SOMMARIO: 1. Premessa. – PARTE PRIMA – 2. I procedimenti amministrativi di rilevanza comunitaria. – 3. Le figure di composizione riguardanti l’attività. – 4. Le amministrazioni nazionali operanti in funzione comunitaria. – 5. Le figure di composizione riguardanti l’organizzazione. – PARTE SECONDA – 6. Il “sistema amministrativo” della Politica Agricola Comune – 7. Le amministrazioni nazionali coinvolte nell’attuazione della PAC. – 7.1 Il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. – 7.2 L’Agenzia per le erogazioni in agricoltura. – 7.3 Gli Organismi pagatori regionali. – 8. Il procedimento amministrativo di erogazione dei fondi della PAC. – 9. Conclusioni.

1. Premessa
Nella originaria visione dei “padri fondatori” delle Comunità europee, J. Monnet e R. Schumann, l’ordinamento comunitario era concepito come un potere pubblico avente compiti di regolazione e destinato essenzialmente a prendere decisioni[1].
Ne è derivato un sistema in cui la realizzazione delle politiche comunitarie è stata, perlopiù, affidata alle amministrazioni nazionali, secondo il principio della esecuzione indiretta, detta anche federalismo di esecuzione[2].
Questo iniziale orientamento spiega d’altra parte la scelta di dotare la Comunità di una struttura burocratica ridotta all’essenziale[3], nonché la mancanza, nei Trattati istitutivi e negli accordi successivi, di disposizioni recanti una disciplina organica del fenomeno amministrativo[4], al pari di quella dettata per il potere legislativo e per quello giurisdizionale.
A ciò si aggiunga, facendo un passo indietro, che la conformazione non statuale della Comunità europea, definita quale “ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani”[5], ha portato a negare autonoma rilevanza al diritto amministrativo europeo[6], sulla base dell’assunto che se non c’è uno Stato non può parlarsi di un diritto da esso prodotto, che è essenzialmente quello amministrativo[7].
Dopo un primo momento, in cui si è percepita, con riferimento all’azione della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (Ceca), la formazione di una “atmosfera amministrativa”[8] – espressione con la quale si è voluto sottolineare il carattere essenzialmente amministrativo della Ceca quale organizzazione sovranazionale specializzata – è seguito un lungo periodo, protrattosi fino a buona parte degli anni Ottanta, che ha visto l’attenzione degli operatori del diritto e delle Istituzioni incentrata sui caratteri “costituzionali” dell’ordinamento giuridico comunitario[9], ed in particolare sul potere normativo della Comunità economica europea (Cee)[10].
L’Atto Unico Europeo del 1986 e il successivo impulso dato al processo di integrazione con l’espansione delle competenze e dei settori di intervento comunitari, in un’ottica non più limitata alla sola dimensione funzionale della integrazione economica dei mercati, hanno messo in crisi il modello di una Comunità disinteressata, in linea di principio, alla esecuzione delle proprie norme[11] e alle problematiche dell’organizzazione amministrativa: si è posta, allora, con forza l’esistenza di una “questione amministrativa” [12] in ambito europeo.
E’ proprio con il completamento del Mercato Interno ed il Trattato di Maastricht del 1992, che viene riconsiderato il ruolo svolto dall’apparato amministrativo nell’esecuzione delle funzioni comunitarie, il cui nucleo originario si è ampliato, alla luce della interpretazione estensiva dell’art. 308 del Trattato Ce (già art. 235) operata dalla Corte di giustizia, la quale ha riconosciuto alla Comunità il potere di utilizzare tutti i mezzi a sua disposizione per raggiungere gli scopi previsti dal Trattato, anche quando tali mezzi non siano nello stesso espressamente contemplati (c.d. teoria dei poteri impliciti)[13].
E’ utile ricordare che, tradizionalmente, l’attività amministrativa comunitaria è stata distinta in strumentale e finale[14]. L’attività strumentale è posta in essere direttamente dalla Commissione[15], mentre per quella finale, fatta eccezione per i pochi casi di esecuzione diretta[16] (come ad esempio la disciplina della concorrenza, nel cui ambito spetta alla Commissione un vero e proprio potere ispettivo, o, ancora, i rapporti di lavoro del personale comunitario o i procedimenti finanziari della Comunità), la regola è costituita dal modello della esecuzione indiretta, in cui la Commissione, nel perseguimento dei fini propri della Comunità, si avvale delle amministrazioni degli Stati membri, i quali sono tenuti ad attuare il diritto comunitario nel rispetto del principio di leale cooperazione[17]. Tale principio ha la sua base giuridica nell’art. 10 (ex art. 5) del Trattato Ce, a norma del quale “gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente Trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei propri compiti. Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente Trattato”: ad esso è ascrivibile, dunque, una rilevanza non solo costituzionale, ma anche e soprattutto amministrativa, sotto un duplice profilo: per un verso, pone a carico degli Stati membri una serie di obblighi di natura amministrativa, ai fini del perseguimento degli obiettivi comuni e, per l’altro, diviene il fondamento della pretesa degli stessi Stati di adottare i provvedimenti che essi ritengono più opportuni, al fine di assicurare l’applicazione degli atti normativi della Comunità, qualora non sia prevista una specifica modalità di esecuzione.
Insieme all’art. 100 A, in base al quale la Comunità “adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizione legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno”, e all’art. 100 B del Trattato Ce, che consente di dichiarare equivalenti le normative nazionali, ivi incluse quelle di rango amministrativo, pur in presenza di un differente contenuto[18], le disposizioni, fin qui, richiamate definiscono, seppur sommariamente, un criterio generale di suddivisione dei compiti amministrativi tra ordinamento comunitario ed ordinamenti nazionali: tale criterio presuppone, per un verso, che l’esecuzione abbia inizio precisamente là dove finisce l’attività legislativa e che sia possibile, dunque, distinguere le due sfere di azione, riservandole a due ordini di soggetti diversi ed autonomi, secondo il modello dell’executive federalism; per altro verso, agli Stati membri, nonostante la loro autonomia amministrativa[19], rimane la possibilità di dettare le regole per i procedimenti nazionali solo in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, e sempre nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività[20].
I brevi tratti, appena accennati, permettono di delineare un modello di attuazione delle decisioni comunitarie, fondato sul binomio esecuzione direttaindiretta, che, a seguito del progressivo sviluppo delle politiche comunitarie e del processo di allargamento dell’Unione[21], non rappresenta più in maniera adeguata le molteplici forme che il potere pubblico europeo, e nella specie l’apparato amministrativo, assumono nel loro svolgersi[22].
La terminologia usata per indicare le procedure amministrative è variegata: multi-level governance[23], reti di amministrazioni[24], regulatory process[25], sono tutte espressioni che hanno in comune il riferimento ad un sistema policentrico, non monista, non ordinato gerarchicamente, in cui assumono un ruolo prevalente ora le istituzioni comunitarie, ora le amministrazioni nazionali, secondo le interazioni che di volta in volta si innescano tra di esse[26].
Il risultato di quanto sopra descritto è un coacervo di rapporti tra amministrazioni nazionali e comunitarie, che si attuano mediante collegamenti compositi e variabili in base al c.d. sector by sector approach[27], che tiene conto, di volta in volta, dei fini perseguiti dalla Comunità, valorizzando il dato settoriale e plasmando intorno ad esso i moduli procedimentali[28].
A livello comunitario si va, dunque, definendo una amministrazione che opera secondo una pluralità di tipi organizzativi e procedurali, in cui accanto alle istituzioni comunitarie “tradizionali”, assumono sempre maggiore importanza altri apparati, quali i comitati della comitologia, le agenzie europee, le autorità indipendenti ed i soggetti privati che concorrono alle funzioni amministrative.
Sul versante nazionale, invece, la crescente complessità dell’ordinamento comunitario influenza l’assetto organizzativo delle amministrazioni nazionali e le attività amministrative che involgono la cura e la tutela di interessi comunitari, andando ad incidere anche sulla territorializzazione delle politiche europee, causata dai processi di decentramento in corso negli Stati membri[29].
Il concetto di integrazione[30] ha, conseguentemente, subito una trasformazione, e, dopo un primo periodo in cui le maggiori teorie sul punto hanno ignorato gli aspetti prettamente amministrativi, le successive elaborazioni dottrinali, tenendo conto dei fattori prima citati, hanno riconosciuto alla sfera amministrativa un ruolo rilevante nel processo di integrazione europea[31].
Diventa, allora, fondamentale descrivere come operano le amministrazioni nazionali che partecipano a procedimenti amministrativi di rilevanza comunitaria e secondo quali modelli avviene il raccordo tra le amministrazioni degli Stati membri e quelle comunitarie nelle sequenze procedimentali volte al perseguimento dei fini propri della Comunità.
Illustrare in maniera esauriente tali problematiche non è compito che si può affidare a questo breve scritto. Tuttavia, si cercherà di delineare un quadro di sintesi, passando in rassegna, dapprima, la tematica del procedimento amministrativo europeo ed esaminando, poi, le connessioni esistenti tra le amministrazioni nazionali e quelle comunitarie e le relative figure di composizione, da cui discendono diverse tipologie di processi decisionali.
La multiformità dei settori di intervento comunitario, che non consente una generalizzazione delle questioni sul tappeto, ha portato chi scrive ad analizzare i procedimenti amministrativi di rilevanza comunitaria riguardanti l’attuazione della Politica Agricola Comune (Pac), approfondendo, in particolare, gli aspetti legati alla organizzazione delle amministrazioni nazionali che interagiscono con le autorità sovranazionali nella gestione dei Fondi comunitari a sostegno di tale comparto.

