Abstract: L’elaborato analizza la sentenza n. 181 del 2015 della Corte costituzionale ed esamina la questione della introduzione del principio del pareggio di bilancio nell’ordinamento italiano, a seguito dell’approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, attuata mediante la legge n. 243 del 2012, che ha modificato diverse disposizioni del testo costituzionale. In particolare, la Corte costituzionale, nella pronuncia in commento, nel dichiarare la violazione della normativa statale interposta (Decreto-legge n. 35 del 2013), che prevede l’assegnazione di anticipazioni di cassa da parte del Governo a favore di Regioni, EE.LL. e ASL per il pagamento di debiti commerciali pregressi, riconosce, altresì, la violazione dei vincoli di equilibrio di bilancio imposti a livello europeo e internazionale nell’ambito della governance economica europea.

SOMMARIO: 1. Profili di ammissibilità: la legittimazione, in sede di giudizio incidentale, della Corte dei conti e la rilevanza della questione di legittimità costituzionale; 2. Profili di merito: le anticipazioni di liquidità per i debiti pregressi delle PP.AA: il d.l. n. 35 del 2013 quale parametro interposto di legittimità costituzionale; 3. La governance economica europea: i vincoli di bilancio e la riforma dell’art. 81 Cost.; 4. Il rispetto dell’equilibrio di bilancio come oggetto di bilanciamento da parte della Corte costituzionale: prospettive evolutive di un concetto dinamico; 5. Alcune riflessioni conclusive.

 

Con la sentenza n. 181 del 2015, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte n. 16 del 2013 e degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Piemonte n. 19 del 2013, nonchè della legge reg. Piemonte n. 16 del 2013 e della legge reg. Piemonte n. 19 del 2013, in riferimento agli artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35[1] (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali).
La sentenza in commento si segnala per diversi profili di interesse, dei quali è opportuno ricostruirne i caratteri nodali al fine di comprendere l’essenza della questione sottoposta alla Corte.
In primo luogo, si rileva che la questione di legittimità costituzionale viene sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo[2] per il Piemonte. In particolare, il rimettente motiva l’ordinanza di rimessione nel senso di dubitare della “costituzionalità” di tali norme, di cui deve fare applicazione concreta nell’ambito del proprio controllo. Più specificatamente, questi afferma che le variazioni di bilancio[3] contenute nelle leggi regionali impugnate “inciderebbero fortemente sull’equilibrio del bilancio, sul risultato di amministrazione e, conseguentemente, anche sull’equilibrio dei bilanci futuri”[4] (Cons.dir. 1.1.). Tale peculiare allocazione contabile comporterebbe, a giudizio del magistrato contabile, “un’alterazione del risultato di amministrazione afferente all’esercizio 2013 ed un allargamento della spesa di competenza oltre i limiti consentiti dalle entrate disponibili e dai vincoli comunitari e nazionali”. Pertanto, “il risultato della contestata articolazione normativa delle poste contabili sarebbe quello di allargare, oltre i limiti consentiti dalla legge, la spesa di competenza, in particolare quella corrente, e di alterare il risultato di amministrazione …” (Cons.dir. 1.1.).
Nel dichiarare ammissibile la questione, il giudice delle leggi rammenta il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale la Corte dei conti[5], in sede di giudizio di parificazione del bilancio[6], è legittimata a sollevare q.l.c.[7] avverso norme che possano produrre effetti che si discostino dal principio di equilibrio economico-finanziario e dagli altri precetti costituzionali a presidio della sana gestione finanziaria (così, sentenza n. 244 del 1995 e, più di recente, n. 213 del 2008). Invero, a seguito del d.l. n. 174 del 2012, convertito nella legge n. 213 del 2012, il giudizio di parifica, originariamente previsto solo per lo Stato e per le autonomie speciali, è stato esteso anche alle Regioni ordinarie[8].
