La figura del difensore civico locale è introdotta nel nostro ordinamento agli inizi degli anni ’90, con l’art. 8 della legge n. 142/1990, norma contenuta nel capo III della legge. Invero nel capo III della legge n. 142/1990 intitolato “Istituti di partecipazione”, sono affastellati strumenti di partecipazione dei cittadini all’attività politica, di partecipazione alla attività amministrativa, norme sulla pubblicità dell’attività amministrativa ed istituti – come il difensore civico – che prima facie non realizzano una vera e propria forma di partecipazione del cittadino [1].
Attraverso gli istituti di partecipazione si concretizza una nuova visione di amministrazione che tende a stabilire rapporti «diretti» con cittadini e con la collettività; si consente al cittadino di realizzare una sorta di controllo sociale dell’amministrazione, si vuole in buona sostanza favorire il confronto tra amministrazione e cittadino per realizzare una amministrazione democratica. Ed il difensore civico non può costituire una barriera per impedire il contatto diretto tra amministrazione e cittadino, nè tantomeno rappresentare un filtro, semmai dovrebbe fare da “tramite” tra cittadino ed amministrazione favorendo il contatto procedimentale.
Un simile ruolo però appare inutile a fronte delle soluzioni organizzative previste già nel d.lgs. n. 29 del 1993 (si pensi all’URP) ed alla disciplina del procedimento disegnata dalla legge n. 241 del 1990 (si pensi al responsabile del procedimento).
Nè si potrebbe pensare ad un utile intervento del difensore civico successivo alla conclusione del procedimento. Infatti far raccogliere al difensore civico le lamentele del cittadino che si duole di un provvedimento a lui sfavorevole, per riportarle al competente organo, non solo è inutile, ma anche pericoloso per il cittadino in un sistema dove il decorso del breve termine di impugnazione determina la inoppugnabilità dell’atto.
Peraltro, le funzioni ulteriori affidate al difensore civico dopo la legge n. 142/1990 – ossia la possibilità di costituirsi parte civile a fianco delle persone diversamente abili nei procedimenti penali per taluni reati (art. 36, comma 2 della legge 104 del 1992), le competenze in materia di controllo previste dall’art. 17 della legge n. 127/1997, la competenza nel procedimento di accesso agli atti amministrativi introdotta dall’art. 15 della legge n. 340/2000, appaiono scarsamente significative.
Questo impianto è stato confermato dall’art. 11 del testo unico enti locali.
Successivamente il legislatore è intervenuto con l’art. 2, comma 186 della legge n. 191/2009 (c.d. l. finanziaria 2010) prevedendo l’abrogazione dell’art. 11 del T.U.E.L. E ciò per arginare le spese a carico dei Comuni e delle Province, ritenendo, evidentemente, che i costi per il funzionamento della predetta figura fossero superiori rispetto ai vantaggi per la collettività.
Con il d.l. n. 2/2010 conv. dalla l. n. 42/2010, il legislatore ritorna sul punto, confermando la soppressione del difensore civico comunale, prevedendo però la possibilità per i comuni di attribuire le funzioni già proprie del difensore civico comunale, attraverso una convenzione, al difensore civico della Provincia, il quale assume la denominazione di difensore civico territoriale.

2. Ci si chiede l’utilità di mantenere, ancorchè a livello provinciale, una figura, quella del difensore civico la cui azione in questi anni è stata alquanto timida. Si aggiunga che il difensore civico territoriale è stato istituito solo in 34 province [2]. Per non dire del dibattito sul riordino delle province e sulla conseguente riallocazione delle funzioni esercitate a quel livello di governo del territorio.
Tanto basta per riprendere il tema del difensore civico.
Nella originaria previsione della legge n. 142/1990 il difensore civico non è un organo dell’amministrazione locale, né di governo, né amministrativo in senso tradizionale.
La Corte costituzionale ha ritenuto che il difensore civico fosse titolare di funzioni connesse alla tutela della legalità e della regolarità dell’azione amministrativa a cui non potesse essere riconosciuta la qualificazione di organo di governo [3].
Per il giudice amministrativo la figura del difensore civico non è pienamente riconducibile né a quella di organo di governo né a quella di organo pienamente – anzi ha affermato il Tar Lazio, “piattamente” – amministrativo. Ed in quanto garante dell’indipendenza [4] e dell’imparzialità dell’agire dell’Ente locale viene ascritto nella categoria delle authority [5].
