La sentenza in commento (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 8 aprile 2008, n. 9151), avente ad oggetto l’ammissione della lista presentata dalla DC alle elezioni del 13 e 14 aprile u.s., si presenta ampiamente criticabile atteso sia il modus procedendi delle Sezioni Unite sia la mancata presa di posizione della Suprema Corte che, nel giudizio de quo, ha preferito pronunciarsi in termini di difetto assoluto di giurisdizione evitando, in tal modo – da un lato- di coprire un vero e proprio vuoto legislativo nato nel 2006[1] allorquando, per la prima volta, le Giunte per le Elezioni di Camera e Senato hanno dichiarano l’inammissibilità dei reclami presentati avverso l’esclusione di liste dalla candidatura nelle elezioni politiche con la motivazione di difetto assoluto di competenza; dall’altro, di garantire l’osservanza dei principi informatori del dettato costituzionale di partecipazione politica, di uguaglianza e di difesa.
Una sentenza che avrebbe potuto mettere fine ad un annoso dibattito giurisprudenziale e dottrinario ma che, in buona sostanza, non può che lasciare delusi non solo gli operatori del diritto ma tutti i potenziali candidati al voto ormai privi di tutela – in quanto soggetti al giudizio della Giunta di Camera e Senato che è di natura prettamente politico – e i cittadini che vedono pregiudicato il diritto di voto nella sua accezione più ampia.
Il thema decidendum concerne, invero, l’esclusione ad opera dell’Ufficio elettorale centrale nazionale, della lista presenta dalla DC in vista delle consultazioni elettorali indette per i giorni 13 e 14 aprile u.s.
Contro tale esclusione era presentata istanza cautelare innanzi al TAR Lazio e, a seguito di pronuncia di rigetto[2], era proposto gravame innanzi al Consiglio di Stato che, con l’ordinanza n. 1744/08, disponeva l’ammissione della predetta lista alla consultazione elettorale.

Ricostruzione delle iniziative e pronunzie precedenti alla sentenza delle Sezioni Unite.
Avverso tale ordinanza il Ministero dell’Interno, il Senato della Repubblica e l’Ufficio elettorale centrale presso la Corte di Cassazione, a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, intraprendevano tre iniziative simultanee presentando: (a) domanda al Consiglio di Stato, volta all’accertamento della ineseguibilità dell’ordinanza de qua; (b) istanza di prelievo per la trattazione del merito, che il TAR Lazio fissava ad horas; (c) ricorso innanzi alla Suprema Corte di Cassazione.
Occorre precisare, a tal punto, che il rappresentante del partito della DC aveva, proprio in quei giorni comunicato, al Presidente della Repubblica e alle altre autorità istituzionali, il proprio intento di ritirarsi dalla competizione elettorale rinunziando ad ogni iniziativa giudiziaria. Tale intento era trasfuso, altresì, nell’atto di rinunzia “agli effetti esecutivi” dell’ordinanza n. 1744/08 depositato in data 7 aprile u.s. in Consiglio di Stato.
Proprio sulla base di tale atto, il Consiglio di Stato, sezione V (in Collegio diverso da quello che aveva accolto il ricorso) pronunciava l’ordinanza del giorno 8 aprile n. 1846/08 che recita in tal senso “Considerato che tale rinuncia è da interpretare come relativa alla stessa ordinanza e all’appello cautelare, tenuto conto che la natura stessa della misura cautelare, invocata con l’appello e accordata con l’ordinanza 1 aprile 2008 n. 1744, si risolve in un ordine, impartito all’Amministrazione, dotato di esecutività, di ammissione della lista alla competizione elettorale”… “Dichiara l’estinzione, per rinuncia della parte appellante, del presente giudizio cautelare d’appello, con la conferma dell’ordinanza appellata”.
In pari data lo stesso TAR Lazio, sezione II bis, esaminato nel merito il ricorso presentato a suo tempo dalla DC contro l’esclusione dalle elezioni della propria lista, dichiarava -con sentenza n. 2960/08 – l’inammissibilità dello stesso “per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo”.

