Sommario: 1. Una premessa. – 2. Origini del “diritto pubblico patrimoniale” e successiva evoluzione. – 3. Alla ricerca di un nuovo significato del dominio pubblico sulle cose.

1. Una premessa.

Affrontare il tema della proprietà pubblica in Italia risulta particolarmente complesso, soprattutto se si propongono diverse prospettive di analisi con riferimento all’impostazione teorica ed al quadro legislativo. Ricordarne le origini e ricostruirne la traiettoria evolutiva implica un notevole sforzo, considerato che la formazione del dominio pubblico sulle cose può essere ricercata risalendo molto in là nel tempo, ed il successivo sviluppo, soprattutto nel contesto ordinamentale italiano, appare contraddistinto dall’intreccio di principi a volte di matrice costituzionale e comunitaria e di regimi giuridici privatistici e pubblicistici. Se poi, invece, ci poniamo il problema di definire il significato che la proprietà pubblica ha attualmente nel sistema giuridico e amministrativo italiano, allora l’intento assume i caratteri della sfida, in quanto ciò richiede la disponibilità ad avventurarsi su un terreno teorico ed interpretativo instabile, all’interno del quale si confrontano differenti approcci, tutti orientati a ridefinire i nuovi confini del concetto di bene pubblico.

Privatizzazioni, dismissioni, valorizzazioni, beni comuni: sono queste le parole che con maggior frequenza ritornano in Italia nel dibattito sviluppatosi in sede politica e scientifica a proposito del dominio pubblico sulle cose. Sono tutte espressioni che segnalano l’esistenza di tendenze riformatrici dirette a trasformare il dominio pubblico non solo nel suo impianto teorico e giuridico, ma anche nella sua consistenza concreta. Le ragioni di una simile situazione sono molteplici e varie e vanno ricondotte, ovviamente, ai cambiamenti che stanno interessando le nostre società, l’economia e le amministrazioni pubbliche. Ad essere in discussione, oggi, non è tanto l’idea dell’esistenza di un patrimonio delle pubbliche amministrazione sottratto ai tradizionali canoni del dominio individuale, bensì l’individuazione dei confini all’interno dei quali circoscrivere la proprietà pubblica, i caratteri dei beni che ne devono necessariamente far parte ed il regime giuridico cui assoggettarne la regolazione e la tutela. In altri termini, si tratta di ripensare il dominio pubblico sulle cose e formularne nuovamente i tratti giuridici. Del resto, non potrebbe essere diversamente, dato che, in Italia come in altri paesi, convivono due contrapposte spinte: da un lato, quella che tende ad una drastica riduzione del patrimonio pubblico, al fine di immettere nei circuiti economici beni prima oggetto di riserva pubblica; dall’altro lato, invece, quella contraria, che tende ad estendere il regime vincolistico e di tutela del dominio pubblico su altri beni per le loro caratteristiche o per la loro particolare rilevanza per la società.

Oggi, in Italia, avvicinare l’aggettivo pubblico ad istituti come quello della proprietà o a concetti come quello di bene o di patrimonio cosa comporta? Quali conseguenze determina? In quali casi e rispetto a quali beni è necessario farlo? Quali differenze esprime rispetto ad analoghe dinamiche viste con riferimento ai soggetti privati? Sono queste le domande che con sempre maggiore insistenza vengono poste nella riflessione dottrinale e giurisprudenziale. In fin dei conti, non si tratta di abbandonare un settore importante del diritto delle pubbliche amministrazioni, ma di capire come ridefinirne il suo significato, stante l’incapacità di un sistema teorico e di regolazione giuridica, che da oltre un secolo lo regge, di garantire ancora una corrispondenza con le trasformazioni istituzionali e non solo intervenute negli ultimi anni. Ma prima di interrogarsi sul nuovo significato del dominio pubblico, è opportuno partire proprio da un rapido cenno a quello che è stato il sistema che finora ne ha retto le sorti.

