SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Forma di governo ed evoluzione del rapporto Parlamento-Governo. – 3. La riforma della p.a. nella attività legislativa governativa: rassegna. – 4. La scelta degli strumenti attuativi delle riforme. – 4.1. Lo specifico strumento della decretazione d’urgenza. – 4.1.1. Il c.d. decreto legge “omnibus”. – 5 Conclusioni.
 
1. Introduzione.
La riflessione in oggetto trae origine dal desiderio, stimolato dagli interventi normativi degli ultimi tempi, in particolare dalla legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, di indagare per mezzo di quali strumenti sia stata concretamente ed in prevalenza condotta, negli ultimi anni, la riforma globalmente intesa interessante la pubblica amministrazione. Si tratta di una riflessione che non ha pretesa di completezza né di definitività in considerazione della vastità e complessità dei temi toccati, sui quali molto, moltissimo, è stato scritto.
Certamente appare innegabile come gli ultimi anni siano stati connotati da un rafforzamento dell’Esecutivo, anche sotto il profilo della produzione normativa, con specifico riguardo, in particolare, all’ambito della riforma strutturale della pubblica amministrazione condotta dai diversi governi che si sono recentemente succeduti.
La questione appare strettamente connessa a quella più generale della forma di governo, in particolare, analizzata nella prospettiva del mutamento nel rapporto tra poteri fondamentali dello Stato e dell’affermazione di una “supremazia governativa”, nonché di quella dell’evoluzione del sistema delle fonti del diritto, con particolare riguardo all’assiduo e spesso esasperato utilizzo della decretazione d’urgenza.
Si condurrà, pertanto, in primo luogo, una breve riflessione a proposito dell’attuale forma di governo e, in particolar modo, della conformazione del rapporto Parlamento-Governo, al fine di comprendere se ed in quale misura quest’ultimo potere dello Stato possa attualmente essere considerato “prevalente”, seppure in un sistema nell’ambito del quale permangono il bilanciamento ed il reciproco controllo tra i titolari dei diversi poteri.
In secondo luogo, il rapporto Parlamento-Governo sarà analizzato con specifico riguardo alle fonti del diritto ed in particolare allo strumento governativo del decreto legge, sempre più frequentemente utilizzato allo scopo di introdurre riforme rilevanti e di ampia portata concernenti, anche, ma non soltanto, la pubblica amministrazione.
La decretazione d’urgenza, come anticipato, si presta ad un’analisi sotto molteplici angoli visuali, si pensi, tra gli altri, agli aspetti concernenti: il decreto legge e la legge di conversione; i presupposti, i requisiti, i difetti e le proposte di razionalizzazione della disciplina; l’abuso dello stesso strumento della decretazione d’urgenza; la cospicua produzione giurisprudenziale della Corte Costituzionale sul punto. Nel presente scritto, dunque, si sceglie di effettuare unicamente alcune osservazioni in merito al decreto legge “omnibus”, quale strumento impiegato (anche) nell’ambito della riforma della p.a., esaminato quale possibile conseguenza anche delle inefficienze della forma di governo. Da ultimo si cercherà di suggerire taluni possibili correttivi alla situazione esistente.
 
2. Forma di governo ed evoluzione del rapporto Parlamento-Governo.
Il rapporto tra Governo e Parlamento, a livello generale e dal punto di vista specifico delle fonti del diritto, pare caratterizzato, negli ultimi anni, da un’alterazione dell’equilibrio tra i due poteri, con evidente squilibrio in favore dell’Esecutivo[1].
In particolare, quest’ultimo ha acquisito una posizione di rilievo, a tutti gli effetti, nell’ambito del sistema delle fonti, tanto da incidere sulla stessa necessaria dialettica istituzionale Parlamento-Governo, limitandola.
Il dettato costituzionale, infatti, subordina l’esercizio della potestà normativa governativa ad una serie di vincoli ed in particolar modo alla necessità di confronto e/o controllo ad opera del Parlamento. Nella logica della separazione dei poteri dello Stato, fulcro della forma di governo, il Parlamento si riappropria della funzione legislativa di sua competenza, in ogni singolo caso di esercizio di potestà normativa ad opera del Governo, a titolo esemplificativo per mezzo della conversione in legge parlamentare del decreto legge, ovvero dello strumento della delegazione legislativa.
Il decreto legge, in particolare, rappresenta uno strumento normativo “straordinario”, in grado di alterare la dialettica sussistente tra Parlamento e Governo nell’ambito della produzione normativa di rango primario, cosicché la previsione dello stesso, a livello costituzionale, è stata deliberatamente accompagnata da una serie di “cautele”.
Della specifica questione si è occupata la stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 171 del 2007[2], pronuncia storica non soltanto poiché interviene annullando un decreto legge, già convertito, per assenza dei presupposti di legge, ma altresì perché si pone quale decisa presa di posizione della Corte sull’argomento, nell’ambito di un diverso e generale atteggiamento «neutrale» della Corte, al fine di accentuare il proprio ruolo super partes.
