1. Premessa.

Oggetto della presente relazione è la disciplina dei corrispettivi per l’uso degli aeroporti, materia che non trova un’organica sistemazione nell’ambito del codice della navigazione, come pure non viene regolamentata in modo organico da un testo normativo specificamente dedicato a tale tema. Ciò deriva certamente da una forma di marginalizzazione delle problematiche lato sensu tributarie rispetto a quelle inerenti la concreta regolamentazione amministrativa di uno specifico settore, ma anche da una mancanza di chiarezza di fondo circa la posizione dell’autorità pubblica nella gestione aeroportuale, specie con riferimento al finanziamento delle spese necessarie alla realizzazione ed alla gestione dei complessi aeroportuali[1]. Tuttavia, negli ultimi anni, anche per effetto di una pronuncia della Cassazione a Sezioni Unite[2] e di una risoluzione dell’Agenzia delle Entrate[3], ma probabilmente anche a seguito della più generale riorganizzazione del sistema fiscale, che ha visto la trasformazione di molti tributi in tariffe o canoni[4], si può assistere al risveglio dell’interesse circa la qualificazione giuridica dei corrispettivi, determinati con atto pubblicistico, dovuti in considerazione delle prestazioni erogate da società private o enti pubblici in settori di particolare rilevanza sociale.

Con il presente intervento, quindi, si vuole esaminare una tematica di particolare complessità, che non sembra esser stata particolarmente approfondita negli ultimi anni, qual è l’individuazione della natura giuridica dei corrispettivi richiesti ai vettori in ragione dell’utilizzo delle strutture degli aerodromi, specificando anche, a seconda della differente natura che venisse loro attribuita, le principali conseguenze pratiche che verrebbero determinate dall’adesione ad una ricostruzione pubblicistica piuttosto che privatistica degli stessi.

Come noto, l’approdo volontario e la partenza degli aeromobili devono avvenire, normalmente, negli aeroporti aperti al traffico civile e l’utilizzo di tali infrastrutture, essenziali per fornire al pubblico un servizio di trasporto aereo, determina in capo agli utenti l’obbligo di corrispondere taluni importi, che rientrano nell’ambito dei c.d. “ricavi aeronautici”[5], direttamente destinati a remunerare le attività prestate della società o ente che ha in cura la gestione dell’aerodromo[6].

Più specificamente, infatti, il gestore dell’aeroporto, come meglio si vedrà anche in seguito, nel mettere a disposizione dei vettori, che volontariamente accettino di servirsene, le strutture dell’aerodromo, rende in concreto possibile, in taluna misura anche attraverso le società di handling (ovviamente per questo compensate a parte), le seguenti attività:

a) l’approdo, la partenza, il ricovero e la sosta degli aeromobili;

b) l’imbarco dei passeggeri;

c) l’imbarco e lo sbarco di merci.

Originariamente, l’art. 20 del Regolamento per la navigazione aerea, approvato con R.D. 11 gennaio 1925, n. 356, stabiliva, per gli aeromobili privati, la corresponsione di tasse d’approdo, di partenza e di ricovero applicabili agli aeromobili nazionali e stranieri, escludendo tutti gli aeromobili di Stato. L’entità di dette tasse doveva essere determinata dal Ministro per i trasporti e l’aviazione civile di concerto con il Ministro delle finanze. L’art. 13 ter, del medesimo corpo normativo, attribuiva al Direttore civile dell’aeroporto la competenza alla riscossione e al versamento delle tasse e dei canoni; questi ultimi dovuti dalle Società esercenti la navigazione aerea, le quali avevano ottenuto la concessione di una parte del suolo negli aeroporti statali per costruirvi hangar o altri edifici di loro proprietà, purché adibiti a scopo aeronautico. Detto canone doveva essere determinato, ai sensi dell’art. 696 del Codice della Navigazione, dall’Intendente di finanza competente d’accordo con l’Amministrazione aeronautica.

La legge 9 gennaio 1956, n. 24, intervenendo organicamente sulla disciplina della navigazione aerea, all’art. 1 indicava i diritti dovuti per il movimento degli aeromobili privati, delle persone e delle merci negli aeroporti del territorio nazionale aperti al traffico aereo civile, prevedendo i seguenti prelievi.

1) Diritti relativi al movimento degli aeromobili:

a)diritti di approdo;

b)diritti di partenza;

c)diritto di ricovero;

d)diritto di assistenza;

2) Diritti relativi al movimento delle persone:

a)diritto di imbarco per i viaggiatori diretti all’estero;

3) Diritti relativi al movimento delle merci:

a)diritto di imbarco di merci destinate all’estero;

b)diritto di sbarco di merci provenienti dall’estero.

Successivamente, le diverse esigenze maturatesi nel tempo e, in particolare, le necessità di adeguare la normativa italiana ai mutati principi comunitari, hanno spinto il legislatore a delineare una più marcata differenziazione della struttura e della funzione del singolo diritto, e, segnatamente, una più netta separazione, anche se forse più terminologica che sostanziale, dei diritti relativi alla c.d. movimentazione delle merci rispetto a quelli concernenti gli aeromobili e i passeggeri.

Esigenze di chiarezza rendono quindi più opportuno un esame distinto della normativa concernente le diverse categorie di diritti aeroportuali, attesa la differente base normativa che ne disciplina l’applicazione.

Resta solo da precisare, in ultimo, che l’assetto normativo, sin qui sintetizzato, è stato ulteriormente oggetto di modifiche seguenti l’approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri nella seduta del 5 ottobre 2005, del D.L. 17 ottobre 2005, n. 211, successivamente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 18 ottobre 2005. Di tali modifiche, che entreranno in vigore, per la parte che qui interessa, a partire dall’1 gennaio 2006, si darà conto nel prosieguo della presente relazione allorquando verranno analizzate le specifiche componenti normative direttamente interessate da questo recentissimo intervento legislativo. Si resta, comunque, doverosamente in attesa della conversione in legge di detto decreto, che potrebbe anche avvenire con rilevanti mutamenti, prima di trarre considerazioni conclusive sugli effetti di queste modifiche che, ad ogni modo, come meglio si vedrà, non sembrano aver mutato radicalmente i termini della questione.

2. Le tasse per l’imbarco e lo sbarco di merci

Come premesso, i diritti relativi all’imbarco ed allo sbarco delle merci trovano una disciplina giuridica distinta rispetto agli altri diritti aeroportuali, in quanto il D.L. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla L. 16 aprile 1974, n. 117, ha sostituito la previgente normativa contenuta nella citata L. 9 gennaio 1956, n. 24, considerata non in linea con la normativa comunitaria, dando luogo, in tal modo, ad un sistema di prelievi compatibile con la disciplina vigente nella Comunità.

In virtù di questa nuova normativa è stata istituita una “tassa erariale” (così denominata dal legislatore) avente come presupposto l’imbarco o lo sbarco di merci dagli aeromobili, non dovuta però nel caso di semplice trasbordo di beni, di ammontare strettamente commisurato al peso lordo delle merci imbarcate o sbarcate (art. 1, primo comma, del D.L. n. 47/1974).

Soggetto tenuto al pagamento di detta tassa è il vettore (art. 1, primo comma), che ha diritto (e non obbligo) di rivalsa nei confronti dello “speditore” o del destinatario delle merci, mentre coobbligato in solido è il proprietario dell’aeromobile (art. 1, terzo comma).

E’ appena il caso di rilevare, quindi, come l’art. 1 del D.L. 47/1974, faccia espresso riferimento, nell’istituire e dare regolamentazione al compenso riservato al gestore dell’aeroporto per le attività di sbarco ed imbarco delle merci, ad una “tassa erariale” nonché, per essa, alle attività di accertamento, liquidazione e riscossione. Chiaro, durogare le disposizioni contenute nella succitata L. 9 gennaio 1956, n. 24.

In virtù di questo corpo legislativo, finalizzato a recare “Nuove norme in materia di diritti per l’uso degli aeroporti aperti al traffico civile”, sono stati istituiti e regolamentati gli obblighi di pagamento, a favore delle società che gestiscono gli aerodromi, per l’approdo, la partenza, la sosta o il ricovero degli aeromobili (art. 1, primo comma, lett. a)), peraltro commisurando detto prelievo in modo non uniforme, ma tenendo conto di diversi elementi.

Per quanto riguarda, infatti, i diritti di approdo e di partenza, l’art. 2 della citata legge 5 maggio 1976, n. 324 distingue l’importo dovuto a seconda della destinazione degli aeromobili, se ad attività aerea internazionale o nei limiti dei confini dello Stato (ora nei limiti della Unione Europea[8]), riservando, ai primi, obblighi di pagamento di ammontare maggiore rispetto a quelli fissati per la seconda tipologia di aeromobili. Inoltre, originariamente, erano state previste alcune specifiche maggiorazioni (del 50%) nel caso in cui l’approdo o la partenza fossero avvenute in ore notturne. Tali maggiorazioni saranno poi abrogate, dall’1 gennaio 2006, dall’art. 7, primo comma, del recentissimo D.L. 17 ottobre 2005, n. 211[9].

Per i diritti afferenti il ricovero o la sosta allo scoperto di aeromobili il legislatore ha stabilito, questa volta senza alcuna distinzione per la natura nazionale o internazione dell’attività aerea svolta, l’obbligo di pagare un apposito diritto, fissato in misura uguale per tutti gli aeromobili, dovuto per il ricovero o la sosta, per ogni ora o frazione di ora successiva alle prime due. Peraltro tale obbligo non sussiste per quelle compagnie aeree che dispongano, negli spazi aeroportuali, di proprie aree di sosta, utilizzate al posto del ricovero negli spazi “pubblici” dell’aeroporto

Per quanto riguarda, invece, l’individuazione del soggetto tenuto al pagamento dei diritti in esame, sia per quelli relativi all’approdo ed alla partenza che per quelli riguardanti la sosta e il ricovero, il legislatore ha posto tale obbligazione, nel caso in cui l’aeromobile sia inserito nell’esercizio di attività di impresa, in capo all’esercente e, negli altri casi, al pilota dell’aeromobile stesso.

Si deve poi precisare che, in ogni caso, sia per i diritti dovuti in ragione del movimento dell’aeromobile quanto per il movimento dei passeggeri il proprietario dell’aeromobile è solidalmente responsabile per il pagamento di quanto dovuto.

4. Diritti per l’imbarco dei passeggeri

Originariamente, il diritto per l’imbarco dei passeggeri era previsto solo per l’imbarco di passeggeri nei voli diretti verso aeroporti di Stati esteri (art. 5, primo comma, della citata L. 5 maggio 1976, n. 324). L’art. 2 della L. 2 ottobre 1991, n. 316 ha successivamente esteso tale diritto anche per l’imbarco dei passeggeri nei voli interni.

Sono altresì previste specifiche ipotesi di esclusione del diritto o particolari trattamenti di agevolazioni, in ragione delle modalità del trasporto o di particolari categorie soggettive[10].