Il difensore civico disegnato nella legge sulle autonomie locali è comunque una autorità amministrativa, non assoggettata all’indirizzo politico del governo locale, che attraverso una azione indipendente, garantisce e promuove la buona amministrazione, senza essere titolare di uno specifico «interesse pubblico» da curare.
Pertanto un tratto caratterizzante questa Autorità è il modo di fare amministrazione in senso anzitutto pedagogico e persuasivo [6], con una azione che non si concretizza attraverso i poteri amministrativi tradizionali.
Occorre partire dalla premessa che nessuna attività amministrativa, preordinata al perseguimento di un interesse della collettività, possa astrattamente sfuggire all’intervento del difensore civico; non essendo limitato il suo raggio di azione alla attività autoritativa dell’amministrazione, il difensore civico può legittimamente (e come vedremo più utilmente) intervenire a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento nel settore dei servizi pubblici locali [7], comunque gestiti [8].
Privilegiando l’intervento del difensore civico a garanzia dell’efficienza dei servizi pubblici locali, si rende effettiva la sua missione di garante dell’imparzialità e del buon andamento, così contribuendo a costruire una buona amministrazione per i cittadini.
Peraltro, questo ruolo del difensore civico – che ci sembra piuttosto attuale – consentirebbe di legittimare la nuova “territorialità” della figura, tenendo conto che nella materia dei servizi pubblici si ricercano sempre più spesso gli ambiti ottimali di gestione, nel livello sovra-comunale. Ossia lo stesso livello territoriale – definito convenzionalmente – in cui oggi può operare il difensore civico.

3. La buona amministrazione è l’amministrazione orientata al risultato, l’amministrazione che ascolta i cittadini, l’amministrazione che risponde e soddisfa i bisogni dei cittadini, l’amministrazione che rende servizi di qualità. Il difensore civico può collocarsi all’incrocio tra il cittadino e l’amministrazione non tanto per “tutelare” il cittadino di fronte al potere, quanto per contribuire a costruire una buona amministrazione.
Infatti non appare attuale né utile una “difesa civica” alla stregua del defensor civitatis, strumento di protezione degli umiliores nei confronti dei potenti che si contrapponeva al curator civitatis, nominato dal Principe.
In riferimento ai servizi pubblici il difensore civico può assumere una rilevante funzione nell’interesse degli utenti, garantendo l’effettività e la qualità dei servizi offerti ai cittadini, diffondendo la cultura del risultato all’interno dell’amministrazione, prescindendo dal modello di gestione del servizio e dagli strumenti giuridici privatistici o pubblicistici che si usano.
Anzi si può ritenere che di fronte al processo di privatizzazione dei modelli di gestione dei servizi pubblici ed all’esigenza comunque di garantire l’effettività e la continuità del servizio-funzione, il difensore civico potrebbe intraprendere iniziative che vanno a bilanciare l’indebolito ruolo delle garanzie (pubblicistiche) dei cittadini.
In sostanza il difensore civico potrebbe diventare una sorta di garante dell’unità, della qualità e della effettività della rete di servizi a prescindere dal soggetto che li eroga (pubblico o privato) [9].
Il ruolo del difensore civico non è quello di dire chi ha torto e chi ha ragione, di accertare responsabilità e di sanzionare l’amministrazione inadempiente, ma piuttosto quello di capire perché gli standard di qualità non sono stati raggiunti, perché il servizio promesso al cittadino non è adeguato, trovare il difetto per segnalarlo a chi deve correggerlo, rapportandosi così da una parte con i cittadini, dall’altra parte con organi di governo, uffici ed enti erogatori.
Ed in questa sua potenziale funzione le segnalazioni dei cittadini, anche attraverso reclami, appaiono fondamentali, e consentono di attivare questo processo di “controllo” interno [10].
Il legislatore regionale più attento sembra sollecitare questo ruolo del difensore civico. Così l’art. 9 della legge Reg. Lombardia n. 3 del 2008 ha previsto che chi accede alla rete dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario, fermo restando la tutela giurisdizionale, in caso di atti o comportamenti che negano o limitano la fruibilità delle prestazioni, può richiedere l’intervento del difensore civico, il quale si pronuncia entro quindici giorni dalla presentazione della segnalazione [11].
Peraltro l’efficacia degli interventi del difensore civico nel settore dei servizi pubblici potrebbe essere agevolata attraverso una stretta collaborazione con le associazioni dei consumatori. Collaborazione che già in alcune realtà locali si è formalizzata in convenzioni [12].