Parte Prima

2. I procedimenti amministrativi di rilevanza comunitaria
Il titolo del presente paragrafo, volutamente declinato al plurale, permette di iniziare questa breve disamina, partendo da un dato empirico: non esiste un unico procedimento amministrativo europeo[32]. Le istituzioni comunitarie hanno optato per una prospettiva del procedimento amministrativo “sector specific”, che dà origine a procedimenti di natura e caratteristiche diverse, a seconda delle finalità da perseguire e degli interessi coinvolti, connotando tali procedimenti di una spiccata atipicità, che non permette di effettuare in maniera soddisfacente una ricostruzione del fenomeno in chiave tipologica [33].
Un ulteriore dato, che può rilevarsi senza difficoltà, è il ritardo con cui la scienza giuridica ha avviato gli studi sul procedimento amministrativo di matrice europea[34], nonostante l’Unione, al pari degli ordinamenti nazionali, nel perseguimento dei suoi obiettivi, si avvalga in larga misura, oltre che della legislazione e della giurisdizione, anche dell’amministrazione, come dimostrano gli innumerevoli interessi pubblici (ad esempio, la concorrenza, l’agricoltura, la sicurezza degli alimenti, solo per citarne alcuni) curati, in ambito comunitario, mediante forme procedurali amministrative.
Le cause della questione, sopra esposta, risiedono in un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, bisogna notare che nel diritto comunitario, sia originario che derivato, non esiste una disciplina unitaria per l’adozione degli atti amministrativi: manca, in altre parole, un normativa che funga da “canovaccio”[35] di tutti i procedimenti amministrativi. A fronte, quindi, delle numerose regole riguardanti specifici procedimenti, la normativa di portata generale è scarna, e ancor di più lo sono le disposizioni recanti i principi generali della materia.
Differenti le spiegazioni di questa lacuna nella codificazione: vi è chi nega, in maniera radicale, una competenza comunitaria in materia procedimentale, non potendosi rintracciare un fondamento costituzionale univoco sul punto[36]; altri giustificano la mancanza di riferimenti normativi organici sul punto, adducendo che a livello comunitario non vi sarebbe necessità alcuna di limitare la discrezionalità amministrativa[37].
In secondo luogo, nel disegno originario dei Trattati, è evidente il maggiore spazio riservato alla disciplina degli atti delle istituzioni comunitarie, piuttosto che a quella del procedimento[38]: vengono, infatti, riportate le diverse categorie di atti, i loro effetti giuridici, e alcune disposizioni comuni, quali l’obbligo di motivazione e di pubblicità, ex art. 253 TCe[39], nonché l’esperibilità, avverso tali atti, dei rimedi giurisdizionali previsti dall’ordinamento. A ciò aggiungasi l’indeterminatezza della distinzione tra atti normativi e atti amministrativi riscontrabile nell’ordinamento comunitario, diversamente da quanto avviene negli ordinamenti statali.
Quanto detto conferma che la tematica procedimentale non ha inizialmente ricoperto il rilievo che, in tempi recenti, le si riconosce, e ciò è dovuto, in buona parte, anche all’approccio settoriale più volte richiamato, al quale, tuttavia, hanno cercato di porre rimedio la Corte di giustizia delle Comunità europee e la scienza giuridica: la prima attraverso l’elaborazione di un nucleo di principi e regole generali applicabili a tutti i procedimenti amministrativi[40]; la seconda mediante uno sforzo di classificazione e di riconduzione a sistema della casistica procedimentale.
La preferenza accordata dalle fonti del diritto comunitario alla disciplina degli atti, a scapito di quella sui procedimenti, si spiega in quanto l’orientamento tradizionale tendeva a considerare giuridicamente rilevante solo l’atto conclusivo del procedimento, disinteressandosi di tutta l’attività precedente, alla quale veniva riconosciuta una portata meramente interna, senza rilievo autonomo, ed incapace di incidere sulle situazioni giuridiche soggettive dei singoli. Le illegittimità degli atti endoprocedimentali, sempre secondo questo iniziale indirizzo, assumevano importanza solo se i loro effetti vizianti si riverberavano sulla validità del provvedimento finale, rimanendo, in caso contrario, indifferenti[41].
Dal riconoscimento dell’esistenza di uno stretto collegamento tra i vizi riguardanti la sequenza procedurale e la validità dell’atto finale, la giurisprudenza, ha ricavato il c.d. principio di articolazione[42], secondo il quale ogni fase, atto e attività dell’iter amministrativo, hanno una propria valenza, delle proprie regole, e ove, compromettano in maniera definitiva i diritti delle parti e non siano meri atti preparatori, sono impugnabili con gli ordinari rimedi giurisdizionali[43].
In assenza di una legge organica sul procedimento amministrativo, è stata sempre la giurisprudenza ad elaborare un insieme di regole applicabili a ciascuna fase della sequenza procedurale.
L’iniziativa del procedimento è lasciata, perlopiù, ai privati, mentre quando spetta d’ufficio[44] all’amministrazione e questa rimanga inerte, bisogna distinguere se si tratti di una amministrazione comunitaria o nazionale[45]. Nella prima ipotesi, sarà esperibile un ricorso in carenza da parte dei privati che vantino un interesse giuridicamente rilevante alla emanazione dell’atto, purché quest’ultimo non sia un regolamento. Nel secondo caso, invece, i privati interessati a che l’amministrazione nazionale avvii un procedimento di rilevanza comunitaria potranno segnalare l’inadempienza alla Commissione, che deciderà se aprire o meno una procedura di infrazione.
L’avvio del procedimento deve essere comunicato ai soggetti diretti destinatari degli effetti dell’atto finale, attraverso una comunicazione personale (ad esempio, mediante notifica) oppure con mezzi di pubblicità diffusi, quali la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Comunità o sui siti internet ufficiali delle istituzioni comunitarie.
Una volta esaurita questa prima fase, la pubblica amministrazione, nazionale o comunitaria, cui spetta la conduzione di tutta la procedura o di un segmento di essa, deve curare l’istruttoria procedimentale, sulla quale la giurisprudenza della Corte di giustizia ha appuntato in maniera particolare la sua attenzione, attesa l’importanza che questa fase riveste nell’economia procedimentale.
Dal più generico principio del giusto procedimento[46], in virtù del quale l’autorità amministrativa può imporre le proprie decisioni solo dopo aver acquisito tutti gli elementi necessari e aver concesso ai privati la possibilità di esporre le proprie ragioni, deriva come primo corollario, che la pubblica amministrazione si deve adoperare per giungere ad una rappresentazione degli elementi di fatto e di diritto esatta e completa, di cui deve tenere adeguatamente conto in sede decisionale[47]. Il contrasto tra le risultanze dell’istruttoria e il provvedimento finale, l’istruttoria difettosa o il travisamento dei fatti causato da una loro erronea qualificazione, comportano una invalidità derivata dell’atto conclusivo, che sarà, dunque, illegittimo.
Per poter arrivare ad avere un quadro decisionale completo, come richiesto dalla giurisprudenza, l’amministrazione deve acquisire gli elementi giuridici e fattuali che compongono il caso di specie, consentendo l’intervento nel procedimento amministrativo ai privati[48], attraverso il concreto esercizio di due diritti: il diritto ad essere sentiti, nel rispetto del principio del contraddittorio[49], ed il diritto ad ottenere informazioni sui documenti delle istituzioni comunitarie.
Il diritto ad essere ascoltati è stato formulato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee[50], facendo riferimento alla Cedu e a principi analoghi già esistenti negli ordinamenti degli Stati membri. Tale diritto è riconosciuto a tutti i soggetti cui è stato comunicato l’avvio del procedimento e a quelli portatori di interessi diffusi, che intervengano successivamente, in quanto il provvedimento potrebbe recare loro un pregiudizio. I soggetti coinvolti devono essere messi in condizione di poter esercitare il loro diritto di difesa in contraddittorio con la pubblica amministrazione, introducendo nel procedimento il proprio punto di vista, prima che il provvedimento inizi a svolgere i suoi effetti[51].
Il diritto ad ottenere informazioni sui documenti delle istituzioni comunitarie[52] può essere fatto valere sia in un procedimento amministrativo in corso[53], che al di fuori di esso, costituendo in ogni caso, un importante strumento di attuazione del principio democratico[54]. Il diritto in esame è riconosciuto alle persone fisiche e alle persone giuridiche, a prescindere dal fatto che siano residenti o abbiano la sede sociale in uno Stato membro[55].
L’ambito oggettivo di esplicazione del diritto in esame riguarda tutti i documenti, detenuti dalle istituzioni comunitarie, qualsiasi supporto abbiano (magnetico, cartaceo, digitale, audio, video), purché siano attinenti a politiche dell’Unione.
L’istanza di accesso deve rivestire la forma scritta (non sono ammesse istanza informali), deve essere redatta in una qualsiasi delle lingue dell’Unione, e qualora non sia motivata, l’amministrazione potrà richiedere eventuali chiarimenti. La richiesta, ove accolta, consente di prendere visione ed estrarre copia dei documenti, anche in formato elettronico; qualora la divulgazione del documento sia dannosa per interessi pubblici (ad esempio la sicurezza) o privati (ad esempio la riservatezza o il segreto industriale) l’istanza potrà essere respinta, motivatamente, entro un termine massimo, residuando in capo al richiedente la possibilità di adire il giudice comunitario[56].
Venendo ora alla fase conclusiva del procedimento amministrativo, meritano alcune rapide osservazioni due aspetti peculiari del diritto comunitario: la durata del procedimento e il silenzio della pubblica amministrazione.
Quanto al termine di conclusione del procedimento, non è previsto in generale per tutti i tipi di procedimenti, ma vale il principio del termine ragionevole, in base al quale la durata dell’attività amministrativa deve essere, di volta in volta, rapportata al tipo di procedimento posto in essere[57].
Infine, per quel che riguarda l’adozione del provvedimento amministrativo, si specifica che quest’ultimo deve essere espresso, deve recare una adeguata motivazione ed essere comunicato tempestivamente ai destinatari. Manca, infatti, nell’ordinamento comunitario una previsione che dia rilevanza al silenzio della pubblica amministrazione e, in ogni caso, l’inerzia che quest’ultima dovesse mantenere, al momento dell’adozione dell’atto finale, viene vista con un certo disfavore dall’ordinamento comunitario, a differenza dell’ordinamenti interno, in cui il silenzio, e in particolare il silenzio assenso di cui all’art. 20 della legge n. 241 del 1990, è ammesso quale forma “normale” di conclusione del procedimento amministrativo[58].