La Corte, nella pronuncia citata, consapevole del proprio compito, appare conscia del fatto che il suo sindacato non può sostituirsi a quello proprio del Governo, ovvero a quello successivo del Parlamento in sede di conversione di un decreto legge, dovendo la sua funzione svolgersi su di un piano diverso, al fine di preservare l’assetto delle fonti normative, e dunque, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto.
La sentenza in questione riveste un’importanza determinante ai fini della presente riflessione soprattutto laddove la Corte, argomentando, precisa quanto segue: «è opinione largamente condivisa che l’assetto delle fonti normative sia uno dei principali elementi che caratterizzano la forma di governo nel sistema costituzionale. Esso è correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali. Negli Stati che s’ispirano al principio della separazione dei poteri e della soggezione della giurisdizione e dell’amministrazione alla legge, l’adozione delle norme primarie spetta agli organi o all’organo il cui potere deriva direttamente dal popolo. A questi principi si conforma la nostra Costituzione laddove stabilisce che “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere” (art. 70). In determinate situazioni o per particolari materie, attesi i tempi tecnici che il normale svolgimento della funzione legislativa comporta, o in considerazione della complessità della disciplina di alcuni settori, l’intervento del legislatore può essere, rispettivamente, posticipato oppure attuato attraverso l’istituto della delega al Governo, caratterizzata da limiti oggettivi e temporali e dalla prescrizione di conformità a principi e criteri direttivi indicati nella legge di delegazione»[3].
Il Giudice delle leggi prosegue richiamando il dettato dell’art. 77, primo comma della Costituzione, laddove è previsto che il Governo non possa, senza delegazione legislativa, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria, e osservando come, stante il tenore dell’art. 70 Cost., «la norma suddetta potrebbe apparire superflua se non le si attribuisse il fine di sottolineare che le disposizioni dei commi successivi – nel prevedere e regolare l’ipotesi che il Governo, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, sotto la sua responsabilità, adotti provvedimenti provvisori con forza di legge, che perdono efficacia se non convertiti in legge entro sessanta giorni – hanno carattere derogatorio rispetto all’essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell’ambito delle competenze dello Stato centrale»[4].
Quanto evidenziato nella pronuncia in esame, la prima nella storia repubblicana che giunge all’annullamento di un decreto legge già convertito per violazione dell’art. 77 della Costituzione, appare condivisibile soprattutto in virtù delle formulate considerazioni in tema di forma di governo ed influenza sui tratti caratterizzanti la medesima in presenza di una costante usurpazione del potere legislativo del Parlamento ad opera del Governo[5].
Orbene, negli ultimi anni, l’evidenziata alterità nell’ambito della produzione normativa si è assottigliata soprattutto laddove atti aventi forza di legge sono intervenuti in sostituzione della legge stessa, come nel caso, non infrequente, di decreto legge volto a prorogare i termini di una delegazione legislativa, oppure diretto a prevedere l’emanazione di decreti integrativi.
I fenomeni suddetti, pur praticabili, evidenziano ad ogni modo una evidente alterazione degli equilibri istituzionali sotto il profilo della forma di governo.
Del resto, le cause di tale fenomeno debbono essere ricercate a livello di sistema e pare possano essere ricondotte ad una serie di fattori tra loro combinati, di diversa natura ed in particolare, di matrice economica, politico-istituzionale, nonché sistemica e strutturale.
Certamente, ha assunto una certa incidenza sul fenomeno la stessa crisi economica propria degli ultimi anni, con conseguente necessità di predisporre agilmente ed in tempi brevi misure emergenziali interessanti svariati settori. Tuttavia, il mutamento che ha interessato il rapporto tra i due fondamentali organi costituzionali presi in considerazione, nel senso dell’affermazione di una supremazia del Governo, non sembra possa essere ricondotto, come anticipato, esclusivamente a cause di ordine economico.
Certamente, occorre prendere in considerazione, infatti, altre evidenti concause, tra le quali la farraginosità e la complessità dell’iter legislativo ordinario, così come la generale inerzia del legislatore, soprattutto allorché si renda necessario porre in essere riforme strutturali e di settore, così come nel caso di una globale riforma della pubblica amministrazione.
Da considerare, inoltre, ulteriori e connessi fattori a livello istituzionale quali la perdita di centralità del ruolo rappresentativo del Parlamento e della stessa fonte legislativa, con conseguente ed inevitabile rafforzamento del Governo e del potere normativo proprio del medesimo[6].
Ecco che il Governo, al fine di rispondere con celerità ad istanze legislative aventi carattere di urgenza politica, oltre che di attuare il suo programma di maggioranza ha, dunque, fatto ricorso agli strumenti in suo possesso sul piano delle fonti del diritto.
Il decreto legge, in particolare, si presenta quale strumento politico di cui, negli ultimi decenni, si è fatto un largo abuso. Tale prassi, pur avendo caratterizzato in particolare taluni esecutivi, ha di fatto interessato tutti i governi che negli ultimi anni si sono succeduti[7].
