Sommario: 1. Il contesto economico-giuridico di introduzione della programmazione negoziata – 2. La disciplina normativa – 3. Natura contrattuale dei moduli della programmazione negoziata e differenze con gli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990 – 4. Programmazione negoziata e pianificazione urbanistica – 4.1. Il rinvio alla disciplina dell’accordo di programma – 4.2. Gli accordi di contrattazione programmata modificativi dei piani urbanistici e i limiti alla partecipazione del privato – 4.3. Estensione degli effetti dell’accordo alle concessioni edilizie – 4.4. Applicazione dell’accordo in variante alla strumentazione urbanistica all’intero territorio nazionale ai soli fini dell’approvazione dei progetti di opere pubbliche – 4.5. La derogabilità delle norme ordinarie di amministrazione – 4.6. Incidenza degli accordi della programmazione negoziata sugli strumenti di pianificazione sovracomunali. La sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 5 gennaio 2001, n. 25 e la disciplina dettata a livello regionale – 4.7. I limiti all’esercizio dei poteri sostitutivi in materia urbanistico-edilizia – 5. Programmazione negoziata e interessi differenziati – 6. Conclusioni.

1. Il contesto economico-giuridico di introduzione della programmazione negoziata.
L’introduzione della programmazione negoziata[1] quale modello generalizzato di promozione dello sviluppo locale trae origine dalla crisi europea del capitalismo urbano industriale e dal conseguente rovesciamento delle politiche di programmazione dell’economia che individuano, quale nuovo fattore trainante della crescita produttiva e occupazionale, un’idea di sviluppo economico non più centralizzato e dirigistico ma basato sulla cooperazione delle forze che operano sul territorio: amministrazioni locali, imprese, banche e associazioni di categoria[2].
L’affermarsi di questo modello di sviluppo locale è il frutto di una nuova filosofia di intervento pubblico nell’economia, emersa in Italia in seguito al fallimento dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, caratterizzato da azioni decise dall’alto, spesso in maniera non coordinata e senza tener conto delle specificità territoriali[3]. Alla programmazione pubblica delle attività economiche, intesa come procedimento centralizzato di direzione dell’economia, autoritativo e vincolante per i privati, si sostituisce così un concetto di programmazione basato su procedure di tipo pattizio e consensuale, che coinvolgono una vasta cerchia di soggetti pubblici e privati, collocati su un piano di parità, nella consapevolezza che il soddisfacimento dell’interesse economico esuli dalla portata unilaterale dei pubblici poteri e imponga il coinvolgimento dei privati (in primis delle imprese, attrici principali dello sviluppo) nelle scelte programmatorie[4].
L’introduzione della programmazione negoziata avviene nel contesto di importanti riforme amministrative ispirate al principio di sussidiarietà – adottate con la legge n. 59/97 e i successivi decreti attuativi (in particolare il 112/98) – che comportano un massiccio trasferimento di funzioni in favore delle Regioni e degli enti locali. Nei moduli della programmazione negoziata è tuttavia rinvenibile una visione nuova, dinamica della sussidiarietà, non più intesa nel senso tradizionale di criterio rigido di allocazione delle funzioni amministrative, ma in un’accezione procedimentale e consensuale, in cui il ruolo centrale degli enti locali è assicurato dalla partecipazione, insieme alle forze economiche locali e alle parti sociali, al “tavolo di concertazione” in cui sono assunte le scelte programmatorie.
Questo mutamento di segno è coerente con il delinearsi di un’amministrazione di scopo in cui l’esercizio delle funzioni si svolge per atti-piano (va richiamata, in proposito, la disciplina generale dell’accordo di programma introdotta dalla legge n. 142/90), superando la vecchia logica della rigida separazione delle competenze e degli atti singoli. Il ricorso a piani procedimentali programmati nasce, invero, dall’esigenza di coordinare funzioni frazionate, esercitate da soggetti diversi in relazione alla medesima materia, insuscettibili di una reductio ad unum, stante l’oggettiva frammentazione dei relativi interessi[5].
Il metodo della concertazione nella programmazione delle attività economiche è peraltro in sintonia con la generale tendenza del diritto amministrativo a far assurgere il consenso a fattore trainante e imprescindibile dell’attività dell’Amministrazione pubblica[6]. Questa tendenza fornisce una (ulteriore) legittimazione giuridica all’introduzione della programmazione negoziata: in essa l’adozione del modulo negoziale trova la principale causa giustificatrice nella convinzione che l’interesse allo sviluppo economico possa essere perseguito in maniera efficace soltanto attraverso il coinvolgimento diretto dei privati nell’elaborazione del programma di sviluppo[7].

2. La disciplina normativa.
L’iniziale sistematizzazione normativa degli istituti di programmazione negoziata si deve alla legge n. 104/95, contenente strumenti per una più efficace attuazione delle politiche di intervento nelle aree depresse dopo la fine dell’intervento straordinario. Nella legge la “programmazione negoziata” è definita come “la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza”.
Dalla suddetta definizione, invero astrusa e generica, può desumersi che gli strumenti di programmazione negoziata sono moduli convenzionali con i quali lo Stato, la Regione e gli enti locali concordano, anche con le parti private, politiche unitarie di intervento sul territorio.
La legge n. 104/95 ha disciplinato, in particolare, l’intesa di programma, il contratto di programma e l’accordo di programma, divenuto, con la legge n. 662/96, accordo di programma quadro. Mancavano dunque i patti territoriali (introdotti dalla legge n. 341/95, di conversione del d.l. n. 244/95, recante “misure dirette ad accelerare il completamento degli interventi pubblici e la realizzazione dei nuovi interventi nelle aree depresse”) e i contratti d’area (disciplinati per la prima volta con la legge n. 662/96), ossia gli strumenti di contrattazione locale più articolati.
La legge n. 662/96 (art. 2, commi 203-209) introduce ulteriori forme di concertazione ed arricchisce i contenuti operativi dei diversi strumenti di programmazione negoziata, i quali, pur nella loro diversità, sono tutti destinati a regolare “gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle province autonome, nonché degli enti locali”. Con la legge in parola, inoltre, detti strumenti, fatta eccezione per il contratto d’area, assumono valenza su tutto il territorio nazionale.
In particolare, vengono definiti: l’Intesa istituzionale di programma, qualificata come “l’accordo tra amministrazione centrale e regionale, o delle province autonome, con cui tali soggetti si impegnano a collaborare (…) per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati”; l’Accordo di programma quadro, come tale intendendosi l’accordo finalizzato all’attuazione degli interventi definiti dall’Intesa istituzionale di programma; il Contratto di programma, inteso come l’accordo tra amministrazione statale e impresa per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata; il Contratto d’area, definito come lo “strumento operativo, concordato tra le amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali altri soggetti interessati, per la realizzazione delle azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di una nuova occupazione”, specificamente finalizzato al sostegno economico delle aree depresse[8]; il Patto territoriale, inteso come l’accordo promosso dagli enti locali, dalle parti sociali o da altri soggetti pubblici o privati per l’attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale.
Alle suddette definizioni, la legge n. 662/96 non fa seguire una regolamentazione degli istituti della programmazione negoziata rinviando, all’uopo, alle delibere del Cipe, al quale è rimessa, ai sensi dell’art. 2, comma 206, l’individuazione delle “modalità di approvazione dei contratti di programma, dei patti territoriali e dei contratti di area e gli eventuali finanziamenti limitatamente ai territori delle aree depresse”. La stessa norma attribuisce al Cipe il potere di definire “ulteriori tipologie della contrattazione programmata disciplinandone le modalità di proposta, di approvazione, di attuazione, di verifica e controllo”.
Siffatta delegificazione è ispirata dalla convinzione che l’interesse economico possa essere meglio perseguito sottraendo la disciplina della contrattazione programmata alla rigidità delle scelte legislative e attribuendola all’organo governativo competente in materia di programmazione dell’economia.

3. Natura contrattuale dei moduli della programmazione negoziata e differenze con gli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990.
Uno degli elementi più significativi che accomuna i diversi strumenti della programmazione negoziata – fatta eccezione per l’intesa istituzionale di programma[9] – è rappresentato dal coinvolgimento dei privati, ai quali è riconosciuto, in sede di contrattazione, un ruolo tendenzialmente “paritario”, che va ben al di là della semplice partecipazione procedimentale.
I moduli negoziali in questione rientrano nel genus degli accordi esterni, come tali intendendosi gli accordi stipulati tra soggetti pubblici e privati, contrapposti agli accordi interni, in cui è presente la sola parte pubblica. Essi, tuttavia, vanno tenuti distinti dagli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241/90, aventi natura pubblicistica, nei quali l’interesse facente capo all’amministrazione prevale su quello del privato, potendo la stessa recedere unilateralmente dall’accordo “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse”.
Nei moduli consensuali della programmazione negoziata, invece, il soggetto pubblico non gode del potere di recesso, atteso che l’interesse allo sviluppo economico, perseguito attraverso lo strumento negoziale, non rientra nella titolarità esclusiva né delle amministrazioni né dei privati, trattandosi di un interesse generale[10], alla cui realizzazione le parti contribuiscono in maniera tendenzialmente paritaria, giocando ciascuna un ruolo specifico e insopprimibile. Al contrario, negli accordi sostitutivi di provvedimento, il contributo del privato non è imprescindibile, potendo l’amministrazione, in caso di mancato raggiungimento dell’accordo, agire unilateralmente mediante l’emanazione di un provvedimento.
La pariordinazione dell’interesse dell’amministrazione a quello dei privati fa sì che i moduli consensuali della programmazione negoziata siano assimilabili, quanto a regime giuridico, al contratto di diritto privato, con conseguente applicabilità agli stessi dei principi in materia di obbligazioni e contratti[11]. Pertanto, in siffatti accordi negoziali, il recesso unilaterale dell’amministrazione potrebbe ammettersi solo in virtù di un’espressa previsione contrattuale, ai sensi dell’art. 1373 c.c..
La forma contrattuale non descrive, tuttavia, in maniera esaustiva, la natura giuridica dei moduli della programmazione negoziata. La finalità di coordinamento che li caratterizza consente, infatti, di accostarli agli accordi tra amministrazioni disciplinati dall’art. 15 della legge n. 241/90, anch’essi finalizzati a concordare lo svolgimento di attività di interesse comune e sottratti alla prescrizione dell’art. 11 sul recesso per motivi di interesse pubblico. Un altro punto di contatto tra le due tipologie di accordo risiede nella previsione di meccanismi predeterminati per il superamento del dissenso, generalmente individuati nel conferimento di poteri sostitutivi[12].