3. Le figure di composizione riguardanti l’attività
La nozione di procedimento amministrativo tradizionalmente intesa, a parere di alcuni studiosi[59], non può essere utilizzata con riferimento ai procedimenti composti[60], nonostante si tratti di modelli prettamente procedimentali, più che organizzativi, in quanto gli stessi presentano alcune evidenti peculiarità che li distinguono dagli altri procedimenti amministrativi: in primo luogo rileva il dato strutturale in quanto essi presentano una scansione variabile della sequenza procedimentale, che non si esaurisce né nella sfera comunitaria né in quella nazionale, anzi si articola in più fasi e atti intermedi, che precedono l’atto finale e si pongono rispetto ad esso in relazione funzionale, ma non necessariamente servente; essi rappresentano, inoltre, un prezioso strumento di composizione dei vari interessi pubblici e privati implicati nel processo decisionale e, quindi, la loro strutturazione è consequenziale ai fini specifici che sono volti a curare.
Un ulteriore elemento di cui bisogna tener conto è il fatto che le combinazioni di elementi che configurano i singoli procedimenti composti non sono giuridicamente definite e contraddistinte da una disciplina comune, in quanto, come specificato in precedenza, nell’ordinamento comunitario, al contrario degli ordinamenti giuridici nazionali che sono dotati di norme generali o residuali sulla materia, vi sono soltanto prescrizioni dettagliate su alcune specie di procedimenti amministrativi, ovvero delle norme sparse, da cui possono, eventualmente, estrarsi delle regole comuni.
Il passaggio dai procedimenti semplici a quelli composti[61], che costituiscono uno dei principali fattori di crisi del principio della autonomia procedimentale degli Stati membri, è avvenuto a seguito del superamento del modello originario di esecuzione indiretta, basato sullo schema decisione comunitaria – esecuzione nazionale, in quanto lo stesso non era più rispondente alle esigenze di una Comunità che, nel corso del tempo, ha incrementato i suoi ambiti di intervento e, parallelamente, le sue funzioni amministrative[62].
Ne è derivato un sistema decisionale complesso e policentrico[63], in cui intervengono, a diverso titolo e in diversi tempi, secondo dinamiche che non sono quelle tipiche della divisione dei poteri, bensì della interazione e della commistione degli stessi, sia amministrazioni nazionali che comunitarie[64], le quali contribuiscono a realizzare strutture decisionali mutevoli (quanto a soggetti, articolazione della sequenza procedurale ed esiti cui la stessa perviene), astrattamente riconducibili all’idea dell’arena pubblica[65].
Una prima classificazione, diffusa tra gli studiosi della materia[66], distingue, sotto un profilo logico e temporale, tra procedimenti top-down, in cui l’atto finale è emanato dalle amministrazioni nazionali; bottom-up, in cui, al contrario dei precedenti, la prima fase si svolge in sede nazionale, mentre l’organo decidente è un’amministrazione comunitaria; e, infine, procedimenti misti, caratterizzati da una compresenza di elementi del primo e del secondo tipo e, in tal caso, la procedura va divisa in due parti: nella prima parte l’organo decidente è l’amministrazione nazionale, mentre quella comunitaria svolge un ruolo di organo interveniente; nella seconda fase le parti si invertono: la Commissione diviene organo decidente e le amministrazioni svolgono un ruolo di interventori[67].
Ancora, vi è da precisare che alcuni procedimenti composti esauriscono i propri effetti all’interno degli apparati pubblici, trattandosi di meri procedimenti strumentali; altri, invece, hanno natura finale, influendo direttamente sulla sfera giuridica degli interessati e sono, dunque, più complessi.
Tuttavia, i raccordi tra i diversi livelli di governo, che partecipano al policy making comunitario[68], non si dipanano soltanto verticalmente, ma anche in linea orizzontale, dando vita a momenti di attività comuni, che culminano con la definizione di intese e negoziazioni multilaterali, di cui spesso sono parte anche attori privati, e che costituiscono il tratto caratteristico del modello europeo di governance[69].
In dottrina[70], vi è ancora chi individua, ulteriori tipologie di procedimenti, che presentano alcuni tratti di differenziazione rispetto a quelli composti: i procedimenti incidentali, che si aprono nel corso di un altro procedimento, ma senza avere con questo un nesso giuridico o curare i medesimi interessi; i procedimenti collegati, aventi, a differenza dei procedimenti composti, uno svolgimento autonomo e, perciò, non unitario, pur essendo legati tra loro nel perseguimento delle stesse finalità; da ultimi, i procedimenti complessi, rivolti a comporre una pluralità di interessi pubblici, che si avvicinano molto alla figura dei procedimenti composti, perlomeno sotto il profilo funzionale.
I procedimenti composti[71], che ad una prima valutazione possono rivelarsi quali indicatori di una pregiudizievole frammentazione procedurale[72], finiscono per agevolare il coordinamento tra le singole fasi che compongono la procedura, e, al tempo stesso, favoriscono la cooperazione tra le diverse amministrazioni coinvolte nel processo decisionale, favorendo, al tempo stesso, uno svolgimento armonizzato e fluido della sequenza procedimentale.