Soggetto tenuto al pagamento è il vettore, che ha obbligo (e non diritto) di rivalsa nei confronti del passeggero (art. 5, ultimo comma). Nessun obbligo, neanche in via sussidiaria, incombe sul pilota (diversamente dai diritti sul movimento dell’aeromobile), mentre, non diversamente dagli altri diritti esaminati nel precedente paragrafo, sussiste una responsabilità solidale del proprietario dell’aeromobile per il pagamento dei diritti de quibus (art. 6, primo comma).

Attese le evidenti particolarità, meritano un esame specifico le modalità di determinazione degli importi dei diritti sin qui esaminati nonché l’individuazione delle modalità attraverso le quali vengono esercitati i poteri di liquidazione, accertamento, riscossione.

5. Determinazione ed aggiornamento della misura dei diritti e tasse aeroportuali

Per quanto riguarda la commisurazione degli importi dovuti in relazione al carico o lo sbe istituita a norma dell’art. 9 della L. 5 maggio 1976, n. 324, tenendo conto dei seguenti obiettivi:

progressivo allineamento ai livelli medi europei;

differenziazione tra gli scali aeroportuali in funzione delle dimensioni di traffico di ciascuno;

applicazione, per ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione all’intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;

correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;

correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle infrastrutture aeroportuali;

conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale.

Fino alla adozione di detto decreto ministeriale, però, l’art. 2, comma 190, della L. 23 dicembre 1996, n. 662 prevedeva un diverso e provvisorio criterio di adeguamento, giusta il quale tali diritti aeroportuali dovevano essere aumentati “nella misura pari al tasso di inflazione programmata determinato dal Governo nel documento di programmazione economico-finanziaria”.

Le modalità di determinazione ed aggiornamento dei diritti aeroportuali (e della “tassa erariale” sulle merci) risultano, invero, significativamente mutate con l’emanazione del già citato D.L. 17 ottobre 2005, n. 211.

Infatti, secondo questa nuova impostazione, contenuta nell’art. 7, primo comma, la misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, e successive modificazioni, verrà, inizialmente, sempre determinata per i singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, senza, però, tenere più conto del parere della Commissione di cui all’art. 9 della L. 5 maggio 1976, n. 324, originariamente previsto dalla previgente formulazione dell’art. 10, decimo comma, della L. 24 dicembre 1993, n. 537.

Inoltre, con i medesimi decreti governativi verrà altresì fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi diritti aeroportuali. Tale variazione sarà determinata prendendo a riferimento alcuni elementi, quali: il tasso di inflazione programmato, l’obiettivo di recupero della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o di credito, che sono stabiliti in contratti di programma stipulati tra 1’ENAC e il gestore aeroportuale, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

Se tali elementi riguardano, quindi, l’aggiornamento (variazione) dell’importo dei diritti aeroportuali, la loro misura iniziale e l’obiettivo di recupero della produttività assegnato verranno, invece, determinati tenendo conto:

di un sistema di contabilità analitica, certificato da una società di revisione contabile, che consenta l’individuazione dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi, regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività commerciali, offerti sul sedime aeroportuale;

del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;

delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;

dell’effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale;

di una quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento nell’ambito del sedime aeroportuale di attività non regolamentate[12].

Infine, resta da segnalare l’abrogazione dell’art. 2, comma 190, della L. 23 dicembre 1996, n. 662, probabilmente perché sostanzialmente trasposto nella nuova formulazione dell’art. 10 dianzi citato[13], nonché la facoltà, concessa al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, di prevedere, per gli aeroporti con traffico inferiore a 600.000dalle società che gestiscono gli aeroporti, è ridotto del 75% (primo comma), e le minori entrate per l’ENAC sono poste a carico del bilancio dello Stato. Inoltre, per quanto riguarda la misura dei diritti aeroportuali (e verosimilmente, stando alla lettera della norma, non anche della “tassa erariale” sullo sbarco e imbarco di merci, per la quale probabilmente rimane in vigore il sistema attualmente vigente), è prevista una riduzione corrispondente alla riduzione dei canoni demaniali di concessione. E ancora, detta misura è ulteriormente ridotta del 10 per cento per i gestori che non adottano un sistema di contabilità analitica, certificato da società di revisione contabile, che consenta l’individuazione, per tutti i servizi offerti, dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascun singolo servizio.

Da quanto precede, quindi, ma sostanzialmente in modo indipendente dal parametro e criterio preso in considerazione ai fini dell’adeguamento della misura dei diritti aeroportuali e della “tassa erariale” sulle merci, può evidenziarsi come la misura di detti corrispettivi, dovuti dal vettore al gestore dell’aeroporto per le prestazioni da questo fornite, non sia soggetta a trattativa fra le parti, ma, al contrario, sia autoritativamente stabilita con provvedimento governativo. E tale caratteristica potrebbe rilevare, quindi, ai fini dell’individuazione di una prestazione patrimoniale imposta.

6. Accertamento, riscossione e versamento dei diritti aeroportuali

La “tassa erariale” prevista per l’imbarco o sbarco di merci, e i diritti dovuti per la movimentazione degli aeromobili o dei passeggeri, sono liquidati, accertati e riscossi secondo le norme contenute nel D.P.R. 15 novembre 1982, n. 1085, testo normativo applicabile indistintamente a tutti questi prelievi.

Tale complesso di norme, però, distingue nettamente l’attuazione a seconda della natura del soggetto cui è affidata la gestione degli aeroporti. Negli aeroporti a gestione diretta (statale), infatti, sono previste modalità di attuazione dei diritti aeroportuali contraddistinte ancora da rilevanti aspetti pubblicistici, quali la possibilità di delegare l’Ufficio delle Dogane competente per territorio e l’obbligo di riversare almeno quindicinalmente gli importi riscossi all’Erario, mentre negli aeroporti nei quali è stato concordato l’affidamento della gestione ad enti o società private, concessionarie, l’attività di attuazione avviene con modalità tipicamente privatistiche.

Più precisamente, negli aeroporti statali, la cui gestione sia ancora rimasta allo Stato, le attività di accertamento e riscossione sono state attribuite dal citato D.P.R. n. 1085/1982 al direttore della circoscrizione aeroportuale, che si avvale dell’opera del personale dipendente (art. 1). Il direttore, tuttavia, può delegare il compimento di tali attività, con riferimento alla tassa sullo sbarco e imbarco di merci, il competente ufficio dell’Agenzia delle Dogane (art. 1, terzo comma).

Per quanto riguarda, poi, più specificamente l’attività di riscossione, essa può avvenire contestualmente all’accertamento (art. 2, primo comma), nel quale caso viene rilasciata una apposita quietanza, oppure in modo differito (art. 2, secondo comma), previa costituzione di un deposito cauzionale o fideiussione bancaria.

Il direttore della circoscrizione aeroportuale provvede, in seguito, con cadenza almeno quindicinale, alla rimessione delle somme in tal modo riscosse alla tesoreria provinciale dello Stato competente per territorio (art. 8), trattenendo le apposite quietanze (art. 9).

Ben diversa è, come premesso, la disciplina applicabile agli aeroporti la cui gestione sia stata affidata a società o enti privati, costituente, già ad oggi, l’ipotesi più ricorrente nella pratica. Si deve precisare sul punto, infatti, che è in corso di completamento[14] il progressivo affidamento delle strutture aeroportuali a società di capitali, secondo un progetto di privatizzazione voluto dal legislatore. Si ricorda, sull’argomento, il disposto dell’art. 10, comma tredici, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, giusta il quale dovevano essere costituite entro l’anno 1994 (termine successivamente più volte prorogato) apposite società di capitali per la gestione di servizi e per la realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato. Pertanto, stante l’attuale situazione, la disciplina legislativa, tipicamente pubblicistica, concernente l’accertamento e la riscossione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti statali, risulta avere un campo applicativo estremamente ridotto, a vantaggio della procedura delineata per le società concessionarie a seguito della privatizzazione degli aeroporti.

In questo caso, infatti, le attività di accertamento, liquidazione e riscossione dei diritti aeroportuali sul movimento degli aeromobili e passeggeri o anche della “tassa erariale” sul movimento merci sono attribuite, in via esclusiva, agli enti o società private che gestiscono l’aeroporto (art. 14), senza alcun obbligo di successiva rimessione all’Erario. In particolare, poi, tali attività vengono compiute con il ricorso ad uno strumento privatistico quale l’emissione di apposita fattura (art. 15), senza possibilità di delega all’Ufficio doganale competente.

7. La natura giuridica dei corrispettivi per l’uso degli aeroporti. Premesse metodologiche

Delineato innanzitutto il quadro normativo che riguarda l’istituzione e la fase di attuazione dei diritti e tasse aeroportuali dovuti al gestore dell’aerodromo per le attività dallo stesso prestate per consentire il movimento degli aeromobili, merci e passeggeri, pare opportuno introdurre il campo di indagine della presente rocazione, come species, le imposte, le tasse, i contributi speciali ed i monopoli fiscali. In questa complessa attività di delimitazione e di definizione, che ha tenuto impegnata e tuttora impegna la dottrina, un apprezzabile contributo viene fornito dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità, quale diritto vivente cui si deve l’elaborazione di importanti principi applicativi nell’attività di distinzione fra prestazioni di natura tributaria e prestazioni derivanti da fonte negoziale.

Innanzitutto il primo elemento essenziale affinché si possa qualificare una determinata prestazione come tributo è, a seconda della terminologia talvolta usata, la natura coattiva o autoritativa del prelievo[15]. Vi è un tributo, dunque, se la prestazione patrimoniale è imposta ad un soggetto, senza che al suo sorgere vi concorra la volontà dell’obbligato. Sullo stesso piano si pone anche la più recente giurisprudenza costituzionale, secondo la quale non può prescindersi, nel tributo, dalla determinazione autoritativa di un sacrificio economico individuale[16]. Tuttavia, la coattività (o autoritatività) può estrinsecarsi in maniera diversa a seconda della tipologia di prelievo, non essendo identica la sua manifestazione con riferimento, ad esempio, alle imposte o alle tasse[17]. E’ bene precisare, però, che tale elemento non è di per sé sufficiente per qualificare un prelievo come tributario, atteso che esistono anche altre prestazioni pecuniarie che, pur essendo ugualmente imposte per legge, non hanno natura fiscale, ma vanno ricondotte ad una fonte negoziale[18].

Ed invero, sull’argomento, la dottrina ha più volte precisato come l’ambito di operatività dell’art. 23 Cost. si estenda ben oltre i soli prelievi fiscali, rivolgendosi, più in generale, a tutte le prestazioni personali o patrimoniali che risultino imposte per legge[19]. Tali prestazioni imposte, però, possono anche non avere natura tributaria, non ritenendosi all’uopo sufficiente la semplice determinazione unilaterale, da parte dell’autorità pubblica, della doverosità di una prestazione per usufruire di un servizio essenziale per integrare la fattispecie impositiva, essendo stata ormai da tempo già acclarata, anche per motivi “storici”[20], la non coincidenza tra prestazioni patrimoniali imposte e tributi[21].