4. Programmazione negoziata e pianificazione urbanistica.
L’interesse economico non è il solo a venire in rilievo nell’ambito della programmazione negoziata. Alle diverse funzioni amministrative coinvolte nella definizione degli accordi in questione, facenti capo a più soggetti, fanno infatti da substrato interessi a volte in contrasto tra loro, per la cui composizione è prevista, in determinati casi, una specifica disciplina normativa che, semplificando le procedure di formazione del consenso, garantisce la tutela dell’interesse economico preminente, il cui perseguimento impone tempi strettissimi di realizzazione dell’attività amministrativa (si pensi soltanto ai tempi per l’utilizzo dei finanziamenti concessi per la realizzazione degli interventi).
Un esempio concreto è rinvenibile nella specifica disciplina dettata dalla legge n. 662 del 1996 in relazione alla materia urbanistica, dalla cui considerazione il legislatore non poteva evidentemente prescindere, stante la necessità di individuare aree per la localizzazione degli insediamenti produttivi aventi una destinazione compatibile con le politiche concordate di sviluppo[13].
Non è raro, invero, il caso in cui le prescrizioni urbanistiche contrastino con i programmi di sviluppo concordati: si pensi all’ampliamento o alla realizzazione ex novo di impianti produttivi in aree non aventi tale destinazione o a interventi infrastrutturali a servizio del progetto di sviluppo, non previsti ma necessari per la realizzazione del programma. In tal caso, il legislatore ha previsto che l’accordo di programmazione negoziata possa operare in variante alla strumentazione urbanistica, che così risulta recessiva rispetto all’interesse allo sviluppo locale e all’incremento dei livelli occupazionali[14].

4.1. Il rinvio alla disciplina dell’accordo di programma.
L’art. 2, comma 203, lett. c), della legge n. 662/96, relativo agli accordi di programma quadro – le cui disposizioni, ai sensi del successivo comma 204, sono applicabili, in quanto compatibili, anche ai patti territoriali e ai contratti d’area – dispone che, limitatamente alle aree depresse[15], “determinazioni congiunte adottate dai soggetti pubblici interessati territorialmente e per competenza istituzionale in materia urbanistica possono comportare gli effetti di variazione degli strumenti urbanistici già previsti dall’art. 27, commi 4 e 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142”. L’incidenza urbanistica dei suddetti accordi di programmazione negoziata viene dunque regolata sulla base del rinvio alle disposizioni in materia di accordo di programma.
Nel nostro ordinamento, l’introduzione dell’accordo di programma[16] si deve alla legge n. 210/85, istitutiva dell’ente “Ferrovie dello Stato”, che, all’art. 25, ne ha previsto la conclusione ai fini della costruzione e dell’ampliamento degli impianti ferroviari e delle opere connesse, qualora gli stessi non siano conformi alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie degli enti locali nel cui territorio devono realizzarsi gli interventi. L’incidenza urbanistica dell’accordo di programma è dunque evidente fin dalla sua introduzione e viene confermata dalle leggi successive; in particolare, la legge n. 64/86, sull’intervento straordinario nel Mezzogiorno, e la legge n. 305/1989, recante il “Programma triennale per la tutela dell’ambiente”.
L’istituto assume carattere generale con la legge 8 giugno 1990, n. 142, il cui art. 27, comma 1 (oggi confluito nell’art. 34 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), prevede che l’accordo di programma può essere promosso dal Presidente della Regione, dal Presidente della Provincia o dal Sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente, “per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti[17]”. Avendo le suddette opere e interventi una sicura ricaduta urbanistica, il successivo comma 4 attribuisce all’accordo di programma, qualora sia adottato con decreto del Presidente della Regione, l’attitudine a produrre gli effetti dell’intesa di cui all’art. 81 del d.P.R. n. 616/1977[18], che consente di operare in variante ai piani urbanistici ed edilizi dei Comuni per la realizzazione di opere di interesse statale. E’ richiesto, tuttavia, in ogni caso, l’assenso del Comune interessato, espresso per mezzo dell’adesione del Sindaco all’accordo, da ratificarsi entro 30 giorni, a pena la decadenza, da parte del Consiglio comunale (comma 5).

4.2. Gli accordi di contrattazione programmata modificativi dei piani urbanistici e i limiti alla partecipazione del privato.
La “valenza urbanistica” dell’accordo di programma, come si è visto, è stata estesa dalla legge n. 662/96 – limitatamente alle aree depresse – all’accordo di programma quadro, ai patti territoriali e ai contratti d’area, nei quali l’effetto di variante urbanistica riguarda anche gli interventi realizzati dai privati, qualificabili come opere di interesse generale in ragione della loro centralità nella realizzazione del piano di sviluppo concordato.
I privati sono tuttavia esclusi dalla sottoscrizione dell’accordo modificativo del piano urbanistico. Infatti, ai sensi del citato comma 203, lett. c), ultimo periodo, della legge n. 662/96, gli effetti di variazione degli strumenti urbanistici possono conseguire soltanto a “determinazioni congiunte adottate dai soggetti pubblici interessati territorialmente e per competenza istituzionale in materia urbanistica” (in conformità a quanto disposto dall’art 27 della l. n. 142/90, che esclude i privati dalla sottoscrizione all’accordo di programma).
Non sussistono invece preclusioni alla partecipazione dei privati – mediante la presentazione di osservazioni e opposizioni – all’accordo tra soggetti pubblici attuativo dell’istituto di programmazione negoziata. Detta partecipazione – considerata, in dottrina, funzionale all’armonizzazione tra l’accordo fra amministrazioni e il modulo negoziale sottoscritto con i privati[19] – trova il suo fondamento, nel caso degli accordi modificativi di atti di pianificazione territoriale, nella previsione dell’art. 13 della legge n. 241/90[20], secondo cui le disposizioni del capo III sulla partecipazione al procedimento non si applicano agli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali “restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”. Nel caso di specie, troveranno pertanto applicazione le disposizioni sulla formazione dei piani urbanistici, che assicurano una partecipazione ancor più stringente di quella prevista dalla legge n. 241 del 1990.
Le suddette previsioni normative, calate nella disciplina dell’accordo di programma di cui all’art. 27, commi 4 e 5 (applicabile, ex art. 2, comma 203, lett. c), della legge n. 662/96, all’accordo tra soggetti pubblici preliminare alla sottoscrizione dell’accordo di programma quadro, del patto territoriale e del contratto d’area), generano difficoltà applicative non trascurabili. La soluzione preferibile affinché le deduzioni degli intervenienti possano incidere sulle scelte pianificatorie presupporrebbe un procedimento articolato nelle seguenti fasi: 1) pubblicazione della bozza di accordo recante la variante urbanistica, con concessione di un termine per la presentazione di osservazioni; 2) deliberazione preventiva del Consiglio comunale sulla proposta di variante, essendo il Consiglio l’organo investito dalla legislazione urbanistica della competenza a pronunciarsi sulle osservazioni presentate; 3) adesione del Sindaco all’accordo.
A regolare la fattispecie è intervenuto, talora, il legislatore regionale. Ad esempio, la legge della Regione Campania 22 Dicembre 2004, n. 16, recante “Norme sul governo del territorio” (pubblicata sul B.U.R.C. Supplemento al n. 65 del 28 Dicembre 2004), ha previsto che i progetti delle opere, degli interventi e dei programmi di intervento che comportino la variazione degli strumenti urbanistici siano depositati per dieci giorni presso la segreteria del Comune o dei Comuni interessati dagli interventi e che nei successivi dieci giorni chiunque possa presentare osservazioni, sulle quali si esprimerà motivatamente la conferenza di servizi decisoria chiamata ad approvare l’accordo (che sarà successivamente sottoscritto dai soggetti pubblici interessati). A questo proposito, un elemento di novità rispetto alla disciplina legislativa statale è rappresentato dalla partecipazione alla conferenza di tutti i soggetti, sia pubblici che privati, interessati all’attuazione degli interventi oggetto dell’accordo[21]. La determinazione conclusiva della conferenza, che decide l’eventuale variazione degli strumenti urbanistici, è tuttavia adottata con il voto favorevole dei soli soggetti pubblici.
In mancanza di un’espressa previsione legislativa sulle modalità di partecipazione dei privati all’accordo preliminare alla stipula del modulo negoziale, la regolamentazione della fattispecie deve ritenersi rimessa ai soggetti pubblici contraenti.