4. Le amministrazioni nazionali operanti in funzione comunitaria
L’inadeguatezza sopravvenuta del modulo organizzativo della esecuzione indiretta nel sistema composito della governance europea, ha reso necessario imprimere un nuovo impulso al processo di integrazione amministrativa, sia attraverso i Trattati che per il tramite del diritto derivato, con la creazione di una fitta e cangiante rete di connessioni tra i sistemi amministrativi della Comunità e degli Stati membri, in cui il ruolo svolto dalla amministrazioni nazionali, preordinate alla cura di interessi pubblici comunitari, è diventato anche produttivo di importanti ricadute sugli aspetti organizzativi e strutturali delle amministrazioni stesse.
L’assetto organizzativo dell’amministrazione comunitaria si è arricchito, infatti, degli uffici nazionali che dipendono da istituzioni comunitarie. In tal modo, anche, il sistema amministrativo nazionale si è evoluto[73], adeguandosi a quello comunitario ed esaltando gli aspetti legati all’integrazione amministrativa tra i due ordinamenti, stante la presenza di una serie coordinata di collegamenti tra i diversi sistemi: può accadere da un lato, che gli apparati amministrativi nazionali collaborino nello svolgimento di attività decisorie comunitarie; dall’altro, che apparati nazionali svolgano in via autonoma i compiti connessi alla funzione comunitaria ad essi attribuita. Sotto tale aspetto, quindi, dal punto di vista amministrativo l’ordinamento comunitario è orientato verso una connotazione multiorganizzativa[74], che pur presentando chiari caratteri di disomogeneità, rivela, tuttavia, importanti fattori aggreganti.
Si è parlato a tal proposito di “amministrazioni nazionali in funzione comunitaria”[75]: tuttavia, questa espressione non deve lasciar pensare alle amministrazioni nazionali come mere esecutrici delle decisioni delle istituzioni comunitarie, e a queste legate solo dal rispetto di vincoli normativi; né, tanto meno, le attività espletate dalle amministrazioni nazionali possono considerarsi quali ultime e ininfluenti propaggini di un procedimento amministrativo, che ha visto lo svolgersi delle sue fasi più rilevanti in ambito comunitario.
Tale fenomeno investe ambiti sempre più ampi, incrementando l’attività comunitaria delle amministrazioni nazionali e favorendo il sorgere di raccordi, anche di tipo organizzativo, oltre che procedimentale, quale riflesso di una articolazione delle funzioni che sono sempre più condivise tra la Comunità e gli Stati membri e sempre meno esclusive[76].
La distribuzione delle funzioni tra l’amministrazione comunitaria e le amministrazioni nazionali si attua sia in forma differenziata ricadendo, rispettivamente, sulla prima l’adozione delle decisioni e sulle altre la loro esecuzione, che in forma paritetica, mediante una partecipazione contestuale dei soggetti pubblici coinvolti nelle varie fasi del processo decisionale.
In realtà, il ruolo svolto dalle amministrazioni nazionali presenta alcuni tratti particolarmente caratterizzanti[77].
In primo luogo, esse svolgono funzioni amministrative in contitolarità con le amministrazioni poste sul piano sovranazionale[78], attraverso una ripartizione dei compiti tra sedi di potere distinte, ma complementari, e a volte indispensabili[79], le une per le altre, seppure la disciplina sia prevalentemente di origine comunitaria[80].
Un ulteriore aspetto peculiare si rinviene nella circostanza che la disciplina comunitaria, in alcune materie, influenza le autorità interne solo sul piano funzionale, ovvero sul piano della suddivisione di poteri e attività; in altri settori, invece, interessa anche gli aspetti strutturali, plasmando organizzazione e modelli amministrativi nazionali e sottraendo o limitando la possibilità per gli Stati membri di effettuare scelte discrezionali sul piano prettamente organizzativo[81].
In tal modo viene a cadere ogni distinzione tra i due sistemi amministrativi, nazionale e comunitario, spettando, in particolare, al primo compiti esecutivi e al secondo, soprattutto, compiti di controllo e vigilanza[82].
Tale mutamento è avvenuto, per larga parte, mediante le norme di diritto derivato, che dettano le regole concrete di ciascun settore, non limitandosi, però, a mettere in comune le relative funzioni, ma condizionando, anche, il legislatore statale, fino a determinare gli aspetti legati all’organizzazione e all’attività delle amministrazioni interne[83], interessate alla realizzazione dei fini propri della Comunità.
Si può affermare che, ove vi sia già all’interno dello Stato una amministrazione preposta al governo di un determinato ambito, essa diverrà titolare delle funzioni delineate in sede comunitaria, mentre, in caso contrario, lo Stato membro dovrà procedere alla costituzione di un organismo ad hoc (come è avvenuto, ad esempio, con l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura).
Rimane chiaro che pur sforzandosi di individuare dei tratti che si ripetono, con regolarità, per ogni settore di intervento della Comunità, il dato di differenziazione rimane costante, impedendo una trattazione della questione, che non faccia riferimento, appunto, alle specificità dei singoli ambiti di intervento dell’ordinamento comunitario.