Il Ricorso.
La fattispecie venuta al vaglio della Suprema Corte attiene alla competenza sui procedimenti elettorali che si presenta ormai come un “vicolo cieco” al quale conducono da decenni tutte le doglianze che si assumono governate dalla riserva assoluta di “autodichia” camerale, ai sensi dell’articolo 66 della Costituzione.
L’ambito temporale cui far riferimento per individuare la zona “grigia” della materia che ci occupa è da rinvenirsi al 2006; fino ad allora, infatti, è stata prassi corrente che la competenza a decidere sui processi elettorali – ammissioni, schede, simboli – fosse a turno del Parlamento – le Giunte per le elezioni di Camera e Senato – del Viminale e del suo Ufficio elettorale e dell’ Ufficio elettorale centrale della Cassazione.
La XV legislatura è stata la prima nella quale, invece di procedere alla reiezione nel merito, sia alla Camera che al Senato è stata dichiarata l’inammissibilità di reclami presentati avverso l’esclusione di una lista dalla candidatura nelle elezioni politiche[3] con la motivazione del difetto assoluto di competenza della Giunta “essendo apprestate specifiche forme di tutela per i casi di ricusazione di contrassegni o eliminazione di liste o candidati”.
Nel caso del Senato, la conciliazione con i principi costituzionali e convenzionali europei era conseguita condividendo la configurazione giurisdizionale data dal TAR Catania, 22 aprile 2006, n. 629 sul ruolo dell’Ufficio centrale nazionale.
Vi è da dire, però, che in materia di procedimento elettorale fino ad allora vi era stato, da parte dei giudici ordinari e amministrativi, il riconoscimento del difetto assoluto di giurisdizione[4] anche se, comunque, si erano registrate sensibili oscillazioni sull’estensione della definizione di “verifica dei poteri”, coperta dalla riserva di giudizio delle Camere ai sensi dell’articolo 66 della Costituzione.[5]

La pronuncia della Corte.
Le Sezione Unite della Suprema Corte di Cassazione, richiamandosi a precedenti pronunce del 2006 ( 6 aprile 2006, nn. 8118 e 8119 cit., in cui però, proprio nelle argomentazioni svolte nella parte in diritto, avevano rilevato “la natura amministrativa degli atti degli Uffici elettorali circoscrizionali e centrali” da cui, ad avviso di chi scrive, non può non discendere la corretta impugnazione innanzi agli organi della giustizia amministrativa) confermano il proprio orientamento vanificando, in tal senso, le aspettative in ordine ad un pronunciamento evolutivo che tenesse conto dei significativi e recenti orientamenti emersi sia in giurisprudenza che in dottrina.
Pronunciatasi, infatti, in termini di difetto assoluto di giurisdizione, la Suprema Corte ritiene, nelle argomentazioni svolte nella parte in diritto della pronuncia in commento, sussistente la competenza delle Giunte per le Elezioni di Camera e Senato che, come osservato, già nel 2006 avevano dichiarato in tale materia il loro “difetto assoluto di competenza ”.
I giudici della Suprema Corte accolgono l’impostazione dei ricorrenti basata sulla lettura combinata degli art. art. 87 del d.p.r. n. 361 del 1957, richiamato in tema di elezioni del Senato dall’art. 27 del d.lgs.vo n. 553 del 1993, che espressamente “riserva all’assemblea elettiva la convalida dell’elezione dei propri componenti, nonché il giudizio definitivo su ogni contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli uffici elettorali ed all’ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente”.
Da qui operano un richiamo al principio di “autodichia” delle Camere espresso nel dettato costituzionale all’art. 66 che, ad avviso dei giudici, precluderebbe qualsiasi tipo di intervento dell’autorità giudiziaria in relazioni a possibili questioni concernenti le operazioni elettorali, comprendendo in detto alveo anche le questioni attinenti all’ammissione delle liste; tale assunto è da tempo smentito dalla giurisprudenza che considera non corretta “l’unanime assimilazione nell’alveo delle operazioni elettorali di quelle preliminari di ammissione delle liste e dei simboli con quelle di scrutinio, ove non supportata da espressa disposizione di legge[6]” .