4.3. Estensione degli effetti dell’accordo alle concessioni edilizie.
La delibera Cipe 21 marzo 1997 (pubblicata nella G.U. n. 105 dell’8 maggio 1997, con rettifica in G.U. n. 114 del 19 maggio 1997) ha regolato, con riguardo ai patti territoriali e ai contratti d’area, l’accordo tra le amministrazioni preliminare alla stipula della convenzione con i privati, disponendo che esso, oltre ad incidere sulla strumentazione urbanistica, comporta l’effetto di sostituzione delle concessioni edilizie[22], non previsto dalla legge n. 662/96, che si limitava ad estendere all’accordo di programma quadro e, in virtù della previsione del comma 204, ai patti territoriali e ai contratti d’area, i soli “effetti di variazione degli strumenti urbanistici già previsti dall’art. 27, commi 4 e 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142/90”. Con la suddetta delibera, dunque, la stipula dell’accordo tra le amministrazioni diventa obbligatoria e preliminare alla successiva sottoscrizione del patto territoriale o del contratto d’area. In tal modo l’accordo si caratterizza come strumento volto a creare le condizioni amministrative idonee per attrarre gli investimenti dei privati, i quali, al momento della sottoscrizione del patto o del contratto, saranno in condizione di valutare l’efficacia e la convenienza delle procedure di semplificazione e accelerazione adottate dalle amministrazioni, con riguardo, in particolare, all’iter per il rilascio dei provvedimenti autorizzatori funzionali all’avvio delle iniziative imprenditoriali[23].

4.4. Applicazione dell’accordo in variante alla strumentazione urbanistica all’intero territorio nazionale ai soli fini dell’approvazione dei progetti di opere pubbliche.
Nell’evoluzione della disciplina della programmazione negoziata un’importanza decisiva riveste la legge n. 127/97, il cui art. 17, comma 8, aggiungendo un nuovo comma – il 5bis – all’art. 27 della l. n. 142/90, ha attribuito all’accordo di programma l’ulteriore effetto di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere, allorché esso venga concluso per l’approvazione di progetti di opere pubbliche comprese nei programmi dell’amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti. Detta disposizione, in virtù del richiamo operato dal successivo comma 10, è stata estesa, in quanto compatibile, anche agli accordi di programma quadro e ai patti territoriali[24] (la disposizione può tuttavia essere ritenuta applicabile anche ai contratti d’area), per i quali, alla luce dell’inequivoca previsione del comma 5bis, l’effetto di dichiarazione di pubblica utilità va riferito esclusivamente alla realizzazione delle opere pubbliche (ad es. le infrastrutture) e non riguarda anche le opere private (ad es. un opificio industriale). L’applicazione dell’art. 27, comma 5 bis, della legge n. 142/90 ai citati istituti della programmazione negoziata produce l’ulteriore conseguenza che per l’approvazione dei progetti delle opere pubbliche contemplate nel piano negoziale si procederà “a norma dei precedenti commi”. Troveranno dunque applicazione anche le disposizioni in materia di variazione degli strumenti urbanistici di cui ai commi 4 e 5.
La portata generale del richiamo operato dalla legge n. 127/97 fa sì che le sue disposizioni siano applicabili agli accordi di programma quadro e ai patti territoriali attivati sull’intero territorio nazionale. Conseguentemente, con riguardo alle sole opere pubbliche, gli effetti di variante urbanistica potranno prodursi anche per gli accordi conclusi al di fuori delle aree depresse, cioè del tradizionale ambito territoriale individuato dalla legge n. 662/96.

4.5. La derogabilità delle norme ordinarie di amministrazione.
Merita infine attenzione la disposizione, di cui al comma 203, lett. c), della legge n. 662/96, che contempla la possibilità, per gli atti di esecuzione dell’accordo di programma quadro (nonché, ai sensi del comma 204, del contratto d’area e del patto territoriale), limitatamente alle aree depresse, di “derogare alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità, salve restando le esigenze di concorrenzialità e trasparenza e nel rispetto della normativa comunitaria in materia di appalti, di ambiente e di valutazione di impatto ambientale”.
La norma, a ben vedere, mette in discussione tutta la disciplina dettata dalla legge n. 662/96, ammettendo una deroga generalizzata alle norme ordinarie di amministrazione e portando, in tal modo, alle estreme conseguenze il carattere di flessibilità che contraddistingue gli strumenti di programmazione negoziata in questione. Può dunque verificarsi, sotto il profilo che qui interessa, che l’effetto di variante urbanistica o di sostituzione del permesso di costruire non discenda dall’approvazione di un accordo di programma ma, ad esempio, da un provvedimento adottato in sede di conferenza di servizi. La deroga tuttavia, come opportunamente rilevato in dottrina[25], non può comportare la creazione di una zona franca che sottragga gli attori della programmazione negoziata al rispetto dei principi fissati dalla legge, ma deve ritenersi consentita esclusivamente nell’ottica dello snellimento delle procedure, non potendosi, in ogni caso, prescindere da eventuali atti autorizzatori previsti dalla legge per la realizzazione degli interventi o da prescrizioni normative generali.

4.6. Incidenza degli accordi della programmazione negoziata sugli strumenti di pianificazione sovracomunali. La sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 5 gennaio 2001, n. 25 e la disciplina dettata a livello regionale.
Una volta accertata l’attitudine dei moduli della programmazione negoziata ad incidere sulla pianificazione urbanistica, occorre domandarsi se l’effetto di variante investa i soli piani urbanistici comunali o si estenda ai piani, anche di natura paesistica, di livello superiore.
La soluzione al quesito impone la disamina della natura e dall’ambito applicativo dello strumento dell’accordo di programma, la cui disciplina, nei limiti individuati nei precedenti paragrafi, è applicabile anche agli accordi di programma quadro, ai patti territoriali e ai contratti d’area.
In passato, è stato sostenuto che l’accordo di programma fosse idoneo a modificare i soli strumenti urbanistici di livello comunale[26] e non potesse incidere sui piani di livello superiore. L’assunto è stato motivato col richiamo all’art. 34, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 (già art. 27, comma 4, della legge n. 142/90), in base al quale l’accordo di programma, qualora adottato con decreto del Presidente della Regione, determina le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici “…sempre che vi sia l’assenso del comune interessato”. Tale interpretazione, atteso il riferimento del comma 4 alla sola strumentazione urbanistica, ha portato, a maggior ragione, ad escludere l’incidenza dell’accordo di programma sui piani paesistici.
Le suddette conclusioni finiscono però per contraddire la natura stessa dello strumento consensuale in questione, a cui il legislatore ha inteso attribuire una portata generale, come risulta evidente dalla previsione del comma 1 dell’art. 34, che disegna l’ambito applicativo dell’accordo di programma, senza tracciare alcun limite oggettuale. Dispone, infatti, la norma che l’accordo di programma mira alla “definizione ed attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici”.
Alla suddetta disposizione ha fatto riferimento il Consiglio di Stato (sez. VI, sentenza 5 gennaio 2001, n. 25) per affermare la legittimità della modifica apportata da un accordo di programma ad un piano territoriale paesistico regionale. I giudici di Palazzo Spada hanno, in particolare, rilevato che l’intenzione del legislatore di rendere il più possibile generale lo strumento dell’accordo di programma emerge in maniera evidente dalle disposizioni del comma 1, nel quale l’inserimento del termine “interventi o programmi di intervento” in aggiunta alla “definizione e attuazione di opere” deve essere interpretato come possibilità di utilizzo dello strumento “non solo per qualsiasi tipo di opera pubblica, ma anche per la programmazione di attività ulteriori e complementari rispetto alla realizzazione delle opere (come, nel caso di specie, i previsti interventi a sostegno dell’occupazione)”[27].
La portata generale dello strumento dell’accordo di programma induce a ritenere che la previsione dell’art. 34, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000, relativa alla variazione degli strumenti urbanistici di competenza comunale, non limiti a tale ambito l’efficacia dell’accordo, potendo lo stesso coinvolgere, ai sensi del comma 1, tutti i livelli di governo ed incidere anche su materie diverse da quella urbanistica. Conseguentemente, qualora, ad esempio, l’accordo di programma contempli la realizzazione di opere ed interventi che comportino la modifica di un piano territoriale di coordinamento o di un piano territoriale paesistico[28], di competenza regionale, la sua approvazione produrrà l’effetto di variante ai piani in questione.
Naturalmente, a tal fine, occorrerà che sull’accordo intervenga il consenso dell’amministrazione competente a modificare il piano, espresso dall’organo a ciò deputato (di norma l’organo consiliare). In proposito, i giudici di Palazzo Spada hanno rilevato che “in mancanza di espressa disposizione legislativa non appare, infatti, legittimo alcuno spostamento di competenze e dal fatto che l’accordo venga approvato dal Presidente della Regione non può certo derivare che con tale atto, avente peraltro funzione di mera esternazione, si possano determinare modifiche agli ordinari criteri di competenza”.[29]
In questo quadro, il consenso espresso da un organo dell’ente diverso da quello competente alla modifica del piano è idoneo a sostituirne la decisione solo ne caso in cui l’organo competente si sia già espresso in via preventiva o vi sia una specifica previsione normativa.
Al di fuori di tali ipotesi, l’accordo potrebbe essere ritenuto invalido per carenza di deliberazione a contrarre, trovando applicazione le disposizioni dettate dall’art. 15 della legge n. 241/90 – nel cui genus rientrano gli accordi di programma di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 267/2000 – secondo cui agli accordi tra pubbliche amministrazioni si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, tra cui vanno senz’altro ricompresi quelli in materia di invalidità contrattuale[30].
Il Consiglio di Stato, nell’evidente intento di salvaguardare gli effetti dell’accordo, ha invece affermato che “la partecipazione di un organo non competente comporta l’impegno da parte di questi a sottoporre la questione all’organo competente, la cui decisione dovrà essere istruita e motivata anche con specifico riferimento all’accordo di programma (nel senso che un eventuale decisione in senso diverso da quanto previsto nell’accordo dovrà essere supportata da adeguata istruttoria e motivazione)”. Il Supremo organo di giustizia amministrativa, in relazione alla fattispecie oggetto di giudizio (modifica al P.T.P. decisa in sede di accordo di programma), ha pertanto affermato che “l’accordo di programma resta valido e che dall’accordo deriva l’impegno degli organi regionali intervenuti a sottoporre la variante al P.T.P. al competente Consiglio regionale per l’approvazione”.
Questa interpretazione appare conforme al principio di conservazione del contratto stabilito dall’art. 1367 c.c., secondo cui “nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno”[31].
Il principio affermato dal Consiglio di Stato trova riscontro, a livello normativo, in alcune leggi urbanistiche regionali, quali quelle della Regione Liguria (4 settembre 1997, n. 36) e della Regione Campania (22 Dicembre 2004, n. 16), secondo le quali la stipula dell’accordo di programma comporta le conseguenti variazioni degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale, anche settoriali, comunali e sovracomunali[32].
La legge urbanistica della Regione Campania ha altresì disciplinato le eventuali situazioni di incompetenza, prevedendo che: “Se i rappresentanti intervenuti alla conferenza (convocata per valutare la possibilità di concludere l’accordo, n.d.a.) non sono muniti dei poteri di impegnare l’ente di appartenenza, i competenti organi possono ratificarne l’operato, a pena di decadenza, entro trenta giorni dalla conclusione della conferenza” (art. 12, comma 10).
Una interessante novità introdotta dalla legge urbanistica in oggetto riguarda, infine, l’istituzione, presso l’area generale di coordinamento del territorio della Giunta regionale, del settore monitoraggio e controllo degli accordi di programma, che rappresenta la Regione in seno alla conferenza di servizi (qualora essa sia inclusa tra i soggetti pubblici che stipulano l’accordo) ed esprime il parere della stessa circa la compatibilità urbanistico-ambientale dell’accordo di programma. Il settore, inoltre, ha il compito di predisporre e aggiornare “il quadro conoscitivo delle interazioni e delle modifiche apportate dagli accordi di programma e dagli atti di contrattazione programmata agli strumenti di pianificazione urbanistica ed alla normativa ambientale vigente” (art. 12, comma 15).