5. Le figure di composizione riguardanti l’organizzazione
La significativa varietà dei procedimenti composti rende l’idea di come nel sistema amministrativo europeo vadano, nel tempo, aumentando le forme di collegamento procedurale tra le amministrazioni nazionali e quelle comunitarie.
Il superamento dell’originario federalismo di esecuzione[84], quale conseguenza di una estensione delle competenze dell’Unione[85], ha sollecitato il processo di integrazione tra gli apparati di amministrativi comunitari e nazionali, portando allo sviluppo di un modello di amministrazione di tipo integrato[86], in cui spicca l’accentuata “funzionalizzazione dell’attività delle amministrazioni degli Stati membri all’interesse comunitario”[87].
Ciò ha dato luogo alla elaborazione di una serie di modelli organizzativi, oltre che procedimentali, la cui funzione è quella di comporre, e, quindi, agevolare, l’esercizio condiviso delle funzioni ripartite tra i diversi livelli di governo, determinando un intreccio sempre più intenso, sia in senso verticale, tra amministrazione comunitaria e amministrazioni nazionali, ma anche in senso orizzontale, tra le stesse amministrazioni nazionali impegnate nello svolgimento di funzioni comunitarie.
L’esercizio dell’azione amministrativa prevede, dunque, una coesistenza e interdipendenza di organismi nazionali, sovranazionali e, talora, di organismi misti[88], integrati in “sistemi comuni” di amministrazione[89].
Le norme procedurali ripartiscono le attribuzioni in materia tra l’ufficio comunitario e le autorità nazionali, secondo un criterio di complementarietà, basato sulla distinzione tra attività decisionale ed attività esecutiva. In termini giuridici, ciò avviene attraverso rapporti di ausiliarietà reciproca, nei quali un ufficio è chiamato a svolgere compiti strumentali rispetto alla decisione finale, che spetta ad un altro apparato. In altre fattispecie, invece, l’obiettivo dell’interdipendenza è realizzato attraverso una costruzione più elaborata, in cui le diverse amministrazioni titolari di attribuzioni sono rese, appunto, interdipendenti attraverso rapporti di equiordinazione, in base ai quali un determinato ufficio, allorché eserciti una propria potestà, è tenuto a far partecipare al procedimento una seconda amministrazione. In tale ipotesi i pubblici poteri nazionali svolgono un duplice ruolo, di amministratori, come coautori dell’attività amministrativa, e di parti interessate, nel caso di conflitto, la cui composizione è attribuita alle autorità sovranazionali.
Il modello di esercizio congiunto delle funzioni comunitarie[90] può assumere diverse forme: la coamministrazione, modello elaborato, intorno alla metà degli anni ottanta del secolo XIX, e di particolare interesse ai fini del presente lavoro, in quanto tipico delle normative europee relative al settore dell’agricoltura[91]; l’integrazione decentrata, legata al processo di agencification che inizia ad affermarsi nei primi anni ‘90; il concerto regolamentare europeo, emerso di recente nel diritto positivo comunitario; e le reti transnazionali di autorità indipendenti, ancora in corso di consolidamento[92].
Il modello della coamministrazione[93] presuppone la contitolarità della medesima funzione in capo a soggetti distinti, operanti in stretta connessione tra loro, la presenza dei quali è reciprocamente necessaria. Lo scopo perseguito è unitario, riguardando sia la Comunità, che gli Stati membri; tuttavia, la normativa comunitaria affida, in modo formale e obbligatorio, ad una autorità nazionale, spesso appositamente istituita, la titolarità del compito di svolgere una determinata azione, indispensabile per la realizzazione degli obiettivi propri della Comunità, vigilando affinché gli interessi particolari che si determinano in sede locale, non prevarichino gli interessi sopranazionali[94]. Questi organismi esercitano i poteri di volta in volta stabiliti dalla fonte sovranazionale, ma fanno parte degli Stati membri, dato che la loro organizzazione è in parte disciplinata anche da disposizioni di diritto nazionale. Può, dunque, affermarsi che questi organismi hanno natura mista, in quanto la loro regolamentazione proviene da fonti differenti.[95]
Alla luce di quanto detto, si possono individuare gli aspetti salienti e caratteristici del modello di coamministrazione. Bisogna partire dalla considerazione che si tratta di una funzione unica, la cui titolarità è attribuita a soggetti distinti che, ai fini del raccordo tra i momenti della decisione comunitaria e dell’esecuzione, operano in stretta connessione tra loro, sulla base di un rapporto di necessarietà (in quanto l’attività di uno è essenziale per l’altro). In tale modello, l’elemento funzionale assume rilievo maggiore rispetto a quello soggettivo e, a fronte di una funzione unica, il dato organico risulta, in pratica, moltiplicato: ciò accade sia per esigenze di reciproco controllo tra le amministrazioni nazionali e la Commissione, sia in virtù della localizzazione territoriale degli interessi e delle funzioni comunitarie. A questi elementi, se ne aggiunge un terzo: l’espressa previsione da parte della normativa comunitaria dell’affidamento ad un’autorità nazionale dei compiti di esecuzione. Questi organismi di intervento non appartengono in via esclusiva al livello sovranazionale o a quello interno, ma hanno natura mista, poiché la loro regolamentazione deriva da fonti differenti, di natura comunitaria e nazionale[96].
Infine, gli ultimi aspetti caratterizzanti il modello della coamministrazione riguardano i rapporti che intercorrono tra le istituzioni comunitarie e gli organismi di intervento. Questi rapporti si caratterizzano per la necessarietà e la normalità: la normativa comunitaria prevede formalmente che la realizzazione della funzione sia affidata in via esclusiva agli organismi statali, senza stabilire altre possibilità d’azione. Da ciò, ne deriva che il trasferimento della funzione risulta indispensabile, quale modo naturale di esplicazione del potere comunitario, trattandosi di una soluzione organizzativa ad un problema connaturato alla struttura stessa dell’amministrazione comunitaria.
In sintesi, la figura della coamministrazione si concreta in un assetto alquanto articolato dell’azione amministrativa, orientato verso lo sviluppo di un sistema di amministrazione comune, caratterizzato dallo svolgimento congiunto di attività facenti capo ad una funzione identica, ma realizzabile solo con un intervento reciproco di amministrazioni comunitarie e nazionali[97].
Verso la fine del secolo scorso, le collaborazioni tra le amministrazioni nazionali e tra quest’ultime e quella comunitaria si sono intensificate ed articolate ulteriormente. Ciò è stata la premessa per la creazione di un nuovo modello di esercizio congiunto delle funzioni comunitarie, definito “amministrazione o integrazione decentrata”[98]. Si tratta di un modello più avanzato ed elaborato[99] di quello della coamministrazione, e si sostanzia nella distribuzione su più livelli della medesima funzione comunitaria: essa viene, infatti, attribuita a centri di potere diversi, appartenenti ai sistemi amministrativi dei singoli Stati membri o alla organizzazione amministrativa della Comunità Europea, con la contestuale previsione di una serie di strumenti giuridici di raccordo e di integrazione tra le diverse autorità competenti.
L’integrazione decentrata, dunque, non comporta soltanto la condivisione della competenza tra l’amministrazione sovranazionale e quella degli Stati membri, ma richiede, altresì, che alla materia sia dato ordinamento decentrato, mediante l’istituzione di un ente sovranazionale (di solito un’agenzia europea, ente con propria personalità giuridica ed un elevato grado di autonomia nei confronti delle altre istituzioni comunitarie), integrato sul piano nazionale da apparati amministrativi, anche appositamente istituiti.
L’integrazione decentrata, in altri termini, implica l’attribuzione di una funzione regolativa, di natura tecnico-specialistica, alle “agenzie europee” [100], facenti parte, a loro volta, di una rete o network insieme alle amministrazioni nazionali, che operano come loro corrispondente interfaccia operativa[101].
Tra i caratteri tipici del modello dell’integrazione decentrata[102] possiamo annoverare la necessità di una espressa previsione normativa comunitaria che distribuisca le competenze tra più uffici nazionali, sopranazionali o misti. Tali uffici sono tutti titolari della funzione ad essi attribuita, ma questa ripartizione di competenze non segue un disegno giuridico tipico, realizzandosi nella realtà fattispecie alquanto diverse, in relazione al grado di policentrismo che raggiungono. E’ opportuno specificare che gli uffici competenti sono integrati in un’amministrazione unitaria sotto il profilo funzionale e sotto quello strutturale.
Oltre all’attribuzione della titolarità della funzione a soggetti i più vari possibili e alla loro integrazione in un’amministrazione comunitaria, bisogna tener conto di un ulteriore elemento caratterizzante il modello di integrazione decentrata, consistente nella istituzione di un ufficio comunitario, un’agenzia appunto, dotato di personalità giuridica e di attribuzioni specifiche[103]. Questo ufficio, che si pone al di fuori dell’amministrazione comunitaria ma in rapporto di ausiliarietà rispetto all’ente istituzionale[104], deve governare il settore di competenza in modo decentrato, garantendo la collaborazione tra i governi nazionali e tra questi e l’amministrazione centrale comunitaria.
Più recentemente si sono sviluppate altre tendenze dell’integrazione amministrativa, caratterizzate dall’affidare l’azione amministrativa ad autorità indipendenti, secondo il modello denominato del “concerto regolamentare europeo”, che consente di pervenire, ad esempio in materia di telecomunicazioni[105], a forme di integrazione strutturale e funzionale delle competenti autorità nazionali di regolazione.
In tale figura, la realizzazione delle finalità di interesse comunitario sono affidate ad una pluralità di amministrazioni strutturalmente separate, ma per evitare che la polverizzazione organizzativa abbia ricadute negative, il funzionamento dell’ente regolatore nazionale viene disciplinato dalla normativa comunitaria. Tratto caratterizzante di questo modello è la creazione presso la Comunità di un organismo misto, composto da rappresentanti degli Stati membri e dell’amministrazione comunitaria, comunemente denominato “gruppo europeo dei regolatori” [106].
In ultimo, alcuni Autori[107] hanno enucleato, dalla legislazione comunitaria, la figura delle “reti transnazionali di autorità indipendenti”, che prevede forme avanzate di collaborazione tra l’autorità indipendente comunitaria e gli omologhi organismi nazionali, come nel caso della Autorità europea per la sicurezza alimentare.
I tipi summenzionati non esauriscono il novero delle differenti combinazioni tra i diversi livelli di governo, che danno luogo a sistemi reticolari, basati su un flusso circolare delle azioni amministrative, e di cui le amministrazioni nazionali risentono la profonda influenza sia dal punto di vista organizzativo, che funzionale[108].