A tal riguardo, il giudice costituzionale passa ad esaminare le condizioni in presenza delle quali ritiene possibile la prospettazione della questione di legittimità costituzionale in via incidentale – ammettendola, quindi, nel caso di specie – e, cioè, laddove si debba fare applicazione di norme di legge, in quanto la verifica del rendiconto deve essere in ogni caso ancorata alla legge, e vi sia l’esito di un procedimento vincolato al parametro normativo[9]. In tal senso, quindi, riprendendo le argomentazioni espresse nella nota sentenza n. 226 del 1976, il giudizio compiuto dalla Corte dei conti non si sostanzia in una verifica di natura meramente tecnico-processuale, essendo, piuttosto, ascrivibile a un vero e proprio sindacato giurisdizionale[10]. Infatti, il controllo effettuato dalla Corte dei conti in sede di parifica è “un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del diritto oggettivo”. D’altra parte, la legittimazione a sollevare questione di legittimità costituzionale in questa sede deriva anche dalla circostanza che, in senso contrario, difficilmente tali leggi potrebbero essere sottoposte all’attenzione della Corte costituzionale, creando, in questo modo, un cono d’ombra[11] nella sindacato costituzionale delle leggi.
In punto di rilevanza, i giudici delle leggi ammettono la legittimazione della Corte dei conti in sede di parifica sulla scorta di due argomentazioni: la prima, di ordine meramente processuale, attraverso la disamina del tipo di giudizio compiuto dal giudice contabile, assimilabile, per le caratteristiche e per la portata, a quello svolto in sede giurisdizionale e con le garanzie previste da quest’ultimo, quali quelle relative alla regolare formazione del contraddittorio[12]; l’altra, di ordine sostanziale, inerente alla specifica natura delle leggi che vengono in rilievo nella fattispecie e che hanno ad oggetto una peculiare allocazione finanziaria delle risorse ivi previste, in violazione dei parametri nazionali e sovranazionali. In particolare, a giudizio della Corte rimettente, tali disposizioni regionali darebbero luogo a un risultato di amministrazione “infedele” e consentirebbero “un allargamento di spesa al d fuori dei vincoli di bilancio risultanti dal patto di stabilità e dalle altre disposizioni in materia economico-finanziaria”. D’altra parte, la diversa allocazione delle risorse erogate in applicazione degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013 comporterebbe, sempre secondo la rimettente, una violazione della regola aurea di cui all’art. 119, sesto comma, Cost., secondo la quale il mutuo non potrebbe che finanziare spese di investimento.

Così sommariamente inquadrata la questione, occorre sottolineare come le disposizioni regionali censurate si pongano in raffronto con le norme nazionali, ordinarie e costituzionali, e con i parametri europei in materia economico-finanziaria. In particolare, vengono in rilievo le norme contemplate dal d.l. n. 35 del 2013, che pongono una disciplina di carattere speciale, volta a consentire il pagamento da parte delle amministrazioni pubbliche dei debiti scaduti, con modalità differenti a seconda che si tratti delle Regioni e delle Province autonome (art. 2), degli enti locali (art. 1) ovvero degli enti del Servizio Sanitario nazionale (art. 3). Vengono, a tal fine, previste due misure che consentono, rispettivamente, un margine di manovra, ossia uno “spazio finanziario”, riguardante gli importi che sono esclusi dal computo del patto di stabilità interno[13], e l’erogazione di anticipazioni di liquidità, ossia di meccanismi finanziari volti a rimediare alla situazione di grave ritardo delle posizioni debitorie pregresse delle PP.AA., pur nel rispetto del divieto della loro utilizzazione per la copertura delle spese nuove.
Come chiarito dalla Corte costituzionale, si tratta, dunque, di parametri interposti di costituzionalità, che contribuiscono a definire la “perimetrazione degli interventi compatibili con i vincoli derivanti dai parametri costituzionali invocati dal rimettente” (Cons.dir. 4.2.). Parametri interposti che rinvengono, a loro volta, il fondamento giustificativo nei parametri costituzionali di cui agli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., e nei principi che presiedono al rispetto dei vincoli finanziari così come definiti alla luce del quadro normativo internazionale[14] e europeo[15]. In  previsione del contenimento della finanza pubblica[16], statuito in chiave europea e internazionale e inverato a livello interno attraverso la riforma costituzionale del 2012, la possibilità di verificare il corretto utilizzo da parte degli enti territoriali delle risorse finanziarie si manifesta nella effettuazione del sindacato di compatibilità con i vincoli sovranazionali, che rappresentano il quadro normativo entro cui si inserisce l’intervento normativo in questione.