Ambito di applicazione dell’ art. 66 della Costituzione.
Art. 66 della Costituzione: “Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”.
Appare opportuno osservare che se, da un lato, i giudici della Suprema Corte – nel confermare l’orientamento già espresso nelle pronunce del 2006[7] in termini di difetto assoluto di giurisdizione sia amministrativa che ordinaria, sulla base del rilievo che, ai sensi dell’art. 87 del d.p.r. 30 marzo 1957, n. 361, la Camera pronuncia giudizio definitivo su tutti i reclami presentati all’Ufficio centrale elettorale durante la «sua attività o posteriormente» e che, quindi, appartiene «alla cognizione della Giunta per le elezioni della Camera stessa la convalida di tutte le operazioni elettorali comprese quelle di ammissione delle liste» – hanno accolto, in tal senso, una interpretazione più estensiva dell’art. 66, volta a riconoscere che la competenza delle Giunte di Camera e Senato “copra” l’intero procedimento elettorale (comprendendo anche quello c.d. preparatorio concernente l’ammissione delle liste) in ossequio alla lettura “tradizionale” delle prerogative parlamentari, intese come convalida necessaria ed officiosa da esercitarsi sull’attività elettorale anche in base al principio espresso da Mortati secondo cui ogni elezione sarebbe sospetta[8]; dall’atro lato, vi è una concezione diametralmente opposta che distingue le diverse fasi che compongono il procedimento elettorale[9] con una conseguente interpretazione “restrittiva” dell’ambito delle tradizionali prerogative parlamentari ex art. 66. Cost., che è sì un’interpretazione costituzionalmente orientata, ma con “l’importante precisazione, però, che i parametri di legittimità e di orientamento cui il giudice si è riferito non hanno compreso affatto l’art. 66 con la sua consacrazione del ‘vecchio’ istituto della verifica dei poteri, ma i principi di azionabilità delle pretese e della rispettiva tutela in procedimenti giudiziari caratterizzati dall’indipendenza e dall’imparzialità del decidente”, in buona sostanza quel complesso di istituti e garanzie che possono essere indicati nell’ampia nozione di giusto processo[10].

Le origini e la ratio dell’art. 66 della Costituzione.
In via del tutto conforme alle sue origini, allorquando la verifica dei poteri fu configurata in un’ottica di garanzia dell’intero Parlamento rispetto agli altri poteri ancora segnati dalla dipendenza al monarca, l’art. 66 prevede, tuttora, una tipica decisione di maggioranza, senza tener conto che le premesse storiche sono profondamente cambiate attesi i mutati scenari che hanno portato sia all’affermazione dello Stato dei partiti sia alla configurazione, all’interno delle Camere, di gruppi e/o forze di maggioranza e di opposizione che segnano ormai, in via concreta, lo sviluppo dei lavori parlamentari che “hanno profondamente modificato la prerogativa parlamentare in questione, incrinandone l’originaria funzione a tutela dell’indipendenza delle Camere[11]” .
In tale scenario avanzano, anche in relazione a vuoti legislativi, le esigenze di tutela dei diritti dei singoli e dei partiti di minoranza avvertendosi maggiormente la necessità di offrire garanzie di tutela dei diritti dei soggetti esclusi dalla competizione. Sul piano degli effetti, infatti, altro è la valutazione delle schede, dei verbali, delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità, altro è l’ammissione delle liste.

La portata dell’art. 66 della Costituzione e le problematiche scaturenti dal suo mantenimento in un ordinamento costituzionale che dovrebbe dare priorità alla tutela dei diritti.
Una interpretazione “adeguatrice” dell’articolo de quo porterebbe, pertanto, ad allontanarsi dalla comune ed ormai superata assimilazione nel medesimo alveo delle operazioni elettorali tanto delle attività preliminari di ammissione delle liste e dei simboli quanto di quelle successive di scrutinio.
La dottrina e la giurisprudenza più attenta individuano nelle prerogative parlamentari una riserva volta al controllo dei soli titoli di ammissione di deputati e senatori con l’esclusione delle operazioni elettorali e meno che mai alla fase preliminare delle stesse.
L’art. 87 del d.p.r. n. 361 del 1957, inoltre, limiterebbe la cognizione attribuita alla Camera soltanto alle «contestazioni, (al)le proteste ed, in generale, . . . (a) tutti i reclami», senza alcun riferimento anche ai «ricorsi», espressamente invece indicati dall’art. 23 quali modalità tipiche per esercitare il rimedio, altrettanto tipico, del giudizio sull’ammissione delle liste.
In tal senso può avanzarsi un’interpretazione “adeguatrice” della disciplina positiva ai principi costituzionali di tutela giurisdizionale dei diritti ed interessi legittimi (artt. 24, 103 e 113 della Costituzione) che scongiurerebbe la configurazione di un vuoto di tutela ed il conseguente difetto assoluto di giurisdizione[12].
Appare a chi scrive ampiamente condivisibile la posizione avanzata in dottrina[13] secondo cui l’art. 66 della Costituzione non sia più rispondente né all’esigenza di tutela dei diritti in sede giurisdizionale, né alla necessità di dare regole precise e chiare ai rapporti politici.
Ed è proprio questo aspetto a suscitare una qualche riserva in ordine al pronunciamento in termini di difetto assoluto di giurisdizione in quanto, non potendo la Suprema Corte offrire garanzie e tutele che l’art. 66 della Costituzione non riconosce, ben avrebbe potuto offrire un’interpretazione “adeguatrice” dell’art. de quo che tenesse conto sia della significativa evoluzione giurisprudenziale sviluppatasi negli ultimi anni sia delle soluzioni prospettate de jure condendo nel dibattito politico, volte a ricondurre l’ordinamento alla logica costituzionale del giusto processo ed a quella parlamentare del rispetto delle garanzie delle minoranze. Quanto innanzi maggiormente laddove non si ritenesse opportuno sollevare la questione di illegittimità costituzionale dell’articolo in menzione.

