere utile verificare i testi legislativi regionali, in cui si è trattato il tema della finanza di progetto, solitamente nel quadro di più ampi provvedimenti per la disciplina dei lavori pubblici.
Di seguito, sono richiamati i testi legislativi regionali approvati in via definitiva, in cui viene trattato il tema della finanza di progetto.
Le regioni italiane che hanno ad oggi trattato il tema della finanza di progetto sono il Friuli Venezia Giulia, il Veneto, la Puglia e la Sicilia, di cui due a statuto speciale, mentre altre ancora hanno solamente citato l’argomento.
Per quanto concerne il Friuli Venezia Giulia, la norma regionale[26] riprende e ribadisce il meccanismo di finanza progetto così come introdotto dalla Legge 109/94 e successive modificazioni. Nell’ambito operativo della norma, viene auspicato il coinvolgimento di privati per la realizzazione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità, purché direttamente o indirettamente al servizio dell’utenza regionale.
Lo studio di fattibilità è indicato come lo strumento ordinario preliminare ai fini dell’assunzione delle decisioni di investimento da parte delle amministrazioni pubbliche.
Così, sul tema della concessione per la realizzazione e per la gestione di opere pubbliche e di pubblica utilità, viene sottolineato che la controprestazione derivante da una concessione “consiste unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati”. Particolare poi è la possibilità accordata al concedente, di obbligare il concessionario “al versamento di una parte dei profitti qualora gli introiti siano elevati per la presenza di un’utenza molto ampia”, ove le modalità di versamento siano disciplinate nel contratto di concessione.
I requisiti tecnici economico-finanziari e tecnico organizzativi, dei soggetti che intendono partecipare alle gare per l’affidamento di concessione di lavori pubblici, sono semplificati rispetto alla norma statale.
Relativamente al tema dei prestiti viene introdotta la possibilità per l’Amministrazione regionale di finanziare la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità con prestiti obbligazionari mediante emissione di Buoni Ordinari Regionali. La L.R. 14/02 richiama unicamente al fatto che, nel caso di realizzazione di lavori pubblici con lo strumento della finanza di progetto, bisogna fare riferimento alla Legge regionale 20/99.
La Regione Veneto nell’ambito della normativa dei lavori pubblici[27], al
Capo VII tratta l’istituto della finanza di progetto.
Nel merito, sono trattate “le procedure di realizzazione” (art. 44), e le “competenze del Nucleo regionale di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (NUVV)” (art. 45). Inoltre, è ricordata la possibilità, per i soggetti che intendano promuovere interventi da realizzare con il ricorso a capitali privati, di presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte di realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità, da inserirsi nel programma triennale dei lavori pubblici o negli strumenti di programmazione. Se si tratta di interventi di pubblica utilità di competenza regionale, la Giunta ha la facoltà di cercare i promotori con le procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente. Di seguito, si evidenzia che i progetti, soggetti a valutazione di impatto ambientale (VIA), debbono essere corredati di studio di impatto ambientale (SIA), e si sottolinea che le opere hanno luogo con contratti di concessione di lavori pubblici con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori, affidati secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Si rimanda poi, al regolamento per la determinazione delle prescrizioni che regolano il rapporto con il promotore, disciplinando in particolare la durata della concessione, le varianti in corso d’opera, le ipotesi di proroga della concessione, la revoca e la risoluzione della concessione, le tariffe da applicare. Nel bando di gara può anche essere richiesto al concessionario di affidare a terzi appalti di lavori per una percentuale minima del trenta per cento del valore globale dei lavori, con la facoltà degli affidatari di aumentarla. Agli affidatari può essere richiesto di indicare questa percentuale nella propria offerta.
Per quanto riguarda le competenze del NUVV, viene ribadito il suo ruolo di supporto alla Giunta regionale per la valutazione di fattibilità e convenienza delle iniziative in finanza di progetto di competenza regionale.
La Regione Puglia[28] ribadisce l’importanza di un coinvolgimento dei privati nella realizzazione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità, atte a garantire una redditività tramite la remunerazione dei servizi (art.26). A tal fine spetta agli enti pubblici individuarle ed inserirle negli strumenti di programmazione, fatta salva la possibilità dei soggetti promotori di presentare delle proposte che le Amministrazioni possono inserire nella loro programmazione, previa una analisi di fattibilità tecnico-finanziaria e della utilità che ne deriverebbe per il pubblico. Si rimanda alla normativa nazionale per la presentazione e la valutazione delle proposte da parte dei promotori, nonché per l’affidamento della concessione.