2. Origini del “diritto pubblico patrimoniale” e successiva evoluzione.

E’ utile ricordare quelle che sono le origini di quelli che sono stati definiti “beni pubblici”, anche perché l’esperienza italiana non è diversa dalle esperienze analoghe maturate in altri ordinamenti di paesi occidentali. E, infatti, anche in Italia il dominio pubblico come sistema giuridico nasce nel corso del 1800. L’obiettivo era molto specifico: sottrarre alcune particolari categorie di beni al dominio individuale. E’ stato ricordato che proprio in tale epoca si affermano i tratti originari di un diritto pubblico patrimoniale, il quale rappresenta la conseguenza prodotta dalla scelta di «ipostatizzare un concetto di «proprietà pubblica» del tutto speculare alla proprietà civilistica e in grado di coprire, almeno in via tendenziale, tutti i beni sui quali l’amministrazione esercita i propri poteri dominativi» [1].

Infatti, il concetto di proprietà pubblica consentiva di ricondurre ad un unico contesto regolativo differenti beni, che qualificati come cose pubbliche venivano in toto o in parte sottratti alle regole del diritto privato. Si trattava in particolare di:

1. beni qualificabili pubblici in senso soggettivo, in quanto delle pubbliche amministrazioni, ossia beni che servono a queste per funzionare o che sono strumentali all’esercizio di funzioni o servizi pubblici; con la conseguenza che sono assoggettati ad un regime di indisponibilità necessaria;

2. beni qualificabili pubblici in senso oggettivo, ossia i beni che presentano una tale rilevanza per la collettività che se ne giustifica il loro assoggettamento ad un regime di proprietà pubblica o in generale ad un potere giuridico di diritto pubblico;

3. alcune proprietà collettive, ossia forme di possesso alternative alla proprietà privata e spesso di origine medievale, che erano sopravvissute ai processi di privatizzazione figli dell’illuminismo e della Rivoluzione francese [2].

Ma nell’esperienza giuridica italiana, con riferimento al regime dei beni pubblici, si devono segnalare due momenti di grande importanza, uno precedente la Seconda guerra mondiale, rappresentato dalla approvazione del nuovo Codice civile (1942), e uno immediatamente successivo, rappresentato dall’entrata in vigore della nuova Costituzione repubblicana (1948). Con questi due passaggi la «teoria della proprietà pubblica» ed il regime della demanialità vengono positivizzati, e si assesta il quadro giuridico generale del dominio pubblico sulle cose.

In particolare, il Codice civile contiene la disciplina di base che regola il sistema del patrimonio pubblico, indicando le categorie dei beni in esso ricompresi ed il corrispondente regime giuridico. La scelta operata è quella della tripartizione delle categorie, alle quali conseguono altrettanti quadri di regolazione e tutela [3]. Le prime due categorie sono considerate beni pubblici in senso stretto, in quanto condividono i tratti della appartenenza pubblica e della destinazione ad un uso pubblico, e perciò sono assoggettati ad un regime di sostanziale indisponibilità. Si tratta, in particolare, dei beni demaniali (ossia, come porti, fiumi, laghi, ecc.), il cui regime giuridico risulta essere molto rigido e ispirato a logiche prevalentemente di conservazione (art. 822 c.c.), e dei beni del patrimonio indisponibile (come miniere, foreste, le cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, ecc.), assoggettati ad un regime che ne impedisce la sottrazione alla loro destinazione (art. 826 c.c.). Carattere residuale ha, invece, la terza categoria, quella dei beni del patrimonio disponibile, i quali rientrano in un concetto di bene pubblico in senso ampio, in quanto presentano come unica caratteristica l’appartenenza ad un soggetto pubblico, condizione non sufficiente, però, a sottrarli del tutto al regime ordinario della proprietà privata.

La proprietà pubblica trova esplicito riconoscimento anche nella successiva Carta costituzionale, la quale afferma che la proprietà può essere pubblica o privata e che quest’ultima può essere sottoposta ad alcuni limiti al fine di assicurare la funzione sociale che la stessa esprime (art. 42). La Costituzione italiana, quindi, detta le «coordinate essenziali del nuovo statuto dell’appropriazione dei beni», promuovendo «il definitivo attestarsi di differenti rapporti “dialettici” tra il settore dell’appropriazione pubblica e quello dell’appropriazione privata» [4].