Parte Seconda

6. Il “sistema amministrativo” della Politica Agricola Comune
L’agricoltura rappresenta uno dei principali settori di intervento della Comunità europea, fin dalle sue origini[109]: la creazione di un mercato comune dei prodotti agricoli e, al contempo, la previsione di una serie di misure volte a sostenere il reddito delle popolazioni agricole, a stabilizzare i mercati e incrementare la produttività del comparto, costituiscono alcuni degli obiettivi, di cui la Comunità si è fatta carico, nell’ambito della Politica agricola comune (Pac)[110]. Infatti, l’art. 32, par. 4, TCe prevede espressamente che il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall’instaurazione di una politica agricola comune, che è qualcosa di più e di diverso rispetto alla presenza di un mercato unico, ed è diretta a realizzare un riequilibrio tra il comparto agricolo e gli altri settori più forti dell’economia, mediante le misure elencate all’art. 33 del TCe[111].
Le decisioni in materia di politica economica del settore agricolo sono dunque attribuite alla competenza della Comunità, che produce la normativa secondaria di attuazione delle previsioni del Trattato[112] e si avvale in questo settore di un’ampia discrezionalità, esplicantesi, in particolare, nel trattamento speciale riservato ai “prodotti agricoli”[113] con riguardo all’applicazione delle regole sulla concorrenza e sugli aiuti di Stato[114].
La Pac, per come prevista nell’originario disegno dei Trattati, pur mantenendo una certa linea di continuità, ha subito nel tempo diverse riforme, cominciate sul finire degli anni Ottanta e culminate nel 2005 con l’emanazione del reg. n. 1290/2005[115], con il quale sono stati istituiti il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (Feaga)[116], destinato a finanziare le azioni avviate nell’ambito della politica agricola, ed il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (Feasr)[117], diretto a finanziare i programmi di sviluppo rurale[118].
Per far fronte alle numerose misure d’intervento della politica agricola comunitaria, il Trattato ha previsto, all’art. 34, par. 4 del TCe[119], la creazione di uno o più strumenti finanziari che rappresentano il perno attorno a cui la Pac trova un punto di unità funzionale. Tutte le misure decise nell’ambito della politica agricola comune, si traducono, infatti, in un impegno finanziario per la Comunità.
Il sistema di finanziamento, strumentale alla realizzazione delle politiche comuni di sostegno all’agricoltura, si compone di due fasi: le decisioni di spesa e le procedure di trasferimento dei finanziamenti dal bilancio comunitario, tramite il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (Feaga), a quello nazionale[120].
La Pac, dunque, non rappresenta un mero strumento di coordinamento degli interventi statali sul mercato agricolo, configurandosi quale vera e propria politica comunitaria, per la quale vige il principio della solidarietà finanziaria, in quanto i Fondi che la finanziano sono parti integranti del bilancio della Comunità[121].

7. Le amministrazioni nazionali coinvolte nell’attuazione della Pac
La politica della Comunità europea nel settore agrario si innesta sul precedente meccanismo d’intervento pubblico nazionale, retto, fin dall’inizio del ventesimo secolo, da un apparato amministrativo, avente il suo fulcro nel Ministero dell’agricoltura, affiancato, nella amministrazione indiretta del settore, da una serie di enti pubblici e parapubblici affidatari di singole funzioni[122].
A partire dagli anni Settanta, a causa di una serie di fenomeni convergenti, ha avuto inizio un processo di regionalizzazione della materia dell’agricoltura, culminato con la riforma del Titolo V della Costituzione, ad opera della l. cost. n. 3 del 2001, che ha provocato la devoluzione a favore degli enti substatali di gran parte delle competenze amministrative, oltre che di quelle legislative[123].
Il sistema di governo del settore risulta attualmente configurato, alla luce della evoluzione normativa descritta, come un sistema multilivello alla cui attuazione concorrono amministrazioni comunitarie, nazionali e regionali, con la presenza, a volte determinante, degli organismi rappresentativi degli interessi di categoria.
Tralasciando gli aspetti dell’organizzazione amministrativa comunitaria relativa alla materia dell’agricoltura, in cui operano, accanto alla Commissione e le sue Direzioni generali, agenzie, autorità indipendenti, comitati consultivi e gruppi di categoria[124], si darà rilievo, nel prosieguo del lavoro, agli apparati amministrativi che curano gli interessi sottesi a questo settore sul versante nazionale. Le amministrazioni nazionali, siano esse statali o regionali, operano, infatti, in funzione di amministrazioni europee partecipando sia alla fase preparatoria che a quella esecutiva della politica agricola comunitaria.

7.1 Il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali
Lo spostamento di rilevanti competenze amministrative in agricoltura dallo Stato alle regioni, seppure ha ridimensionato il ruolo delle amministrazioni centrali, tuttavia non ha inciso sulla esistenza di un apparato ministeriale a governo del settore, che permane il fulcro dell’intero sistema.
Il Ministero agricolo fu istituito per la prima volta nel Regno di Sardegna, nel 1847: da allora è stato oggetto di ripetute riforme, da ultimo con D.P.R. n. 18 del 9/1/2008 e D.M. del 7/3/2008, che hanno messo anche in discussione l’esistenza dello stesso[125], a causa della predetta regionalizzazione della materia. Con il d.lgs. n. 300 del 1999, che ha riorganizzato le strutture ministeriali, vi è stato un assestamento nelle vicende di tale amministrazione, che con la l. n. 233 del 2006 ha assunto la denominazione di Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (Mipaaf).
Il Mipaaf elabora e coordina linee guida in materia di agricoltura e foreste, caccia, alimentazione, pesca, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e agroalimentari, come definiti dal par. 1 dell’art. 32 del TCe. Esso è organizzato nei seguenti dipartimenti: Dipartimento delle politiche europee e internazionali (con tre Direzioni Generali)[126], Dipartimento delle politiche di sviluppo economico e rurale (con tre Direzioni Generali) [127]e dal Dipartimento dell’Ispettorato centrale per il controllo della qualità dei prodotti agro-alimentari[128]. Ai fini del presente lavoro risultano rilevanti, soprattutto, le funzioni svolte dalla Direzione generale per l’attuazione delle politiche comunitarie e internazionali di mercato, che fa parte del Dipei: tra esse vi sono la predisposizione delle disposizioni nazionali e degli altri atti necessari ad assicurare l’applicazione della regolamentazione comunitaria in materia di organizzazioni di mercato agricolo; il coordinamento dell’attività svolta dalle regioni, dall’Agenzia per le erogazioni in Agricoltura (Agea), dagli Organismi pagatori e dalle altre amministrazioni deputate all’esecuzione degli obblighi comunitari riferibili al livello statale; il monitoraggio sullo stato di attuazione della politica agricola comunitaria.
Il restringimento dei poteri e delle attività del dicastero, accompagnato da una proporzionale riduzione delle disponibilità finanziarie dello stesso[129], si è cristallizzato, appunto, col d.lgs. n. 300 del 1999, in cui sono elencate all’art. 33 le funzioni residuate in capo al Mipaaf: tra queste, in particolare nell’ambito della Pac, si ricordano gli adempimenti relativi al Feaga, a livello nazionale e comunitario, compresa la verifica della regolarità delle relative operazioni contabili e finanziarie, nonché il riconoscimento e la vigilanza sugli organismi pagatori statali, di cui al reg. n. 1663/95.
Il Mipaaf[130] si trova, dunque, a dover assicurare l’unitarietà della politica agricola nazionale, coordinandola con quella comunitaria, nel rispetto delle prerogative delle singole regioni, rivestendo in tal modo un decisivo ruolo di guida e controllo dell’intero comparto.