La lettura della Corte dell’ordinanza n. 1744/08 del Consiglio di Stato.
Desta qualche perplessità la lettura che i giudici della Cassazione offrono dell’ordinanza n. 1744/08 emessa, in sede cautelare, dal Consiglio di Stato che riammetteva la lista della nuova DC alla consultazione elettorale del 13 e 14 aprile u.s.; nell’ordinanza de qua, infatti, i giudici di Palazzo Spada avevano posto non già un richiamo all’ordinanza della Corte Costituzionale n. 117/06 nella parte in cui la stessa sanciva l’esclusione della sussistenza del conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, ma semplicemente un puntuale riferimento alla riconosciuta assenza di disciplina specifica in ordine alle controversie relative alla “fase antecedente le elezioni[14]”.
E’ sulla scorta di questo assunto che, correttamente, il Consiglio di Stato aveva operato il richiamo alla ordinanza del C.G.A. n. 218/06 alla stregua della quale la giurisdizione sarebbe da incardinare innanzi al giudice amministrativo in quanto il Giudice delle Leggi con l’ordinanza n. 117/06 avrebbe ormai superato “il consolidato orientamento giurisprudenziale da ultimo espresso da Cass. Sez. Un., 9 giugno 1997, n. 5137”, qualificando come conflitto negativo di giurisdizione quello risultante dalle declinatorie, appunto, di giurisdizione rese dal Consiglio di Stato e dalla Giunta per le elezioni, con la diretta conseguenza che “mancando una specifica normativa”, . . . e “trattandosi di controversie aventi ad oggetto atti amministrativi, la giurisdizione (nelle forme e nei limiti propri di quella generale di legittimità)” spetterebbe al Giudice amministrativo.
Questa ricostruzione sistematica non è stata per nulla analizzata dalla Suprema Corte che, sulla scorta della ordinanza n. 117/06, definisce, nella parte in diritto della sentenza in commento, la funzione delle Camere del Parlamento attraverso i propri organi come “funzione giurisdizionale” da non intendersi in senso stretto, ma esclusiva e, pertanto, da estendersi anche alla fase preparatoria elettorale ed in particolare “alle questioni di ammissione o esclusione delle liste dalla competizione”, giustificata dall’autonomia del Parlamento nelle prerogative costituzionali quale necessario contrappeso all’autonomia ed indipendenza della Corte nell’esercizio delle funzioni di nomofiliachia.
Anche qui i giudici non tengono in alcuna considerazione l’ampio dibattito dottrinario che da ultimo ha portato – sull’onda dell’assunto del Mortati[15] secondo cui la prerogativa parlamentare non avrebbe più ragione di essere – a ritenere che l’articolo 66 Cost. non disporrebbe affatto una competenza esclusiva, ma solo una potestà amministrativa in prima battuta “suscettibile di essere rivalutata in sede giurisdizionale”.
Solo ed unicamente in tale ottica, infatti, il menzionato articolo sarebbe letto in armonia agli articoli 3, 24, 111 e 113 della Carta Costituzionale; la costituzionalizzazione del giusto processo, invero, indurrebbe a ritenere il dettato dell’art. 66 profondamente modificato rispetto all’originale ratio.
La Suprema Corte non si esime dal considerare insussistente il paventato vuoto di tutela “quantunque comporti il differimento della tutela medesima ad un momento successivo alla conclusione della consultazione elettorale”.
È agevole comprendere quanto tale assunto si ponga in netto dispregio al corretto dispiegarsi delle consultazioni elettorali, del diritto di partecipazione politica, del diritto di voto e del principio di sovranità popolare in quanto un sistema di “giustizia politica” non può non avere un riverbero negativo sui diritti in menzione costituzionalmente garantiti.
Una decisione, quella in commento che, alla luce di quanto evidenziato appare una “occasione persa” in termini di un pronunciamento evolutivo che tenesse conto, da un lato, dell’espresso difetto assoluto di competenza avverso l’esclusione di liste dalla candidatura nelle elezioni politiche formulato già nel 2006 dalla Giunta per le Elezioni della Camera e confermato, altresì, dalla Giunta per le Elezioni del Senato nel 2008; dall’altro, degli orientamenti, qui analizzati, emersi sia in giurisprudenza che in dottrina che, nell’ampio quadro di trasformazione dello stato contemporaneo[16], considerano il diritto di partecipazione politica dei cittadini quale valore non disgiunto da quello di uguaglianza.