Al fine di comprendere, d’altro canto, l’esatta portata delle norme così introdotte, la Corte costituzionale inquadra la questione non solo nel contesto letterale della loro formulazione testuale, ma anche nell’ambito della prospettiva sistematica delle stesse per rintracciare la loro ratio legis. In particolare, dirimente ai fini della corretta disamina della legislazione regionale, posta in confronto con quella statale di cui costituisce emanazione, è la specificazione della natura delle risorse finanziarie stanziate dal Governo tramite tale decreto-legge e volte a porre rimedio alla situazione debitoria maturata dalle amministrazioni pubbliche. Ci si chiede, quindi, se le stesse rappresentino mere anticipazioni di liquidità[17], come tali inidonee a costituire idonea copertura per ulteriori spese, ovvero mutui di scopo.
A tal riguardo, la Corte costituzionale, attraverso l’esame della formulazione letterale della suddetta normativa, desume una serie di principi, atti a delimitare la materia del contendere, chiarendo che “a) la premessa del decreto-legge depone a favore della natura di mera anticipazione di cassa, facendo riferimento a debiti della pubblica amministrazione che, proprio in ragione della loro appartenenza, devono essere già compresi nei bilanci dei decorsi esercizi; b) la destinazione delle assegnazioni ex d.l. n. 35 del 2013 al pagamento di residui passivi, cioè di oneri già previsti in bilanci precedenti e, per ciò stesso, già finanziati, esclude di per sé che dette assegnazioni costituiscano copertura degli stessi; c) il riferimento a situazioni debitorie degli enti destinatari dell’anticipazione conferma in modo implicito che non si tratta di nuova copertura, dal momento che i debiti dell’amministrazione regionale possono legalmente sorgere solo all’interno di una gestione del bilancio, nel caso di specie temporalmente dimensionata in periodo anteriore al 31 dicembre 2012” (Cons. dir. 4.3.1.).
In particolare, la Corte afferma che la qualificazione dei finanziamenti previsti dal decreto-legge n. 35 del 2013 come mutui porterebbe, innanzitutto, gli stessi a porsi in contrasto con il dettato costituzionale, ed in particolare con il divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento di cui all’art. 119, sesto comma, Cost[18].
Peraltro, proprio l’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata[19] della normativa statale deporrebbe in favore della qualifica degli stessi come anticipazioni di liquidità sui generis, prevedendo un piano di rientro di durata massima trentennale da parte delle Regioni.  Come chiarito dal giudice costituzionale, infatti, “La loro ratio … è quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell’anticipazione” (Cons.dir. 4.3.2.).
Proseguendo nel ragionamento della Corte, la suddetta declaratoria di incostituzionalità colpirebbe non tanto le partite di entrata, quanto quelle di spesa, nella parte in cui dispongono un diverso utilizzo delle somme anticipate dallo Stato, e quindi un’eterogenesi del finanziamento statale. In particolare, la prima partita di spesa viene utilizzata per ripianare il disavanzo di amministrazione del 2012 della Regione Piemonte, violando così gli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., in relazione ai sopra citati parametri interposti di cui al d.l. n. 35 del 2013; mentre la seconda partita di spesa viene utilizzata per ampliare la spesa di competenza dell’esercizio 2013, precludendo l’adempimento delle obbligazioni iscritte nei bilanci degli esercizi pregressi. Così operando, le disposizioni regionali si pongono in contrasto con il vincolo di equilibrio di bilancio, poiché vanno ad aggravare la pregressa situazione debitoria, e con la regola aurea di cui all’art. 119 Cost., nella parte in cui il finanziamento statale, anziché essere destinato a migliorare la situazione di cassa, viene utilizzato per fornire adeguata copertura alla maggiore spesa di competenza.
D’altra parte, la mancata neutralizzazione delle partite di spesa con le speculari partite di entrata, a giudizio della Corte, ha contribuito ad acuire gli effetti distorsivi della diversa utilizzazione della anticipazione di liquidità. La sterilizzazione dell’anticipazione, infatti, è strumentale al divieto di anomala copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo, in violazione dei predetti parametri costituzionali. Al contrario, la normativa regionale ha “a) alterato il futuro risultato di amministrazione, nella misura in cui ha considerato tra le risorse destinate alla copertura di nuove spese una mera anticipazione di liquidità … ; b) omesso di impiegare le somme per l’adempimento degli obblighi pregressi, siano essi quelli previsti dall’art. 2 o dall’art. 3 del d.l. n. 35 del 2013 … ; c) utilizzato per spese di competenza dell’esercizio 2013 l’anticipazione dello Stato, gestendola come un contratto di mutuo in patente contrasto con la “regola aurea” di cui all’art. 119, sesto comma, Cost. (sentenze n. 188 del 2014 e n. 425 del 2004)” (Cons.dir. 6). Invero, l’anticipazione di liquidità, così disposta dl legislatore statale, non deve e non può rappresentare una risorsa aggiuntiva per la copertura delle spese, ma costituisce esclusivamente uno strumento finanziario volto a consentire alle amministrazioni pubbliche di far fronte ai pregressi oneri debitori, regolarmente iscritti nei bilanci precedenti e impegnati o comunque vincolati.