Lo stesso decreto legge “omnibus” o “ad oggetto eterogeneo” appare strumento connesso alle inefficienze dell’attuale forma di governo e frequentemente utilizzato anche nell’ambito della riforma della pubblica amministrazione.
In definitiva, la decretazione d’urgenza è divenuta vera e propria patologia complessiva concernente la nostra forma di governo, avente molteplici giustificazioni, come poc’anzi esplicitato, e caratterizzata da storiche stratificazioni, tanto da essersi, ad oggi, pressoché normalizzata.
 
3. La riforma della p.a. nella attività legislativa governativa: rassegna.
In numerose occasioni riforme strutturali riportanti previsioni rilevanti ed interessanti interi settori economici sono state predisposte per mezzo di atti normativi di fonte governativa, anche con specifico riguardo al settore della Pubblica Amministrazione^[8].
Decreti legge, in particolare, sono stati utilizzati con evidente frequenza ad opera del governo “tecnico” Monti^[9], ma altresì dagli Esecutivi di diversa natura e matrice politica che si sono succeduti negli ultimi anni.
In proposito, merita un particolare riferimento il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223 recante “Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale”, convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248. Quest’ultimo, approvato al precipuo fine di predisporre un sistema maggiormente orientato alla concorrenza ed alla liberalizzazione di interi settori, ha determinato nella pratica importanti conseguenze di ordine economico e sociale. Non si può non rammentare, infatti, come l’art. 13 del medesimo decreto riportante “Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza” abbia operato un vero e proprio stravolgimento con riferimento all’attività concretamente realizzabile ad opera delle numerose società a capitale interamente pubblico o misto costituite da amministrazioni regionali o locali, dunque c.d. “società strumentali” ed abbia apportato un connesso divieto per le medesime di svolgere prestazioni in favore di soggetti diversi dagli enti costituenti od affidanti.
La norma, come noto, ha generato un ampio dibattito in dottrina a proposito della concreta possibilità per una società pubblica di svolgere contemporaneamente servizi pubblici e strumentali, così come circa la possibilità per una società strumentale di partecipare, a sua volta, ad altre società^[10].
Quel che rileva, rispetto alla tematica in oggetto, è certamente la natura dello strumento normativo impiegato al fine di disciplinare un ambito tanto delicato e, di conseguenza, la forza dirompente che tale previsione ha assunto nell’ambito del panorama legislativo in materia: la disposizione di cui trattasi, infatti, era contenuta in un decreto legge, sul quale, oltretutto, era stata posta dall’esecutivo la questione di fiducia^[11].
Del resto, analizzando gli ulteriori e recenti decreti legge sui quali si è posta la questione di fiducia emerge chiaramente il dato per cui i medesimi riguardano aspetti caratterizzanti l’indirizzo politico del Governo in carica ed hanno prodotto, come evidenziato rispetto al c.d. “decreto legge Bersani”, notevoli ricadute di ordine economico, oltre che sociale.
Inoltre, come esposto, la proposizione della questione di fiducia sui medesimi testi ad opera del Governo, quale ulteriore abuso degli strumenti a disposizione dell’Esecutivo e prassi consolidata, chiude il cerchio nelle situazioni in cui quest’ultimo sia fortemente intenzionato ad ottenere l’approvazione del provvedimento e decida, pertanto, di escludere qualsiasi possibilità di intervento o di proposizione di emendamenti ad opera di un Parlamento ritenuto ostile o, ad ogni modo, preannunciatosi non compatto nel senso dell’adozione definitiva del provvedimento.
Ripercorrendo le riforme approvate negli ultimi anni dai governi che si sono succeduti, in tema di riforma della Pubblica Amministrazione, emerge come, negli ultimi cinque anni e dunque dal 2012 ad oggi, a titolo esemplificativo, oltre la metà dei provvedimenti legislativi in materia siano rappresentati da leggi di conversione di altrettanti decreti legge (si pensi, tra le altre: alla legge 17 dicembre 2012, n. 221 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”; alla legge 9 agosto 2013 n. 98, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante “Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia”; od ancora alla legge 11 agosto 2014 n. 114, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”).
In buona sostanza, le riforme concernenti la Pubblica Amministrazione sono state condotte, negli ultimi anni, in maniera decisamente preponderante, non dal naturale soggetto deputato all’approvazione di testi legislativi per espressa previsione costituzionale, ma ad opera dell’Esecutivo, per mezzo dell’analizzato strumento del decreto legge, ovvero mediante decreti approvati a seguito di apposita legge delega.
Esempio decisamente rilevante ed attuale di impiego di quest’ultimo strumento ad opera dell’Esecutivo appare la legge 7 Agosto 2015, n. 124 riportante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”^[12], alla quale il Governo ha, di seguito, dato attuazione mediante l’emanazione di diversi decreti legislativi interessanti cruciali settori dell’Amministrazione Pubblica, tra i quali l’ambito del pubblico impiego e quello delle società a partecipazione pubblica^[13].