Ma il riconoscimento costituzionale della proprietà pubblica non è un punto definitivo di arrivo nella costruzione del sistema dei beni delle pubbliche amministrazioni. Anzi. A ben vedere, rappresenta il punto di partenza di un processo più ampio di rilettura del fenomeno del dominio pubblico e di revisione teorica delle sue principali caratteristiche [5].

Ecco allora che la concezione tradizionale della proprietà pubblica e dei beni pubblici e le conseguenti tripartizioni di categorie e regimi giuridiche cominciano a mostrare i primi momenti di crisi e i primi segni di inadeguatezza rispetto ad un contesto in cambiamento. Diventa, innanzitutto, difficile fare una distinzione tra beni demaniali e beni del patrimonio indisponibile, dato che, soprattutto ad opera della giurisprudenza, il regime giuridico cui sono assoggettati i primi è stato di fatto esteso anche ai secondi. Altrettanto poco chiara – e ingiustificabile in alcuni casi – si è rivelata la distinzione tra demanio necessario e demanio accidentale. Il legislatore, a sua volta, è intervenuto con discipline settoriali, le quali hanno in alcuni casi accomunato sotto lo stesso regime beni pubblici appartenenti a categorie differenti o hanno introdotto regimi speciali, con la conseguenza di mettere in discussione l’intero impianto codicistico di regolamentazione della proprietà pubblica.

A partire dagli anni ’90, però, il legislatore italiano cambia approccio rispetto al problema del patrimonio pubblico e avvia una politica di progressiva privatizzazione dei beni pubblici. Non si trattava solo di estendere anche ai tali beni una tendenza che stava interessando anche altri settori del diritto delle pubbliche amministrazioni. Con riferimento al dominio pubblico vi erano ragioni ben specifiche: «l’irrigidimento della disciplina di tutti i beni pubblici, con peculiare riguardo all’eccessiva estensione della regola della loro inalienabilità o incommerciabilità privatistica, aveva infatti impedito non solo una gestione redditizia, ma in alcuni casi persino una gestione meramente economica di beni pur suscettibili di essere “messi a reddito” in maniera compatibile con la loro destinazione istituzionale» [6].

Il legislatore italiano si è mosso in tre direzioni differenti. In primo luogo, ha promosso piani di dismissioni del patrimonio pubblico, immaginando processi di sdemanializzazione – quando necessaria – e vendita di beni pubblici, in alcuni casi introducendo anche formule alternative di dismissioni attraverso meccanismi di cartolarizzazione o di fondi immobiliari (ad esempio, d.l. 25 settembre 2001, n. 351, conv. in l. 23 novembre 2001, n. 410, che ha disciplinato le dinamiche di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico) [7]. In secondo luogo, ha ammesso la possibilità di spezzare il connubio tra appartenenza e destinazione ai fini della qualificazione di un bene come pubblico e ha consentito il trasferimento di tali beni a soggetti privati qualificati e garanti di un uso del bene compatibile con la sua natura e la sua destinazione (si pensi alla Patrimonio dello Stato s.p.a. disciplinata dall’art. 7, d.l. 15 aprile 2002, n. 63, conv. in l. 15 giugno 2002, n. 112, o alle società proprietarie delle reti di servizio pubblico locale o alle società di trasformazione urbana previste dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) [8]. Infine, ha introdotto percorsi di valorizzazione del patrimonio pubblico, mediante il ricorso a strumenti innovativi (come i programmi unitari di valorizzazione previsti dall’art. 1, c. 313 e ss., l. 24 dicembre 2007, n. 244) o a formule e moduli di diritto privato (ad esempio, il ricorso ai contratti di sponsorizzazione nel caso dei beni culturali previsto dall’art. 120, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) [9].

Le riforme degli anni ’90 hanno avuto profonde ricadute sull’impianto teorico del dominio pubblico. Come segnalato, infatti, gli interventi legislativi, non solo «hanno confermato la progressiva decolorazione della distinzione, intrinsecamente incerta e arbitraria, tra demanio e patrimonio indisponibile e tra i rispettivi regimi speciali», ma hanno determinato l’affermazione di un contesto ordinamentale nel quale «ha perso viepiù di significato e di valore la titolarità soggettiva dei beni, mentre ha acquistato un rilievo preponderante il dato oggettivo della funzione o del compito pubblico cui i beni stessi sono destinati e devono continuare ad esserlo, a prescindere dalla loro appartenenza pubblica o privata» [10].

