Non è mia intenzione -né ne avrei le capacità- procedere ad un’esaustiva esposizione dottrinale in tema di ricorsi avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione.
Intendo qui soltanto evidenziare, da “inesperto del diritto”, il divario esistente nei fatti tra tutela formale e protezione sostanziale del “cittadino medio” dinanzi all’inerzia dell’Amministrazione; per fare ciò non posso, però, non richiamare alcuni dei principi fissati in materia dalla vigente legislazione.
Con la L. 7 agosto 1990, n. 241, si è data, fra l’altro, pratica attuazione ai principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. contenuti nella nostra Costituzione, prevedendo come pilastri dell’azione amministrativa i criteri d’economicità, efficacia e pubblicità.
In particolare, è stato espressamente sancito il dovere della P.A. di concludere il procedimento amministrativo mediante l’adozione di un provvedimento espresso nei casi in cui esso consegua obbligatoriamente ad un’istanza ovvero debba essere iniziato d’ufficio (art. 2 della L. n. 241/1990).
Negli artt. 22 e seguenti della citata legge è disciplinato il diritto d’accesso del cittadino ai documenti amministrativi, a garanzia non solo dell’imparzialità ma anche della trasparenza dell’attività amministrativa, trasparenza che è stata successivamente rafforzata dal legislatore, il quale ha previsto che anche avverso il silenzio (rifiuto tacito) della P.A. sia possibile esperire ricorso al T.A.R. (art. 25, comma IV, L. n. 241/1990, come sostituito dalla L. 24 novembre 2000, n. 340).
Anche sul piano processuale si è intervenuti allo scopo di accelerare e semplificare (almeno nelle buone intenzioni) l’esercizio dei diritti posti a tutela del cittadino avverso il silenzio-rifiuto propriamente detto, prevedendo un procedimento speciale svincolato dalle complesse regole ordinarie. Da un lato, infatti, è stato disposto per tale ricorso il rito della Camera di Consiglio, prevedendo inoltre un ristretto termine per la pronuncia della decisione, la quale dovrà essere solo succintamente motivata e dovrà contenere non solo l’accertamento della fondatezza della pretesa del ricorrente ma anche l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere entro un congruo termine (art. 21-bis della L. n. 1034/1971, introdotto dall’art. 2, comma I, della L. 21/7/2000, n. 205); dall’altro lato, in deroga all’art. 19 della L. n. 1034/1971, si è consentito al ricorrente di stare in giudizio personalmente senza l’assistenza di un difensore, così come all’Amministrazione di essere rappresentata e difesa da un proprio dirigente (art. 4, III co., della L. n. 205/2000).
Fin qui la teoria; ma diritto vivente e prassi sembrano rendere la realtà, purtroppo, altra cosa.
In primis sfido chiunque a fare nome e cognome di anche un solo fioraio, autoriparatore, gestore di un locale di pubblico spettacolo, che, a seguito della mancata risposta ad un’istanza rivolta ad un organo della P.A., si sia armato di carta e penna ed abbia adito direttamente il Giudice amministrativo. Cosa ne può sapere il “cittadino medio” del contenuto minimo della domanda ai fini della sua validità, delle modalità -e del rispetto dei termini- della notifica del ricorso, per mezzo di un Ufficiale Giudiziario, alla P.A. e ad un eventuale controinteressato, della formazione del fascicolo di parte, della costituzione in giudizio? Se tale cittadino sapesse districarsi da simili regole processuali, che smacco sarebbe per un Avvocato (che ha studiato diritto, si è laureato in legge, ha fatto pratica forense, ha superato uno specifico esame di Stato e magari si è anche specializzato nel ramo amministrativo)!
Non penso che l’osservazione appena fatta sia solo una sterile polemica. Anche la procedura civile prevede delle ipotesi in cui la parte possa stare in giudizio di persona, ad esempio davanti al Giudice di pace per cause il cui valore non eccede 516,46 euro (o di valore anche superiore, se autorizzata: art. 82 c.p.c.). Ma in quel codice di rito è previsto che nel procedimento davanti a tale Giudice la domanda possa essere proposta anche verbalmente: sarà cura del Cancelliere redigere processo verbale (art. 316 c.p.c.).