Con specifico riguardo allo strumento del decreto legge, risulta significativo il fatto che nell’ambito delle abrogazioni di cui all’art. 28 del succitato Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, d.lgs. n. 175/2016, la stragrande maggioranza delle previsioni soppresse ad opera del provvedimento di competenza governativa volto a sistematizzare e razionalizzare la materia ed il coacervo di norme concernenti la stessa, faccia capo ad altrettanti decreti legge.
Di fatto, lo strumento normativo del decreto legge è impiegato dall’Esecutivo al fine di disciplinare aspetti complessi propri del settore amministrativo ed al fine di modificare gli stessi assetti amministrativi ed istituzionali. Non si può, in proposito, sottacere l’effetto dirompente generato in materia di affidamento dei servizi pubblici locali dall’art. 34 del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, ovvero dall’art. 23 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, ed ancora dagli artt. 17 e 18 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, in materia di funzioni delle Province e riordino delle medesime^[14]. Anche e soprattutto a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale sul punto, l’Esecutivo ha quantomeno dovuto prendere atto dell’impossibilità di introdurre una riforma strutturale, di siffatta natura, per mezzo dello strumento del decreto legge^[15]. La Consulta, infatti, ha posto in evidenza, nella pronuncia n. 220/2013, come l’operazione di trasformazione dell’intera disciplina concernente un ente locale territoriale previsto e garantito dalla medesima Costituzione, per mezzo di un decreto legge, risulti incompatibile, a livello giuridico oltre che logico, con il dettato della Costituzione. Emblematico, dunque, il caso in esame, analizzato e ben affrontato nell’ambito della sentenza della Corte Costituzionale suddetta, poiché rappresentativo della problematica e censurabile modalità impiegata per legiferare, tra gli altri, in un ambito quale quello dell’Amministrazione Pubblica e dei suoi apparati. Al fine di condurre riforme e trasformazioni sistematiche di larga portata, ampiamente dibattute in sede politica e dottrinale e dunque, con tutta evidenza, non connotate da “necessità ed urgenza”, così come correttamente statuito dalla Corte, non risulta in definitiva utilizzabile un atto normativo quale il decreto legge^[16].
Del resto, se è vero che il Governo ha impiegato lo strumento del decreto legge allo scopo di riformare l’ente Provincia e dunque, l’intera configurazione degli Enti Locali e relative competenze, lo stesso specifico strumento governativo del decreto legge “omnibus”, o ad oggetto eterogeneo, si presenta quale prassi caratterizzante lo stesso ambito delle riforme strutturali interessanti l’Amministrazione Pubblica.
Rappresentano, di fatto, decreti “omnibus”, tra gli altri: il sopracitato decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”, che ha disciplinato numerosi ed eterogenei aspetti, inclusi il lavoro pubblico, l’organizzazione della pubblica amministrazione – ricomprendente a sua volta norme in tema di società partecipate, così come a proposito del riordino delle Province – l’accesso ai servizi dell’Amministrazione ed il processo telematico ed il recente decreto legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, recante “Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio” e regolante aspetti disomogenei quali, a titolo esemplificativo, il trasporto pubblico locale, il finanziamento delle funzioni fondamentali dell’ente Provincia, ovvero le concessioni demaniali.
Orbene, quel che emerge da un’analisi dei provvedimenti adottati in materia per mano dell’Esecutivo è un uso spregiudicato, oltre che estremamente frequente dello strumento in questione, come nel caso del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, meglio noto come d.l. “competitività”^[17], seguito dopo soli tre mesi, dal decreto legge 30 giugno 2005, n. 115, recante “Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione”^[18], il quale ha effettivamente interessato svariati ed eterogenei settori.
Nessun ambito della Amministrazione Pubblica sembra pertanto sottratto alla prassi della disciplina per mezzo del problematico e contestato strumento normativo in questione.
La problematicità insita nel frequente utilizzo dello strumento in parola, del resto, appare con maggiore forza laddove si consideri l’ulteriore impiego, sempre più frequente, ad opera del Governo di c.d. decreti legge “milleproroghe”, ovvero ancora la prassi consistente nell’approvazione di provvedimenti legislativi nella consapevolezza della incompletezza dei medesimi e della possibilità di integrare gli stessi, in un momento successivo, anche per mezzo di decreti legge. Nel campo della Pubblica Amministrazione ciò è avvenuto, esemplificando, mediante l’approvazione della legge n. 15 del 2005, di riforma della fondamentale legge sul procedimento amministrativo, l. n. 241/1990, la quale pur intervenendo su di una materia così complessa e rilevante per l’intero settore pubblicistico, è stata di seguito integrata, con riguardo ad aspetti significativi, ad opera del decreto legge n. 35/2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80/2005^[19].
 
4. La scelta degli strumenti attuativi delle riforme.
Ebbene, in termini generali, si è posto in evidenza come sempre più il Governo sembra aver assunto un ruolo determinante nell’ambito dell’attuale configurazione della forma di governo. Tale supremazia sembra essersi imposta, del resto, anche a soprattutto sotto il profilo della produzione normativa, con specifico riferimento allo stesso ambito delle riforme istituzionali e strutturali e tra di esse, nello specifico, quelle interessanti l’ambito operativo dell’amministrazione pubblica.