Risulta dunque necessaria, perché possa ipotizzarsi la sussistenza di un prelievo tributario, la presenza di elementi ulteriori, tali da distinguere le “semplici” prestazioni patrimoniali imposte dai tributi, non potendosi basare questa distinzione sulla sola autoritatività del prelievo[22].

Innanzitutto, si deve ulteriormente osservare come l’obbligazione tributaria abbia natura pecuniaria, distinguendosi per questo da altre prestazioni patrimoniali imposte, non pecuniarie, quali le espropriazioni o altre obbligazioni ablative, inoltre deve trattarsi di una obbligazione con effetti definitivi e non restitutori, a differenza, ad esempio, dei prestiti forzosi[23].

Ma ancor più importante ai fini della distinzione delle prestazioni imposte dai tributi è un altro elemento, collocato sul piano funzionale della destinazione del prelievo, in virtù del quale può considerarsi tributaria solo quella prestazione che è stata imposta per far in modo che il soggetto, tenuto al suo pagamento, concorra alle pubbliche spese.

Ed invero, nonostante qualche perplessità espressa in dottrina[24], non sembra possibile prescindere da questo ulteriore elemento[25], anche perché, altrimenti, le differenze ed i confini fra i tributi e le altre prestazioni patrimoniali imposte di natura extra-fiscale rischierebbero di diventare difficili da percepire, mentre è opportuno che tra essi permanga una più netta e consistente separazione, visto anche il differente regime impositivo e di tutela giurisdizionale.

Del resto, la necessità che nelle prestazioni imposte sia presente anche l’ulteriore requisito della destinazione del gettito alla integrazione della finanza pubblica, è stata sempre affermata dalla univoca giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo cui, infatti, se non è ravvisabile l’intento di apprestare i mezzi per il fabbisogno finanziario necessario a coprire le spese pubbliche, non si può configurare un tributo[26].

In conclusione, quindi, si deve concordare con quella dottrina secondo cui i tributi sono prestazioni imposte destinate a finanziare le spese di enti pubblici percettori, in virtù di un principio solidaristico gravante sul contribuente, cui corrisponde una posizione di supremazia da parte dell’ente stesso (Stato, Regione ecc.)[27].

Qualche ulteriore chiarimento de alla natura stessa del servizio prestato che per le modalità di determinazione del contributo richiesto, non dimenticando, infine, anche l’incidenza di eventuali esclusività attribuite in via amministrativa a soggetti pubblici. Non bisogna confondere, infatti, anche se talvolta non è sempre agevole[31], l’esercizio di un pubblico potere con la diversa prestazione di un servizio a contenuto materiale, nel cui caso non è da ravvisarsi una tassa ma il semplice corrispettivo di una prestazione erogata da un ente pubblico, come avveniva per i trasporti o le poste prima che si procedesse alla loro privatizzazione. In tali casi, infatti, il corrispettivo, pur determinato autoritativamente, era ben lungi dal poter essere qualificato come tassa, trattandosi, piuttosto, di un c.d. prezzo politico, determinato autoritativamente al solo fine di incentivare la fruizione di taluni servizi essenziali.

Utile elemento discretivo può essere rappresentato, allora, dall’individuazione di un nesso sinallagmatico tra il prelievo ed attività nonché dalla natura della stessa attività esercitata dal soggetto destinatario del gettito. Infatti, in assenza di un rapporto sinallagmatico che tenga conto degli effettivi benefici ottenuti dal contribuente a seguito della erogazione della prestazione, difficilmente potrebbe escludersi la natura tributaria di un prelievo. Sul punto, peraltro, si ritiene di dover aderire a quella accurata interpretazione dottrinale secondo la quale le tasse rappresentano un prelievo che avviene in occasione dell’esercizio di un determinato potere pubblico, che però non rappresenta il corrispettivo per l’esercizio di tale potere[32].

Ed ugualmente, anche in presenza di un sinallagma contrattuale, deve tenersi conto della natura dell’attività esercitata, che se riservata ad un ente pubblico e non esercitabile da un privato, potrà far propendere per la natura tributaria del prelievo, mentre ove la prestazione dell’ente pubblico sia assimilabile ad una prestazione realizzabile dal privato in un regime di libera concorrenza, allora la natura tributaria dell’entrata viene senz’altro meno.

Ciò premesso, bisogna analizzare se, alla luce di tali elementi, i diritti aeroportuali rientrano nell’ambito dei tributi o se, diversamente, debbano essere considerati come mero corrispettivo di un servizio pubblico.

8. La natura giuridica dei diritti aeroportuali

Si è testé descritto, dunque, come gli elementi valorizzati dalla consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, la cui presenza si rivela necessaria affinché un prelievo possa essere qualificato come tributo, siano l’imposizione di un sacrificio economico individuale realizzato attraverso un atto autoritativo senza che vi concorra la volontà del soggetto passivo, e la destinazione del gettito scaturente da tale prelievo alla copertura delle pubbliche spese. E’ appena solo il caso di ribadire, inoltre, che un prelievo può definirsi tributo solo laddove tali elementi sussistano congiuntamente, non essendo sufficiente, almeno secondo l’interpretazione che appare assolutamente preferibile, la presenza di uno solo di essi per ricondurre un prelievo nell’alveo delle entrate tributarie.

Orbene, con riferimento al primo aspetto, concernente l’autoritatività del prelievo, sembra possibile e fondato negare la sussistenza, nei diritti de quibus, di una prestazione imposta, sulla base di molteplici aspetti.

Innanzitutto, è bene precisare che, stante il presupposto di tali diritti, nessuna autoritatività può ravvisarsi nel loro momento genetico, atteso che essi sono dovuti solo a seguito di una esplicita richiesta del vettore (o, a seconda dei casi, del pilota) volta ad ottenere l’autorizzazione all’atterraggio o al decollo, oppure a seguito del volontario imbarco di passeggeri o di merci sull’aeromobile. Ed è appena il caso di sottolineare come le tasse, invece, sono generalmente dovute indipendentemente da una richiesta esplicita fatta dal soggetto passivo, possedendo, dunque, il carattere della autoritatività già al momento della nascita dell’obbligazione[33]. Né, tanto meno, e soprattutto a priori, può considerarsi autoritativo questo prelievo per il solo fatto di esser stato determinato nel suo ammontare con provvedimento governativo, atteso che esistono anche ipotesi in cui lo Stato interviene fissando il prezzo di determinati servizi pubblici non per imporre una prestazione o per incamerarne il gettito (e peraltro nella ipotesi degli aeroporti gestiti da società private l’erario non incamera nulla), ma solo per favorire lo sviluppo di particolare settori economici, evitando che il prezzo di servizi essenziali venga rimesso alla determinazione dei privati che favorirebbe, in assenza di limiti legislativi, la parte dotata di maggiore forza contrattuale.

Si potrebbe al riguardo obiettare che la scelta di atterrare, imbarcare o sbarcare passeggeri o merci è solo formalmente libera, non potendo l’impresa prescindere da tali attività pena la chiusura dell’attività stessa. In questo caso, però, potrebbe, al più, trovare applicazione il principio della Corte Costituzionale secondo il quale è imposta quella prestazione nella quale la “libertà, si riduce alla possibilità di scegliere tra la rinunzia al soddisfacimento di un bisogno essenziale e l’accettazione di condizioni e di obblighi unilateralmente e autoritativamente prefissati”.

Ma tale obiezione coglierebbe solo in parte nel segno. Infatti, la presenza di una prestazione imposta, che nella specie comunque non si coglie, potrebbe, al massimo, giustificare la necessità di una regolamentazione legislativa della fattispecie stante la riserva di legge ex art. 23 Cost., ma non porterebbe automaticamente all’individuazione di una fattispecie tributaria, che, come si è visto, presuppone anche la destinazione del prelievo alla copertura delle pubbliche spese.

Inoltre, sotto altro profilo, ricollegandoci alla esposizione, poc’anzi compiuta, della nozione di tassa, si era visto come fra gli elementi fondamentali di tale tributo, a testimonianza della coattività dello stesso, vi fosse l’effettuazione di un prelievo, non sinallagmatico, in occasione dell’erogazione di una prestazione ricollegabile ad un pubblico potere e non ad un servizio pubblico. Ebbene, non è chi non veda come tale elemento non risulti presente nel caso di specie.

I servizi aeroportuali che vengono resi dal gestore dell’aeroporto, e da cui scaturisce l’obbligo di pagare i diritti oggetto del presente studio, infatti, nulla hanno a che vedere con l’esercizio di pubblici poteri. E’ pur vero, come rilevato da attenta dottrina[34], che nell’ambito delle attività aeroportuali sia possibile ravvisare l’esercizio di pubbliche potestà, ma in tali poteri rientrano i servizi di polizia di frontiera, i servizi di sicurezza per il controllo della pirateria aerea, il controllo doganale, il controllo sanitario, la repressione del contrabbando e dei reati finanziari, attività, dunque, che non sono compiute dal gestore dell’aeroporto, essendo riservate dalla legge alle forze dell’ordine[35]. Ed inoltre, sempre secondo la dottrina[36], l’utilizzazione degli aeroporti pubblici per il movimento di aeromobili, merci o passeggeri deve essere ricondotta al godimento di un pubblico servizio, tanto se l’aeroporto è organizzato e gestito dalla pubblica amministrazione quanto, si deve soggiungere, se la gestione dei servizi aeroportuali appartiene ad una società privata concessionaria. Pertanto, non essendo configurabili i diritti de quibus come prelievi effettuati in occasione dell’esercizio di pubblici poteri, ma di semplici corrispettivi per l’esecuzione di servizi pubblici, dovrebbe escludersene la natura fiscale e, segnatamente, di tassa.

Non di meno, si deve altresì rilevare come nessuna autoritatività possa ravvisarsi nella natura del rapporto giuridico che si instaura fra la società che ha in gestione l’aeroporto e l’utilizzatore o nelle modalità attraverso le quali i corrispettivi per tali servizi vengono riscossi.

Al riguardo, deve segnalarsi l’evoluzione legislativa che ha portato, nel corso dell’ultimo decennio, da una gestione pressoché esclusivamente statale degtture, avviene mediante fattura commerciale e la società che ha in gestione l’aeroporto trattiene integralmente le somme percepite.