7.2 L’Agenzia per le erogazioni in agricoltura
L’ordinamento comunitario ha stabilito che in ciascun Stato membro vi sia un ufficio amministrativo che espleti le funzioni di “organismo di coordinamento”. In questo senso, è possibile affermare che tale ufficio nazionale è necessario per il diritto europeo e che l‘unica discrezionalità che residua per il legislatore statale risiede nella definizione dell’assetto organizzativo di questo apparato.
Ogni Stato membro, infatti, deve designare e, ove non presenti, provvedere alla istituzione di due tipologie di uffici nazionali, che divengono parte del sistema comune di finanziamento della Pac: da un lato, i “servizi e gli organismi”, riconosciuti ai fini del pagamento delle spese finanziate dal Feaga, definiti dal regolamento comunitario “organismi pagatori”[131]; dall’altro, “il servizio o l’organismo” incaricato di mettere a disposizione della Commissione le informazioni che essa richieda, e di promuovere un’applicazione armonizzata delle norme comunitarie. Tale ufficio centrale è denominato “organismo di coordinamento” e la sua individuazione è necessaria, qualora vengano riconosciuti più organismi pagatori all’interno dello stesso Stato.
Il diritto comunitario, pertanto, oltre a precisare le funzioni che devono essere svolte a livello statale, indica le strutture amministrative nazionali alle quali queste funzioni devono essere imputate. Il disegno organizzativo degli uffici nazionali non è predefinito dal regolamento comunitario nel quale, genericamente, si allude a “servizi od organismi” ai quali affidare le competenze, benché gli Stati membri debbano contenere entro un numero minimo tali organismi, per le motivazioni e con i temperamenti che si vedranno nel prosieguo della trattazione.
L’organismo italiano di coordinamento è l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea)[132], istituita con il d.lgs. 27 maggio 1999, n.165, in attuazione dell’art. 11 della l. 15 marzo 1997 n. 59, che ha sostituito un altro organismo statale, ossia l’Azienda (di Stato) per gli interventi sul mercato agricolo (Aima).
Dal punto di vista strutturale, essa è un’agenzia[133], ente pubblico non economico, strutturalmente incardinato nell’apparato amministrativo statale, sottoposto alla vigilanza del Ministero delle politiche agricole e forestali, e in situazione di codipendenza dalle istituzioni europee, dotato, inoltre, di autonomia statutaria[134], regolamentare, organizzativa, amministrativa, finanziaria e contabile (art. 2, co. 1 e 2, d.lgs. n. 165/99), unico rappresentante dello Stato italiano nei confronti della Commissione europea per le questioni relative alle misure comunitarie in agricoltura.
In quanto Organismo nazionale di coordinamento[135], l’Agea agisce come unico rappresentate statale nei confronti della Commissione, per le questioni legate alla gestione del Feaga (art. 3, d.lgs. n. 165/99)[136], ed è responsabile nei confronti dell’Unione europea per gli adempimenti connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune, nonché degli interventi sul mercato e sulle strutture del settore agricolo. In tale sua attività principale, l’Agea va distinta dagli organismi pagatori, istituiti nelle singole regioni e province autonome al fine di erogare, sotto la propria responsabilità, le somme previste dal diritto comunitario a sostegno delle attività agricole; essa può attivare, inoltre, su propria segnalazione il potere governativo sostitutivo nei confronti di quegli organismi pagatori che si rivelino inadempienti agli obblighi nazionali e comunitari.
Ai sensi dell’art. 3, c. 4, d.lgs. n. 165/99, come modificato dall’art. 3 del d.lgs. n. 188/2000, l’Agea è, anche, organismo pagatore dello Stato italiano per l’autorizzazione e l’erogazione di aiuti, contributi e premi comunitari previsti dalla normativa dell’Unione europea, e svolge questa funzione fino all’istituzione e al riconoscimento di altri organismi pagatori nazionali. Inoltre, promuove un’applicazione armonizzata della normativa europea di settore, a tal fine verificando la conformità e i tempi delle procedure istruttorie seguite dagli organismi pagatori ed effettuando il monitoraggio delle attività svolte dagli stessi, anche ai sensi del reg. n. 1290/2005. Le compete, ancora, la contabilizzazione e la rendicontazione finale all’Unione europea dei pagamenti effettuati nello stato, sia da essa stessa che da altri organismi pagatori.
Nulla specifica la normativa nazionale con riguardo ai compiti dell’ Agea in materia di interventi strutturali, tuttavia può ritenersi che l’unico responsabile per i rapporti con il Feasr sia l’Agenzia che svolge semplicemente il ruolo di organismo pagatore, ovvero procede alla liquidazione dei finanziamenti sulla base dei relativi elenchi comunicati dalle singole Regioni ed effettua alcuni controlli per verificare la corrispondenza delle azioni eseguite rispetto a quanto previsto dai Piani regionali.
L’Agea svolge funzioni che afferiscono sia all’ordinamento comunitario che a quello nazionale[137]: ovviamente, la maggior parte degli adempimenti dell’Agea si inseriscono nell’ambito della procedura composita attraverso la quale viene data esecuzione ai finanziamenti previsti dalla Pac; oltre a ciò, l’Agea deve prestare al Ministero delle politiche agricole e forestali la propria consulenza tecnica, in specie con riguardo all’attività che i funzionari di detto Ministero svolgono all‘interno del Comitato, che affianca la Commissione nella gestione del Feaga, e deve, anche, presentare al Ministero per le politiche agricole, che la trasmette al Parlamento, una relazione annuale sull’attività svolta, in cui si indica l’ammontare delle somme erogate e gli interventi effettuati[138].

7.3 Gli Organismi pagatori regionali
L’art. 6, par. 2 del reg. n. 1290|2005 dispone che il numero degli “organismi pagatori” riconosciuti dagli Stati deve essere “limitato al minimo”, per garantire che le spese relative alle misure finanziabili ”siano eseguite secondo modalità amministrative e contabili soddisfacenti”. Una limitazione così stringente per la discrezionalità organizzativa degli Stati membri viene però temperata, alla luce delle norme costituzionali e dell’assetto istituzionale di ciascun ordinamento nazionale. Ciò è possibile da un lato, in ragione dell’indifferenza comunitaria per il modello con il quale gli Stati organizzano la funzione comune in materia agricola, e dall’altro, perché tale scelta è risultata compatibile con il principio interno del decentramento amministrativo e con la nostra Costituzione[139].
Spetta al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali sentita la Commissione europea, d’intesa con la conferenza permanente Stato-Regioni, determinare con proprio decreto il numero massimo degli “organismi pagatori” e stabilire le modalità e le procedure per il loro riconoscimento. Nel D.M. 12 ottobre 2000, si è stabilito che gli “organismi pagatori” in ragione “della struttura amministrativa prevista dalla Costituzione italiana”, non possono essere più di ventidue[140], e che gli stessi “sono sottoposti alla vigilanza e alla guida dell’Organismo di coordinamento”, ossia l’Agea, alla quale devono dare tutte le informazioni da fornire alla Commissione[141].
All’art. 3, c. 3, del d.lgs. n. 165/1999, si legge che “le regioni istituiscono appositi servizi ed organismi per le funzioni di organismo pagatore”. Tuttavia, si deve considerare che le regioni possono riconoscere gli “organismi pagatori” solo dopo aver verificato che essi rispettino i requisiti stabiliti dal Ministero delle politiche agricole e forestali con proprio decreto (da ultimo si veda il Decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali del 27 marzo 2007 recante “Disposizioni attuative del reg. CE n. 885/2006 della Commissione del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del reg. CE n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del Feaga e del Feasr”)[142].
Per il corretto funzionamento degli Opr è fondamentale la previsione legislativa di affidare la funzione di Organismo di coordinamento all’Agea allo scopo di rendere omogenee le procedure di autorizzazione e pagamento degli aiuti comunitari da parte degli Organismi pagatori riconosciuti ed in via di riconoscimento[143]: ciò avviene, in particolare, attraverso la definizione di regole comuni e coerenti con la legislazione comunitaria, nonché mediante la predisposizione di strumenti e procedure di gestione e controllo. Al fine di valorizzare le attività di coordinamento, sia rispetto agli Opr, sia con riferimento ai positivi rapporti con i Servizi della Commissione Ue, è assicurata la indispensabile autonomia e separazione delle funzioni proprie dell’Agea quale Organismo di coordinamento, da quelle che svolge come Organismo pagatore.
La struttura interna, le funzioni, l’attività e le modalità di azione degli Organismi pagatori sono definite dal reg. CE n. 1663/1995 e dal relativo allegato. Gli Organismi Pagatori Regionali, come autorità riconosciute dagli Stati membri che, per conto del Feaga, provvedono al pagamento e sono responsabili dei contributi erogati ai soggetti beneficiari, svolgono le seguenti attività: autorizzano i pagamenti previo controllo di ammissibilità delle domande, fissando l’importo che deve essere pagato al richiedente, in conformità alla normativa comunitaria; effettuano i pagamenti, attraverso gli istituti bancari in regime di convenzione con l’organismo, e provvedono alla registrazione contabile, che di norma avviene tramite un sistema informatizzato; presentano gli atti di rendicontazione necessari nei tempi e nelle forme previsti dalle norme comunitarie.
La struttura amministrativa è articolata in modo tale da assicurare la necessaria indipendenza nello svolgimento delle funzioni definite dal reg. n. 1663/1995: a tal fine, l’Opr dispone di un Servizio di controllo interno (audit) che, in autonomia rispetto alle altre strutture, riferisce sull’efficacia del sistema dei controlli tecnico/contabili, sulla loro conformità alla normativa comunitaria e nazionale, e di un Servizio tecnico il cui obiettivo è quello di verificare i dati che giustificano i pagamenti, vigilare sulle strutture dei soggetti privati convenzionati[144], esercitare il potere sostitutivo per i casi di inadempimento degli stessi e predisporre i manuali delle procedure, richiesti dalla legislazione comunitaria. Da sottolineare, per quanto riguarda gli aspetti legati alla autonomia organizzativa, gestionale e finanziaria degli Opr, i Servizi della Commissione, con nota prot. n. 1794 del 5 luglio 2000, nel formulare il parere sul D.M. 12 ottobre 2000, prima citato, hanno, al contrario, sottolineato l’importanza di dotare gli OPR dei mezzi finanziari necessari allo svolgimento di tutte le mansioni affidategli, soprattutto per quanto riguarda il controllo; tuttavia, il d.lgs. n. 165/99 prevede la possibilità di costituire organismi pagatori regionali senza, però, oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, con ciò minando la stessa indipendenza di tali enti che svolgono una importante funzione di garanzia a tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea e di tutti i soggetti potenzialmente destinatari delle sue risorse.