Questo ruolo del difensore civico sembra essere sollecitato anche da taluni interventi legislativi statali: l’art. 2, comma 461 della legge finanziaria 2008, ma soprattutto l’art. 23 della legge n. 69 del 2009 con cui ci si pone l’obiettivo di ridurre significativamente il contenzioso ed assicurare il più alto grado di soddisfazione degli utenti anche attraverso la diffusione delle buone prassi tra gli uffici.
Il difensore civico dovrebbe stimolare le amministrazioni al dialogo ed alla relazione con gli utenti, promuovendo metodi di rilevazione della qualità percepita dai cittadini, basati sull’ascolto e sulla partecipazione. Infatti la qualità del servizio, intesa come globalità degli aspetti e delle caratteristiche di un servizio da cui dipendono le sue capacità di soddisfare completamente un dato bisogno [13], è un obiettivo a cui deve tendere l’amministrazione ed una pretesa dell’utente, il quale valuta il servizio reso dall’amministrazione in relazione alla qualità del risultato. Il difensore civico anche attraverso la rete di rapporti con le associazioni dei consumatori potrebbe sicuramente contribuire in questa azione, che poi alla fine tendeva a rendere un sistema di servizi pubblici locali efficiente, efficace e di qualità per la piena soddisfazione dell’utente.
Il difensore civico anche attraverso una adeguata informazione ed una pubblicizzazione dei contenuti delle carte dei servizi contribuirebbe a realizzare questo confronto tra l’amministrazione che eroga il servizio ed il cittadino utente [14]. Dialogando con i cittadini, raccogliendo i reclami, informandoli degli esiti o meglio ancora, se previsto, decidendo su di essi, disponendo il previsto indennizzo; in sostanza assumendo il punto di vista dell’utente, per condividerne le aspettative, lo informa, e a sua volta riceve quelle informazioni utili per migliorare la qualità dei servizi offerti, lo agevola nell’esercizio dei diritti a cominciare dal diritto di accesso alle informazioni. Infatti la qualità dei servizi passa attraverso l’informazione e la partecipazione dei cittadini utenti, sia nella fase di definizione degli standard, sia nella fase di verifica: in modo da realizzare quella che è stata definita una “qualità partecipata e comunicata” [15]. Si può così realizzare una interazione reciproca determinata dalla condivisione di conoscenze, anche attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche che, aumentando le possibilità di dialogo con i cittadini, consentirebbero agli enti politici, anche attraverso il difensore civico, di raccogliere le volontà degli utenti al fine di migliorare la qualità del servizio.
Si capisce allora che il problema non è quello di tutelare il cittadino nei confronti del potere, compito che non appartiene al difensore civico, ma piuttosto di garantire un confronto alla pari con l’amministrazione, una relazione che si fondi sul reciproco rispetto, per realizzare una amministrazione efficiente ed efficace.

4. Privilegiando l’intervento del difensore civico nel settore dei servizi pubblici locali il difensore civico finisce di essere quella figura ambigua e come abbiamo visto per certi versi inutile.
Non è suo compito tutelare diritti dei cittadini danneggiati dall’amministrazione, per cui esistono invece i giudici, né essere avvocato del cittadino destinatario di un provvedimento sfavorevole. Non deve perseguire una vuota legalità amministrativa, e rappresentare un ulteriore spauracchio per dipendenti e funzionari.
Il difensore civico deve rappresentare invece la “coscienza comunitaria” all’interno dell’amministrazione, insinuandosi con il suo buon senso prima ancora che con la legge. Ed allora può determinare quelle trasformazioni culturali che poi sono più importanti delle stesse riforme.
La nuova cultura amministrativa che il difensore civico può contribuire a diffondere è la cultura del risultato.
La sua missione è quella di far comprendere che le amministrazioni che erogano servizi, non sono nate per eseguire leggi ma per rendere felici i cittadini rispondendo ai loro bisogni quotidiani, alle loro domande di giustizia, alle loro esigenze.
Una amministrazione giusta è fatta di persone ragionevoli e di buon senso. La missione del difensore civico è anche quella di diffondere la cultura del buon senso-ragionevolezza che garantisce quella sintesi di principi e valori [16], principi della legge e valori dell’efficienza e dell’efficacia [17], non in ragione dell’organizzazione bensì degli interessi dei singoli e della collettività.