La Regione Sicilia nel testo normativo in materia di lavori pubblici[29], prevede “l’inserimento di articoli in materia di finanza di progetto” (art.29), ed in particolare si stabilisce che dopo l’articolo 37 nonies della Legge n. 109 del 1994 vengano aggiunti di seguito due articoli, il primo intitolato ” Finanza di progetto” (Art. 37 decies), il secondo relativo al “Nucleo tecnico per la finanza di progetto” (Art. 37 undecies).
La disciplina regionale prevede che i lavori pubblici ed i lavori di pubblica utilità possano essere realizzati mediante finanza di progetto nel rispetto del principio della concorrenza e delle previsioni della legge stessa. Oltre alle procedure di cui agli articoli 19, 20 e 21 e alle procedure di cui agli articoli 37 bis, 37 ter e 37 quater per l’attuazione, promozione ed incentivazione della finanza di progetto, è prevista l’applicazione della procedura negoziata di cui alla Direttiva 93/37/CEE[30], nei casi eccezionali ove si tratti di lavori la cui natura o i cui imprevisti non consentano una fissazione preliminare o globale dei prezzi.
Inoltre, è istituito un Nucleo tecnico per la finanza di progetto presso la Presidenza della Regione, dipartimento della programmazione. Il Nucleo svolge attività istruttoria nell’individuazione dei progetti strategici, promuove l’utilizzo ed il finanziamento privato delle infrastrutture, fornisce i primi elementi di valutazione sulla redditività delle opere per cui si intende fare ricorso al finanziamento privato, coordina gli interventi di finanza di progetto con la programmazione delle risorse del POR Sicilia e degli accordi di programma quadro[31]. Di seguito, è previsto che il Presidente della Regione stabilisca con proprio decreto l’organizzazione, la composizione e il trattamento economico dei componenti del Nucleo anche esterni all’Amministrazione regionale. Il Nucleo svolge la propria attività in collaborazione con l’unità tecnica finanza di progetto istituita presso il CIPE ai sensi dell’articolo 7 della legge 17 maggio 1999, n. 144.

5. Le possibili risposte ai profili di criticità della finanza di progetto: evoluzione dell’ordinamento nazionale

La complessità dell’istituto della finanza di progetto è confermata anche dai diversi tentativi, attraverso vari disegni di legge dal 1996 ad oggi, aventi ad oggetto il ricorso all’intervento finanziario del privato per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità.
Il disegno di legge “Norme per la utilizzazione di finanziamenti privati nella realizzazione e nel risanamento di opere di pubblica utilità” [32], era riferito a particolari categorie di beni, quali il verde pubblico, gli impianti sportivi e l’abbattimento delle barriere architettoniche.
Successivamente, il d.d.l. 1275 già citato, intitolato “Disposizioni in materia di opere pubbliche senza oneri finanziari per la pubblica amministrazione”, si incentrava sulla figura del promotore che elabora una proposta, coerente con le previsioni programmatiche dell’amministrazione, da porre in gara per la realizzazione di lavori pubblici attraverso la concessione. Nel d.d.l. si prevedeva un “diritto di prelazione” a favore del promotore, nel caso adeguasse la proposta alla migliore offerta risultante dalla gara.
Nel d.d.l. recante “Norme concernenti il finanziamento di opere pubbliche con risorse private o alternative”[33], si è ripreso il contenuto del d.d.l. 1275, introducendo alcune modifiche, quali la dissociazione tra le figure del promotore e del concessionario, la possibilità per l’amministrazione di avvalersi di esperti per la valutazione delle proposte, norme acceleratorie per la conferenza di servizi, forme di rimborso e di indennizzo al concessionario in caso di risoluzione del rapporto; inoltre, si prevedeva che il pagamento del corrispettivo di appalti e concessioni potesse avvenire mediante il trasferimento della proprietà di beni pubblici o di pubblica utilità, nonché la rateizzazione fino a trent’anni.
Così anche il successivo d.d.l. 2102, rubricato “Disposizioni in materia di realizzazione di opere pubbliche attraverso il sistema del Project Financing”, definiva il sistema della finanza di progetto mediante gli istituti sia della concessione di costruzione e gestione, sia delle società miste promosse dagli enti locali a maggioranza privata.
Recentemente, è stato presentato al Senato il disegno di legge n. 3320, riguardante la “Riforma organica della procedura di finanza di progetto”. La proposta di legge intende recuperare integralmente gli artt. 37 bis, ter e quater della Legge Merloni, riscrivendoli e introducendo alcune modifiche. Di seguito sono riportate le principali novità al fine di valutare l’orientamento legislativo sulla finanza di progetto.