8. Il procedimento amministrativo di erogazione dei fondi della Pac
Il procedimento amministrativo che conduce alla emissione degli aiuti a favore degli agricoltori aventi diritto[145], e, in seguito alle verifiche e ai controlli effettuati a più livelli, al rimborso agli Stati membri di quanto versato, attingendo alle risorse del Feaga, vede la partecipazione, in ciascuna fase della sequenza procedurale, di amministrazioni comunitarie, statali e sub-statali, ciascuna delle quali opera nel rispetto delle prescrizioni dettate dalla disciplina comunitaria[146]. Si tratta di un procedimento composto, poiché prevede il concorso di più livelli amministrativi (comunitario, nazionale e regionale), ciascuno dei quali attende ad una fase della procedura, secondo i poteri e le competenze che le sono attribuite per legge, senza che ciò crei fratture nel sistema, che viene ricondotto ad unità, attraverso collegamenti, scambi di informazioni, controlli e relative responsabilità, secondo dei tratti riconducibili al modello della coamministrazione.
Il processo di autorizzazione del pagamento si articola in una prima sequenza procedimentale che si svolge tra i privati e gli organismi pagatori nazionali o regionali, e in una seconda sequenza di raccordo tra le autorità amministrative comunitarie e quelle interne allo Stato membro: ciascuna fase è essenziale per la determinazione dell’importo definitivo, la successiva autorizzazione al pagamento ed il rimborso allo Stato membro della somma erogata da parte del Feaga.
L’iniziativa è promossa dal privato agricoltore che chiede, in base ai “titoli” posseduti, di essere ammesso al beneficio finanziario previsto dalla Pac. La domanda è fatta all’amministrazione deputata, che può essere un ufficio regionale, l’Agea, ove manchino gli Opr, ovvero i Centri di assistenza agricola delegati (Caa). Al servizio tecnico dell’Organismo pagatore, compete l’esecuzione dei controlli amministrativi, attraverso la verifica formale (completezza e correttezza delle domande), la verifica incrociata dei dati dichiarati dal richiedente attraverso il sistema informativo e il controllo amministrativo in senso stretto degli elementi tecnici ed economici.
Se il controllo da risultato positivo, il servizio tecnico ordina l’erogazione del contributo finanziario al richiedente.
Lo Stato membro, a sua volta, chiede, il rimborso della somma erogata al Feaga[147]. La sequenza procedimentale, pertanto, prosegue con altre due fasi, una nazionale e una comunitaria, volte a verificare la correttezza formale e sostanziale delle erogazioni effettuate dagli organismi pagatori. Gli organismi pagatori regionali presentano all’Agea, in qualità di Organismo nazionale di coordinamento, la documentazione sulla base della quale essa dovrà svolgere la rendicontazione alla Commissione circa le erogazioni che sono state effettuate nel territorio dello Stato. L’Agea in questa fase, che è strumentale alla successiva, verifica la conformità delle procedure seguite dagli organismi pagatori. Qualora emergano irregolarità o illegittimità nelle procedure di pagamento, l’iter procedimentale non procede sul piano comunitario e ritorna a livello regionale, ove spetterà agli Opr recuperare, in via bonaria o giudiziale, le somme erogate senza titolo.
Se, invece, l’Agea presenta alla Commissione europea i documenti sulla base dei quali gli organismi pagatori hanno concesso i finanziamenti, si apre una fase comunitaria del procedimento[148], che può avere diversi esiti. La Commissione verifica nuovamente la regolarità della documentazione presentata: se la ritiene conforme alla normativa comunitaria, liquida le risorse del Feaga agli Stati membri; viceversa, qualora dalle verifiche emergano irregolarità, la Commissione, a seguito di comunicazioni scritte con lo Stato membro e dell’espletamento di un tentativo di conciliazione, eventualmente richiesto dallo stesso, può decidere di rifiutare il finanziamento, in virtù del principio per il quale sul Feaga non devono ripercuotersi le conseguenze finanziarie del mancato rispetto delle prescrizioni comunitarie da parte degli organismi pagatori nazionali. Il mancato finanziamento comunitario si ripercuote in ultima istanza sui privati, che hanno percepito le varie tipologie di aiuto, nei confronti dei quali l’organismo pagatore, dovrà recuperare le risorse irregolarmente riconosciute e versate[149].

9. Conclusioni
Alcune brevi considerazioni conclusive sulla collocazione degli Organismi pagatori regionali nel nostro ordinamento costituzionale e nel più ampio sistema della politica agricola comune. E’ evidente, da quanto detto finora, che l’istituzione degli Opr si sostanzia, almeno sul piano teorico, in un importante modello di attuazione del principio di sussidiarietà e del decentramento amministrativo.
In merito alla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni in materia di agricoltura, l’originaria stesura dell’art. 117 della Costituzione attribuiva alle Regioni competenza legislativa, affidando loro anche le relative funzioni amministrative. Nonostante questa impostazione, negli anni Settanta, al momento della effettiva costituzione delle Regioni, sono prevalse le tendenze centralistiche, che hanno determinato un concentrazione dei poteri a livello statale.
Con il consolidarsi degli istituti regionali, la normativa ha riconosciuto progressivamente la loro autonomia decisionale, sancita expressis verbis dalla legge Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 59) che ha trasferito alle Regioni gran parte delle funzioni statali, anche nella materia agricola. Parallelamente, con il riconoscimento alle Regioni di una propria capacità impositiva fiscale, e il processo di riforma del Titolo V della Costituzione, ad opera della l. cost. n. 3/2001, è stata rideterminata la distribuzione delle competenze a favore delle Regioni, consentendo a quest’ultime di acquisire la titolarità delle funzioni in materia di incentivazioni all’agricoltura e lasciando al Mipaaf solo funzioni residuali.
Il legislatore nazionale ha inteso, dunque, lasciare alle Regioni la medesima autonomia organizzativa che l’ordinamento comunitario gli riconosce nel definire la struttura degli organismi nazionali d’intervento nella Pac. Gli organismi pagatori finiscono per essere allora uffici in rapporto di dipendenza organica dalla Regione, ma agenti in funzione comunitaria, in quanto per poter essere riconosciuti e per poter disporre i pagamenti vincolanti per il Feaga, devono ricalcare la minuta disciplina comunitaria che li riguarda. Ciò consente di coniugare la tendenza al decentramento con l’esigenza comunitaria di evitare il proliferare di modelli amministrativi non omogenei sotto il profilo funzionale e strutturale ed il rischio di un aumento del volume delle erogazioni a favore della comunità territoriale di riferimento, quale esito delle pressioni delle lobby di settore.

— *** —

Per la visualizzazione delle note clicca
qui

(pubblicato il 24.7.2008)

Note

L'articolo Procedimenti comunitari e amministrazioni nazionali coinvolte nell’attuazione della Politica Agricola Comune proviene da Giustamm.