3. Alla ricerca di un nuovo significato del dominio pubblico sulle cose.

Gli interventi legislativi che si sono succeduti nel corso degli ultimi anni in Italia hanno sicuramente cambiato le coordinate interpretative riguardanti il diritto dei beni pubblici. Tuttavia, tale processo riformatore non ha sostituito il precedente sistema giuridico con una nuova teoria della demanialità o dei beni pubblici. Le novità introdotte, di volta in volta, dal legislatore sono state episodiche, spesso legate a ragioni emergenziali di tutela delle finanze pubbliche o a scelte contingenti e molto lontane dal contribuire alla definizione di un disegno coerente e organico di un nuovo modello di dominio pubblico sulle cose [11]. Pertanto, appare molto difficile dire quale sia attualmente il significato riconosciuto al dominio pubblico in Italia. Al massimo, si può provare a descrivere la situazione che caratterizza i beni pubblici nel nostro ordinamento, segnalando quelli che sono i principali fattori di trasformazione e le ricadute più evidenti.

Seguendo tale prospettiva, allora, bisogna subito ricordare che vi sono almeno quattro fattori importanti che stanno influenzando la situazione dei beni pubblici in Italia.

Il primo è di tipo istituzionale e riguarda i pubblici poteri e la pubblica amministrazione in particolare. E’ stato scritto che la pubblica amministrazione italiana ha subito un forte processo di trasformazione per effetto di tre cause principali: la crisi del modello tradizionale di amministrazione, l’imposizione di vincoli internazionali e comunitari, l’evoluzione di dinamiche interne allo Stato italiano [12]. Tale situazione ha portato i pubblici poteri a ridurre sempre di più i loro settori di intervento e a rivedere anche le funzioni svolte nell’interesse della collettività. I confini del pubblico sono stati ridisegnati e così facendo molti beni di appartenenza pubblica hanno perso quel carattere di strumentalità che ne giustificava la riserva in capo ad un ente pubblico e la sottoposizione ad un regime giuridico differente da quello ordinario. Si pensi soltanto al caso della riforma del sistema di difesa nazionale, da ultimo definita con il Codice dell’ordinamento militare (d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66), che ha reso non più necessari molti immobili e strutture militari, per i quali sono stati previsti possibili percorsi di dismissione o valorizzazione.

Un secondo fattore è di tipo politico-sociale e consiste nella presenza nella società italiana di orientamenti che rivendicano la necessaria demanialità di alcuni beni e anche propongono nuove forme di dominio pubblico con riferimento a beni ritenuti di particolare rilevanza per la collettività. Si può ricordare, al riguardo, il referendum promosso da numerosi movimenti e comitati nati per salvaguardare la natura pubblica dell’acqua e svoltosi nel mese di giugno del 2011, che ha determinato l’abrogazione di alcune disposizioni legislative dirette a imporre la privatizzazione dei modelli di gestione delle risorse idriche. Ma rientrano in tale contesto anche tutte le richieste avanzate da singoli e comitati in una prospettiva di piena applicazione del principio di sussidiarietà, che chiedono anche nuove forme di partecipazione ai processi decisionali che riguardano la gestione dei beni che presentano una rilevanza per l’interesse pubblico, a partire dal livello comunale [13].

Il terzo fattore è di tipo economico; e, ovviamente, non poteva essere diversamente, visto che i beni pubblici sono pur sempre cose valutabili economicamente e che le politiche ad esse destinate e volute dal legislatore o dalla pubblica amministrazione dipendono anche dal contesto economico di riferimento.

Giusto per ricordare qualche dato, recentemente, l’Agenzia del demanio ha stimato che i soli beni immobili appartenenti al patrimonio dello Stato valgono circa 56 miliardi di euro e per l’80% sono utilizzati per finalità istituzionali [14].