Il ddL n. 3320, disciplina l’obbligo di pubblicità per tutti i programmi di opere pubbliche, regolando in dettaglio i contenuti dell’avviso, in conformità alle indicazioni della Commissione europea; introduce nella legislazione italiana il contratto di partenariato pubblico privato (PPP), oggetto specifico di un recente libro verde della Commissione europea. Il PPP è, in sostanza, una concessione, dove però il corrispettivo del privato è un canone di disponibilità assicurato dal committente e non il diritto di gestire l’opera ed incassare le tariffe degli utenti. Sotto questo profilo, la norma del Disegno di Legge viene assimilata, quanto alle procedure di affidamento, alla concessione.
Il contenuto della proposta del promotore è modificato, definendo anche il livello minimo di progettazione (preliminare); regola il contenuto dell’asseverazione, imponendo, a maggior tutela della qualificazione della realizzazione dell’opera, di ottenere l’impegno di un soggetto idoneo a rilasciare la garanzia di buona esecuzione dell’opera stessa.
Il ddL, inoltre, indica i criteri di valutazione delle proposte dei promotori, imponendo ai committenti di provvedere (accogliendo o respingendo la proposta) in un tempo predeterminato, trascorso il quale è dovuto al promotore un indennizzo per le spese inutilmente sostenute; introduce per la Pubblica Amministrazione la valutazione di convenienza della proposta a fronte della possibilità di realizzare l’opera senza ricorso al partenariato pubblico privato. E’ modificata la procedura concorsuale, eliminando la necessità della terza fase di gara in caso di esercizio della prelazione del promotore, eliminando la possibilità di prelazione in mancanza di avviso al pubblico, ma consentendo allo stesso promotore di ovviare all’inerzia del committente, pubblicando a sue spese l’avviso. Si estende al promotore il regime di contenzioso previsto dalla legge obiettivo (i contratti stipulati non possono essere annullati). In mancanza di questa norma i contratti sottoposti a contenzioso – e sono molti – diventano di fatto ineseguibili, perché nessun concessionario trova finanziamenti.
E’ agevolato il pagamento del prezzo di concessione, consentendo la cessione o la delegazione di pagamento di tariffe ed introiti tributari per l’opera realizzata, e consente di avvalersi, per finanziare il contratto, di una congrua quota del valore residuo dell’opera restituita. In tal modo il committente potrà coprire una quota del prezzo dovuto al concessionario con il valore della stessa opera, quando gli sarà restituita al termine della concessione.
Infine, il Disegno di Legge estende la procedura di finanza di progetto alle concessioni di servizi o alle concessioni miste e recupera la delega legislativa già prevista dalla Legge n. 166 del 2002, allo scopo di agevolare il finanziamento delle società di progetto costituite dai concessionari e contraenti generali, introducendo efficaci norme di garanzia a favore degli istituti finanziatori.

6. Alcune considerazioni conclusive

La strategicità riconosciuta da tempo della finanza di progetto[34] porterà certamente ad approfondire ulteriormente questo tema. Appare evidente che un approccio normativo per approssimazioni successive, o limitato al cambiamento di parti dell’istituto, anche se può in qualche modo può portare ad un miglioramento della conoscenza e dell’utilizzo della finanza di progetto, rischia di allontanare il raggiungimento dell’obiettivo di efficacia dello strumento per la realizzazioni di opere pubbliche o di pubblica utilità, con la partecipazione del privato.
Gli aspetti di criticità individuati nell’istituto della finanza di progetto sono rilevatori anche di una difficoltà di relazione tra il soggetto pubblico e quello privato. La possibilità di una sinergia tra i capitali pubblici e privati per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità passa attraverso un miglioramento del rapporto tra i diversi soggetti, eliminando per quanto è possibile gli elementi che determinano uno stato di incertezza, come ad esempio le procedure, il rispetto dei tempi, la programmazione, la valutazione delle proposte, l’asseverazione, il sistema di finanziamento.
A volte si sottolinea che la finanza di progetto non può essere ricondotta ad un istituto giuridico, in quanto la sua caratteristica sostantiva è da ricercarsi nella strutturazione complessa di un sistema di finanziamento di progetti con elevata capacità di produrre un reddito[35].