È vero che anche in questo caso spetta comunque all’attore il compito della notifica, ma è altrettanto vero che egli si libera di tutte le altre incombenze (contenuto della domanda, formazione del fascicolo, redazione della nota d’iscrizione a ruolo ecc.) e che comunque, nei fatti, riceverà -se non una vera e propria consulenza legale- almeno consigli e informazioni utili da un operatore della Giustizia (Giudice o Cancelliere che sia), il che non è cosa di poco conto per il solito “cittadino medio” non avvezzo alle pratiche legali.
La mancata previsione di una procedura semplificata del tipo di quella appena ricordata, fa sembrare il disposto di cui all’art. 4, III co., della L. n. 205/2000 più un coup de théâtre che un’effettiva opportunità per chi si ritiene leso dal comportamento omissivo della P.A.: l’offeso, tranne (statisticamente) irrilevanti eccezioni, sarà costretto a rivolgersi ad un Avvocato, con conseguenti spese a suo carico.
Altra incongruenza sul piano della sostanziale tutela del cittadino avverso il rifiuto tacito della P.A. che intendo qui porre in evidenza è quella relativa al regime tributario del ricorso al T.A.R. avverso il silenzio rifiuto della P.A. nel caso di formale istanza d’accesso ai documenti amministrativi ex art. 25, L. n. 241/1990.
Il 1° marzo 2002 è divenuto operante il Contributo unificato per le spese degli atti giudiziari, istituito dall’art. 9 della Legge 23 dicembre 1999, n. 488, poi trasfuso nell’art. 9 del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115).
All’art. 9 di tale Testo Unico è previsto che per ciascun grado di giudizio sia dovuto il contributo unificato d’iscrizione a ruolo; rimangono fuori da tale previsione, oltre ai processi penale e penale militare, i processi contabili e quelli tributari, mentre sono soggetti a tale contributo il processo civile e quello amministrativo.
Al posto del pagamento delle vecchie 180.000 lire a titolo d’imposta di bollo, fissato per i procedimenti dinanzi al T.A.R. dalla precedente normativa, oggi occorre pagare, a titolo di contributo unificato, l’importo dello scaglione corrispondente al valore del processo determinato secondo le previsioni del codice di procedura civile.
Ai sensi dell’art. 13 del suddetto T.U., così come modificato dalla Legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005), per i processi amministrativi di valore indeterminabile è dovuto il contributo unificato di 340 euro; è il caso che qui interessa, non essendo certo determinabile il valore del ricorso al T.A.R. avverso il silenzio-rifiuto della P.A..
Nonostante il legislatore abbia, negli ultimi quindici anni, costantemente perseguito la “filosofia della trasparenza” dell’attività amministrativa, da marzo 2002 assoggetta il procedimento speciale di cui all’art. 21-bis della L. n. 1034/1971 al pagamento di una cifra che -per un “comune mortale”- è tutt’altro che irrisoria, costituendo oltre un quarto dello stipendio mensile di un impiegato medio. È vero che la somma sarebbe solo anticipata e che dovrebbe rimanere a carico della parte soccombente, ma è anche vero che, nella pratica, è invalso l’uso dei Giudici, in questi casi, di compensare le spese e in ogni caso al cittadino è addossato un impegno finanziario per colpa dell’inerzia della P.A.: ciò tradisce, a mio avviso, la ratio e le finalità della L. n. 241/1990.