Si tenga, però, presente che in Italia come in altre realtà europee e non, i pubblici poteri stanno subendo le conseguenze negative di una profonda crisi economica globale, i cui effetti principali sono rappresentati dal necessario ricorso a politiche di spendig review. Tali politiche toccano per prima cosa la gestione del patrimonio immobiliare pubblico e tendono a favorire processi di dismissione di beni che l’amministrazione non utilizza più per ragioni contingenti e dinamiche di recupero di efficienza a vantaggio della gestione di tutti gli altri beni ancora strumentali e necessari per l’azione pubblica.

Questa situazione si è tradotta sul piano legislativo nella previsione di alcuni strumenti che hanno rilanciato la tendenza alla privatizzazione del patrimonio pubblico. E’ il caso, ad esempio, della recente Legge di stabilità per il 2015 (l. 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, cc. 270 ss.), la quale ha introdotto alcune misure dirette ad agevolare le procedure di dismissione e a razionalizzare l’uso del patrimonio immobiliare pubblico da parte delle singole strutture.

Ma la crisi economica ha anche spinto le pubbliche amministrazioni a sperimentare nuove forme di gestione e di intervento sul patrimonio immobiliare pubblico, attraverso il ricorso a dinamiche collaborative, anche innovative, con il privato. Il caso del ricorso al contratto di sponsorizzazione per assicurare la manutenzione del Colosseo a Roma è forse l’esempio più significativo di tale fenomeno, non solo per la sua novità, ma soprattutto per le sue implicazioni che vanno ben oltre il piano giuridico [15].

Infine, un altro elemento che sta incidendo sul patrimonio pubblico fino a trasformarne i caratteri più tradizionali è rappresentato dal fattore tecnologico. E’ un fenomeno noto nella sua portata innovativa e impattante. Lo sviluppo tecnologico, infatti, ha creato, per un verso, nuovi beni che oggi presentano una tale rilevanza nella società da giustificare una riserva in titolarità o una copertura giuridica diversa da quella assicurata dal diritto privato [16] e, per altro verso, ha fatto venir meno le condizioni tecniche che in passato hanno reso possibile l’affermazione di categorie di beni pubblici e del loro conseguente regime giuridico di demanialità o di indisponibilità.

Le trasformazioni che i fattori ricordati stanno determinando nella teorica e nella disciplina dei beni pubblici italiani si possono cogliere con riferimento a differenti aspetti del contesto ordinamentale rilevante in materia.

Innanzitutto, un primo cambiamento si registra con riferimento al ruolo dei pubblici poteri rispetto ai beni pubblici. In passato – ma per certi versi ancora oggi -, il dominio pubblico era assicurato dalla appartenenza del bene alla pubblica amministrazione e dalla sua destinazione connotata in termini di pubblicità. Il ruolo del pubblico, quindi, era per prima cosa assicurato dal rapporto di proprietà con il bene. Negli ultimi tempi, però, le cose non paiono essere così nette: alcuni processi di privatizzazione formale dei beni pubblici hanno dimostrato che si può rinunciare alla proprietà pubblica sul bene, mantenendo pubblica, tuttavia, la destinazione e l’assoggettamento ai sistemi di regolazione e di tutela garantiti dalle amministrazioni pubbliche. Ecco, allora, che viene potenziato anche un ruolo regolativo dei pubblici poteri rispetto al patrimonio pubblico, che si affianca al più tradizionale ruolo dominicale dagli stessi esercitato.

Cambia, si conseguenza, anche il rapporto tra pubblico e privato rispetto a tali beni. Non solo con riferimento ai regimi giuridici, ma anche agli strumenti utilizzabili e alla natura dei soggetti che possono svolgere un ruolo proprietario o di gestione.

Altra importante istanza di cambiamento riguarda l’idoneità delle attuali classificazioni a ricomprendere i beni pubblici. Non si tratta soltanto dell’evanescenza – di cui si è detto – dei confini che prima distinguevano le cose assoggettate al regime dominicale pubblicistico. Soprattutto, tale situazione presenta i tratti più interessanti con riferimento alla proposizione di nuove categorie di beni trasversali alle dicotomie tradizionali e frutto di nuove teorie ricostruttive. Il riferimento, ovviamente, è alla categoria di c.d. beni comuni, ossia beni che possono essere di dominio pubblico o di dominio privato, però sempre a «titolarità diffusa», proprio per questo sottoposti ad un regime di regolazione in grado di favorire un uso collettivo del bene e di garantire la sua conservazione per le generazioni che verranno. Si tratta di una categoria la cui definizione ha sicuramente una forza evocativa, ma che ancora stenta a trovare un pieno consenso tra gli interpreti e un definitivo riconoscimento a livello legislativo [17].