In ogni caso, il percorso normativo nel Paese evidenzia la necessità e la volontà di creare un ponte di congiunzione tra pubblico e privato, dettato indubbiamente dalla necessità di reperire maggiori risorse per la realizzazione di opere pubbliche, ma anche dalla consapevolezza crescente del valore della concertazione per un miglior sviluppo e per una più elevata qualità della vita che ne può derivare.
Un aspetto di primaria importanza è la necessità di un raccordo tra la normativa nazionale e quelle regionali. Sarebbe un errore ricondurre l’approfondimento necessario dell’istituto della finanza di progetto al solo problema della reciproca definizione delle competenze legislative, senza un raccordo e un coordinamento tra i diversi livelli istituzionali. In tale ipotesi il rischio di aumentare il livello dell’incertezza e della complessità nel rapporto con il privato è certamente elevato.
In quest’ottica di collaborazione istituzionale, va sottolineato che l’esame delle leggi regionali esprimono prioritariamente l’importanza della finanza di progetto, intesa come strumento nuovo per gli enti pubblici, al fine di realizzare opere pubbliche o di pubblico interesse. Si conferma il ruolo propulsore di progetti pubblico – privati, in particolare in un periodo di risorse pubbliche calanti dello Stato a favore delle Regioni. Anche i cd. Nuclei di valutazione degli investimenti pubblici o quelli più specifici sulla finanza di progetto, costituiti nelle Regioni italiane possono in tal senso giocare un ruolo propulsivo e di supporto. Il consolidamento e lo sviluppo di una cultura in materia di finanza di progetto è di fatto indispensabile perché le pubbliche amministrazioni possano assumere in modo pieno e stabile lo strumento della finanza di progetto. Correlato all’aspetto conoscitivo vi è quello operativo, altrettanto importante per un effettivo sviluppo della finanza di progetto. L’amministrazione è chiamata a diverse e complesse funzioni, quali ad esempio un contraddittorio con i promotori, valutazioni tecniche, economico finanziarie, giuridico amministrative, di utilità sociale, di negoziazione, di controllo, ecc. Infatti, al di là della formale introduzione per via legislativa della finanza di progetto nel sistema di realizzazione dei lavori pubblici, è importante che le amministrazioni siano messe in condizione di definire una propria organizzazione, in grado di agire con professionalità e competenza su tutte le fasi del processo che porta alla realizzazione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità, nonché nei rapporti con i soggetti privati.

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[1] Si vedano, in proposito, Analisi e diffusione delle tipologie di partenariato pubblico/privato nel settore delle opere pubbliche – Rapporto di ricerca Quasco – giugno 2003; nonché Sintesi rapporto annuale 2004 dell’Osservatorio nazionale sul Project financing, promosso dal Ministero dell’Economia, dall’Unità Tecnica Finanza di Progetto del CIPE, da Unioncamere e dalla Camera di Commercio di Roma, in collaborazione con CRESME e Tecnocons.
[2] Risoluzione del Consiglio europeo relativa al patto di stabilità e di crescita (Amsterdam, 17 giugno 1997) Gazzetta ufficiale C 236 del 02.08.1997 – Trattato di Maastricht.
[3] Baccolini R., Baldini D., Doughty A., Salizzoni G., Le relazioni difficoltose: progetti pubblici e risorse private.Bologna, Il Mulino, 1998.
[4] Successivamente alla L.109/94 va richiamato l’art. 116 del D.Lgs n. 267/2000 “Società per azioni con partecipazione minoritaria di enti locali”.
[5] Fatturato medio relativo alle attività svolte negli ultimi cinque anni antecedenti alla pubblicazione del bando non inferiore al dieci per cento dell’investimento previsto per l’intervento; capitale sociale non inferiore ad un ventesimo dell’investimento previsto per l’intervento; svolgimento negli ultimi cinque anni di servizi affini a quello previsto dall’intervento per un importo medio pari ad almeno il due per cento dell’investimento previsto dall’intervento.
[6] Si tratta di un atto di natura convenzionale – contrattuale ove si definiscono: obblighi e diritti reciproci, condizioni e tempi per la realizzazione dell’opera, modalità di svolgimento del servizio, standard qualitativi, sistemi di verifica, garanzie, modalità di determinazione delle tariffe e regole per l’adeguamento.
[7] Consiste in una “attività pubblicistica che si sostanzia nell’accertamento effettuato dall’istituto di credito in luogo dell’amministrazione stessa su uno degli elementi costitutivi della proposta” (determinazione dell’Autorità di Vigilanza per i Lavori Pubblici 34/2000 del 18/07/2000). In tal senso non può essere solo un controllo formale, ma un controllo analitico e critico del progetto.