E che non venga in mente a nessuno di avanzare interpelli per avere chiarimenti sull’applicabilità del contributo unificato nel processo amministrativo, poiché si ritroverebbe a girovagare fra un Ufficio e l’altro della Pubblica Amministrazione senza giungere a conclusione alcuna. Ed invero, la Direzione Centrale Normativa e Contenzioso dell’Agenzia delle Entrate, dopo un breve periodo successivo all’entrata in vigore della Legge n. 488/1999, durante il quale ha fornito chiarimenti in merito, ha pensato bene di tirarsi fuori dagli impicci dichiarandosi incompetente sulle questioni inerenti l’applicazione del contributo unificato e spingendosi finanche ad asserire che «il contributo unificato per le spese di giustizia rientra, piuttosto, nelle competenze del Ministero della Giustizia» (Ris. n. 319 del 04/10/2002). Soluzione, questa, a dir poco bizzarra se solo si pensa che non vi sono dubbi sul fatto che il contributo in questione rientri nell’ampia categoria dei tributi (e quindi nelle competenze del Ministero dell’Economia e delle Finanze), tant’è che eventuali controversie vanno proposte dinanzi alle Commissioni tributarie. Ma la bizzarria balza evidente anche dall’ovvia considerazione che la Giustizia amministrativa non è certo legata, né funzionalmente né organizzativamente, al Ministero della Giustizia e non si capisce pertanto come quest’ultimo possa disporre nei confronti d’apparati non gerarchicamente ad esso collegati. Non a caso, quindi, tale Ministero, nelle sue varie circolari sull’argomento (n. 1 del 26/02/2002, n. 2 del 12/03/2002, n. 3 del 13/05/2002, n. 5 del 31/07/2002), ben si è guardato dal fornire chiarimenti sull’applicazione del contributo unificato nel processo amministrativo.
Anche la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 27 della L. n. 241/1990, dal canto suo, non si ritiene competente a pronunciarsi sugli aspetti tributari del ricorso al T.A.R. avverso il silenzio-rifiuto della P.A. (nota prot. DICA/6374/II/4.5.2.2 del 06/05/2004), nonostante in precedenza avesse fornito istruzioni sull’applicazione dell’imposta di bollo alle istanze d’accesso ed alle copie informi dei documenti amministrativi (Direttiva n. 27720/1749 del 28/02/1994).
Pare, quindi, che l’unica soluzione al “problema” del pagamento del contributo unificato nel caso di ricorso avverso il silenzio-rifiuto della P.A. sia quella legislativa, mediante una previsione d’esenzione di tale specifico procedimento, al pari, ad esempio, di quella prevista per il ricorso avente ad oggetto l’irragionevole durata dei processi di cui alla cosiddetta Legge Pinto (L. n. 89/2001).
Ma rebus sic stantibus, le possibilità di un rimedio snello, rapido ed economicamente accessibile, che consenta al “cittadino medio” la tutela dei suoi diritti e interessi ad una trasparente azione amministrativa, sono, a mio avviso, sopravvalutate rispetto alla realtà: il semplice fatto dell’anticipazione del contributo unificato e del rischio della soccombenza nelle spese ed onorari di causa in ipotesi di rigetto della domanda, costituisce un serio ostacolo nel ricorso delle persone meno abbienti, ancorché non totalmente indigenti (tanto da non poter ottenere il gratuito patrocinio). Ad oggi, il “cittadino medio” corre il pericolo di dover sborsare almeno un paio di migliaia di euro (fra compenso all’Avvocato e contributo unificato) per ottenere la fotocopia di un atto amministrativo che gli è legittimamente dovuta!
Sembra nei fatti palesarsi l’inconfessato (e inconfessabile) scopo scoraggiare, nei fatti, le vittime di lungaggini ed inefficienze della P.A. a chiedere il giusto diritto all’accesso agli atti amministrativi (al pari di quella corrente giurisprudenziale che riteneva necessaria la previa diffida di cui all’art. 25, T.U. n. 3/57).
L’odierna riforma della L. n. 241/1990 non sembra affrontare le problematiche sopra evidenziate, ragion per cui sarebbe utile sensibilizzare chi di competenza al fine di eliminare, per quanto possibile, tali ostacoli operativi al concreto ed effettivo esercizio dei diritti posti a tutela del cittadino avverso il silenzio-rifiuto propriamente detto della P.A..

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