Il fenomeno assume proporzioni rilevanti – ed ha, di conseguenza, destato una certa preoccupazione nella dottrina e giurisprudenza pronunciatesi sul punto – laddove si consideri, accanto alla copiosità della decretazione d’urgenza, l’ulteriore strumento normativo a disposizione del Governo e assai frequentemente utilizzato negli ultimi anni per riformare la materia, ossia il decreto legislativo.
Basti pensare, in tema di riforma della Pubblica Amministrazione, alla menzionata legge delega n. 124 del 7 agosto 2015, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, di estrema rilevanza quantomeno considerando la vasta portata della stessa, coinvolgente diversi ed eterogenei settori, tra i quali pubblico impiego, dirigenza pubblica, servizi pubblici e società partecipate, nonché l’intento di decisa e generale semplificazione caratterizzante la medesima. Ecco che la legge in questione può essere considerata quale intervento ad ampio spettro, esemplificativo delle modalità secondo le quali, negli ultimi decenni, è stata condotta la riforma dell’Amministrazione Pubblica.
Del resto, un dato che occorre evidenziare, con specifico riguardo agli strumenti normativi impiegati al fine di condurre la riforma dell’amministrazione, appare quello per cui la legge n. 124/2015 si pone in continuità rispetto alle previgenti leggi di semplificazione amministrativa, approvate nel ventennio antecedente. Di fatto, si nota un’articolazione dell’intervento normativo su diversi livelli, laddove il Parlamento stabilisce, a livello generale, la politica di semplificazione, di seguito attuata ad opera dell’Esecutivo, per mezzo di decreti e regolamenti^[20].
In definitiva, i soggetti attivamente coinvolti nell’opera di riforma risultano essere: Governo, Parlamento, Conferenza Unificata e Consiglio di Stato. Certamente, tuttavia, non si può non notare il peso preponderante dell’Esecutivo nella concreta predisposizione ed attuazione della riforma, e specialmente, nel caso in esame, quello del Ministro per la semplificazione e la Pubblica Amministrazione, a conferma, del resto, di una prassi già attuata in passato, in particolare con il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”[21].
 
41. Lo specifico strumento della decretazione d’urgenza.
Come poc’anzi accennato, il decreto legge può essere concepito quale strumento proprio del Governo, peculiare dell’azione normativa del medesimo, altresì incidente sulla forma di governo nel momento in cui condiziona la configurazione del rapporto Parlamento-Governo e, dunque, lo stesso sistema di separazione tra poteri dello Stato.
Preliminarmente, occorre osservare come non si sia mai riusciti a contrastare con efficacia l’utilizzo spropositato della decretazione d’urgenza[22]. Infatti, già nei primi anni seguenti l’affermazione della Repubblica si è riscontrato un largo utilizzo dello strumento in questione. L’abuso dello stesso si è, di seguito, imposto quale fenomeno di una certa rilevanza negli ultimi anni e nessuna concreta misura, né specifica, né di sistema, è stata predisposta al fine di arginare il medesimo[23].
Altro dato evidente risulta, inoltre, la spregiudicatezza formale adottata dal Governo nell’utilizzo dei decreti legge, con particolare riferimento alle modalità di predisposizione ed attuazione dei medesimi.
A seguito della pubblicazione della storica sentenza della Consulta del 1996[24], volta a porre fine in maniera netta alla prassi della reiterazione dei decreti legge, si attendeva, quale necessaria conseguenza della stessa, un cambio di rotta nell’impiego della decretazione d’urgenza ad opera dell’Esecutivo.
Del resto, la menzionata importante pronuncia della Corte si accompagnava ad un mutamento di fatto del quadro politico-istituzionale, a partire dalla riforma elettorale di stampo maggioritario degli anni Novanta volta ad assicurare al Governo un’ampia maggioranza in Parlamento, così come ad attribuire all’Esecutivo più efficaci strumenti di azione in una prospettiva di rafforzamento generale della governabilità (si pensi, in tal senso, all’attribuzione di corsie preferenziali in favore delle proposte di legge governative, oltre che all’eliminazione di istituti di stampo ostruzionistico, quali il voto segreto).
Ciononostante, nemmeno le decise statuizioni della Consulta sull’argomento hanno posto un freno al fenomeno in oggetto e, di contro, l’utilizzo dei decreti legge nell’ultimo ventennio è apparso – ed appare – connotato da una serie di inattese e preoccupanti tendenze[25].
In linea generale, infatti, non si è verificata una diminuzione dei decreti in questione, ma invero un incremento in termini quantitativi dei medesimi, impiegati anche al fine della delineazione di aspetti rilevanti dell’agenda governativa.
Altra tendenza affermatasi è quella dell’utilizzo della decretazione d’urgenza in svariati e eterogenei ambiti, per loro natura non adatti ad essere disciplinati per mezzo di misure di stampo emergenziale.