È appena il caso di ribadire, quindi, che la terminologia usata dal legislatore per qualificare il corrispettivo per il servizio aeroportuale di carico e scarico delle merci (“tassa erariale”), sembra ormai essere il retaggio delle impostazioni del passato, nel quale gli aeroporti statali erano gestiti dallo Stato medesimo e, quindi, la corresponsione di un importo afferente i servizi aeroportuali, che avveniva con modalità pubblicistiche, poteva assomigliare alla imposizione di una prestazione destinata al concorso alle spese pubbliche. Ad oggi, invece, la privatizzazione degli aeroporti ha portato all’affidamento della gestione degli aeroporti a società private, che trattengono i diritti aeroportuali (anche la vecchia “tassa erariale”), senza obbligo di riversare nulla all’Erario, e i rapporti fra società gestore e utente sono connotati solo da elementi privatistici. Pertanto, sembra più logico affermare che tali diritti siano da considerare, piuttosto, la determinazione pubblicistica del corrispettivo fra privati, in relazione ad un servizio pubblico essenziale, che non è lasciato alla libera contrattazione delle parti per evitare che vengano fissati corrispettivi troppo alti tali da deprimere lo sviluppo del trasporto aereo[39].

Ad ogni modo, pur a voler considerare tali prestazioni come imposte autoritativamente, ciò non porterebbe automaticamente all’individuazione di una fattispecie tributaria, per la quale è congiuntamente necessario, come detto, l’ulteriore requisito della destinazione alla copertura delle pubbliche spese del prelievo.

Sul punto non può che ricordarsi ulteriormente come le somme incassate dal gestore (privato) dell’aerodromo rimangono di pertinenza di quest’ultimo e confluiscono a formare il risultato di esercizio, non sussistendo alcun obbligo di riversare all’erario alcuna parte di quanto incassato (art. 6, L. n. 324 del 1976)[40]. Ed invero, secondo l’interpretazione dottrinaria assolutamente dominante, e che si ritiene di condividere, sarebbe ben difficile ipotizzare l’ammissibilità nel nostro ordinamento di un tributo che finanzi direttamente le spese private[41].

Si era poi detto, al riguardo, analizzando gli elementi tipici della tassa, che tale tributo viene imposto senza considerare il nesso sinallagmatico fra prestazione ricevuta ed importo versato, non rilevando, dunque, né il quantum di utilità ricavata dal privato nell’usufruire della prestazione pubblica né, peraltro, se vi sia stato effettivo godimento di una utilità. Ed in accordo con la dottrina, si era quindi concluso che in assenza di un rapporto sinallagmatico che tenga conto degli effettivi benefici ottenuti dal contribuente a seguito della erogazione della prestazione, difficilmente potrebbe escludersi la natura tributaria di un prelievo.

Tale argomentazione appare preziosa nel caso in esame, in quanto non si ravvisano, nella specie, né il carattere “impositivo” proprio delle tasse, quali l’irrilevanza sinallagmatica dello scambio di utilità, né la sottoposizione ad imposizione della mera potenzialità del godimento del servizio, indipendentemente dalla concreta fruizione. Ed invero, giova innanzitutto rilevare come, pur in presenza delle società di handling o di “autoproduzione” dei servizi di terra da parte dei vettori, non si può dubitare che anche il gestore dell’aeroporto, nel mettere a disposizione dei vettori stessi i propri spazi a favore delle operazioni di imbarco di passeggeri o delle merci, pur spesso materialmente eseguite da altri, presta comunque un servizio, che deve essere giustamente remunerato[42]. Pertanto, non possono condividersi le opinioni pur autorevolmente espresse di una parte della dottrina secondo cui i diritti aeroportuali andrebbero inclusi nell’ambito delle imposte (o delle tasse) perché non sarebbe ravvisabile alcuna prestazione di servizi da parte del gestore dell’aerodromo[43].

Allo stesso fine, potrebbe osservarsi che, per quanto riguarda la “tassa erariale” sull’imliberamente scegliere di non imbarcare o sbarcare merci, rimanendo sciolto, per l’effetto, da qualunque obbligo di pagamento. Inoltre, anche la diversa modalità di commisurazione dell’importo dovuto, parametrato al peso delle merci imbarcate o sbarcate (o negli altri casi al numero di biglietti venduti, o alle ore di sosta all’aperto) ne rende assolutamente compatibile la struttura con quella di corrispettivi privatistici. Ed infatti, a differenza delle prestazioni appena esaminate in materia di smaltimento dei rifiuti, che, pur in presenza di un principio legislativo che ne obbliga la determinazione sulla base della quantità di rifiuti prodotti[45], sfruttano criteri del tutto presuntivi connessi alla dimensione dell’immobile, al numero dei componenti del nucleo familiare e al tipo di attività condotta nei locali adibiti ad uso non residenziale, i diritti aeroportuali sono dovuti solo e nella misura in cui c’è movimentazione di passeggeri, merci o aeromobili, senza alcun criterio presuntivo, forfetario o di fruizione solo potenziale del servizio.

Allo stesso modo, si ritiene che lo schema della tassa preveda l’insussistenza di reciproche obbligazioni fra le parti, mentre, nella specie, si ritiene comunemente che il gestore dell’aeroporto abbia l’obbligo di mettere a disposizione tutte le infrastrutture necessarie allo sbarco o all’imbarco delle merci (ma ciò valga anche per il movimento dei passeggeri e degli aeromobili), e che, laddove per ipotesi non sia possibile effettuare tali operazioni, nulla sia dovuto.

In conclusione, la mancanza di autoritatività dei diritti aeroportuali e di destinazione a finanziare le spese pubbliche del gettito ricavato, ed inoltre, la natura privatistica del rapporto giuridico fra gestore ed utente, soggetti privati, unitamente alle modalità, altrettanto privatistiche, di accertamento, liquidazione e riscossione, fanno chiaramente acquisire la natura di corrispettivo tanto ai diritti aeroportuali sulla movimentazione di passeggeri ed aeromobili, quanto alla “tassa erariale” sui movimenti delle merci, senza che in questi prelievi possa ravvisarsi alcun elemento o indice di imposizione, tale da dimostrare la funzione di contribuire alle pubbliche spese, necessario perché possa attribuirsi natura tributaria.

9. La natura giuridica dei diritti aeroportuali nelle interpretazioni amministrative e giurisprudenziali

La natura di corrispettivo dei diritti in questione è stata da ultimo espressamente riconosciuta nella Risoluzione n. 164/E del 31 luglio 2003 dall’Agenzia delle Entrate (pronunciatasi su un quesito concernente il trattamento IVA da riservare ai diritti di imbarco passeggeri versati al vettore).

Distinguendo, in quanto autonomi e distinti, i rapporti giuridici intercorrenti tra il vettore, da un lato, e, rispettivamente, la società di gestione ed il passeggero dall’altro, l’Agenzia ha chiarito, infatti, che “in relazione al rapporto società di gestione/vettore i diritti costituiscono il corrispettivo per i servizi attinenti alla movimentazione dei passeggeri resi negli aeroporti dalla società di gestione aeroportuale in forza di un rapporto avente natura contrattuale”.

Per quanto concerne, invece, il rapporto vettore/passeggero, esso è del tutto autonomo, tant’è che “i diritti di imbarco sono … dovuti direttamente dal vettore alla società di gestione, la quale non può mai rivalersi direttamente nei confronti del passeggero. Quest’ultimo per effetto del meccanismo della rivalsa esercitata dal vettore, risulta destinatario del solo onere economico rappresentato dai diritti d’imbarco e non è destinatario di alcuna obbligazione giuridica nei confronti del gestore”. Tale conclusione trova del resto diretta conferma nella circostanza che il vettore è titolare dell’interesse diretto all’attività di imbarco dei passeggeri, in funzione dello svolgimento della propria attività di impresa.

La natura di corrispettivo dei diritti di imbarco è stata inoltre recentemente riconosciuta dalla giurisprudenza tributaria di merito. In particolare, la Commissione Tributaria Provinciale di Veneziatazione che resta di carattere tributario.

A ben vedere è possibile ravvisare, in una motivazione certo troppo succinta e stringata rispetto alla complessità della questione, la sopravvalutazione di alcuni elementi (quali l’identica procedura per la riscossione, accertamento e liquidazione dei diritti aeroportuali con la “tassa erariale” sull’imbarco delle merci) e la sottovalutazione di altri (in primis la pretesa irrilevanza del soggetto destinatario del prelievo e l’assenza di una destinazione a pubbliche spese).

Senza voler ripetere quanto ampiamente analizzato nelle pagine che precedono, si deve innanzitutto dissentire dall’affermazione della Suprema Corte secondo la quale, nella specie, potrebbe esser dovuto un pagamento indipendentemente dallo svolgimento di una particolare attività dello Stato a favore dell’obbligato. Infatti, accedendo alla ricostruzione dottrinale che pare assolutamente dominante, fra la società che gestisce un aeroporto statale e l’utente si instaura un vero e proprio contratto ad obbligazioni corrispettive. Il gestore, da un lato, mette a disposizione del vettore le proprie infrastrutture (e quindi rende indiscutibilmente un servizio), consentendo, attraverso anche l’opera materiale delle c.d. società di handling, lo spostamento dell’aeromobile, il carico o lo scarico di merci o passeggeri, e, d’altro canto, il vettore se (e solo se) decide di atterrare o di imbarcare o scaricare merci o passeggeri è obbligato al pagamento dei relativi corrispettivi.

La Cassazione ha forse accomunato i diritti di imbarco dei passeggeri con il corrispettivo per la movimentazione delle merci, dando probabilmente troppo peso alla terminologia usata dal legislatore che ha definito come “tassa erariale” il diritto sul carico e lo scarico delle merci. In realtà, sotto molteplici punti di vista, è ben vero che i due prelievi in questione hanno più di un elemento in comune, e ciò avrebbe potuto giustificare anche la condivisione della medesima natura, ma non sotto la specie di tassa, quanto, piuttosto, di corrispettivo privatistico di un servizio pubblico erogato dal gestore dell’aeroporto. Si è già detto, infatti, nelle pagine precedenti, come l’utilizzo di una specifica terminologia da parte del legislatore deve rappresentare il punto di partenza di una indagine ermeneutica e non il suo punto d’arrivo. Pertanto, l’utilizzo del termine “tassa erariale” deve essere inteso come un indice della volontà legislativa di imporre un tributo, ma resta da verificare se questa volontà si sia poi tradotta nella effettiva istituzione di un prelievo fiscale, ben potendo anche l’evoluzione normativa aver fatto venire meno i presupposti per la configurazione di una entrata tributaria.

Ed invero, il passaggio da un sistema di gestione statale degli aeroporti ad un sistema che privilegia l’affidamento di tali compiti, tanto gestionali quanto di costruzione delle infrastrutture, a società private, che possono trattenere i diritti aeroportuali percepiti, comprensivi anche della “tassa erariale”, pare quanto meno indice di una mutata impostazione, che, se all’inizio poteva configurarsi come basata anche su una entrata fiscale (appunto la tassa sulla movimentazione della merce), ora sembra aver perso tale originario assetto, con l’attribuzione anche alla predetta “tassa” di una funzione di corrispettivo destinato a remunerare i servizi resi dal gestore dell’aerodromo.