4.7. I limiti all’esercizio dei poteri sostitutivi in materia urbanistico-edilizia.
Con la sottoscrizione degli accordi della programmazione negoziata le amministrazioni assumono obbligazioni di diritto pubblico che possono avere ad oggetto l’esercizio dei poteri autorizzatori nei tempi concordati, la realizzazione di opere infrastrutturali e il finanziamento degli interventi. A dette obbligazioni si affiancano, in rapporto paritario, quelle assunte dai privati con riferimento agli interventi da realizzare, alla quantità di risorse economiche da impiegare e ai livelli occupazionali da rispettare.
Qualora i soggetti pubblici non adempiano agli obblighi assunti in sede di accordo negoziale, la legge n. 662/96 prevede l’attivazione di poteri sostitutivi (non ipotizzabili per i privati, al cui inadempimento consegue l’applicazione di sanzioni specifiche, come la revoca dei finanziamenti), conformandosi a quanto disposto dall’art. 27, comma 2, della legge n. 142/90, secondo cui l’accordo di programma può prevedere “interventi surrogatori di eventuali inadempienze dei soggetti partecipanti”. L’art. 2, comma 203, lett. c), punto 5), infatti, prevede, tra i contenuti dell’accordo di programma quadro (la cui disciplina, come si è visto, ai sensi del comma 204, si applica, in quanto compatibile, ai contratti d’area e ai patti territoriali), l’indicazione “del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze”.
La legge dunque rimette alla volontà delle parti la regolamentazione dell’esercizio dei poteri sostitutivi.
All’individuazione del soggetto titolare dei suddetti poteri ha provveduto la delibera Cipe del 21 marzo 1997 la quale, in relazione ai contratti d’area, dispone che “il responsabile unico coincide con il soggetto cui competono i poteri sostitutivi di cui al punto 5) della lettera c) del comma 203, dell’art. 2 della legge n. 662/1996” (par. 3.5). La stessa delibera, più genericamente, attribuisce al soggetto responsabile del patto territoriale il compito di “verificare il rispetto degli impegni e degli obblighi dei soggetti sottoscrittori ed assumere le iniziative ritenute necessarie in caso di inadempimenti o ritardi”. A differenza dell’art. 34 del d.lgs. n. 267/2000, che attribuisce l’esercizio dei poteri sostitutivi ad un collegio di vigilanza di cui definisce la composizione[33], la delibera Cipe non individua esattamente il soggetto titolare di siffatti poteri, limitandosi a prevedere che, per i contratti d’area, il soggetto responsabile è individuato tra i soggetti pubblici firmatari dell’accordo e, per i patti territoriali, esso può identificarsi con un soggetto pubblico sottoscrittore o con una società mista all’uopo costituita[34].
Occorre a questo punto domandarsi se (e in quale misura) l’esercizio dei poteri sostitutivi sia attivabile in caso di inadempimento all’obbligo di variazione del piano urbanistico assunto dal Comune in sede di accordo negoziale.
La previsione dell’art. 2, comma 203, lett. c), della legge n. 662/96 potrebbe indurre a dare una risposta negativa al quesito. La norma, infatti, rinviando alla disciplina dell’art. 27, commi 4 e 5, della legge n. 142/90 (oggi art. 34 d.lgs. n. 267/2000), subordina la produzione dell’effetto di variante urbanistica all’adesione del Sindaco all’accordo e alla successiva ratifica da parte del Consiglio comunale, a pena di decadenza. Il procedimento delineato, subordinando l’efficacia della modifica del piano urbanistico alla deliberazione di un organo esterno, prevista per di più a pena di decadenza, sembra escludere la possibilità di interventi in funzione surrogatoria.
Può accadere, tuttavia, che la delibera consiliare preceda l’assunzione dell’impegno da parte del rappresentante del Comune nell’accordo negoziale, manifestando l’assenso preventivo del Consiglio alla variante urbanistica[35]. In tal caso l’impegno diventa efficace con la sottoscrizione dell’accordo e il suo successivo inadempimento può legittimare l’attivazione dei poteri sostitutivi, sempre che l’esercizio degli stessi sia stato approvato e regolamentato dalle parti in sede negoziale.
Non sembrano, invece, esservi preclusioni all’esercizio dei poteri sostitutivi in caso di mancato rilascio dei permessi di costruire necessari per la realizzazione degli interventi. L’inerzia del Comune può dunque essere superata dall’assenso alla concessione da parte del soggetto responsabile dell’esecuzione dell’accordo, secondo la procedura prevista dall’accordo stesso.

5. Programmazione negoziata e interessi differenziati.
La ricostruzione svolta evidenzia l’emersione, nell’ambito della programmazione negoziata, di una molteplicità di interessi, talora in contrasto tra loro, la cui composizione normativa è avvenuta sulla base del riconoscimento del ruolo preminente dell’interesse economico, inteso come interesse all’allargamento della base produttiva e occupazionale.
Sotto l’aspetto che qui interessa – quello urbanistico – la disciplina della programmazione negoziata evoca l’antica problematica dei limiti della funzione di pianificazione territoriale generale a fronte di funzioni di politica territoriale “differenziate”, attinenti cioè alla cura di interessi pubblici diversi e più specifici rispetto a quelli di carattere generale cui è intesa la pianificazione[36]. Può accadere, invero, che la disciplina di settore sottintenda interessi pubblici prevalenti rispetto a quello territoriale generale tutelato dalla disciplina urbanistica. Autorevole dottrina ha, in proposito, osservato che, facendo il legislatore riferimento al criterio dimensionale per l’individuazione dell’interesse prevalente, la politica del territorio incontrerà i suoi limiti segnatamente nell’interesse nazionale, da intendersi, nel caso della programmazione negoziata, come l’interesse dinamico rivolto alla programmazione e realizzazione di interventi sul territorio[37]. E’ stato altresì evidenziato che una diversa soluzione, che attribuisca la pianificazione territoriale ad un unico centro decisionale, non sarebbe praticabile, poiché comporterebbe l’imputazione alle autorità preposte alla pianificazione territoriale di “tutti gli interessi pubblici la cui soddisfazione dia luogo a fatti di incidenza territoriale (e sono pressoché tutti)”[38].