Sotto il profilo della carenza dei requisiti di necessità ed urgenza si è pronunciato il Giudice costituzionale nell’ambito della menzionata sentenza n. 171/2007 rilevando esplicitamente come il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità, debba risultare evidente, motivo per cui la Corte è intervenuta positivamente soltanto una volta in presenza dello specifico fenomeno, divenuto cronico, della reiterazione dei decreti-legge non convertiti (ed in particolare nella già menzionata sentenza n. 360 del 1996). Proprio nell’ambito della sentenza n. 171/2007, la Corte evidenzia come, sin dalla pronuncia n. 29 del 1995^[26], abbia sostenuto con giurisprudenza pressoché costante che l’esistenza dei requisiti della straordinarietà e dell’urgenza possa essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, precisando, tuttavia, anche che «l’espressione usata dalla Costituzione per indicare i presupposti alla cui ricorrenza è subordinato il potere del Governo di emanare norme primarie ancorché provvisorie – ossia i casi straordinari di necessità ed urgenza – se da un lato, come si è detto, evidenzia il carattere singolare di detto potere rispetto alla disciplina delle fonti di una Repubblica parlamentare, dall’altro, però, comporta l’inevitabile conseguenza di dare alla disposizione un largo margine di elasticità. Infatti, la straordinarietà del caso, tale da imporre la necessità di dettare con urgenza una disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi»[27].
Ancora, ha assunto rilevanza l’ulteriore aspetto concernente le modalità di adozione dei decreti legge, spesso connotate da forzature procedurali ad opera dell’Esecutivo ed evidente contrasto con il dettato costituzionale. A titolo meramente esemplificativo e senza pretesa di esaustività, si esplicitano di seguito alcune tra le problematiche modalità operative connotanti l’utilizzo concreto dello strumento normativo in commento ad opera dell’Esecutivo[28].
In primo luogo, non si può non menzionare la consolidata prassi, la quale procede tutt’oggi nel senso dell’incremento in termini numerici, dell’associazione tra decreti legge e questioni di fiducia. Di fatto, l’esecutivo pone la questione di fiducia durante l’iter parlamentare di conversione di un decreto in legge, allo scopo di accorciare i tempi di approvazione del testo, riducendo al minimo la possibilità di dibattito, così come di emendamento parlamentare[29].
Inoltre, occorre considerare che spesso la questione di fiducia è proposta con riguardo a c.d. “maxi-emendamenti” presentati dallo stesso Governo.
Altre frequenti anomalie nell’adozione degli atti governativi in oggetto risultano essere, tra le altre, quella della reiterazione di decreti legge non convertiti e quella dell’inserimento di norme di delega in sede di conversione dei decreti legge[30].
Ancora, si assiste spesso alla ulteriore prassi dello spacchettamento dei decreti legge: in sostanza, è ufficialmente deliberato un solo decreto, ma di seguito il medesimo è “spacchettato” dando vita, di fatto, a due decreti poi pubblicati. Talora si fa ricorso a tale modalità operativa anche a seguito della delibera del Consiglio dei Ministri.
Emblematico, ai fini della presente analisi, il fatto che la recente ampia riforma in materia di pubblica amministrazione sia stata adottata proprio per mezzo di tali specifici strumenti.
Altra evidenza, in argomento, a testimonianza del mai arrestato ed anzi crescente abuso dello strumento del decreto legge negli ultimi anni, risulta essere l’intervento degli organi di garanzia: in primis, la Corte Costituzionale che, a più riprese, ha affrontato l’argomento rilevando l’evidente anomalia nell’utilizzo dello strumento normativo in parola; oltre che il Presidente della Repubblica il quale ha assunto recentemente un ruolo maggiormente attivo rispetto al passato, intervenendo non solo mediante appelli volti alla correzione di atti normativi riportanti irregolarità evidenti, ma altresì facendo ricorso al diniego di firma presidenziale e dunque, al rinvio, in caso di decreti manifestamente privi dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza[31].
Da ultimo, modus operandi che dimostra la spregiudicatezza in termini procedurali con la quale l’Esecutivo fa uso sempre più massiccio dello strumento in esame è rappresentato dalla frequente adozione di decreti legge “omnibus”: il dato fattuale dimostra come addirittura un quinto dei decreti approvati negli ultimi anni sia caratterizzato da un oggetto eterogeneo.
 
4.1.1. Il c.d. decreto legge “omnibus”.
Ad oggi, una delle più rilevanti ed intollerabili anomalie che si riscontrano nella prassi operativa di utilizzo del decreto legge risulta essere, certamente, il ricorso ai c.d. decreti “omnibus”, anche definiti quali “decretoni”, decreti “macrosettoriali”, ovvero decreti “ad oggetto eterogeneo”.
È, infatti, divenuta endemica la prassi volta ad introdurre in singoli decreti norme concernenti ambiti sempre più variegati e complessi.