Tale evoluzione non sembra esser stata valutata con la dovuta attenzione dalla Suprema Corte, che sembra aver ignorato la natura privatistica del soggetto che fornisce il servizio aeroportuale e l’ulteriore circostanza che gli importi ricavati dalla corresponsione dei diritti in esame restano, integralmente, nella disponibilità di detto soggetto, non sussistendo obbligo di riversarne neanche una quota all’erario.

Peraltro, pur a volere qualificare il corrispettivo de quo come prestazione imposta per la semplice determinazione pubblicistica dell’ammontare (che è più simile ad un prezzo pubblico), non è dato ravvisare in alcun modo, con il pagamento dei relativi importi, una partecipazione dell’utente al carico delle spe privato, avente natura propriamente sinallagmatica. Ne sarebbe dovuto conseguire, per l’effetto, il riconoscimento della natura privatistica delle controversie vertenti sul pagamento di detti importi, con la conseguente applicazione della normativa processuale e sostanziale civilistica che, peraltro, come si osserverà nelle pagine che seguono, è l’unica in grado di dare effettiva tutela, tanto al gestore quanto all’utilizzatore dell’aeroporto, delle rispettive situazioni giuridiche attive e passive.

Ma, ancor di più, l’ordinanza in argomento, come si vedrà qui di seguito, non sembra aver tenuto conto dei limiti interni della giurisdizione tributaria.

10. Le problematiche in tema di giurisdizione in materia di controversie sui diritti aeroportuali

Come è noto, l’art. 12 della L. 28 dicembre 2001, n. 448 (Legge Finanziaria per il 2002) ha modificato l’art. 2 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, rubricato “Oggetto della giurisdizione tributaria”. Con tale modifica, la previgente formulazione dell’articolo ultimo citato, se prima conteneva una elencazione tassativa dei tributi le cui controversie erano devolute al giudice tributario[48], ora, a seguito della novella legislativa, assegna una competenza giurisdizionale delle Commissioni Tributaria molto estesa, tanto da ricomprendere, almeno apparentemente, tutti i tributi, di ogni genere e specie[49].

Tale articolo, dunque, nell’individuare i c.d. limiti esterni alla giurisdizione delle Commissioni, indica, come criterio discretivo per il riparto della competenza giurisdizionale fra le commissione tributarie ed il giudice ordinario o amministrativo, non più il tipo di tributo, ma, più in generale, la materia tributaria nel suo complesso. Pertanto, ai fini dell’individuazione del giudice competente, bisogna innanzitutto prendere in considerazione la natura del rapporto controverso, in quanto, se concerne obbligazioni tributarie, dovrebbe appartenere, almeno attenendoci a questo iniziale dato, alla giurisdizione delle Commissioni[50]. Ne consegue, dunque, che l’attribuzione ai diritti aeroportuali della natura di prestazioni imposte tributarie o, diversamente, di corrispettivi (o, al massimo, di prestazioni imposte non tributarie), incide profondamente nell’individuazione del giudice competente a decidere della debenza e della commisurazione di tali prelievi, con conseguenze facilmente immaginabili sol valutando la diversa struttura del processo civile e di quello tributario.

Tuttavia, ai fini dell’individuazione del giudice competente a decidere delle controversie tributarie, non può tenersi conto del solo limite esterno, dovendosi invece tenere conto anche di quelle disposizioni che, dall’interno, disciplinando le parti necessarie del processo e gli atti impugnabili, limitano ulteriormente le possibilità di cognizione delle Commissioni entro un secondo e più ristretto insieme di controversie loro devolvibili. E di tali limitazioni l’ordinanza della Suprema Corte di Cassazione, che ha attribuito la cognizione dei diritti aeroportuali al giudice tributario, non sembra aver tenuto conto.

Per quanto riguarda le limitazioni soggettive, deve dirsi che il processo tributario si instaura per iniziativa del contribuente e mai dal soggetto attivo del rapporto, ed inoltre, le sole parti che possono essere convenute in giudizio dal contribuente sono quelle indicate nell’art. 10 del D.Lgs. n. 546/1992, e dunque l’Ufficio del Ministero delle Finanze, l’ente locale, il concessionario del servizio di riscossione. Ciò comporta, quindi, che non possono rientrare nella giurisdizione delle Commissioni tutte quelle controversie che, pur astrattamente rientrando nell’ambito di applicazione dell’art. 2 citato, richiedono la presenza di soggetti diversi da quelli qualificati come parti necessarie del processo tributario.

Nel caso dei diritti aeroportuali il rapporto obbligatorio, pur a volerlo qualificare come tributario, intercorre unicamente tra soggetti privati e, dunque, non si vede come possa sorgere tra gli stessi una controversia rientrante nella giurisdizione delle Commissioni, nelle quali, parte necessaria è, invece, una parte pubblica. In altri termini, stante la chiara disposizione di cui all’art. 10 cit. in combinato disposto con l’art. 2, il legislatore ha volutamente inteso ampliare la giurisdizione delle Commissione Tributarie a tutte quelle controversie che riguardino i tributi purché, però, esse riguardino un contribuente, parte privata del rapporto, e l’Amministrazione finanziaria, l’ ente locale o il concessionario della riscossione, parti pubbliche, a seconda del tipo di tributo o delle doglianze[51], del rapporto d’imposta.

Del resto, nell’unica ipotesi in cui la giurisprudenza della Cassazione, a Sezioni Unite, ha concesso cittadinanza dinanzi alle Commissioni ad una lite fra privati, la Suprema Corte ha altresì preteso la partecipazione, come litisconsorte necessario, dell’Ufficio locale dell’Agenzia delle Entrate, confermando, in tal modo, l’obbligatorietà, innanzi ai giudici tributari, della partecipazione di un ente rappresentativo del potere impositivo, non essendo ipotizzabile una controversia fra sole parti private[52]. Del resto, è appena il caso di sottolineare, a sostegno di quanto ora riferito, come le controversie fra cedente e cessionario in materia di IVA (tanto sulla imponibilità della prestazione quanto sulla aliquota applicata), pur vertendo chiaramente su una questione tributaria, non siano devolute alla giurisdizione delle Commissioni, ma appartengano ai giudici ordinari, essendo una controversia esclusivamente fra privati.

Pertanto, pur volendo ammettere per un istante la natura tributaria dei diritti de quibus, non si vede come le eventuali pliamento non ha coinvolto anche i c.d. limiti interni del processo tributario, e, fra questi, anche quello rappresentato dalla necessità che l’atto introduttivo del giudizio sia un ricorso avverso un atto impositivo che rientri nell’elencazione di cui all’art. 19 cit..

Orbene, nel caso dei diritti aeroportuali, l’art. 15 del D.P.R. 1085/1982, nel disciplinare l’attività di liquidazione, riscossione e accertamento dei diritti medesimi (e della c.d. “tassa erariale” sulla movimentazione delle merci) prevede che il gestore dell’aerodromo invii all’esercente l’aeromobile una fattura commerciale.

Ne consegue, dunque, che, anche sotto questo profilo, non si capisce né può condividersi la tesi sostenuta dalla più volte richiamata ordinanza delle Sezioni Unite, secondo la quale una controversia concernente i diritti aeroportuali, se instaurata successivamente al 1 gennaio 2002, data di entrata in vigore della legge modificativa dell’art. 2 del D.Lgs. n. 546/1992, sarebbe dovuta appartenere alla giurisdizione delle Commissioni Tributarie, stante il chiaro e manifesto contrasto anche con il limite di cui all’art. 19.

Peraltro, un approfondimento sulla fattura commerciale emessa dal gestore dell’aerodromo pare necessaria. Tale documento, tipicamente privatistico, non è assimilabile né per struttura né per funzioni ad un atto impositivo e non può certo rientrare nell’ambito dell’art. 19, neanche sotto la norma residuale di cui alla lettera i)[57]. Un atto impositivo, infatti, rientrando nella più ampia specie degli atti amministrativi idonei a ledere posizioni giuridicamente tutelate dei privati deve, innanzitutto, essere motivato in relazione ai presupposti di fatto ed alle ragioni giuridiche che lo hanno determinato, deve essere notificato al contribuente, cui deve riconoscersi la possibilità di impugnarlo avanti un giudice entro un termine perentorio, pena la sua definitività. Inoltre, secondo le regole comuni, l’impugnazione dell’atto impositivo non sospende la provvisoria riscossione delle somme in esso affermate.

Tutti questi elementi difficilmente sono ravvisabili in una fattura commerciale, atto che difetta di motivazione e, che, quindi, in caso di impugnazione, non sfuggirebbe ad una dichiarazione di illegittimità formale (a meno di imporre ad una fattura un contenuto tipico che non le appartiene), non deve essere notificato, non necessita di contestazione giurisdizionale per non diventare definitivo, può dar luogo a “riscossione” solo a seguito del procedimento monitorio sommario (decreto ingiuntivo) avanti il giudice (ordinario).

Al riguardo, taluno ha ipotizzato che il contribuente, non potendo impugnare la fattura, sia quindi tenuto in ogni caso al pagamento di quanto richiesto, ben potendo recuperare il mezzo di tutela presentando istanza di rimborso e impugnando il successivo silenzio-rifiuto o il provvedimento di diniego espresso[58]. Ma non è chi non veda come questa ricostruzione contrasti chiaramente con il diritto di difesa costituzionalmente garantito, reintroducendo, di fatto, il principio del solve et repete, che già diverse censure di legittimità costituzionale ha sollevato.

Peraltro, l’individuazione della giurisdizione tributaria pone serissimi dubbi di logicità e coerenza, oltre che di costituzionalità del suo insieme, del sistema, non solo sul piano dei mezzi di tutela attribuiti al contribuente che voglia contestare una pretesa proveniente da un gestore poco “attento”, ma anche per le tutele offerte sul lato attivo al gestore medesimo.

Si pensi, infatti, quanto segue. Come già si era osservato, l’attività di riscossione dei diritti aeroportuali negli aeroporti gestiti dallo Stato può avvenire direttamente a cura del direttore della circoscrizione aeroportuale o, su delega di questo, all’Ufficio dell’Agenzia delle Dogane competente. Negli aeroporti pubblici gestiti da enti o società private, invece, le attività di riscossione sono devolute alla società o all’ente concessionario, che non può delegare, in assenza di una analoga disciplina normativa, tale attività all’Ufficio pubblico.

La differenza l mancato adempimento spontaneo del debitore. Ma ugualmente, sul piano passivo del rapporto, la fattura non è un atto impugnabile, né è adeguatamente motivato, cosicché il contribuente si potrebbe trovare nella situazione di dover versare quanto richiesto, magari senza aver avuto modo di comprendere a pieno i motivi posti a fondamento della pretesa, non potendo contestare la pretesa davanti ad alcun giudice, né quello civile (che non ha giurisdizione) né quello tributario (che può essere adito solo previa impugnazione di un atto), e avendo solo in seguito al pagamento, dopo aver presentato istanza di rimborso e atteso la formazione del silenzio-rifiuto, la possibilità di ottenere un accertamento giurisdizionale a propria (tardiva) tutela.

