I codici di settore sono fattori di semplificazione anche sul versante dell’amministrazione in quanto la complessità dell’agire amministrativo dipende anche, se non soprattutto, dalla complessità delle norme che le amministrazioni sono chiamate ad interpretare ed applicare. La semplificazione normativa è quindi utile sia in sé, perché garantisce la certezza e la chiarezza del diritto, sia anche perché rende più semplice ed efficiente l’agire amministrativo.
Il punto essenziale, comunque, è che la semplificazione, sia essa normativa o amministrativa, non è un fine, bensì un mezzo. Inoltre va tenuto presente che la semplificazione incontra un limite nella necessità di regole per il buon funzionamento di società complesse come la nostra, in quanto il mantenimento di standards elevati di qualità della vita, di servizi, di tutela ambientale e così via richiede regole giuridiche sempre più dettagliate e complicate. D’altronde la complessità normativa e amministrativa non sono altro che lo specchio della complessità della società italiana, del suo essere una società articolata, variegata, pluralista, ciò che considerato da un altro punto di vista costituisce una delle ricchezze del nostro Paese.
C’è dunque un tasso minimo di complessità normativa ed amministrativa al di sotto del quale non possiamo scendere, pena la disapplicazione di regole essenziali per il vivere civile. Noi ci troviamo rispetto alla complessità normativa ed amministrativa nella stessa situazione in cui si trovano gli Olandesi rispetto al mare: costruiscono dighe per impedire all’acqua di invadere i campi e gli abitati, sapendo però che non solo il mare non si può prosciugare, ma che anzi sul mare si può navigare, che in mare si può pescare, perché il mare non è solo un pericolo ma una realtà ineliminabile, con cui bisogna fare i conti, in molti modi.
I codici di settore e gli altri strumenti di semplificazione normativa ed amministrativa sono le nostre dighe, ci servono a tenere a bada la complessità; ma dobbiamo essere consapevoli che in una società come la nostra la complessità normativa ed amministrativa è fisiologica, è il mare fuori dalle dighe su cui dobbiamo imparare a navigare, sapendo che possiamo ridurla a dimensioni accettabili, ma non possiamo eliminarla.
E’ dunque necessario un cambiamento di prospettiva: noi diciamo “semplificazione”, ma quello che realmente dobbiamo imparare a fare è governare la complessità normativa ed amministrativa. Dobbiamo imparare a navigare, non solo a costruire dighe.
L’implementazione della semplificazione normativa ed amministrativa rappresenta appunto il momento del governo della complessità, quello in cui la complessità viene gestita e non più solo eliminata o ridotta. Questo è possibile se si tiene presente che la riforma della pubblica amministrazione è un processo, non un evento. O meglio, è un processo segnato da eventi, intesi come grandi leggi di riforma: per esempio la legge sul procedimento del 1990, il decreto legislativo n. 29/1993, le cosiddette “leggi Bassani”, per finire con la riforma del Titolo V della Costituzione. Ma tutti questi “eventi” producono effetti sull’amministrazione solo se ad essi segue poi un processo faticoso, quotidiano, capillare di implementazione del progetto di cambiamento che ciascun “evento” contiene. D’altro canto, ovviamente, il processo in questione non si avvia se all’origine non c’è appunto una legge o una decisione comunque finalizzata al cambiamento.
Produrre un “evento” di riforma è relativamente facile. Il problema viene dopo, quando si tratta di mettere in moto e poi sviluppare il processo di implementazione di quanto contenuto nella riforma. E’ un problema perché richiede una volontà ed un’energia dirette al cambiamento non più una tantum, per così dire, bensì durature nel tempo.
Tutto questo vale anche per la semplificazione amministrativa: anch’essa è un processo, messo in moto da eventi, come appunto i codici di settore o altre simili iniziative di semplificazione. Pertanto anche la semplificazione amministrativa richiede una volontà che duri nel tempo ed un’energia quotidiana, perché non basta costruire le dighe contro la complessità, bisogna da un lato fare la manutenzione delle dighe, dall’altro andare oltre le dighe, in mare aperto, cioè governare la complessità.
Come si può fare ciò? Chi sono i soggetti che possono immettere continuamente e sul lungo periodo energia e attenzione nel processo di semplificazione amministrativa? La risposta è che sono quegli stessi soggetti che devono essere coinvolti nella produzione delle regole, i destinatari delle norme: i cittadini, i soggetti economici, gli operatori della pubblica amministrazione.
Per governare la complessità e implementare la semplificazione amministrativa bisogna pertanto coinvolgere nel processo di semplificazione da un lato coloro che le norme le interpretano e le applicano all’interno della pubblica amministrazione, dall’altro coloro cui tali norme si applicano, la società civile. Si avrebbe così un processo di semplificazione amministrativa partecipata, condivisa.
Può sembrare una proposta utopistica, ma anche proporre la partecipazione al processo decisionale dell’amministrazione sembrava, negli anni Settanta, utopistico. E oggi invece, grazie alla legge sul procedimento, è realtà quotidiana. Dunque se gli interessati possono partecipare al procedimento, dove si decide l’assetto degli interessi, perché mai non dovrebbero poter partecipare al processo continuo di semplificazione amministrativa?
I cittadini, i soggetti economici e gli operatori pubblici percepiscono la complessità normativa ed amministrativa immediatamente e quotidianamente, ma non possono in nessun modo mettere a frutto il bagaglio di esperienze derivante da una conoscenza diretta dei problemi posti dalla complessità. Ogni giorno vi sono nel nostro sistema amministrativo milioni di esperienze vissute di complessità normativa ed amministrativa da cui si potrebbero trarre spunti essenziali per interventi di semplificazione, che invece rimangono per così dire “sterili”, non producono nulla di positivo e molto di negativo.
Se dunque si accetta l’idea di un processo di semplificazione partecipato, si tratta di affrontare il problema pratico di come canalizzare, per mandare avanti il processo, l’energia contenuta nell’esperienza quotidiana di cittadini, imprenditori ed operatori alle prese con la complessità normativa ed amministrativa. Una possibile risposta sta nell’applicazione anche a questo specifico settore del principio di sussidiarietà orizzontale, mettendo in comune risorse e capacità di tutti i soggetti interessati alla semplificazione, intesa non solo come eliminazione di vincoli ma soprattutto come governo della complessità.
Un esperimento in tal senso è stato compiuto presso l’Università di Trento alla fine degli anni Novanta, grazie alla creazione di un “Sito per la semplificazione” che ha funzionato per alcuni anni come “luogo” virtuale per la segnalazione di problemi connessi alla complessità normativa ed amministrativa, cui seguiva poi l’avvio di un processo di semplificazione i cui esiti venivano riportati nel sito stesso, a disposizione di tutti i potenziali utilizzatori (per maggiori dettagli vedi: www.jus.unitn.it). Ma si tratta ovviamente solo di uno dei possibili strumenti da utilizzare in una prospettiva dinamica della semplificazione.

Note

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