La sua missione alla fine dovrebbe essere più pedagogica che correttiva e repressiva ed in questo contesto è chiamato ad interagire con gli utenti ed eventualmente anche con le associazioni di consumatori, trasformando quelle che sono le quotidiane lamentele e proteste in apporti collaborativi utili per migliorare il servizio ed alla fine l’amministrazione.

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[1] Vedi sul punto F. Merusi, La partecipazione dei cittadini alla funzione amministrativa regionale e di controllo sugli enti locali, in Amministrare, 1977, n. 1-2, p. 26.
[2]Vedi la relazione del difensore civico della Provincia di Torino del 12 marzo 2013.
[3] Corte costituzionale, 29 aprile 2005, n. 167.
[4] L’indipendenza dell’organo ha duplice espressione: per un verso perché il soggetto è eletto in base alla garanzia di indipendenza che offrono la sua preparazione ed esperienza, per altro verso la posizione di indipendenza gli è anche propriamente garantita, dai limiti che l’ordinamento pone alla cessazione dalla carica prima della sua naturale scadenza.
[5] Il T.A.R. Emilia-Romagna, Sez. Parma, 12 luglio 1983, n. 198, in Trib. Amm. Reg., 1983, I, p. 2575, ha ritenuto legittima la istituzione del nuovo ufficio del difensore civico da parte del Comune di Parma nella limitata ipotesi in cui tale ufficio venisse considerato come un organo non già a rilevanza esterna, bensì interno alla stessa organizzazione comunale al fine di promuoverne il migliore funzionamento, senza adottare decisioni, ma limitandosi a sollecitare da parte degli organi competenti, l’adozione di quelle che il comune avrebbe dovuto comunque adottare. In dottrina E. Casetta, Riflessioni sul ruolo attuale del difensore civico, relazione generale al convegno Il difensore civico. Modelli e problemi, Teramo-Bellante, 10-11 ottobre 1996, in Dir. Economia, 1997, V, p. 227; Vedi pure C. Franchini, Le autorità amministrative indipendenti, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1988, p. 549; G. Longobardi, Le amministrazioni indipendenti. Profili introduttivi. Scritti per M. Nigro, Milano, 1991, II, p. 173.
[6] Cfr. S. Licciardello, Le sanzioni a tutela della concorrenza e del mercato. Italia e Francia a confronto, in Riv. it. di dir. pubbl. comunit., 1993, n. 1-2, p. 97.
[7] S. Licciardello, Servizi pubblici locali, in Annuario delle autonomie locali 1992, diretto da S. Cassese, p. 471
[8] Infatti il pluralismo dei modelli organizzativi non esclude il riferimento, come valore unificante, ai principi costituzionali del buon andamento e della imparzialità; principi riferibili a tutte le funzioni, autoritative e non, del comune, a prescindere dai modelli di organizzazione.
[9] S. Licciardello, Servizi pubblici locali, in Annuario delle autonomie locali 1995, a cuara si S. Cassese, p. 481.
[10] Per M. Clarich, Il processo amministrativo a “rito ordinario”, Riv. Dir. Proc., 2002, 4, p. 1058, “il settore nel quale strumenti giustiziali hanno qualche possibilità di operare con successo è quello dei servizi di pubblica utilità per i quali sono state istituite autorità indipendenti. Si pensi per esempio al ruolo attribuito all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni di dirimere le controversie tra gli organismi di telecomunicazioni in materia di interconnessione e di accesso speciale alla rete e in generale di lesione di diritti e interessi protetti da accordi di diritto privato o da norme speciali. La complessità tecnica e giuridica di tali controversie, la presenza di un numero generalmente ristretto di operatori (in particolare nel settore della telefonia mobile), la garanzia rinforzata del contraddittorio e la forte connotazione tecnica dell’Autorità, unita alle caratteristiche di indipendenza, costituiscono fattori che possono far attecchire le forme di tutela alternative alla giurisdizione”.
[11] Non mancano specifiche disposizioni anche negli statuti e nei regolamenti comunali. Così per l’art. 23 dello Statuto del Comune di Torino il difensore civico opera a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’Amministrazione Comunale, per assistere i cittadini e gli utenti dei servizi nella tutela dei loro diritti e interessi, anche nei confronti di enti, istituzioni e Società per Azioni a mezzo delle quali il Comune gestisce servizi pubblici locali nonché soggetti privati concessionari di servizi comunali. Prevedendo peraltro che il difensore civico fornisca all’Agenzia per i Servizi Pubblici Locali, anche di propria iniziativa, tutte le informazioni utili all’individuazione del grado di soddisfazione dell’utenza. Ed inoltre è previsto che gli statuti delle Società per Azioni per mezzo dei quali il Comune gestisce servizi pubblici locali ed i contratti di servizio o le convenzioni che regolano i rapporti del Comune con tali enti e con i concessionari di servizi comunali devono stabilire le categorie di documenti e le informazioni in possesso degli stessi che, a richiesta, devono essere forniti al difensore civico.