Pertanto, l’utilizzo dell’anticipazione di liquidità per coprire il disavanzo pregresso e per spese di competenza dell’esercizio del 2013 comporta un’alterazione del risultato dell’amministrazione, nella misura in cui si riduce artificiosamente il disavanzo mediante tali finanziamenti e nella parte in cui consente spese della competenza 2013, anziché adempiere alla finalità sua propria, ossia al finanziamento delle situazioni debitorie non onorate.
Particolarmente efficaci risultano, a tal fine, le parole utilizzate dai giudici costituzionali nella costatazione che la normativa statale di cui al d.l. n. 35 del 2013, nata dall’esigenza (impellente) di porre rimedio ai gravi ritardi nel pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni dei debiti pregressi, ha subìto, come evidenziato dalle norme regionali censurate, una “singolare eterogenesi dei fini, i cui più sorprendenti esiti sono costituiti dalla mancata spendita delle anticipazioni di cassa, dall’allargamento oltre i limiti di legge della spesa di competenza, dall’alterazione del risultato di amministrazione, dalla mancata copertura negli esercizi futuri del deficit antecedente alle erogazioni di cui agli artt. 2 e 3 del d.l.  35 del 2013, dalla conseguente nomina del Commissario straordinario di Governo” (Cons.dir. 8), al fine di liquidare le passività pregresse ed evitare ulteriore aggravio del debito statale e regionale.
La Corte costituzionale, nel sanzionare, di fatto, l’utilizzo scorretto che la Regione Piemonte fa degli strumenti finanziari previsti dalla normativa statale di cui al d.l. n. 35 del 2013, ricostruisce la finalità assunta dalla stessa, nel contesto logico-sistematico in cui si inquadra, anche alla luce dei lavori preparatori parlamentari[20] che ne hanno preceduto l’adozione. A tal fine, la Corte fa uso delle tecniche ermeneutiche improntate alla valorizzazione, nell’ambito di una struttura polisemantica, il significato conforme al dettato costituzionale. L’aporia semantica, infatti, a giudizio della Corte, trova opportuno rimedio nella individuazione di un’interpretazione che vada a porre la normativa statale in aderenza al dettato costituzionale e, più ampiamente, a quello sovranazionale.
La qualificazione delle misure finanziarie previste dagli artt. 2 e 3 del citato d.l. del 2013 nel senso di mere anticipazioni di liquidità, ancorchè sui generis, diviene necessitata dalla coerenza sistemica che riporta la normativa statale al testo costituzionale, e, di conseguenza, al rispetto dell’art. 119, sesto comma, Cost[21]. Non può prescindersi da tale passaggio ermeneutico nella comprensione della legislazione statale, che nasce dall’esigenza di rispondere prontamente ad una situazione emergenziale nella quale si richiedono misure a sostegno delle pubbliche amministrazioni in difficoltà nell’adempimento delle obbligazioni debitorie pregresse.
Lo scopo di tale intervento, quindi, non è riconducibile alla volontà di intraprendere un intervento di finanziamento delle nuove spese delle Pubbliche Amministrazioni, ma si giustifica esclusivamente nella considerazione di appianare le situazioni debitorie previste negli esercizi di bilancio pregressi. Tuttavia, la torsione finalistica che subisce la normativa statale, alla luce della diversa destinazione stabilita dalla legislazione regionale, vanifica l’intento originario e, peraltro, aggrava ulteriormente il debito già iscritto, aggiungendo la liquidità così disposta al disavanzo.