Quello dei c.d. decreti “omnibus”, come poc’anzi evidenziato, risulta essere uno tra i più diffusi nuovi “vizi” propri della prassi istituzionale in tema di abuso della decretazione d’urgenza[32].
Della specifica problematica in questione si è occupata la Consulta, in particolar modo nelle sentenze nn. 391/1995, 376/2001, 171/2007 e 128/2008, trattando del tema della non omogeneità dei decreti legge e relative leggi di conversione, non giungendo, tuttavia, ad una chiara affermazione di principi e dunque, senza arrivare alla costituzionalizzazione del requisito dell’omogeneità con riferimento agli strumenti normativi in questione. Del resto, appare chiaro come la specifica problematica si inserisca in quell’area di confine tra prassi e diritto costituzionale, ambito in cui, pertanto, l’attività di verifica di legittimità della Corte risulta poco incisiva, laddove non totalmente assente[33].
In ogni caso, è evidente come nel caso di specie si configuri un evidente “scollamento tra previsione costituzionale ed effettività costituzionale”[34].
In particolare, in concreto, la problematica prassi si sostanzia in due diverse ipotesi: l’una nel caso in cui l’eterogeneità connota il testo del decreto legge adottato dall’Esecutivo in sede di Consiglio dei Ministri e l’altra ove la scarsa omogeneità discende degli emendamenti apportati al decreto in sede di conversione ad opera del Parlamento.
Ciò che rileva, ai fini del discorso in esame, è che in entrambi i casi evidenziati si realizza un evidente squilibrio a favore dell’Esecutivo nell’ambito della forma di governo, posto che, in ogni caso, gli emendamenti proposti risultano essere sostanziali proposte derivanti dalla stessa maggioranza parlamentare.
Certamente, tale modalità di utilizzo distorto dello strumento normativo in esame è impiegata, assai frequentemente, al fine di raggiungere precisi obiettivi.
In primo luogo, infatti, la disomogeneità propria del contenuto degli atti normativi in questione deve essere ricondotta ad una precisa strategia politica finalizzata all’ampliamento delle probabilità di approvazione di diversi provvedimenti i quali, laddove presentati singolarmente, difficilmente sarebbero approvati[35].
Ancora, posto che un cospicuo numero di decreti legge che debbono essere convertiti in sede Parlamentare occupano ampio spazio del calendario dell’Assemblea, con conseguente evidente sbilanciamento anche soltanto a livello di immagine in favore del Governo, si opta spesso per l’adozione di un unico decreto legge onnicomprensivo al fine di evitare le accuse di appropriazione governativa della gran parte dei calendari delle Assemblee. In altri termini, alla riduzione in termini quantitativi dei decreti legge “omnibus” corrisponde un incremento del numero complessivo dei decreti legge da convertire, con necessaria conseguente dilatazione dei tempi parlamentari di trattazione dei provvedimenti urgenti da convertire, circostanza quest’ultima la cui realizzazione il Governo intende scongiurare.
Del resto, oltre ad alterare in maniera evidente il rapporto Parlamento-Governo, con evidente squilibrio in favore di quest’ultimo, la prassi suddetta pone una serie di problemi sui piani, altresì, tutt’altro che trascurabili, della corretta redazione ed approvazione delle norme, oltre che della comprensibilità delle medesime. In tale ottica, appare infatti difficile affermare che vi sia una commissione parlamentare in grado di esaminare consapevolmente e dettagliatamente disposizioni proprie dei più disparati argomenti; ancora, laddove un testo normativo presenta contenuto assai disomogeneo, tanto più agevole risulterà l’introduzione di ulteriori emendamenti che vadano ad accrescere l’eterogeneità insita nel decreto[36].
In sostanza, come si è avuto modo di evidenziare, la specifica prassi concretizzante abuso dello strumento normativo in questione conduce a gravi conseguenze sul piano della stessa certezza del diritto, posto che siffatti atti normativi, impiegati come detto per apportare riforme istituzionali e di settore, risultano evidentemente scarsamente comprensibili e conoscibili per gli operatori del settore che quotidianamente si interfacciano con il diritto, ma altresì per i cittadini tutti.
 
5.Conclusioni.
Si è brevemente esposto come il decreto legge sia strumento normativo proprio del Governo che, in maniera evidente, influisce su aspetti rilevanti quali il rapporto Parlamento-Governo e dunque, sulla stessa forma di governo.
All’esito di una sintetica rassegna di provvedimenti legislativi recenti interessanti in particolare l’apparato amministrativo si è altresì evidenziato come il Governo abbia, negli ultimi decenni, frequentemente utilizzato lo strumento normativo in questione, anche nella specifica forma dei decreti legge c.d. “omnibus” ovvero, ad oggetto eterogeneo.
Lo strumento in parola è stato impiegato per condurre diverse ed articolate riforme concernenti la stessa Pubblica Amministrazione, riforme talvolta di sistema e pertanto aventi un rilievo non trascurabile per l’intero sistema Paese.