Resta da dire, che laddove, invece, si mantenga la giurisdizione del giudice ordinario, soluzione che pare preferibile sia sul piano dogmatico, non trattandosi di tributi, sia sul piano pratico, tanto il soggetto creditore quanto il debitore avrebbero una ampia tutela delle proprie situazioni soggettive.

Ed invero, anche sul piano delle garanzie del credito vantato dalle società che gestiscono un aeroporto, deve rilevarsi la diversità di strumenti azionabili a seconda della natura fiscale o privatistica del prelievo.

Infatti, solitamente, la società creditrice per un debito già scaduto, specie quando l’ammontare di detto credito raggiunge importi rilevanti, agisce in via cautelare avanti il giudice ordinario per ottenere un sequestro conservativo sull’aeromobile, atteso che per detti debiti sussiste una responsabilità solidale del proprietario, e poi agisce in giudizio per ottenere nel merito una sentenza (o un decreto ingiuntivo) che condanni il debitore al pagamento di quanto spettante. Tale mezzo di tutela del credito è previsto da una normativa processualcivilistica (art. 671 C.P.C.), ed è esperibile anche ante causam a norma degli artt. 669 bis ss. C.P.C.. E’ evidente, quindi, che se venisse accertata la natura fiscale dei diritti aeroportuali, il giudice ordinario non potrebbe essere più adito per dirimere le eventuali controversie o per condannare il debitore al pagamento degli importi dovuti, con la conseguenza che l’eventuale azione cautelare, volta ad ottenere il sequestro, non potrebbe trovare accoglimento, stante il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a decidere nel merito il caso di specie. Infatti, l’art. 669 ter, primo comma, C.P.C., dispone che la domanda concernente il provvedimento cautelare (quindi anche di sequestro conservativo) va proposta al giudice competente a conoscere del merito, pertanto, se il giudice ordinario non è competente a decidere il merito della controversia allora non potrà concedere alcun provvedimento cautelare.

Anche per questioni di tutela del credito sembrerebbe, oltre che corretto sul piano sistematico, anche giusto sul piano pratico mantenere la giurisdizione del giudice ordinario pena il rischio di lasciare le società creditrici sprovviste di mezzi di tutela cautelare del proprio credito.

Altra questione la cui soluzione è dipendente dalla corretta individuazione della natura giuridica dei diritti per l’uso degli aeroporti è quella concernete l’eventuale sottoposizione ad IVA dei corrispettivi addebitati al vettore, con la fattura commerciale, dalla società che gestisce l’aeroporto.

Orbene, come noto, l’IVA è un tributo, di matrice comunitaria, plurifase ma non cumulativo, che si applica sugli scambi, ed è diretta a colpire il valore aggiunto che si matura nel singolo scambio. L’IVA, più precisamente, si applica sulle cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate nel territorio dello Stato, nell’esercizio di imprese, arti o professioni, mentre, per le importazioni, detto tributo si applica indipendentemente dalla natura imprenditoriale o professionale dell’attività svolta (art. 1 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633). Soggetti passivi, in senso tecnico, dell’IVA sono, dunque, gli imprenditori e i lavoratori autonomi e, per esercizio di impresa, si intende, giusta l’art. 4 del D.P.R. n. 633/1972, l’esercizio, per professione abituale, ancorché non esclusiva, delle attività commerciali o agricole di cui agli articoli 2135 e 2195 C.C., anche se non organizzate in forma d’impresa, nonché l’esercizio di attività, organizzate in forma d’impresa, dirette alla prestazioni di servizi che non rientrano nell’ambito dell’art. 2195 C.C..

Tuttavia, il legislatore, accanto alla disciplina generale testé menzionata, ha posto una presunzione di imprenditorialità delle operazioni effettuate da società ed enti commerciali (art. 4, secondo comma, lett. a)). Pertanto, le società che gestiscono un aeroporto, avendo natura di società per azioni, rientrano nel campo di applicazione dell’art. 4, secondo comma, lett. a), dianzi citato, e, per l’effetto, tutte le operazioni compiute si considerano effettuate nell’esercizio di impresa.

Perché una operazione sia rilevante ai fini dell’IVA è necessario, però, oltre al rispetto del presupposto soggettivo (afferente la natura di imprenditore o di lavoratore autonomo del soggetto che ha compiuto la singola operazione), il rispetto anche dell’ulteriore requisito, oggettivo, consistente nel fatto che l’operazione economica effettuata deve rientrare nel campo di applicazione del tributo.

Per semplicità, diremo che, innanzitutto, rientrano nel campo di applicazione dell’IVA, le cessioni di beni e le prestazioni di servizi[60], rese all’interno del territorio dello Stato (c.d. operazioni imponibili). Rientrano, inoltre, nel campo di applicazione del tributo, anche le operazioni non imponibili e quelle esenti, pur non dando luogo ad un debito d’imposta. Per le prime la non imponibilità è collegata al fenomeno della territorialità dell’imposta, venendo considerate come compiute al di fuori del territorio dello Stato, pur comportando comunque obblighi di fatturazione (art. 21, sesto comma, D.P.R. n. 633/1972) e di registrazione (artt. 23 e 24), e confluendo nella determinazione del volume d’affari (art. 20)[61]. Per le operazioni esenti, il legislatore, pur verificando la ricorrenza di tutti i presupposti (soggettivo, oggettivo e territoriale) per la corresponsione dell’IVA, ha deciso, in conformità ai principi comunitari, di rinunciare al prelievo fiscale per motivi di ordine tecnico, politico, economico o sociale. Tali operazioni rientrano comunque nel campo di applicazione del tributo, dando luogo ad obblighi di fatturazione e registrazione. Inoltre, rispetto alle operazioni non imponibili, la principale conseguenza sul piano pratico, che derivi dall’effettuazione di una operazione esente, è la limitazione al diritto di detrarre l’IVA pagata a monte sugli acquisti, in base al principio del c.d. pro rata.

Ad ogni modo, per le operazioni imponibili, è dovuta l’IVA nel momento in cui si determina la “esigibilità dell’imposta” (art. 6 del D.P.R. n. 633/1972), ovverosia la data nella quale l’operazione si considera giuridicamente effettuata. E’ bene precisare, però, che con il termine di “esigibilità” il legislatore non ha inteso fare riferimento agli obblighi di versamento, per i quali sussistono altre specifiche norme, ma solo al momento a partire dal quale si determinano gli effetti giuridici tipici dell’IVA, in primis la fatturazione e registrazione per il cedente o prestatore oppure la detrazione per il cessionario o committente.

Orbene, per la prestazione di servizi, tali operazioni si considerano compiute all’atto del pagamento del corrispettivo (art. 6, terzo comma) o, se precedente, al momento della emissione della fattura (art. 6, quarto comma).

E’ appena il caso di menzionare, infine, la circostanza che il momento in cui si considera effettuata una prestazione ai fini dell’IVA può essere diverso da quello rilevante ai fini della determinazione del reddito imponibile. Secondo le norme del T.U.I.R. in materia, infatti, un ricavo deve essere computato in base al principio della competenza, ben potendo tale criterio assumere come rilevante un momento diverso da quello preso in considerazione per l’IVA.

Ciò posto, è evidente, quindi, che la natura di corri ha chiarito che tra i servizi non imponibili ad IVA di cui al n. 6 dell’art. 9 del D.P.R. n. 633 del 1972 devono intendersi compresi anche quelli relativi al movimento delle persone.

Pertanto, accedendo alla tesi espressa dalla Amministrazione finanziaria, i diritti aeroportuali devono essere considerati corrispettivi per le prestazioni derivanti da rapporti obbligatori di natura privatistica. Rientrano, dunque, nel campo di applicazione dell’IVA, pur essendo, però, operazioni non imponibili, con le conseguenze pratiche dianzi osservate.

Diversi e ben più rilevanti problemi deriverebbero dalla proposta equiparazione, dal punto di vista sostanziale, dei diritti di cui trattasi con le “tasse erariali” relative al trasporto di merci. In relazione a tali corrispettivi dell’uso degli aereo porti non si è mai dubitato circa la loro estraneità al campo di applicazione dell’IVA, risultando normativamente definiti quali tributi e come tali esclusi dal sistema di tale tributo, che ruota, come si è visto, sul regime della corrispettività. Ma se rispetto alla definizione legale, priva in realtà di un effettivo aggancio con la concreta disciplina giuridica, dovesse farsi prevalere la natura di corrispettivo di un servizio reso dal gestore dell’aeroporto, allora ne deriverebbe l’automatica inclusione nell’ambito del presupposto impositivo dell’IVA. Si tratterebbe, anche in tal caso, di un’operazione non imponibile e come tale non produrrebbe effetti economici nel costo finale per il consumatore, ma nondimeno si potrebbe verificare una situazione di irregolarità formale, connessa alla mancata o inesatta fatturazione delle prestazioni in parola, che indicherebbero, nella fattispecie, un diverso titolo di non applicazione dell’imposta.

12. Diritti aeroportuali e disciplina dell’imposizione sul reddito

Pare il caso rammentare che soggetto tenuto al pagamento della “tassa erariale” per la movimentazione delle merci è il vettore, cui è attribuito il diritto di rivalsa nei confronti dello “speditore” o sul destinatario delle merci.

Per quanto riguarda, invece, i diritti dovuti per il movimento degli aeromobili, soggetto obbligato è l’esercente, laddove l’aeromobile venga utilizzato nell’ambito di una attività d’impresa, o, negli altri casi, il pilota. Non risulta attribuito, in questo caso, alcun diritto di rivalsa.

Infine, per quanto attiene ai diritti per la movimentazione dei passeggeri, soggetto tenuto al pagamento è il vettore, che ha obbligo di rivalsa nei confronti del passeggero. Tale differente regime, che prevede, a seconda dei casi, un obbligo o un diritto di rivalsa o che tale diritto esclude, può risultare assolutamente rilevante, ai fini della determinazione del reddito d’impresa, laddove venga accertata la natura tributaria dei corrispettivi in esame.

Infatti, l’art. 99 del D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (T.U.I.R.) prevede che “le imposte sui redditi e quelle per le quali è prevista la rivalsa, anche facoltativa, non sono ammesse in deduzione. Le altre imposte sono deducibili nell’esercizio in cui avviene il pagamento”. Alla luce di questa disposizione, quindi, potrebbe aversi che il vettore, chiamato al pagamento della “tassa erariale” per la movimentazione di merci, oppure dei diritti concernenti il movimento dei passeggeri, non possa dedurre tali spese dal proprio reddito in quanto sarebbe prevista, anche facoltativamente, la rivalsa nei confronti, rispettivamente, del destinatario o dello speditore, oppure dei passeggeri. L’unico diritto deducibile, quindi, sarebbe quello relativo alla movimentazione dell’aeromobile, per il quale non è prevista alcuna rivalsa, né obbligatoria né facoltativa.