Tuttavia, nel 2007, la c.d. Commissione Rodotà, incaricata di elaborare un progetto di riforma delle norme codicistiche in materia di beni pubblici, aveva proposto un nuovo sistema di classificazione di tali beni, che però non è stato tradotto in legge. Tale schema merita di essere ricordato nei suoi tratti principali, in quanto conteneva soluzioni particolarmente innovative. In particolare, prevedeva il superamento della distinzione tra beni demaniali e beni del patrimonio indisponibile e la sua sostituzione con una tripartizione dei beni della pubblica amministrazione a seconda delle caratteristiche connotanti e della loro funzione oggettiva. Le categorie immaginate erano i beni comuni (ad appartenenza pubblica o privata, ma che per la loro funzione erano assoggettati ad un regime di tutela che ne garantiva la fruizione da parte della collettività), i beni pubblici (a loro volta distinti in beni ad appartenenza pubblica necessaria, beni pubblici sociali, beni pubblici fruttiferi, e quindi con un graduale regime di riserva pubblica, incommerciabilità e tutela) e i beni privati [18].

L’impatto dei ricordati fenomeni sul sistema giuridico dei beni pubblici ha determinato anche un cambio di prospettiva teorica più ampio, ossia non con riferimento ad una singola categoria di beni, ma in relazione all’intero segmento della proprietà pubblica, la cui nozione è stata più volte messa in discussione [19]. In particolare, oggi, in Italia è molto condivisa la lettura interpretativa che propone un superamento della teoria tradizionale legata al connubio tra appartenenza e destinazione, immaginando una costruzione dei «beni pubblici in senso oggettivo», che valorizzi la destinazione pubblica del bene e soprattutto le finalità che attraverso l’uso di tali cose si vogliono perseguire [20]. In tale prospettiva, ci sono beni rilevanti per la collettività non per la natura pubblica del soggetto titolare o per il potere o le facoltà che il proprietario può esercitare su di essi, ma per gli interessi che questi beni soddisfano e che ne giustificano la riconduzione ad un sistema di regolazione e tutela pubblico. Questo significa, allora, allontanarsi dal modello tradizionale di dominio pubblico e preferire fin dal nome una definizione di «beni a destinazione pubblica», perché così facendo si sottolinea l’importanza non della proprietà ma della garanzia della funzionalizzazione del bene all’interesse pubblico.

Ruolo del pubblico rispetto alle cose di sua appartenenza, nozione di proprietà pubblica, classificazione dei beni pubblici e definizione dei regimi corrispondenti: sono tre aspetti del diritto del dominio pubblico sulle cose che, da alcuni anni, non possono essere più spiegati ed inquadrati nei concetti formatesi nella tradizione giuspubblicistica ottocentesca, ma allo stesso tempo, non riescono a trovare nuovi canoni legislativi e modelli interpretativi idonei a regolarne l’appartenenza e garantirne la funzione in maniera adeguata a quelle che sono le nuove esigenze espresse dalla collettività e gli assetti che caratterizzano le pubbliche amministrazioni. Ecco, allora, che domandarsi quale sia l’attuale significato del dominio pubblico in Italia può non trovare una risposta soddisfacente, in quanto l’interprete e il legislatore hanno abbandonato le tradizionali e classiche categorie che per decenni hanno retto il diritto dei beni pubblici, senza, tuttavia, riuscire ancora ad approdare ad un nuovo disegno della proprietà pubblica in linea con i tempi.

* Il presente lavoro è la versione, rivista ed arricchita dall’aggiunta di note, di una mia introduzione al Rapporto sui beni pubblici in Italia, redatto da A. De Michele e P. Novaro e pubblicato in un volume collettaneo El Dominio Público en Europa y América Latina, coord. F. Lopez-Ramón y O. Vignolo Cueva, Círculo de Derecho Administrativo, Lima, 2015, p. 139 ss.