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[1] Cfr. ex multis Decisioni della Giunta Camera del 13 dicembre 2006 sui ricorsi Commercio e Codacons in Emilia Romagna e della Giunta Senato del 26 febbraio 2008 sul ricorso Castrogiovanni.
[2] Cfr. TAR Lazio- Roma- sez. II bis, 20 marzo 2008, n. 1618/08.
[3] Cfr. Decisioni della Giunta della Camera e della Giunta del Senato cit.
[4] Cfr. Cassazione, Sezioni Unite, 22 marzo 1999, n. 172;
Cassazione, Sezioni Unite, 9 giugno 1997, n. 5135;
Cassazione, Sezioni Unite, sentenze 6 aprile 2006, nn. 8118 e 8119;
Consiglio di Stato, ordinanza 28 marzo 2006, n. 1463.
[5] Cfr. LARA TRUCCO, Contenzioso elettorale e verifica dei poteri tra vecchie – ma mai superate – e nuove questioni,inRassegna parlamentare n. 3 del 2006, p. 814.
[6] Cfr. TAR Sicilia, Catania, 22 aprile 2006, n. 629.
[7] Cfr. Cassazione, Sezioni Unite, nn. 8118 e 9119 cit.
[8] C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico , I, Padova, 1975, 482.
[9] Cfr. C.G.A., ordinanza del 6 aprile 2006, n. 218; TAR Catania cit.
[10] A. CARIOLA, L’immunità dei parlamentari, il giusto processo ed il diritto comune costituzionale, in Immunità egiurisdizione nei conflitti costituzionali, Milano, 2001, 265 e ss;
A. PACE, Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, ivi, 33 e ss.
[11] A. CARIOLA, Responsabilità politca, in Dizionario di Diritto Pubblico, Cassese, 2006.
[12] Cfr. TAR Catania cit : “Solo nella fase della concreta individuazione della legittimità dei voti espressi o dei requisiti soggettivi dei “membri eletti” al Parlamento appare congrua la riaffermazione della autodichìa di detto Organo.Nella fase antecedente, è la salvaguardia del sistema parlamentare, quale principio informatore della stessa esistenza della forma di governo dello Stato, che assume preminente rilievo costituzionale, richiedendo la garanzia del voto degli elettori e, quindi, il rispetto della sovranità popolare, che, una volta espressa, non può essere modificata danessuno, neanche dallo stesso Parlamento”.
[13] M.L. MAZZONI HONORATI, Diritto parlamentare, Torino, 2005, 123 ss.
S. CICCONETTI, Diritto parlamentare, Torino, 2005, 57.
[14] C.D.S cit. “Considerato che le controversie relative alla fase antecedente le elezioni non trovano disciplina specifica
come desumibile dalla decisione della Corte Costituzionale n. 117/06”.
[15] C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico cit.
[16] C. MORTATI, Costituzione (dottrine generali), in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 191 ss.

(pubblicato il 3.6.2008)

Note

L'articolo Ammissione di liste alla competizione elettorale.<br> Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione preferiscono pronunziare il difetto assoluto di giurisdizione; un’occasione persa proviene da Giustamm.