L’utilizzo dello strumento normativo del decreto legge, oltre a condurre ad un’alterazione del bilanciamento tra i poteri dello Stato e ad un evidente disequilibrio in favore dell’Esecutivo, porta con sé una serie di importanti conseguenze incidenti sull’intero sistema giuridico.
La decretazione d’urgenza, infatti, importando norme immediatamente efficaci, è fonte di disordine amministrativo e produce notevoli effetti negativi in termini di certezza del diritto e di qualità della legislazione[37], gettando di fatto il Paese nel caos amministrativo.
È chiaro il deficit di effettività del diritto laddove giudici, avvocati, operatori nell’ambito di Enti ed Amministrazioni, soggetti privati ed operatori economici, assumano determinazioni contrastanti, spesso non intendendo assumersi il rischio di attuare una normativa “provvisoria”, in attesa della conversione della stessa. La questione appare maggiormente complessa e problematica, rappresentando ormai il descritto fenomeno una vera e propria tendenza degenerativa, posto che, come evidenziato, tali atti normativi sono impiegati dall’Esecutivo, con notevole frequenza, al fine di disciplinare e riformare ampi ed eterogenei settori dell’Amministrazione Pubblica.
Nell’ambito del delineato quadro, occorre rilevare come taluni tentativi volti ad apportare rimedi al fenomeno in questione sono stati predisposti dal legislatore, sebbene non abbiano sortito i risultati sperati[38].
Occorre, altresì, tenere in considerazione che l’istituto in questione era oggetto specifico di riforma nell’ambito del d.d.l. di riforma costituzionale approvato dalla Camera dei Deputati il 12 aprile 2016 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016, concernente la riforma del bicameralismo perfetto e del titolo V della Costituzione, successivamente sottoposto a referendum popolare e bocciato proprio dal popolo sovrano, pronunciatosi il 4 dicembre 2016.
In particolare, la disciplina costituzionale del decreto legge veniva riformulata in sede di d.d.l. costituzionale non confermato in termini di riscrittura dell’art. 77 della Costituzione, mediante introduzione nell’ambito del dettato costituzionale di un espresso riferimento ai requisiti di specificità, omogeneità e rispondenza al titolo, riprendendo di fatto il dettato della legge 23 agosto 1988, n. 400, disciplinante l’attività del Governo e costituzionalizzando le previsioni della stessa sul punto.
Inoltre, la riforma costituzionale modificava il dettato dell’art. 72, comma 7, della Costituzione e dunque, indirettamente, per mezzo dell’istituzione del disegno di legge con iscrizione prioritaria e del voto a data certa, incideva sull’attività del Governo, conferendo al medesimo strumenti utili al fine di una celere ed effettiva attuazione del suo programma.
Al di là dell’esito della riforma costituzionale proposta, quel che rileva sono gli obiettivi che si intendevano perseguire per mezzo della stessa e tra di essi anche la marginalizzazione della decretazione d’urgenza.
Al fine di arginare l’analizzato fenomeno dell’abuso della decretazione d’urgenza, sovente impiegata anche allo scopo di riformare l’Amministrazione Pubblica, si ritiene necessario proseguire nella direzione intrapresa, intervenendo a livello sistemico, non per mezzo di isolati correttivi od interventi, ma conducendo riforme volte a restituire al Parlamento le sue attribuzioni ed i suoi spazi, soprattutto nel rapporto con il Governo, nell’ottica di una generale razionalizzazione della forma di governo.
In altri termini, occorre, da un lato, garantire al Governo la possibilità di attuare il suo programma, conferendo allo stesso adeguati e convenienti strumenti per attuarlo, alternativi al decreto legge, e dall’altro lato, giungere alla riaffermazione del ruolo centrale del Parlamento e della funzione legislativa propria del medesimo.
Del resto, appare inaccettabile, come evidenziato, che complessive riforme interessanti il settore pubblico siano condotte, negli ultimi anni, sempre più spesso per mezzo di siffatti strumenti normativi e non secondo le normali procedure, di conseguenza in assenza delle garanzie proprie dell’iter legislativo ordinario.
Soprattutto con riguardo all’ambito della Pubblica Amministrazione, si è brevemente esposto come riforme condotte per mezzo di «micro» interventi e sostanzialmente mediante successivi decreti legge, producano conseguenze devastanti in termini di frantumazione del dettato prescrittivo, perdita di effettività, certezza ed autorevolezza del diritto, oltre che di evidente disordine amministrativo[39].
In definitiva, la tendenza degenerativa connotante l’impiego della decretazione d’urgenza si presenta quale problematica assai rilevante che incide sulla dinamica di suddivisione tra i poteri dello Stato con evidente svilimento delle prerogative parlamentari. Occorre, dunque, salvaguardare il principio di equilibrio tra gli stessi poteri, soprattutto assicurando al Parlamento il pieno esercizio delle sue funzioni a garanzia della stessa rappresentanza politica, del pluralismo ed a tutela dei diritti dei cittadini. In gioco vi è del resto la qualità della stessa democrazia.

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