[1] Così L. Mannori e B. Sordi, Storia del diritto amministrativo, Roma- Bari, Laterza, 2001, 393 s.

[2] Si v., ad esempio, S. Romano, Diritto amministrativo ², Milano, S.E.L., 1906, il quale dedica ampio spazio ad una ricostruzione della teoria della proprietà pubblica e delle cose pubbliche (p. 424 ss.) e dei beni privati indisponibili degli enti pubblici (p. 570 ss.). Sulle proprietà collettive di origine medievale poi transitate nel contesto del dominio pubblico, cfr. P. Grossi, Un altro modo di possedere, Milano, Giuffrè, 1977.

[3]Per un quadro ricostruttivo, cfr. R. Alessi, I mezzi dell’azione amministrativa, Bologna, Zanichelli, 1957; M. Arsì, I beni pubblici, in Trattato di diritto amministrativo. Parte speciale², dir. S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2003, 1705 ss.; G. Della Cananea, I beni, in Istituzioni di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2004, 171 ss.;P. Maddalena, I beni comuni nel codice civile, nella tradizione romanistica e nella Costituzione della Repubblica italiana in Eurasia, 2011 (http://www.eurasia-rivista.org/i-beni-comuni-nel-codice-civile-nella-tradizione-romanistica-e-nella-costituzione-della-repubblica-italiana/11508/); L. Mercati, Beni pubblici, in Treccani on line, 2012 (http://www.treccani.it/enciclopedia/beni-pubblici_%28Diritto_on_line%29/), A. Police, I beni di proprietà pubblica, in Diritto amministrativo, a cura di F. G. Scoca, Torino, Giappichelli, 2011, 621 e ss., e M. Renna, Beni pubblici, in Dizionario di diritto pubblico, dir. S.Cassese, I, Milano, Giuffrè, 2006, 714 ss.

[4] Così G. Palma, I beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici. I procedimenti ablatori, in Trattato di diritto privato, dir. P. Rescigno, Torino, UTET, 1986, 152.

[5] Si v., ad esempio, i lavori monografici di V. Caputi Jambrenghi, Premesse per una teoria dell’uso dei beni pubblici, Napoli, Jovene, 1979; S. Cassarino, La destinazione dei beni degli enti pubblici, Milano, Giuffè, 1962; S. Cassese, I beni pubblici: circolazione e tutela, Milano, Giuffrè, 1969; V. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Padova, Cedam, 1975.

[6] Così, M. Renna, Beni pubblici, in Dizionario di diritto pubblico, dir. S. Cassese, cit., 720.

[7] Cfr. D. Sorace, Cartolarizzazione e regime dei beni pubblici, in Aedon, 2003, n.1.

[8] Cfr. i diversi contributi pubblicati in AA.VV., Titolarità pubblica a regolazione dei beni. Annuario Aipda 2003, Milano, Giuffrè, 2004.

[9] Su tali fenomeni cfr. I beni pubblici. Tutela, valorizzazione e gestione, a cura di A. Police, Milano, Giuffrè, 2008; G. De Giogi Cezzi, Le concessioni di beni pubblici e il processo di privatizzazione. Report annuale, 2011, Italia, in Jus-Publicum.com, n. 1/2011 (http://www.ius-publicum.com/repository/uploads/11_07_2011_15_46_Degiorgi_IT.pdf); L. Mercati, Pubblico e privato nella valorizzazione del patrimonio immobiliare, Torino, Giappichelli, 2009; Diritto e gestione dei beni culturali, a cura di C. Barbati, M. Cammelli, G. Sciullo, Bologna, Il Mulino, 2011.

[10] Così M. Renna, Privatizzazioni e beni pubblici, in Pubblica amministrazione e privatizzazioni dopo gli anni ’90. Un primo bilancio, a cura di M. Cammelli e G. Sciullo, Rimini, Maggioli, 2004, 221 s.