L’eterogenesi dei fini della normativa statale rischia, così, a giudizio della Corte, di compromettere l’equilibro economico-finanziario, di cui anche le Regioni partecipano nell’articolato costituzionale[22], attraverso una operazione contabile che – come sottolineato – altera il risultato di amministrazione in ragione dell’anticipazione statale così corrisposta e modifica le spese di competenza, travalicando i limiti consentiti. D’altra parte, tale deviazione rischia di produrre un impatto considerevole sugli esercizi finanziari futuri, sui quali graverebbe, infatti, la copertura delle erogazioni previste dagli artt. 2 e 3 del dl. n. 35 del 2013.  Infatti, come a più riprese precisato, il vincolo di equilibrio di bilancio – e di copertura delle spese[23] – si declina in un obbligo non solo circoscritto all’esercizio finanziario in corso, bensì estensibile anche agli esercizi futuri[24], costituendo un principio di razionalità economico-contabile, che si impone nell’osservanza non solo della contingenza storica ma anche nella visione prospettiva dell’impatto sulle generazioni future.

Come delineata, la questione sottoposta alla Corte costituzionale riguarda la diversa destinazione, effettuata per il tramite della normativa regionale da parte della Regione Piemonte, delle risorse previste dagli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013 rispetto alla finalità prescritta dalla normativa statale. Una volta chiarita la possibilità per la Corte dei conti di sollevare questione di legittimità costituzionale anche in sede di parifica, il giudice costituzionale passa all’esame del merito, individuando, in primo luogo, il quadro normativo generale entro cui rientrano le norme regionali, al fine – come detto – di definire la corretta perimetrazione della trattazione. In particolare, emerge come la normativa statale, in esecuzione della quale si pongono le norme regionali nello stanziamento delle anticipazioni di cassa, si configura come parametro interposto, direttamente, degli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., e mediamente delle misure europee, tra cui, la Direttiva n. 2011/7/UE del 16 febbraio 2011 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali), in attuazione del quale è stato adottato a livello interno il d.lgs. n. 231 del 2001.
Peraltro, proprio il richiamo all’art. 81 Cost. fa sì che il giudice costituzionale rinvii agli atti adottati in ambito europeo al fine di rafforzare il vincolo di equilibrio di bilancio[25] e di armonizzazione delle politiche economico-finanziarie nazionali, attraverso meccanismi di vigilanza[26] e di monitoraggio delle manovre di bilancio nazionali.
L’art. 81 Cost., che, nella nuova formulazione, prescrive il rispetto dell’equilibrio di bilancio[27] tra entrate e spese, rappresenta il terminale di un processo europeo[28] che ha portato all’elaborazione di strumenti sempre più mirati di assistenza finanziaria agli Stati dell’Unione europea in difficoltà e alla formulazione del principio di osservanza del tendenziale equilibrio del bilancio[29], attraverso la specifica previsione di misure preventive[30] e di misure correttive da adottare in caso di scostamento dai parametri stabiliti. Tali misure hanno, dunque, rappresentato il tessuto normativo sul quale si è innestata la riforma[31] dell’art. 81 Cost. – accompagnata, peraltro, dalla modifica degli artt. 97, 117 e 119 Cost. – nel senso di prevedere il concorso dell’ordinamento statale, inteso nella sua globalità e complessità organizzativa statale, al patto di stabilità e al rispetto degli standard imposti in sede sovranazionale.
D’altra parte, i suddetti vincoli, peraltro, hanno comportato, nel dilagare della crisi economica europea[32], la necessità di introiettare a livello interno specifici limiti a presidio della sana gestione finanziaria statale, in attuazione delle prescrizioni sovranazionali.
Il panorama economico europeo, costellato dalla molteplicità degli strumenti e delle misure adottate[33] al fine di presiedere ad un miglior funzionamento delle politiche economiche nazionali e a un progressivo allineamento verso parametri di convergenza finanziaria[34], hanno costituito la base in ragione della quale ha trovato giustificazione l’intervento normativo statale a supporto delle pubbliche amministrazioni[35] per fronteggiare le loro situazioni debitore pregresse.

Come anticipato, a ben vedere, nella sentenza in commento la declaratoria di incostituzionalità della normativa regionale censurata sembra trovare giustificazione, oltre che nella violazione dei richiamati parametri costituzionali di cui agli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., anche nell’incoerenza sistematica rispetto alla normativa statale, di cui le leggi regionali costituiscono diretta emanazione nell’utilizzazione delle risorse finanziarie corrisposte dallo Stato. La violazione del principio di equilibrio di bilancio sembra costituire il portato consequenziale dell’inosservanza della finalità prescritta dal d.l. n. 35 del 2013. Tale normativa costituisce, infatti, il presupposto normativo a confronto del quale la Corte costituzionale valuta le disposizioni regionali e alla luce del quale ravvisa la scorretta destinazione delle risorse statali.
