A cura di Ilaria Francucci

PNRR e unicità procedimentale nel governo del territorio

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI “SAPIENZA”

DOTTORATO DI RICERCA

IN

DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE

– Curriculum di Diritto amministrativo europeo dell’ambiente –

Resoconto del seminario del 14 febbraio 2022

Prof. Pier Luigi Portaluri

(Università del Salento)

L’incontro di studi del 14 febbraio 2022 – tenutosi nell’ambito del ciclo di seminari organizzati dal curriculum di Diritto amministrativo europeo dell’ambiente del dottorato in Diritto pubblico, comparato e internazionale – ha ospitato il prof. Pier Luigi Portaluri, dell’Università del Salento.

I temi affrontati nel corso del seminario hanno riguardato il principio di unicità del procedimento amministrativo nell’ambito del governo del territorio, alla luce delle novità introdotte dal PNRR. Per individuare correttamente la questione è stato effettuato una sorta di “carotaggio cronologico”, cioè un’operazione di ricostruzione storica. Lo scenario di fondo è caratterizzato dalla presenza di vari enti territoriali, i quali operano secondo logiche differenti, in alcuni casi contrastanti. Se si considera che le Province sono ormai in declino, protagonisti rimangono i Comuni, le Regioni e lo Stato. Tale assetto territoriale si è fondato, innanzitutto, sul principio di omogeneità, elaborato in origine da Santi Romano, in base al quale tutti i Comuni sarebbero uguali tra loro, cioè ad essi sarebbe applicabile lo stesso diritto. Il prof. Portaluri pone, invece, l’attenzione sul grande equivoco che l’applicazione di un tale principio può far sorgere: secondo questa logica, infatti, il Comune di Roma è regolato in modo analogo ad un “Comune polvere” di ben più piccole dimensioni.

Fatta questa premessa, il prof. Portaluri osserva che a partire dagli anni Novanta si è privilegiato il principio di prossimità, secondo cui il Comune è per definizione l’amministrazione migliore, perché più vicina al cittadino, capace di comprendere ed ascoltare le esigenze dei cittadini. Con la riforma del Titolo V della Costituzione, il principio di prossimità raggiunge la sua massima espansione. Tuttavia, il problema messo in luce in questa sede è il fatto che l’amministrazione comunale risulterebbe perennemente soggetta ad esigenze di ritorno elettorale, tanto che, a tal proposito, si è parlato di “municipalismo catturato”, suscettibile di essere deviato da spinte esterne. Secondo il relatore, infatti, questo modo di vedere le cose può funzionare solo se si fa riferimento a quel municipalismo alto, nobile e virtuoso, che purtroppo non è la regola e che difficilmente può essere rintracciato nella realtà, soprattutto in quella dei Comuni meridionali.

In questo contesto, quando il principio di prossimità è al suo massimo fulgore, inizia a delinearsi e ad emergere un’urgenza di segno opposto: concludere i procedimenti amministrativi, in particolare quelli inerenti al governo del territorio, con un solo ed unico procedimento. In questa logica, se prossimità significa mediazione, indecisione, tentativo di sottrarsi alle decisioni insidiose, unicità significa, invece, chiudersi in un unico procedimento e decidere, spoliticizzando il procedimento e la decisione. Appare, allora, chiaramente che unicità e prossimità descrivono logiche del tutto opposte. Non è un caso che nel 1997, con la legge Bassanini, sia stabilito testualmente il principio di unicità, cioè la necessità di esercitare funzioni e compiti in conferenza di servizi^[1].

Questo percorso verso il contenimento del potere dei Comuni nell’ambito del governo del territorio non è stato del tutto lineare. Il d.lgs. n. 112/1998, ad esempio, ha declinato il principio di unicità del procedimento amministrativo in relazione alle autorizzazioni all’insediamento di attività produttive. A tal proposito, però, viene previsto che, ove la conferenza di servizi registri un accordo sulla variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce mera proposta di variante, sulla quale si pronuncia definitivamente il consiglio comunale anche quando vi sia dissenso della Regione. Si arriva, in sostanza, al punto in cui la Regione non può opporsi alle scelte comunali in merito all’insediamento di poli produttivi, anche se sono in variante al piano urbanistico^[2]. Ma la Consulta ha respinto questo tentativo di “filomunicipalismo”. Ha considerato, quindi, incostituzionali le pretese ordinamentali di estromettere la Regione da qualsiasi ruolo determinante in merito all’insediamento di attività produttive. L’art. 25, comma 2, lettera g), cit., è stato dichiarato illegittimo, poiché la Regione non può essere espropriata del suo potere di concorrere a definire l’assetto urbanistico del territorio^[3].

Nel 2003, pochi anni dopo, nell’ambito della produzione di energia, l’art. 12, d.lgs. n. 387/2003 ha previsto che le procedure per assentire gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili si concludono con un’autorizzazione unica: la quale, ove occorra, genera variante allo strumento urbanistico. L’autorizzazione unica, quindi, è sufficiente per esercire l’impianto, esaurendosi con essa tutto il perimetro del permitting. Il Comune si trova a dover “subire” la scelta presa in conferenza di sevizi, anche nell’ipotesi in cui questa localizzazione produca variante allo strumento urbanistico. Si ha, in sostanza, un arretramento dei Comuni nel potere di governo del territorio^[4].

Lo stesso schema viene ripreso anche nell’art. 208 codice dell’ambiente in materia di impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti. Una volta conclusa la conferenza dei servizi, la Regione ne valuta le risultanze e se dovesse approvare il progetto, il provvedimento genererebbe variante allo strumento urbanistico^[5]. Sulla base di queste vicende sembrerebbe che il filomunicipalismo sia definitivamente superato, con una modellazione del sistema nel senso di uno spiccato filoregionalismo.