6. Conclusioni.
La disciplina normativa della programmazione negoziata evidenzia, in definitiva, la crisi del sistema tradizionale di pianificazione, la cui rigidità non consente di adeguare nei tempi necessari la strumentazione urbanistica ai programmi concordati di sviluppo, se non attraverso il ricorso a procedure derogatorie. La realizzazione degli interventi non conformi ai piani urbanistici vigenti è così avvenuta seguendo la consueta strada delle varianti speciali, resa obbligata dalla complessità dei procedimenti di approvazione degli strumenti urbanistici e delle loro varianti.
Da tempo la dottrina ha auspicato una riforma della materia che, rendendo flessibili gli strumenti pianificatori, ponesse rimedio al fenomeno delle sovrapposizioni delle previsioni dei piani di settore al piano urbanistico comunale, che finiscono per rendere disarmonica e contraddittoria la pianificazione territoriale interessata, con la necessità di successivi interventi di riadattamento. Negli ultimi anni a questo vulnus hanno cercato di porre rimedio i legislatori regionali, abbandonando l’idea di un piano urbanistico onnicomprensivo e ultradettagliato e introducendo una distinzione tra piano strutturale (di indirizzo), approvato nelle forme ordinarie, e piano operativo (attuativo), approvato con procedure semplificate, di norma endocomunali[39].
La riforma del Titolo V della Costituzione, pur lasciando sostanzialmente inalterata la potestà legislativa regionale in materia di urbanistica[40], ha indotto le Regioni, nel quadro del complessivo potenziamento del loro ruolo, ad approvare nuove leggi urbanistiche, ispirate ai principi di flessibilità e semplificazione.
Un esempio è rappresentato dalla legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, che ha introdotto uno strumento denominato piano di governo del territorio, che sostituisce alle prescrizioni puntuali del tradizionale piano regolatore generale, alle quali l’intervento progettato doveva necessariamente conformarsi (rendendo necessario, in mancanza, il ricorso alla variante della prescrizione), delle indicazioni di obiettivi, per le quali è richiesta una semplice compatibilità. La legge, inoltre, ha rimesso interamente al Comune l’approvazione del piano, assoggettandolo soltanto ad un controllo di compatibilità con gli strumenti di pianificazione sovraordinati, attraverso la previsione del parere della Provincia, da esprimersi entro 120 giorni dall’adozione del piano (in assenza di pronunciamento si forma il silenzio-assenso), circa la conformità dello stesso alle previsioni del piano territoriale di coordinamento provinciale.
Nonostante gli interventi di alcuni legislatori regionali, resta necessaria una complessiva riforma della legge urbanistica statale, che fissi finalmente i principi fondamentali della materia (evitando così la disomogeneità tra i principi dettati dalle diverse Regioni) e capovolga la filosofia della legge n. 1150 del 1942 – che individua nella destinazione d’uso impressa ai suoli dai piani regolatori un prius rispetto alla localizzazione delle attività economiche, nella convinzione che le stesse trovino “terreno fertile” nell’ordinato assetto del territorio[41] – introducendo un sistema di pianificazione improntato alla massima flessibilità che consenta di recepire i programmi di sviluppo attraverso pronti adeguamenti della pianificazione esistente.