[8] Determinazione n.20 del 4/10/2001 della Autorità di Vigilanza dei Lavori Pubblici.
[9] Nevitt K.P., Project Financing, trad. it. della 4 ed. a cura di P. De Sury, Roma, 1987, 13. L’istituto è stato prevalentemente studiato dalla dottrina aziendalistica, come forma di finanziamento alternativa al tradizionale finanziamento di impresa: Imperatori, Il project financing – Una tecnica, una cultura, una politica, Milano, 1995. Si veda, inoltre, sull’istituto Draetta U. – Vaccà C. (a cura), Il project financing: caratteristiche e modelli contrattuali, Egea, Milano, 1997; De Sury P. – Miscali M., Il Project Finance, Milano, Egea 1995.
[10] Rabitti, Project Finance e collegamento contrattuale, in Contratto e impresa, 1996, II, 224 ss.
[11] Sul tema v. le interessanti considerazioni di Rabitti, Project Finance e collegamento contrattuale, in Contratto e impresa, 1996, II, 224 ss.
[12] Treasury Task Force.
[13] Il Collegato ordinamentale sul lavoro alla manovra di finanza pubblica, approvato l’11 maggio 1999, recante “Misure in material di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normative che disciplina l’Inail, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali”, ha istituito l’Unità Tecnica – Finanza di Progetto nell’ambito del CIPE, con il compito di promuovere l’utilizzo da parte delle P.A. delle tecniche di finanziamento di infrastrutture con il ricorso a capitali privati.
[14] Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza del 29 settembre 2004 ,n. 7784, in www.segretarientilocali.it.
[15] Guide to the Project Management Body of Knowledge. Third Edition – Project Management Institute.
[16] Cd. Disegno di legge Di Pietro, n. 1275 presentato al Senato su proposta del Ministro dei Lavori Pubblici.
[17] La figura del promotore nell’esperienza del project financing è tratta partitamene da A. M. Balestrieri, Il soggetto promotore nel Project Financing, in Contratti e Impresa, 1996, p.253.
[18] A. Carullo, A. Clarizia, Legge quadro in materia di lavori pubblici, Padova, 2005, Voll. I e II.
[19] Cfr. “Il Sole 24 Ore” – Edilizia e Territorio” del 2 febbraio 2005.
[20] Cfr. Osservatorio Nazionale Project Financing – elaborazione Cresme per AeT.
[21] Cfr. Finanza e Mercati – 22 febbraio 2005.
[22] Atto di regolazione n. 34/2000 del 18 luglio 2000; Atto di regolazione n. 14/2001 del 5 luglio 2001.
[23]TAR Puglia, sede di Bari, sezione I, del 9 settembre 2004, n. 3877, in http://www.giustizia-amministrativa.it.
[24]Tar Emilia-Romagna, sede Bologna, 20 maggio 2004, n. 762 – in http://www.giustizia-amministrativa.it.
[25] Cfr. Il Sole 24 Ore – Edilizia e Territorio 2 febbraio 2005, cit..
[26] L.R. Friuli n. 20/1999 “Nuovi strumenti per il finanziamento di opere pubbliche, per il sostegno dell’impresa e dell’occupazione, nonché per la raccolta e l’impiego di risorse collettive a favore dei settori produttivi”; L.R. Friuli n. 14/2002, “Disciplina organica dei LL. PP”.
[27] L.R. Veneto n. 27/2003, “Disposizioni generali in materia di LL. PP. di interesse generale e per le costruzioni in zone classificate sismiche”.
[28] L.R. Puglia n. 13/2001, “Norme regionali in materia di opere e LL. PP”.
[29] L.R. Sicilia n.7/2002 “Disciplina degli appalti di LL. PP., di fornitura, di servizi e nei settori esclusi”.
[30] Direttiva 93/37/CEE del Consiglio del 14 giugno 1993, come noto oggi sostituita dalla Direttiva 04/18.
[31] L.R. Sicilia n. 32/2000 “Disposizioni per l’attuazione del POR 2000-2006 e di riordino dei regimi di aiuto alle imprese”.
[32] D.d.l. n. 649 presentato il 10 maggio 1996.
[33] D.d.l. n. 1473 presentato il 14 ottobre 1996.
[34] CNEL – Documenti, 1996, Impostare un percorso normativo per la finanza di progetto.
[35] G.B. Nuzzi, in Legge quadro in materia di lavori pubblici di A. Carullo, A. Clarizia, Padova, 2004, vol. I, pag. 686.

Note

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