La normativa statale costituisce il perimetro entro il quale devono inserirsi le misure regionali, che, ponendosi in contrasto con questa, collidono con i parametri costituzionali che rappresentano, a loro volta, estrinsecazione dei vincoli imposti in sede europea.
Riprendendo le parole utilizzate da parte della dottrina, il pareggio di bilancio esplica il proprio peso anche nella giustizia costituzionale[36]. Nel caso di specie, come evidenziato, la legislazione regionale, violando i precetti statali sulla natura di anticipazione di cassa volti a finanziarie i debiti pregressi delle PP.AA. liquidi, certi ed esigibili[37], si pone in contrasto con la finalità stessa degli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost. – nel senso di impedire un disequilibrio finanziario e di consentire il ricorso delle Regioni all’indebitamento solo per spese di investimento -, pur nella previsione di piani di ammortamento[38] che consentano la convergenza verso i limiti consentiti.
Indubbiamente, quindi, la riforma costituzionale operata con legge costituzionale n. 1 del 2012[39] «Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale»[40], con la quale si è introdotto nel testo costituzionale[41] il vincolo di pareggio[42] di bilancio, rappresenta la cornice nella quale considerare le misure statali adottate per il ripianamento dei debiti, nel rispetto del vincolo di copertura delle spese[43] e del rispetto del patto di stabilità interno[44].
Così inquadrato, il vincolo di pareggio di bilancio – recte, equilibrio[45] di bilancio – diviene il termine di bilanciamento nel giudizio costituzionale, rispetto al quale il giudice delle leggi ribadisce l’immediata precettività[46] della sua portata e la cogenza rispetto alle complessive articolazioni territoriali[47].
In tal senso, gli spazi (finanziari) di manovra[48] sono dettati dalla necessità di rispettare i vincoli sovranazionali in materia economica che si pongono al rispetto dell’Italia e si determinano nel concorso[49] tra lo Stato e gli enti territoriali che ne compongono l’architettura costituzionale.
Invero, proprio l’interpretazione sistematica che la Corte costituzionale utilizza più volte nel proprio iter argomentativo sembra giustificare il richiamo ai dicta economici europei[50], che costituiscono il fondamento normativo delle misure (restrittive) adottate a livello nazionale e imposte dall’aggravamento della situazione economica europea.
L’art. 81 Cost., così inteso[51], sembrerebbe costituire, in qualche modo, parametro interposto[52] con riguardo alla normativa europea e internazionale[53] in materia economico-finanziaria[54], veicolando nell’ordinamento nazionale il rispetto dei parametri stabiliti in ambito sovranazionale[55]. D’altra parte, non può sottacersi come una siffatta interpretazione sia suffragata dalla progressiva tendenza della Corte costituzionale a far rinvio all’art. 81 Cost. non più come mero stilema nell’assetto motivazionale delle proprie pronunce, bensì come disposizione cogente[56] ed immediatamente applicabile nel giudizio di costituzionalità[57]. Non sono mancate, infatti, pronunce nelle quali il giudice costituzionale, nel bilanciamento tra interessi contrapposti, abbia preso in esame l’obbligo di rispettare l’equilibrio finanziario[58] e ne abbia fatto termine di raffronto[59] nella valutazione. Così, ad esempio, nella nota sentenza n. 10 del 2015[60], il giudice delle leggi sembra considerare dapprima i parametri costituzionali di cui agli artt. 3, 23 e 53 Cost., in ragione dei quali ravvisa l’incostituzionalità della normativa in rilievo[61], per poi operare un bilanciamento nel bilanciamento[62] alla luce dell’art. 81 Cost.[63], dettato dall’esigenza di non rischiare di travolgere con la pronuncia l’obbligo di assicurare l’equilibrio di bilancio. Da qui, la declaratoria di illegittimità costituzionale differita[64] alla data di pubblicazione della sentenza, in deroga a quanto prescritto dalla legge costituzionale n. 1 del 1948. Si tratta, questa, di una pronuncia peculiare che ha portato parte della dottrina a parlare di sfarinamento della c.d. pregiudiziale costituzionale[65] e del requisito della rilevanza di cui all’art. 23 della legge n. 87 del 1953.