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[1] Sulla programmazione negoziata si segnalano, senza pretesa di esaustività: R. GALLIA, Dalla contrattazione programmata alla programmazione negoziata: l’evoluzione normativa degli aiuti di Stato: dall’intervento straordinario nel Mezzogiorno all’intervento ordinario nelle aree depresse, in Riv. giur. Mezz., 1996, 654 ss.; M. ANNESI, I patti territoriali, ivi, 1996, 679 ss.; P. DE VIVO, Sviluppo locale e Mezzogiorno: piccola impresa, territorio ed azione pubblica, Milano, 1997; A. POLICE, I patti territoriali: un nuovo modello convenzionale per le amministrazioni locali, in AA.VV., Procedimenti e accordi nell’amministrazione locale, Atti del XLII Convegno di studi di scienza dell’amministrazione (Tremezzo, 19-21 settembre 1996), Milano, 1997; R. GALLIA, La nuova disciplina della programmazione negoziata, in Riv. giur. Mezz., 1997, 9 ss.; G.P. MANZELLA, Patti territoriali: vicende di un istituto di programmazione negoziata, ivi, 1997, 789 ss.; G. D’AURIA, Interventi per l’occupazione e programmazione negoziata, in Riv. giur. lav. e prev. soc., 1998, 82 ss.; M. ZOCCATELLI, I patti territoriali e i contratti d’area: genesi, realizzazioni e questioni irrisolte, in Le Istituzioni del Federalismo, 1998, 261 ss.; F. COCOZZA, La Programmazione negoziata e il nuovo impulso al regionalismo economico, ivi, 1999, 259 ss.; L. LIGABUE, Dal “fare patto” al “fare partnership”: condizioni, problemi ed opportunità, ivi, 1999, 339 ss.; E. PELLIZER, L. ZANETTI, La programmazione negoziata nell’ambito della pianificazione urbanistica e dei lavori pubblici, ivi, 1999, 283 ss.; R. FERRARA, La Programmazione “negoziata” fra pubblico e privato, in Dir. amm., 1999, 429 ss.; A. SARTORE, Riforma del bilancio dello Stato e programmazione negoziata, Bologna, 1999; G.M. ESPOSITO, Amministrazione per accordi e programmazione negoziata, Napoli, 1999; M. RUSSO, Città, territorio e programmazione negoziata. Un modello di sviluppo locale, Napoli, 1999; N. ZERBONI, Patti territoriali e contratti d’area: gli strumenti della programmazione negoziata per lo sviluppo locale: analisi della normativa italiana e comunitaria, Milano, 1999; A. CONTIERI, La programmazione negoziata. La consensualità per lo sviluppo. I principi, Napoli, 2000; N. D’AMATI, Autonomie locali e programmazione territoriale, in Finanza locale, 2000, 653 ss.; P. URBANI, Urbanistica consensuale. La disciplina degli usi del territorio tra liberalizzazione, programmazione negoziata e tutele differenziate, Torino, 2000; G. CAIMI, Il ruolo della programmazione negoziata nel quadro del processo di decentramento amministrativo e in riferimento alle politiche di programmazione dei fondi strutturali dell’Unione europea, in Riv. giur. Mezz., 2001, 11 ss.; F. SPROVIERI, Il nuovo quadro normativo di riferimento e le risorse per gli strumenti della programmazione negoziata, in Riv. giur. Mezz., 2003, 583 ss.; M. CENTORRINO, G.F. LO PRESTI, Strumenti di sviluppo locale: la programmazione negoziata. Dalla nascita alle recenti evoluzioni, Bari, 2005; G.M. ESPOSITO, La programmazione dello Stato e degli enti pubblici in via contrattuale, in P. STANZIONE, A. SATURNO (a cura di), Il diritto privato della Pubblica Amministrazione, Padova, 2006, 753 ss..
[2] P. URBANI, Urbanistica consensuale, cit., 116 ss..
[3] Si veda, in proposito, C. TRIGILIA, Sviluppo senza autonomia, Bologna, 1994, il quale individua i limiti dell’intervento straordinario nella convinzione che la questione meridionale sia esclusivamente economica e nella mancata considerazione delle specificità regionali e locali. Queste valutazioni rappresentano il punto di partenza dell’analisi di M. RUSSO, Città, territorio e programmazione negoziata, cit., 16-17, secondo il quale la consapevolezza dei limiti dell’approccio tradizionale al problema dello sviluppo delle aree depresse dà origine ad una politica di valorizzazione e di sviluppo dei fattori endogeni non economici (istituzionali, socioculturali e politici), basata sulla sollecitazione dell’offerta imprenditoriale, sullo sviluppo della dotazione infrastrutturale e sulla promozione della formazione professionale e dell’integrazione sociale. Secondo l’autore, “queste componenti rappresentano un modello di “sviluppo dal basso”, che, rispetto al modello di “sviluppo dall’alto” – legato essenzialmente ai fattori esogeni costituiti dalla grande impresa e dallo Stato – è fondato sulla capacità della società locale di ridefinire la sua identità. Ciò consente di cogliere nuove opportunità di sviluppo attraverso l’analisi di quelle forze che, “dal basso”, muovono l’economia, e di configurare strategie d’impresa molto più radicate alle condizioni ambientali e contestuali”.
[4] R. FERRARA, La programmazione negoziata fra pubblico e privato, cit., 432 ss.; si veda inoltre G.M. ESPOSITO, La programmazione dello Stato e degli enti pubblici in via contrattuale, cit., 765, secondo il quale con la programmazione negoziata il programma, inteso come atto generale contenente la fissazione degli obiettivi, dei tempi e delle risorse occorrenti, da appannaggio esclusivo dell’Amministrazione Pubblica diventa oggetto di una vera e propria negoziazione con il privato, con la conseguenza che le decisioni assunte, pur conservando carattere e rilevanza pubblici, da unilaterali diventano bilaterali, rendendo necessario il passaggio dal provvedimento al contratto.
[5] E.M. MARENGHI, Il sistema amministrativo locale, in Il trattato di diritto amministrativo, diretto da G. SANTANIELLO, vol. XXIV, 167 ss.. Sulla problematica degli interessi differenziati, con specifico riferimento alla materia urbanistica, si tornerà nel prosieguo della trattazione.
[6] Nell’ultimo ventennio, al tradizionale modello autoritativo dell’agire amministrativo si è andata sostituendo la tecnica negoziale dell’accordo, la cui ragione giustificativa è stata individuata, per gli accordi tra sole amministrazioni, nel miglioramento dell’efficienza dell’azione amministrativa e, per gli accordi tra pubblico e privato, in una nuova legittimazione del potere. Si veda, in proposito, M. NIGRO, Conclusioni, in L’accordo nell’azione amministrativa, cit., 79 ss., le cui riflessioni sono riprese e approfondite da E.M. MARENGHI, Il sistema amministrativo locale, cit., 164-165, il quale individua la causa giustificatrice dell’accordo di programma, qualificato come istituto di programmazione funzionale al sistema unitario delle autonomie locali, nell’esigenza di “migliorare la dimensione dell’efficienza rispetto ad un’azione amministrativa che si snoda senza conflitti e coordinata all’origine”.
I riferimenti bibliografici sul tema dell’amministrazione consensuale sono innumerevoli. Si segnalano: F. LEDDA, Il problema del contratto nel diritto amministrativo, Torino, 1964 (ora in Scritti giuridici, Padova, 2002, 98 ss.); F. PUGLIESE, Il procedimento amministrativo tra autorità e contrattazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, 1469 ss.; G. SANVITI, Convenzioni e intese nel diritto pubblico, strutture e tipi, Milano, 1984; R. FERRARA, Gli accordi tra i privati e la pubblica amministrazione, Milano, 1985; A. MASUCCI, Trasformazioni dell’amministrazione e moduli convenzionali. Il contratto di diritto pubblico, Napoli, 1988; AA.VV., L’accordo nell’azione amministrativa, in Atti convegno Formez, Roma, 1988, con scritti di F. PIGA, G. MARONGIU, La pubblica amministrazione di fronte all’accordo, G. BERTI, Dalla unilateralità alla consensualità nell’azione amministrativa, G. CORSO, Gli accordi di programma, V. CERULLI IRELLI, L’accordo nella sistemazione e nella attrezzatura del territorio, M. NIGRO, Conclusioni; G. FALCON, Convenzioni e accordi amministrativi, in Enc. giur. Treccani, vol IX, Roma, 1988; A. MASUCCI, Trasformazioni dell’amministrazione e moduli convenzionali. Il contratto di diritto pubblico, Napoli, 1988; F. BASSI, Autorità e consenso, in Riv. trim. dir. pubbl., 1992, 744 ss.; C. AMIRANTE, La contrattualizzazione dell’azione amministrativa, Torino, 1993; G. PERICU, L’attività amministrativa consensuale nella pubblica amministrazione, in Diritto amministrativo, a cura di AA.VV., Bologna, 1993, 1307 ss.; E. TRIMARCHI BANFI, L’accordo come forma dell’azione amministrativa, in Pol. del dir., 1993, 237 ss.; R. FERRARA, Intese, convenzioni e accordi amministrativi, in Digesto disc. pubbl., vol. VIII, 1993, 557 ss.; Id., Moduli e strumenti dell’amministrazione convenzionale e concertata nel governo locale, in Dir. amm., 1994, 373 ss.; G. BARBAGALLO, E. FOLLIERI, G. VETTORI (a cura di), Gli accordi tra privati e pubblica amministrazione e la disciplina generale del contratto, Napoli, 1995; F. LEDDA, Appunti per uno studio sugli accordi preparatori di provvedimenti amministrativi, in Dir. amm., 1996, 391 ss.; B. SPAMPINATO, Accordi amministrativi, concessioni-contratto e giurisdizione amministrativa esclusiva, ivi, 1996, 517 ss.; S. CIVITARESE MATTEUCCI, Contributo allo studio del principio contrattuale nell’attività amministrativa, Torino, 1996; E. BRUTI LIBERATI, Consenso e funzioni nei contratti di diritto pubblico tra amministrazioni e privati, Milano, 1996; F. PUGLIESE, Scritti recenti sull’amministrazione consensuale: nuove regole nuova responsabilità, Napoli, 1997; M. IMMORDINO, Legge sul procedimento amministrativo, accordi e contratti di diritto pubblico, Dir. amm., 1997, 103 ss.; F. LEDDA, Dell’autorità e del consenso nel diritto dell’amministrazione pubblica, in Foro amm., 1997, 1274 ss.; R. FERRARA, La pubblica amministrazione fra autorità e consenso: dalla “specialità” amministrativa a un diritto amministrativo di garanzia?, in Dir. amm., 1997, 226 ss.; N. AICARDI, La disciplina generale e i principi degli accordi amministrativi: fondamento e caratteri, in Riv. trim. dir. pubbl., 1997, 1 ss.; S. GIACCHETTI, Gli accordi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990 tra realtà virtuale e realtà reale, in Dir. proc. amm., 1997, 513 ss.; G. D’AURIA, Autorità e contratto nell’amministrazione italiana, oggi, in Pol. del dir., 1998, 365 ss.; F. FRACCHIA, L’accordo sostitutivo. Studio sul consenso disciplinato dal diritto amministrativo in funzione sostitutiva rispetto agli strumenti unilaterali di esercizio del potere, Padova, 1998; B. CAVALLO, Procedimento amministrativo e attività pattizia, in B. CAVALLO (a cura di), Il procedimento amministrativo tra semplificazione partecipata e pubblica trasparenza, Torino, 2000; G. MANFREDI, Accordi e azione amministrativa, Torino, 2001; AA.VV., Autorità e consenso nell’attività amministrativa, Atti del XLVII Convegno di Scienza dell’Amministrazione, Varenna, 20-22 settembre 2001, Milano, 2002; G. GRECO, Accordi amministrativi tra provvedimento e contratto, Torino, 2003.