[12] Ad esempio quella tra il difensore civico della città di Milano e l’associazione di consumatori dell’aprile 2007.
[13] Si sono individuati nel personale, nelle risorse finanziarie e nelle nuove tecnologie, i fattori della qualità dell’amministrazione, M. Clarich, Qualità dell’amministrazione e giustizia amministrativa, in Dir. pubbl., 2001, p. 274 ss.
[14] Sotto altro profilo il giudice amministrativo ha riconosciuto ad una associazione di consumatori (Codacons) l’accesso alle informazioni sulla attività del difensore civico (Cons. di Stato, Sez. V, 7 novembre 2007, n. 5780). Per il Consiglio di Stato il Codacons è un’associazione a tutela di consumatori ed utenti, iscritta nell’elenco di cui all’art. 5, L. n. 281 del 1998 (ora art. 137, D.Lgs. n. 206 del 2005), avente come finalità quella di tutelare, anche con il ricorso alla strumento giudiziario, gli interessi dei consumatori e degli utenti nei confronti dei soggetti pubblici e privati, produttori o erogatori di beni e servizi; in conseguenza di ciò essa è legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti. A detta Associazione, quindi, si deve, logicamente, riconoscere la legittimazione a richiedere informazioni sull’attività del difensore civico, che è garante della imparzialità e del buon andamento dell’Amministrazione comunale, non potendosi escludere, in generale, l’incidenza dell’attività del difensore civico sugli interessi dei consumatori e degli utenti rappresentati dal Codacons. Rientra, quindi, nel diritto di accesso, l’istanza del Codacons volta ad acquisire informazioni su alcuni aspetti dell’attività svolta dal difensore civico quali ad es. appalti visionati, rapporti inviati alla magistratura penale o contabile, bilancio dettagliato delle spese sostenute. Ciò, ovviamente, purchè tali informazioni siano racchiuse in documenti amministrativi, e nei limiti in cui tale richiesta non sia sostanzialmente rivolta ad un controllo generalizzato, configurandosi, quindi, come generica pretesa, tendente ad una sorta di controllo ispettivo globale sull’attività del difensore civico; in tal caso, infatti, pur dovendosi ritenere legittimato il Codacons a richiedere informazioni, è legittimo il diniego d’accesso rispetto ai documenti. Al contrario, invece, il Codacons ha diritto di accedere alle informazione qualora queste siano specifiche e circostanziate, come, ad es., nel caso di richiesta di accedere al bilancio dettagliato delle spese sostenute dall’Ufficio del difensore civico, affrontate in un determinato anno; si tratta, infatti, in tal caso, di precise informazioni di interesse della suddetta Associazione per il proficuo svolgimento della propria attività.
[15] S. Licciardello, Percorsi di diritto pubblico dell’economia. Territorio, beni e servizi, Torino, 2008.
[16] Cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 6 febbraio 1993, n. 3, in Giur. it., 1994, III, 1, c. 114.
[17] La distinzione fra i parametri normativi e i (meno rigidi) criteri di ragionevolezza la ritroviamo in giurisprudenza; cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 14 luglio 1982, n. 366, in Cons. Stato, 1982, I, p. 1004; Cons. Stato, Sez. VI, 10 febbraio 1996, n. 276, in Cons. Stato, 1996, I, p. 276. La ragionevolezza viene spesso presentata come uno dei criteri dell’agire amministrativo, così come la logicità, la buona amministrazione, l’imparzialità e la legalità (Cons. Stato, Sez. VI, 28 giugno 1995, n. 649, in Foro amm., 1995, p. 1291; Cons. Stato, Sez. IV, 14 luglio 1995, n. 571, in Cons. Stato, 1995, I, p. 1043; Cons. Stato, Sez. IV, 3 febbraio 1996, n. 421, in Cons. Stato, 1996, I, p. 144). Sul punto S. Licciardello, Profili giuridici della nuova amministrazione pubblica. Organizzazione per autonomie e diritti dei cittadini, Torino, 2000.

(pubblicato il 1.8.2013)

Note

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