Il ruolo delle amministrazioni comunali nel governo del territorio è stato recentemente precisato dalla Corte costituzionale, la quale ha cercato di individuare un loro nucleo minimo di competenze. Si tratta, in sostanza, di definire l’essenza del potere comunale di pianificazione territoriale: fin dove, cioè, le leggi statali o regionali possono comprimere la competenza comunale senza incorrere nella violazione dell’assetto che trova consacrazione nell’art. 117 Cost. In realtà, la Consulta sembra oscillare tra posizioni filoregionali e posizioni filomunicipali. Se è vero, infatti, che le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla l’autonomia comunale, ciò non implica, comunque, una riserva intangibile di funzioni. Il punto centrale è che la Corte non fornisce una regola generale, ma lascia che di volta in volta, sulla base della vicenda concreta, si stabilisca se al Comune residui o meno una “quota” ragionevole e adeguata di potere-competenza. Uno scrutinio condotto caso per caso, muovendo comunque dal presupposto che il livello regionale è ritenuto ontologicamente più efficace per contrastare il malgoverno del territorio, troppo spesso tipico delle azioni pubbliche locali: si pensi al consumo di suolo^[6].

In questo percorso deve inserirsi la normazione relativa al PNRR^[7], la quale introduce disposizioni che seguono logiche contrapposte, tanto da suscitare una sensazione di scarsa linearità complessiva. L’applicazione del principio di unicità, giunti alle soglie del PNRR, sembrava dirci che la decisione conferenziale è titolo per l’incisione concreta nella realtà e può condizionare anche pesantemente l’autonomia comunale. Tuttavia, la normazione PNRR sembrerebbe non considerare lo sforzo che è stato fatto per superare quel “prossimalismo” considerato deprecabile dal prof. Portaluri: il quale riporta alcuni esempi, proprio per mettere in luce questa disomogeneità.

Il cosiddetto decreto semplificazioni^[8] ha modificato l’art. 27-bis del codice dell’ambiente, ma – pur accelerando il procedimento di rilascio del PAUR – stranamente non ha previsto alcun effetto di variante. Sembrerebbe quasi che la mano che l’ha scritto sia diversa da quella che ha forgiato altre normazioni pur contenute nello stesso decreto.

Si ha, invece, una situazione completamente differente con l’art. 31-bis dello stesso decreto, in materia di impianti di biogas. Il principio di unicità è qui declinato senza lasciare spazio all’autonomia comunale o comunque a manifestazioni di volontà “esoconferenziali”.

Un esempio che fa riflettere riguarda poi la norma di cui al successivo art. 55, secondo cui l’autorizzazione per interventi pubblici di edilizia scolastica è adottata in sede conferenziale, cui partecipano il Comune, il Ministero dell’istruzione e – se si tratta di immobili vincolati – la Soprintendenza. Non è difficile, infatti, immaginare come si schiereranno le parti in conferenza di servizi. In sostanza, sembra una norma che intende precostituire una maggioranza a danno della Soprintendenza, titolare dell’interesse paesaggistico. Un modello pseudoconferenziale, ma in concreto egemonico, che comporta un’irragionevole e ingiusta prevaricazione di interessi protetti al più alto livello ordinamentale.

Nelle considerazioni conclusive il prof. Portaluri si è detto convinto della necessità di contrastare il prossimalismo, quindi di contenere il potere dei Comuni nel governo del territorio. Senza però cadere nell’eccesso opposto: nell’ansia di seguire l’obiettivo fondamentale costituito dalla necessità di raggiungere elevati livelli di spesa pubblica, la normazione PNRR rischia di travolgere valori fondamentali come l’autoriconoscibilità delle collettività sul territorio di riferimento.

^[1] Art. 4, comma 3, lett. e), l. n. 59/1977: si prevedono i principî di responsabilità ed unicità dell’amministrazione, con la conseguente attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti connessi, strumentali e complementari; e il principio di identificabilità in capo ad un unico soggetto, anche associativo, della responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa.

^[2] Art. 25, comma 2, lett. g), d.lgs. n. 387/2003: possibilità del ricorso alla conferenza di servizi quando il progetto contrasti con le previsioni di uno strumento urbanistico; in tal caso, ove la conferenza di servizi registri un accordo sulla variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente il consiglio comunale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni avanzate in conferenza di servizi nonché delle osservazioni e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150.

^[3] Corte costituzionale, sentenza n. 206/2001.

^[4] Art. 12, comma 3, d.lgs. n. 387/2003: “La costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, ivi inclusi gli interventi, anche consistenti in demolizione di manufatti o in interventi di ripristino ambientale, occorrenti per la riqualificazione delle aree di insediamento degli impianti, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, ovvero, per impianti con potenza termica installata pari o superiore ai 300 MW, dal Ministero dello sviluppo economico, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.

^[5] Art. 208, comma 6, d.lgs. n. 152/2006: “Entro 30 giorni dal ricevimento delle conclusioni della Conferenza dei servizi, valutando le risultanze della stessa, la regione, in caso di valutazione positiva del progetto, autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto. L’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori.”.

^[6] Corte costituzionale, sentenze n. 160/2016 e n. 179/2019.

^[7] Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) prevede un pacchetto di investimenti e riforme articolato in sei missioni. Il Piano promuove un’ambiziosa agenda di riforme; le quattro principali riguardano pubblica amministrazione; giustizia; semplificazione; competitività.

^[8] D.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito dalla l. n. 108/2021, al quale ha fatto seguito il d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito dalla l. n. 113/2021.

L'articolo PNRR e unicità procedimentale nel governo del territorio proviene da Giustamm.