[7] Il ruolo centrale dell’interesse allo sviluppo economico è sottolineato da E. PELLIZER – L. ZANETTI, La programmazione negoziata nell’ambito della pianificazione urbanistica e dei lavori pubblici, cit., 284 ss., i quali individuano in esso il vero baricentro dell’azione dei pubblici poteri. Secondo gli autori, l’importanza dell’acquisizione e gestione di risorse economiche per le iniziative di sviluppo emerge innanzitutto dall’utilizzazione dei fondi comunitari e dalle tecniche del project financing, che attribuiscono un ruolo da protagonista al mondo imprenditoriale. E’ in questa chiave che si spiega l’ampio coinvolgimento dei privati non solo nella fase di concreta attuazione delle scelte programmatorie ma anche nella loro elaborazione. Su questo tema si vedano anche P. URBANI, Urbanistica consensuale, cit., 116 ss.; A. CONTIERI, La programmazione negoziata, cit., 24 ss.. E’ il caso di rilevare che la programmazione negoziata e il project financing rappresentano soltanto alcuni esempi di perseguimento dell’interesse pubblico attraverso il soddisfacimento degli interessi dei privati. Alla medesima funzione rispondono infatti altri strumenti introdotti negli ultimi anni nel nostro ordinamento, quali il global service e le società di trasformazione urbana.
[8] L’attivazione del contratto d’area è prevista nell’ambito delle aree di cui alla lettera f) dell’art. 2, comma 203, l. n. 662/96, cioè “delle aree di crisi indicate dal Presidente del Consiglio dei ministri…e delle aree di sviluppo industriale e dei nuclei di industrializzazione situati nei territori di cui all’obiettivo 1 del regolamento CEE n. 2052/88, nonché delle aree industrializzate realizzate a norma dell’art. 32 della legge 14 maggio 1981 n. 219”.
[9] Secondo R. FERRARA, La Programmazione “negoziata” fra pubblico e privato, cit., 452, l’esclusione dei privati dal procedimento di formazione delle intese istituzionali di programma non comporta una trascuratezza del peso specifico dell’interesse di cui sono portatori, che è solo dislocato nel momento negoziale immediatamente successivo, rappresentato dall’adozione degli accordi di programma quadro, attuativi delle intese istituzionali di programma.
[10] G.M. ESPOSITO, op. ult. cit., 761 ss..
[11] Secondo G.M. ESPOSITO, op. ult. cit., 793, “è ormai patrimonio giuridico comune al diritto amministrativo l’insieme dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti che, in quanto compatibili, devono regolare gli accordi procedimentali, sia pure in costanza di un immanente potere di autotutela che il legislatore non ha inteso neutralizzare. Peraltro, nel passaggio dagli accordi procedimentali agli accordi negoziali in senso stretto (rectius: programmazione negoziata), per i quali il legislatore non ha previsto il regime di revoca dell’art. 11, l’applicabilità dei principi in materia di obbligazioni e contratti diviene tendenzialmente piena”.
[12] Esempi di leggi che disciplinano gli strumenti di superamento del dissenso nell’ambito degli accordi tra amministrazioni sono riportati in E. CASETTA, Il provvedimento e gli accordi amministrativi, in Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2006, 554 ss.. Sull’esercizio dei poteri sostitutivi negli accordi della programmazione negoziata si veda infra.
[13] Alla medesima ratio si ispirano gli artt. 23-25 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, sul cosiddetto “sportello unico”, e l’art. 5 del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (come modificato dal d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440), recanti una procedura semplificata per la realizzazione di impianti produttivi, anche in variante ai piani urbanistici.
[14] P. URBANI, op. cit., 121 ss..
[15] Si tratta delle aree di cui all’art. 2, comma 203, lettera f), della legge n. 662/96 (v. nota n. 8).
[16] Sull’accordo di programma, tra i molteplici riferimenti bibliografici, si segnalano: G. CORSO, Gli accordi di programma, in L’accordo nell’azione amministrativa, cit., 51 ss.; G. DI GASPARE, L’accordo di programma: struttura, efficacia giuridica e problemi di gestione, in Le Regioni, 1988, 286 ss.; G. Greco, Commento all’art. 27 (legge n. 142/90), in Le autonomie locali, a cura di AA.VV., Milano, 1990, vol. I, 381 ss.; A. TRAVI, Le forme associative tra gli enti locali verso i modelli di diritto comune, in Le Regioni, 1991, 380 ss.; A. PREDIERI, Gli accordi di programma, in Quaderni Regionali, 1991, 957 ss.; G.F. CARTEI, Gli accordi di programma nel diritto comunitario e nazionale, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1991, 49 ss.; E. STICCHI DAMIANI, Attività amministrativa consensuale e accordi di programma, Milano, 1992; G. MANFREDI, Modelli contrattuali dell’azione amministrativa: gli accordi di programma, in Le Regioni, 1992, 370 ss.; L. VANDELLI, Accordi di programma: gli antecedenti nella legislazione statale e regionale, in L. VANDELLI, Commento alla l. 8.6.1990, n. 142, Rimini, 1991, 157 ss.; V. BALDINI, L’accordo di programma nella legislazione regionale, in Le Regioni, 1992, 1617 ss.; G. PALMA (a cura di), Conferenza di servizi e accordo di programma, Napoli, 1993; R. FERRARA, Gli accordi di programma. Potere, poteri pubblici e modelli di amministrazione concertata, Padova, 1993; E. CANNADA BARTOLI, Accordo di programma e giurisdizione, in Giur. it., 1995, 1173 ss.; F. GUALANDI, L’accordo di programma nella disciplina urbanistica, in Riv. giur. edil., 1996, 27 ss.; L. TORCHIA, La conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in Gior. dir. amm., 1997, 675 ss.; S. CIVITARESE MATTEUCCI, Accordi di programma, in Enc. dir., Milano, 1999, Agg. III, 9 ss.; A. PIOGGIA, Gli accordi di programma, in B. CAVALLO (a cura di), Il procedimento amministrativo tra semplificazione partecipata e pubblica trasparenza, Torino, 2000, 159 ss.; N. BASSI, Commento all’art. 34 (decreto legislativo n. 267/2000), in V. ITALIA (a cura di), Commento al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, vol. I, Milano, 2000, 397 ss.; G. CUGURRA, Accordi e pianificazione territoriale e ambientale, in Riv. giur. edil., 2000, 143 ss.; R. DAMONTE, L’accordo di programma in generale e suoi effetti sui procedimenti urbanistici, ivi, 2002, 41 ss.; A. CIMELLARO, A. FERRUTI, La nuova conferenza di servizi e gli accordi di programma, Rimini, 2005.
[17] Sulla funzione di coordinamento insita negli accordi di programma si è pronunciato il Consiglio di Stato, affermando che attraverso tali accordi “ciascuna amministrazione autolimita la propria discrezionalità in vista di ottenere che la sua competenza si sviluppi in armonia con quelle parallele” (Consiglio di Stato, parere n. 7/1987).
[18] L’applicazione agli accordi di programma delle disposizioni dettate dall’art. 81 del d.P.R. n. 616/77 è limitata agli effetti di variante urbanistica prodotti dall’intesa e non si estende al procedimento previsto dal comma 4 in caso di mancata realizzazione dell’intesa (“Se l’intesa non si realizza entro novanta giorni dalla data di ricevimento da parte delle regioni del programma di intervento, e il Consiglio dei Ministri ritiene che si debba procedere in difformità dalla previsione degli strumenti urbanistici, si provvede sentita la commissione interparlamentare per le questioni regionali con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro o dei Ministri competenti per materia”). Il procedimento previsto dall’art. 81, comma 4, del d.P.R. n. 616/77 – che anticipa le disposizioni introdotte della legge n. 241 del 1990 per il superamento del dissenso manifestato in sede di conferenza dei servizi – è infatti incompatibile con la previsione dell’art. 27, comma 4, della legge n. 142/90 che richiede, per la conclusione dell’accordo di programma, il consenso unanime delle amministrazioni interessate.
[19] G.M. ESPOSITO, op. ult. cit., 782-783, il quale, riferendosi ai patti territoriali, riconosce ai privati un ruolo che va al di là della semplice partecipazione procedimentale. Secondo l’autore, il contenuto dell’accordo preparatorio tra amministrazioni andrebbe, in ogni caso, discusso preventivamente con i privati, essendo destinato ad integrare le previsioni del patto territoriale, che rimane comune a soggetti pubblici e privati.
[20] In proposito si rinvia all’approfondita disamina svolta da E.M. MARENGHI, op. cit., 181 ss., in relazione alla compressione del momento partecipativo nell’accordo di programma. Secondo l’autore la processualità partecipata rimane salva in sede di formazione degli strumenti urbanistici, in virtù della diversità di regime richiamata dall’art. 13 della legge n. 241/90.
[21] L’art. 12 della legge regionale, ai commi 2 e 3, prevede che alla conferenza di servizi partecipino anche i soggetti portatori di interessi diffusi di cui all’art. 20, comma 5, cioè “i comuni della provincia, gli enti locali, le organizzazioni sociali, culturali, ambientaliste, economico-professionali e sindacali di livello principale”. La delibera di G.R. 21 aprile 2005, n. 627 ha individuato le organizzazioni a cui devono essere assicurate le garanzie partecipative previste dalla legge n. 16/2004 e ha disciplinato, tra l’altro, la procedura da osservarsi per la loro partecipazione alle conferenze di servizi finalizzate alla stipula degli accordi di programma.
[22] L’accordo tra amministrazioni è disciplinato ai punti 2.8 e 3.9 della delibera Cipe del 21 marzo 1997, che si riferiscono, rispettivamente, ai patti territoriali e ai contratti d’area. Ai sensi dei suddetti punti, l’accordo individua:
a) gli adempimenti di rispettiva competenza, ivi compresi quelli inerenti gli interventi infrastrutturali funzionalmente connessi alla realizzazione e allo sviluppo degli investimenti;
b) gli atti da adottare in deroga alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità, per la finalità della massima accelerazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi ed in particolare di quelli di spesa e per evitare, tra l’altro, passaggi superflui e provvedimenti adottati in sede diversa da quella direttamente interessata dal patto territoriale o dal contratto d’area;
c) i casi in cui, nelle aree dove sono attivabili i contratti d’area (cioè quelle di cui all’art. 2, comma 203, lett. f), della legge n. 662/96), determinazioni congiunte dei rappresentanti delle amministrazioni territorialmente interessate e di quelle competenti in materia urbanistica comportano gli effetti di variazione degli strumenti urbanistici e di sostituzione delle concessioni edilizie;
d) i termini entro i quali devono essere espletati gli adempimenti, gli atti e le determinazioni di cui alle lettere precedenti;
e) i rappresentanti dei soggetti pubblici delegati ad esprimere, con carattere di definitività, la volontà degli stessi per tutti gli adempimenti, gli atti e le determinazioni di cui alle lettere precedenti.