[11] Cfr. M. Dugato, Beni e servizi pubblici nelle leggi finanziarie, in Foro amm. – Tar, 2008, 2275 ss., e anche i diversi contributi presenti in Partecipazioni, beni e servizi pubblici tra dismissioni e gestione, a cura di M. Dugato e F. Mastragostino, Bologna , BUP, 2014.

[12] M. Cammelli, La pubblica amministrazione ², Bologna, Il Mulino, 2014, 72 ss.

[13] Fenomeno segnalato da C. Iaione, La città come bene comune, in Aedon, 2013, n. 1. V., ad esempio, l’interessante esperienza promossa da Comune di Bologna, con l’adozione del Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani (http://www.comune.bologna.it/sites/default/files/documenti/REGOLAMENTO%20BENI%20COMUNI.pdf) e le altre esperienze segnalate dall’osservatorio Labsus (http://www.labsus.org/).

[14] Dati de Il Sole 24 Ore, 12 marzo 2014.

[15] Sotto il profilo giuridico la vicenda è ricostruita puntualmente da M. Selo, L’utilizzo dell’istituto giuridico della sponsorizzazione in materia di beni culturali. Scavi archeologici di Ercolano e Anfiteatro Flavio di Roma, due casi a confronto, in Aedon, 2014, n. 3. Con riferimento ai problemi teorici che tali pratiche pongono, è sufficiente richiamare M.J. Sandel, Quello che i soldi non possono comprare. I limiti morali del mercato, Milano, Feltrinelli, 2013, spec. 184 ss., il quale ritiene che la sponsorizzazione di interventi su alcune cose, come i beni di uso collettivo o i beni ambientali, ha l’effetto di sminuirne il carattere di beni pubblici, in quanto «lo spirito commerciale erode la comunanza».

[16] Affronta il problema sia pur in una prospettiva civilistica, A.C. Nazzaro, Nuovi beni tra funzione e dogma, in Contr. impr., 2013, 1014 ss.

[17] La letteratura giuridica e non sui beni comuni in Italia è particolarmente ampia e registra posizioni ampiamente discordanti. Tra i tanti lavori si possono richiamare: T. Bonetti, I beni comuni nell’ordinamento giuridico italiano tra “mito” e “realtà”, in Aedon, 2013, n. 1; P. Chirulli, I beni comuni tra diritti fondamentali, usi collettivi e doveri di solidarietà, in questa Rivista, 2012, n. 5; F. Cortese, Dalle valli da pesca ai beni comuni: la Cassazione rilegge lo statuto dei beni pubblici?, in Giorn. Dir. amm.,2011, 1170 ss.; A. Lucarelli, Beni comuni. Contributo per una teoria giuridica, in www.costituzionalismo.it, 2015; Oltre il pubblico e il privato. Per un diritto dei beni comuni, a cura di M.R. Marella, Verona, Ombre corte, 2012; U. Mattei, Beni comuni. Un manifesto, Roma – Bari, Laterza, 2011; G. Napolitano, I beni pubblici e le “tragedie dell’interesse comune”, in Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo. Annuario 2006, Milano, Giuffrè, 2007, 125 ss.; E. Vitale, Contro i beni comuni, Roma – Bari, Laterza, 2013.

[18] Cfr. Invertire la rotta. Idee per una riforma della proprietà pubblica, a cura di U. Mattei, E. Reviglio, S. Rodotà, Bologna, Il Mulino, 2007.

[19] Cfr. La nozione flessibile di proprietà pubblica. Spunti di riflessione di diritto interno ed internazionale, a cura di G. Colombini, Milano, Giuffrè, 2008; M. Olivi, Beni demaniali ad uso collettivo. Conferimento di funzioni e privatizzazione, Padova, Cedam, 2005; B. Tonoletti, Beni pubblici e concessioni, Padova, Cedam, 2008.

[20] Per una proposta in tal senso, cfr. M. Dugato, Il regime dei beni pubblici: dall’appartenenza al fine, in I beni pubblici, tutela, valorizzazione e gestione, a cura di A. Police, cit., 17 ss.; A. Lolli, Proprietà e potere nella gestione dei beni pubblici e dei beni di interesse pubblico, in Dir. amm., 1996, 53 ss.; M. Renna, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Milano, Giuffrè, 2004.

(pubblicato il 29.7.2015)

Note

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