L’obbligo di equilibrio di bilancio viene, peraltro, in rilievo – o, meglio, avrebbe potuto venire in rilievo[66] – in un’altra pronuncia, ossia nella sentenza n. 70 del 2015[67], avente ad oggetto la rivalutazione automatica del trattamento pensionistico e il blocco dell’adeguamento delle pensioni superiori ad un certo importo. In tale pronuncia, pur non volendo ripercorrere pedissequamente tutti i passaggi argomentativi, è d’uopo evidenziare che il giudice delle leggi giunge a dichiarare l’illegittimità costituzionale della normativa in esame[68], in violazione con gli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, Cost., indipendentemente dalle possibili conseguenze finanziarie e dalle ricadute pratiche che potrebbero derivare dalla pronuncia stessa. Non sono mancate critiche o perplessità circa l’utilizzo non sempre lineare del vincolo di equilibrio di bilancio[69] di cui all’art. 81 Cost., necessitato dal contesto economico europeo nella sentenza n. 10 del 2015[70], e, al contrario, cedevole[71] rispetto ai diritti acquisiti dei soggetti interessati nella sentenza n. 70 del 2015[72].
Analogamente, altra pronuncia che si segnala per il peculiare esito del bilanciamento che il giudice delle leggi tende a ricavare è la sentenza n. 178 del 2015[73], in materia di sospensione delle procedure negoziali e contrattuali per i pubblici dipendenti e di blocco dei trattamenti economici degli stessi. Anche in quest’occasione, la Corte costituzionale sembra tralasciare la rilevanza del parametro dell’art. 81 Cost., peraltro facendo uso di una tecnica decisoria – l’illegittimità costituzionale sopravvenuta, criticata da taluni autori – in ragione della prevalente esigenza di ristabilire l’eguaglianza sostanziale e salariale dei lavoratori, in spregio (almeno, in astratto) delle contingenti esigenze di equilibrio economico-finanziario.

Sebbene nei diversi accenti nei quali sembra estrinsecarsi, ci si chiede se sia possibile individuare una linea comune in grado di segnare il reale grado di cogenza spiegato dal principio di equilibrio di bilancio[74], anche con riguardo alle pronunce della Corte costituzionale[75]. Ad ogni buon conto, sembra ragionevole affermare come il quadro normativo di giudizio nel quale opera la Corte costituzionale si apre, ormai, a nuovi scenari, dettati dall’osservanza da parte dell’ordinamento nazionale alle regole economico-finanziarie imposte in sede europea[76], che inevitabilmente risentono dell’influenza spiegata dall’esigenza di “far quadrare i conti” in un momento storico di particolare delicatezza.
In tal senso, sembra trovare spiegazione la sentenza in commento, nella quale il giudice costituzionale fa del vincolo dell’equilibrio finanziario, cui concorrono anche le Regioni[77], lo snodo argomentativo e il parametro obiettivo cui ancorare la predetta declaratoria di incostituzionalità. Questo rappresenta, quindi, lo strumento tramite il quale il giudice costituzionale ribadisce l’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e ai vincoli stabiliti dal Patto di Stabilità. Vincoli che hanno determinato la necessità per il legislatore statale di adottare in via di urgenza e di eccezionalità talune misure volte a porre rimedio alla tendenza dilagante della crisi economica[78] e a ricondurre a sistema il quadro economico-finanziario complessivo.
In conclusione, la sentenza in commento sembra costituire l’occasione con la quale il giudice delle leggi sottolinea la rinnovata rilevanza delle norme europee in materia finanziaria nell’ordinamento interno[79] e veicola, a tal fine, l’interpretazione della normativa regionale censurata al fine di ricondurla a coerenza costituzionale[80] ed europea[81]. Lo strumentario argomentativo di cui fa uso la Corte sembra, quindi, arricchirsi della considerazione della necessità di garantire l’aderenza della normativa interna non solo al dettato costituzionale, ma anche a quello sovranazionale, in materie quali la finanza pubblica[82], nella quale la definizione dei principi comuni[83] avviene attraverso l’opera concertata dei soggetti politici nazionali ed europei.
Così intesa, l’interpretazione costituzionalmente conforme della normativa statale costituisce specifica estrinsecazione della necessità di effettuare un’interpretazione euro-unitariamente conforme, poiché quest’ultima incide strutturalmente sull’articolato costituzionale e sulle regole ivi stabilite, permeando l’interno ordinamento[84] del principio di sana gestione finanziaria[85].

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