[23] A. CONTIERI, op. cit., 58 ss..
[24] L’art. 17, comma 10, della legge n. 127/97 fa riferimento “agli accordi di programma ed ai patti territoriali di cui all’art. 1 del d.l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito nella legge 7 aprile 1995, n. 104”. Si tratta chiaramente di una svista del legislatore, poiché la norma richiamata, al momento dell’entrata in vigore della legge n. 127/97, era già stata abrogata in parte qua dall’art. 2, comma 209, della legge n. 662/96. Il riferimento va dunque inteso agli accordi di programma quadro e ai patti territoriali di cui all’art. 2, comma 203, lettere c) e d), della legge n. 662/96.
[25] F. PELLIZER – L. ZANETTI, op. cit., 297, secondo i quali, ad esempio, “appare legittima la clausola finalizzata a rendere meno severe le prescrizioni del regolamento edilizio comunale, purché ciò avvenga nel contesto del sistema delle prescrizioni fissate dall’ordinamento (si pensi alle distanze legali previste dal codice civile)”.
[26] T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 10 novembre 1999, n. 2911, in Foro amm., 2000, 1480, la cui interpretazione è condivisa, in dottrina, da A. CONTIERI, op. cit., 230-231, il quale, in particolare, afferma che l’effetto di variante prodotto dall’accordo di programma ha una valenza esclusivamente urbanistica non estendendosi agli eventuali piani paesistici approvati. La ragione della limitazione – secondo l’autore – è riconducibile non solo alla particolare rilevanza attribuita all’interesse paesistico nella nostra legislazione, ma anche alla specificità del piano paesistico che impedisce di sussumerlo in quello urbanistico e applicarvi la procedura di variante semplificata dettata espressamente per quest’ultimo.
[27] Consiglio di Stato, sez. VI, 5 gennaio 2001, n. 25, in Riv. giur. ambiente, 2001, 476, con nota di S. CIVITARESE MATTEUCCI. La fattispecie esaminata nella sentenza riguarda un contratto d’area, finalizzato alla realizzazione di un programma per la reidustrializzazione, il riassetto territoriale e lo sviluppo economico dell’area Torrese-Stabiese.
[28] La Corte Costituzionale (13 luglio 1990, n. 327 e 27 luglio 2000, n. 378, rispettivamente in Giur. cost., 1990, 2069; ivi, 2000, 2691) ha chiarito che la natura giuridica dei piani territoriali paesistici regionali va individuata sulla base dei loro contenuti specifici, a prescindere dalla denominazione agli stessi attribuita. Essi, in particolare, sono qualificabili come “piani paesistici” quando costituiscono strumento di attuazione e specificazione del contenuto precettivo del vincolo paesaggistico e come “piani urbanistici territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali” quando presentano le seguenti caratteristiche: a) efficacia estesa all’intero territorio regionale con l’assenza di un limite territoriale riferito alle sole zone vincolate; b) utilizzazione di tecniche ed effetti propri degli strumenti di pianificazione urbanistica ancorché teleologicamente orientati verso l’obiettivo preminente della protezione di valori estetico – culturali; c) formulazione, per l’intero territorio regionale, di criteri di orientamento per la successiva attività di pianificazione ovvero vincoli per l’attività di utilizzazione e trasformazione del suolo.
[29] Consiglio di Stato, sez. VI, n. 25/2001, cit.. Va precisato che la disciplina dettata dall’art. 2, comma 203, lett. c), della legge n. 662/96 per gli accordi di programma quadro attivati nelle aree depresse – applicabile anche ai patti territoriali e ai contratti d’area ai sensi del successivo comma 204 – non prevede che la produzione dell’effetto di variante urbanistica sia subordinato all’approvazione dell’accordo da parte del Presidente della Regione. Ne consegue che il decreto di approvazione sarà necessario solo per gli accordi stipulati al di fuori delle aree di crisi.
[30] Questa è la soluzione che sembra preferire S. CIVITARESE MATTEUCCI, cit., il quale si interroga altresì sul tipo di invalidità configurabile. Secondo l’autore, “In dottrina e giurisprudenza, come è noto, si danno soluzioni assai diversificate al problema. Un orientamento minoritario propende in tali casi per la nullità del contratto sulla base del rilievo che la mancanza o l’invalidità della deliberazione di contrattare comportano l’assenza di uno dei requisiti fondamentali del contratto, il consenso, da cui deriva appunto la nullità ai sensi dell’art. 1418 del codice civile. Un secondo orientamento – che caratterizza pressoché uniformemente le pronunzie del giudice ordinario – ritiene, invece, la deliberazione a contrarre un mero fatto di legittimazione negoziale per l’organo stipulante, come tale non influente in via diretta sul susseguente rapporto contrattuale, e quindi comportante l’annullabilità relativa del contratto solo su istanza di chi vi abbia interesse ex art. 1441 c.c., e cioè dell’amministrazione stessa ( ex multis Cass. civ. 1682/1989). In qualche caso, peraltro, dinanzi a situazioni di “incompetenza assoluta” dell’organo che ha deliberato di contrarre, la giurisprudenza della Suprema Corte – parlando di “straripamento di potere” – ha ritenuto di configurare ipotesi di nullità assoluta e non di semplice annullabilità (Cass. civ. 1668/1978)”.
[31] Le conclusioni del Consiglio di Stato sono giudicate una forzatura da S. CIVITARESE MATTEUCCI (nota cit.), il quale sottolinea che le amministrazioni contraenti, nella fattispecie oggetto di giudizio, avevano espressamente convenuto che “la variante al P.T.P. sarà approvata con decreto del Presidente della Giunta Regionale ai sensi dell’art. 27 della legge n. 142/90” (art. 4, comma 2, dell’accordo), escludendo così la competenza del Consiglio regionale.
[32] Al fine di evitare dubbi interpretativi ed incentivare il ricorso allo strumento dell’accordo di programma da parte delle amministrazioni locali, la Regione Campania, già con la delibera di G.R. n. 4854 del 25 ottobre 2002, recante “Direttive regionali in materia di accordo di programma” – dopo aver precisato che l’accordo di programma può essere concluso per l’attuazione di interventi o programmi di intervento concernenti, ad esempio, “programmi di industrializzazione, piani integrati di intervento, piani di insediamenti produttivi, piani di riassetto territoriale, progetti a sostegno dell’occupazione” (ambito di applicazione tipico dei patti territoriali e, ancor di più, dei contratti d’area) – aveva affermato che l’accordo di programma può comportare la variazione degli strumenti urbanistici comunali e degli atti di pianificazione territoriale di carattere sovracomunale, aggiungendo che “diversamente argomentando…si giungerebbe a svilire in maniera ingiustificata il valore della normativa” dettata dal T.U. degli enti locali, “che nel prevedere espressamente la partecipazione di tutte le amministrazioni preposte alla più completa attuazione di una determinata iniziativa non pone alcun limite, in senso soggettivo ed oggettivo, all’esperibilità dell’accordo”.
[33] Ai sensi dell’art. 34, comma 6, del d.lgs. n. 267/2000, “La vigilanza sull’esecuzione dell’accordo di programma e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un collegio presieduto dal presidente della regione o dal presidente della provincia o dal sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati, nonché dal commissario del Governo nella regione o dal prefetto nella provincia interessata se all’accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali”. Il successivo comma 7 dispone che: “Allorché l’intervento o il programma di intervento comporti il concorso di due o più regioni finitime, la conclusione dell’accordo di programma è promossa dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, a cui spetta convocare la conferenza di cui al comma 3. Il collegio di vigilanza di cui al comma 7 è in tal caso presieduto da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri ed è composto dai rappresentanti di tutte le regioni che hanno partecipato all’accordo. La Presidenza del Consiglio dei ministri esercita le funzioni attribuite dal comma 7 al commissario del Governo ed al prefetto”.
[34] G.M. ESPOSITO, op. ult. cit., 820-821, rileva che l’attivazione dei poteri sostitutivi da parte di una società mista costituisce un’ipotesi di esercizio privato di una pubblica funzione. Secondo l’autore, inoltre, l’esercizio dei poteri sostitutivi richiede, in ogni caso, il previo rilascio da parte dei soggetti pubblici sottoscrittori dell’accordo, di una delega all’esercizio dei suddetti poteri.
[35] Tale previsione è stata introdotta, per l’accordo di programma, dalla legge urbanistica della Regione Liguria n. 36/97, il cui art. 58, comma 7, lett. c), dispone che l’adesione del Sindaco all’accordo non è soggetta a ratifica, come disposto nell’art. 27 della legge n. 142/90, ma deve essere preceduta dalla delibera del Consiglio comunale di assenso alle varianti che saranno introdotte agli strumenti urbanistici vigenti ed in itinere.
[36] Si vedano, in proposito, le considerazioni di V. CERULLI IRELLI, Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in Riv. trim. dir. pubbl., 1985, 386 e ss.; si veda altresì P. STELLA RICHTER, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, 1984.
[37] In proposito si rinvia alle considerazioni di V. CERULLI IRELLI, op. cit., 393, il quale, a riprova del riferimento del legislatore al criterio della dimensione dell’interesse al fine dell’imputazione di una funzione, richiama le disposizioni dell’art. 106 del d.P.R. 616/77 che “fanno riferimento all’interesse nazionale come a quello limitativo dell’oggetto proprio della politica del territorio”.
[38] V. CERULLI IRELLI, op. cit., 394-396.
[39] G. MORBIDELLI, Modelli di semplificazione amministrativa nell’urbanistica, nell’edilizia, nei lavori pubblici (ovvero della strada verso una sostenibile leggerezza delle procedure), in Riv. giur. urb., 1998, 308 ss., il quale richiama la legge della Regione Toscana n. 5/1995.
[40] Il nuovo art. 117 della Costituzione, nell’elenco delle materie di legislazione concorrente, ha sostituito l’urbanistica con il “governo del territorio”.
[41] P. URBANI, op. cit., 8 ss.. I limiti del sistema di pianificazione introdotto dalla legge n. 1150 del 1942 sono evidenziati inoltre, con chiarezza e acume, da V. CERULLI IRELLI, op. cit., 397 ss.. Sul tema si vedano anche: P. STELLA RICHTER, Ripensare la disciplina urbanistica, Torino, 1997; P. URBANI (a cura di), La disciplina urbanistica in Italia, problemi attuali e prospettive di riforma, Torino, 1998; F. SALVIA e F. TERESI, Diritto urbanistico, Padova, 1998.

(pubblicato l’8.10.2007)

Note

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