Diversamente opinando, attribuendo a tali diritti (anche alla “tassa erariale”) la natura di corrispettivo privatistico (peraltro opinione sostanzialmente affermata dall’Agenzia delle Entrate), si dovrebbe ammettere la loro deducibilità dal reddito d’impresa, sempre che la spesa sia inerente all’attività svolta, e trattandosi di un vettore tale circostanza sarebbe di>

Innanzitutto, per quanto riguarda la natura dei diritti sul movimento di aeromobili e passeggeri, nonché per le tasse dovute per la movimentazione delle merci, sembra preferibile, e sostanzialmente corretto, attribuire a detti prelievi una comune natura giuridica. Infatti, prescindendo dalla diversa terminologia utilizzata dal legislatore, volta a definire i primi come diritti e gli altri come “tasse erariali”, detti prelievi sembrano fondamentalmente condividere la funzione di remunerare il gestore aeroportuale, che ha in concessione la gestione totale dell’aerodromo, dei servizi che quest’ultimo rende ai vettori, consistenti nel mettere a disposizione di costoro le infrastrutture e gli spazi aeroportuali. Pertanto, attesa anche la profonda evoluzione che ha interessato i moduli gestionali degli aerodromi, che da una gestione diretta dello Stato sono progressivamente approdati, attraverso un processo di privatizzazione iniziato nei primi anni novanta, ad un affidamento degli aeroporti in concessione a società per azioni, l’interpretazione che pare preferibile è quella di attribuire a detti prelievi la natura di corrispettivo di un rapporto contrattuale, ancorché, per intuibili ragioni politiche e di opportunità, la determinazione del corrispettivo non è rimessa all’esclusiva contrattazione privata. Allo stesso modo, nessun profilo pubblicistico è ravvisabile nelle modalità mediante le quali tali proventi vengono riscossi, posto che, in caso di affidamento della gestione dell’aerodromo in concessione, il gestore provvede a liquidare e richiedere il pagamento di quanto dovuto attraverso una fattura commerciale, senza alcun potere di emettere atti impositivi.

Ai nostri fini, tuttavia, ridotta differenza pratica assume l’attribuzione, a detti prelievi, della natura di corrispettivo oppure, in alternativa, quella di prestazione patrimoniale imposta. Ed invero, accedendo alla migliore ricostruzione dogmatica, che si fonda anche sulle numerose sentenze della Corte Costituzionale pronunciate sul tema, non è sufficiente l’autoritatività del prelievo per l’individuazione di un tributo, all’uopo necessitando anche la destinazione del gettito, in tal modo ricavato, al finanziamento delle pubbliche spese. Ebbene, nel caso dei diritti e delle “tasse” de quibus, pur eventualmente riconoscendone la natura di prestazioni imposte, non sarebbe comunque rinvenibile alcuna finalità di contribuzione alle spese pubbliche, atteso che essi costituiscono, esclusivamente, i proventi di un soggetto privatistico, che svolge un servizio pubblico (non riconducibile a pubblici poteri), che non ha obblighi di rimessione dei prelievi incassati nei confronti dell’Erario.

Del resto, si è altresì osservato come, oltre a questo inquadramento dogmatico, sussistono altre ragioni, anche di opportunità pratica, che militano per l’attribuzione, a detti prelievi, di una natura privatistica. Infatti, stante l’ampliamento della giurisdizione delle Commissioni Tributarie, che ha finito per ricomprendere tutte le controversie afferenti tributi, di ogni genere e specie, le controversie concernenti il pagamento dei diritti aeroportuali, laddove fosse loro riconosciuta natura tributaria, verrebbero attribuite a detto giudice con il conseguente rischio, ampiamente descritto nelle pagine che precedono, di veder negata una tutela giurisdizionale tanto dei crediti del gestore dell’aerodromo, quanto dei debiti dei vettori. Ed invero, da un lato verrebbe preclusa al gestore aeroportuale la possibilità di adire il giudice ordinario per ottenere, sulla base delle fatture commerciali insolute, un decreto ingiuntivo; dall’altro il vettore, che ha ricevuta una fattura per il pagamento di diritti aeroportuali non dovuti, non può adire immediatamente le Commissioni Tributarie in quanto detto atto non potrebbe essere impugnato ex art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992, quindi l’unica forma di tutela praticabile dovrebbe essere quella di effettuare il pagamento richiesto e, successivamente, previa presentazione di una istanza di rimborso, impugnare il relativo silenzio – rifiuto.

Non di meno, l’attribuzione della natura tributaria o privatistica (di corrispettivo) ai diritti e tasse aeroportuali incide anche sul regime fiscale cui essi devono venire sottoposti. Infatti, trattandosi di tributi, essi fuoriescono dal campo di applicazione dell’IVA e non possono essere considerati ricavi, non confluendo nel reddito della società di gestione, o costi, deducibili per il vettore. Si auspica, quindi, un intervento chiarificatore del legislatore, che definisca espressamente la natura di detti prelievi, evitando, in tal modo, pericolosi contrasti interpretativi, peraltro già esistenti, tra l’Amministrazione finanziaria e la Suprema Corte di Cassazione, che potrebbe ingenerare, a seguito di eventuali verifiche fiscali, l’instaurazione di numerosi procedimenti contenziosi.

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[1] La dottrina ha trattato il tema dei prelievi aeroportuali nell’esame di specifiche problematiche, proponendo tentativi di ricostruzione dogmatica soprattutto nell’ambito di voci enciclopediche o in interventi più risalenti. Sul tema v. GIUSTI, Osservazioni sulle tariffe aeroportuali e sui cosiddetti diritti di “handling”, in Riv. Dir. Nav., 1964, II, 299; ID., Per un inquadramento giuridico dei “diritti aeroportuali” e di “handling”, ivi, 1967, II, 87; D’ANIELLO, Sui rapporti tra Stato e Regioni in tema di tasse portuali e diritti aeroportuali, ivi, 1969, II, 45; CROXATTO, voce “Tasse aeroportuali”, in Nss. D. I., XVIII, Torino, 1971, 1085; RICCIO, voce “Aerodromi(e aeroporti)”, in Enc.Giur., I, Roma, 1988, 1; GAETA, voce “Tasse aeronautiche”, in Enc. Dir., XLIV, Milano, 1992, 28; GRAZIANO, voce “Tasse aeroportuali”, in Dig. IV disc.priv.sez.comm., XV, Torino, 1998, 348

[2] Cass. (ordinanza), 20 maggio 2003, n. 7944.

[3] Risoluzione della Agenzia delle Entrate, Direzione centrale normativa e contenzioso, 31 luglio 2003, n. 164/E.

[4] Basti pensare, infatti, al canone per l’installazione di mezzi pubblicitari (posto in alternativa all’imposta comunale sulla pubblicità), al canone per l’occupazione di spazi o aree pubbliche o alla TIA (tariffa di igiene ambientale, in sostituzione della TARSU), peraltro ritenute dall’Amministrazione finanziaria stessa (cfr. Ris. Ag. Entr., 21 aprile 2003, n. 25/E, in Il Fisco, 2003, 1048) come entrate non tributarie.

[5] La dottrina, infatti, (cfr. DE VIVO, Economia aeroportuale, in Trasporti, 2004, 99) tende a distinguere fra i ricavi aeronautici ed i ricavi derivanti da attività commerciali (o non aeronautici). Nell’ambito dei ricavi aeronautici è possibile distinguere ulteriormente fra i ricavi legati al movimento degli aerei su piste e piazzali, o i ricavi legati all’assistenza a terra. Nell’ambito dei primi rientrano i diritti di approdo, partenza, sosta o ricovero degli aeromobili. Nei secondi, invece, i diritti di imbarco dei passeggeri o delle merci, nonché i diritti corrisposti per l’erogazione dei servizi di handling e di emissione dei biglietti. Per quanto riguarda, invece, i c.d. ricavi non aeronautici, essi derivano dall’affitto di spazi e locali negli spazi dell’aeroporto (bar, negozi, affitto di spazi a compagnie aeree ecc.). Dal punto di vista dell’inquadramento dogmatico, specie con riferimento alla distinzione fra entrate di natura fiscale o di diritto privato, assumono primaria importanza, fra i ricavi c.d. aeronautici, i diritti dovuti per l’imbarco dei passeggeri o delle merci nonché per il movimento degli aeromobili. Il presente intervento, volto ad analizzare la natura dei corrispettivi dovuti per l’uso degli aeroporti, si interesserà, dunque, specificamente di queste specifiche entrate.

[6] Pur essendo stato già oggetto di autorevoli interventi in questo convegno, cui senz’altro rinviamo per gli opportuni approfondimenti, il tema delle modalità attraverso le quali viene gestito un aeroporto risulterà importante anche nell’ambito del presente lavoro. Qualche sintetica precisazione al riguardo si reputa, quindi, necessaria. E’ bene premettere, infatti, come il progressivo aumento del traffico aereo abbia determinato l’esigenza di fornire, ai vettori, migliori e più complessi servizi aeroportuali, alla cui prestazione sono stati preposti organismi, pubblici o privati, con il compito di gestire l’intero aeroporto. Accanto, quindi, alla gestione diretta, da parte dello Stato, di un aeroporto, si sono affiancati diversi moduli gestionali, che prevedono l’affidamento in gestione totale, a società o enti, di interi complessi aeroportuali, talvolta sulla base di leggi speciali (come per l’aeroporto orti e della navigazione, giusta il quale sono stati unificati i diritti di approdo e di partenza di cui all’art. 2 della L. 5 maggio 1976, n. 324, per le partenze con destinazione scali nazionali e comunitari, pur determinati in maniera differente a seconda dell’aeroporto di partenza italiano, imponendo prelievi diversi solo se lo scalo di destinazione è situato al di fuori dell’Unione.

[9] L’articolo testé citato, infatti, inserisce all’art. 10, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, il comma 10 bis,, avente il seguente tenore: “E’ soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324”.

[10] Il diritto, infatti, non è dovuto quando trattasi della continuazione di un viaggio interrotto, se l’interruzione dipende dalla necessità di cambiare aeromobile o, comunque, da causa estranea alla volontà del passeggero. Parimenti esclusione dal diritto sussiste per i passeggeri di età fino a due anni, così come la riduzione alla metà per i passeggeri di età sino a dodici anni.

[11] L’art. 7 del decreto citato, infatti, introduce all’art. 10 della L. 24 dicembre 1992, n. 537, il comma … la determinazione della tassa di imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea in base al decreto-legge 28 febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 aprile 1974, n. 117”.

[12] Alla luce di quanto osservato, quindi, potrebbe segnalarsi il venire meno di alcuni criteri previsti dall’originaria formulazione dell’art. 10 in esame, quali il progressivo allineamento ai livelli medi europei, la differenziazione per gli scali in funzione delle dimensioni di traffico o all’intensità di traffico nei diversi periodi della giornata, e la loro sostituzione con il riferimento alla contabilità analitica (lett. a)) ed alla quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento nell’ambito del sedime aeroportuale di attività non regolamentate (lett. e)).

[13] Infatti, tale articolo, come detto, disponeva che, fino all’entrata a regime del sistema di determinazione ed aggiornamento dei diritti aeroportuali questi dovevano essere determinati: nella misura pari al tasso di inflazione programmata determinato dal Governo nel documento di programmazione economico-finanziaria”. Ora, tale parametro è stato sostanzialmente riprodotto nell’art. 10, decimo comma, della L. n. 537/1993, ma non verrà più preso in considerazione come unico elemento, visto che, a questo, sono stati affiancati altri riferimenti (come l’obiettivo di recupero della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o di credito).

[14] A quanto ci consta sono state attualmente affidate in concessione (fra le ultime si segnalano gli aeroporti di Alghero, Verona e Lamezia Terme) quasi tutte le principali strutture aeroportuali di livello nazionale, dove transita, secondo le stime dell’ENAC, il 95% del traffico aereo.

[15] In realtà i termini “coattività” e “autoritatività”, pur spesso utilizzati indifferentemente, hanno invece elementi distintivi ben precisi, frequentemente sottolineati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale. Secondo il Giudice delle leggi, infatti, la coattività della fonte dell’obbligazione non costituisce un requisito essenziale per ricondurre una prestazione patrimoniale all’art. 23 Cost., dovendosi, invece, fare riferimento all’autoritatività della disciplina che realizza il depauperamento del privato (cfr. C.Cost., 12 maggio 1988, n. 535, in Giur. Cost., 1988, I, 2528; C.Cost., 2 febbraio 1988, n. 127, in Giur. Cost., 1988, I, 435). Il concetto di autoritatività, forse, rende meglio l’idea che una specifica prestazione può dirsi imposta non tanto quando il soggetto è obbligato ad adempierla, essendo la doverosità di una prestazione insita anche dei rapporti fra privati, quanto, piuttos963).

Ai predetti fini va invece riconosciuto un peso decisivo agli aspetti pubblicistici dell’intervento delle autorità, ed in particolare alla disciplina della destinazione e dell’uso di beni o servizi, per i quali si verifica che, in considerazione della loro natura giuridica (sentenze n. 122 del 1957 e n. 2 del 1962), della situazione di monopolio pubblico o della essenzialità di alcuni bisogni di vita soddisfatti da quei beni o servizi (sentenze n. 36 del 1959, 72 del 1969, 127 del 1988), la determinazione della prestazione sia unilateralmente imposta con atti formali autoritativi, che, incidendo sostanzialmente sulla sfera dell’autonomia privata, giustificano la previsione di una riserva di legge.

[19] LA ROSA, Principi di diritto tributario, Torino, 2004, 8.

[20] Basta osservare, infatti, come l’art. 30 dello Statuto Albertino disponeva che: “Nessun tributo può essere imposto o riscosso …”, mentre l’art. 23 Cost. ha opportunamente, ma anche altrettanto chiaramente, esteso il proprio campo applicativo, in generale, a tutte le prestazioni che dovessero risultare imposte. Possono ben ipotizzarsi, dunque, prestazioni che si definiscono imposte poiché stabilite, nel loro momento genetico, autoritativamente, nel qual caso, a fianco dell’obbligo di avvalersi di un determinato servizio, reso magari da un ente pubblico in regime di monopolio, si pone la possibilità per l’utente di disciplinare, consensualmente, il contenuto del rapporto giuridico. Oppure, possono anche aversi alcune prestazioni che, pur nella assoluta libertà, da parte del privato, di richiederle, si mostrano di struttura estremamente rigida poiché il contenuto dell’obbligazione è imposta con atto autoritativo.

[21] Del Federico, Tasse, Tributi paracommutativi e prezzi pubblici, Torino, 2000, 116.

[22] Ed infatti, come osserva correttamente una autorevole dottrina, (Fedele, voce “Prestazioni imposte”, in Enc. giur., XXIV, Roma, 1991, 11) i criteri distintivi dei tributi da altre entrate pubbliche fondate sulla natura di prestazioni imposte dei primi risultano ormai non esaurienti da un lato (perché inidonei a distinguere i tributi dalla prestazioni patrimoniali imposte non aventi natura tributaria) e di non agevole applicazione dall’altro.

[23] Sul punto cfr. MICHELI, Corso di diritto tributario, Torino, 1984, 14.

[24] FALSITTA, Manuale di diritto tributario. Parte generale, Padova, 2003, 13.

[25] Sul punto v. anche FEDELE, Appunti dalle lezioni di diritto tributario, Torino, 2003, 14; TESAURO, Istituzioni di diritto tributario, Parte generale, Torino, 1998, 6.

[26] Ex pluribus, Corte Cost., 11 gennaio 1995, n. 11.

[27] LUPI, Diritto tributario. Parte generale, Milano, 2000, 42.

[28] Sul punto v. anche RUSSO, Manuale di diritto tributario. Parte generale, Milano, 1999, 19.

[29] DEL FEDERICO, voce “Tassa”, in Dig. IV, disc. priv., sez. comm., XV, Torino, 1992, 337.

[30] BERLIRI, Principi di diritto tributario, I, Milano, 1952, 295.

[31] Contrario alla distinzione fra pubblici poteri e pubblici servizi, definita aprioristica e dogmatica, è FALSITTA, Manuale di diritto tributario, cit. 22.

[32] LUPI, Diritto tributario. Parte generale, cit., 47.

[33] Basterebbe pensare, infatti, alla TARSU, tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (peraltro in corso di sostituzione con un corrispettivo privatistico), che è dovuta anche senza che il contribuente volga istanza al Comune per ottenere un servizio di smaltimento dei propri rifiuti.

[34] RICCIO, voce “ Aerodromi (e aeroporti)”, cit., 2.

[35] Si segnala, sul punto, l’art. 5 del D.L. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito con la L. 28 febbraio 1992, n. 217, rubricato “Servizi in aree aeroportuali non richiedenti l’impiego di personale delle forze di polizia”, giusta il quale, ferme restando le attribuzioni e i compiti dell’autorità di pubblica sicurezza e dell’autorità doganale, nonché i poteri di polizia e di coordinamento attribuiti dalle disposizioni vigenti agli organi locali dell’Amministrazione della navigazione aerea, viene consentito l’affidamento in concessione dei servizi di controllo esistenti nell’ambito aeroportuale, purché, però, e sul punto la disposizione legislativa è molto precisa, il loro espletamento non richieda l’esercizio di pubbliche potestà o l’impiego di appartenenti alle forze di polizia.

[36] GIUSTI., Per un inquadramento giuridico dei “diritti aeroportuali” e di “handling”, cit., 92.

[37] GRAZIANO, voce “ Tasse aeroportuali”, cit., 348.

[38] RICCIO, voce “Aerodromi( e aeroporti)”, cit., 4.

[39] Ed invero, l’attribuzione a pubblici poteri della competenza di stabilire la disciplina delle prestazioni e la misura dei relativi prelievi si giustifica, quindi, ampiamente, con l’interesse pubblico allo svolgimento delle attività di gestione aeroportuale, che convive con spiccati interessi privati rinvenibili nel rapporto fra l’utente e il gestore medesimo (in tal senso v. GIUSTI, Osservazioni sulle tariffe aeroportuali, cit., 308).

[40] Ed invero, le società che hanno la gestione totale di un aeroporto sono tenuti alla corresponsione di un canone di concessione, a favore dell’Ente nazionale per l’aviazione civile, originariamente commisurato, giusta il D.M. 22 dicembre 1998, pubblicato in Gazz. Uff. 26 gennaio 1999, n. 20, in ragione dei diritti aeroportuali incassati dal gestore medesimo (10%), e poi determinato sulla base del WLU (work load unit). Tale corresponsione, quindi, costituisce il corrispettivo dell’affidamento in concessione dell’aeroporto, e non può essere in alcun modo confuso o assimilato ad un obbligo di versamento, a favore dello Stato, degli importi riscossi, a titolo di diritti e tasse aeroportuali, dal gestore medesimo.

[41] Del Federico, Tasse, tributi paracommutativi e prezzi pubblici, cit., 187.

[42] Sul punto cfr. TAR Lazio, 26 febbraio 2003, n. 1559 che riconosce espressamente come i diritti de quibus siano dovuti a fronte dell’uso delle infrastrutture aeroportuali.

[43] GAETA, voce “Tasse aeronautiche, cit., 28 e ID, Il regime giuridico degli aerodromi, in Trasporti, 1974, 85. Più precisamente, secondo l’Autore, i diritti di imbarco delle merci e dei passeggeri non potrebbero essere considerati come corrispettivi, in quanto a tali operazioni sarebbe del tutto estraneo l’esercente dell’aerodromo, provvedendovi o il vettore direttamente o per mezzo delle società di handling. In assenza, quindi, di un servizio direttamente reso dal gestore, detti prelievi andrebbero qualificati, nell’ambito dei tributi, come imposte (e non come tassa). Invece, i diritti per l’approdo, la partenza e la sosta degli aeromobili, andrebbero diversamente qualificati, a seconda della natura dell’aeroporto (se privato o statale), in corrispettivi o tasse.

[44] Invece, in materia di diritti aeroportuali, l’art. 802 del Codice della Navigazione, come modificato dal D.Lgs. 9 maggio 2005 n. 96, prevede espressamente che l’ENAC possa vietare la partenza degli aeromobili quando risultino violati gli obblighi di pagamento delle tasse e diritti aeroportuali.

[45] Cfr. art. 49, quarto comma, del D.Lgs. n. 22/1997 ed art. 3, secondo comma, del D.P.R. n. 158/1999).

[46] Contra la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Chieti, Sez. III, 22 giugno 2004, n. 73/03/2004. Secondo il Collegio adito, infatti, i diritti di imbarco non rientrano nell’ambito dei corrispettivi ma dei tributi, quindi, conclude la Commissione, la rivalsa, operata dal vettore nei confronti del passeggero, volta ad addebitare a costui l’importo versato al gestore aeroportuale a tale titolo, non sarebbe rilevante ai fini IVA.

[47] Cass. (ordinanza), 20 maggio 2003, n. 7944.

[48] “Sono soggette alla giurisdizione delle commissioni tributarie le controversie concernenti:

• le imposte sui redditi;

• l’imposta sul valore aggiunto, tranne i casi di cui all’art. 70 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, ed i casi in cui l’imposta è riscossa unitamente all’imposta sugli spettacoli;

• l’imposta comunale sull’incremento di valore degli immobili;

• l’imposta di registro;

• l’imposta sulle successioni e donazioni;

• le imposte ipotecaria e catastale;

• l’imposta sulle assicurazioni;

• g-bis) il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi;

• i tributi comunali e locali;

• ogni altro tributo attribuito dalla legge alla competsioni tributarie.