Con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 24 ottobre 2001, è stata attuata una riforma radicale della distribuzione dei poteri legislativi e amministrativi, la più vasta e incisiva che mai si sia avuta nel nostro Paese.

La riforma è basata su tre principi. Il primo di essi capovolge l’ordine degli enti tra i quali i poteri sono distribuiti. Al primo posto è stato collocato il Comune. Seguono le Province, le Città metropolitane, le Regioni. Lo Stato non primeggia, ma chiude l’elenco. La collocazione dei Comuni al primo posto non è casuale, ma è coerente con il sistema generale che è stato introdotto.

Le funzioni amministrative sono state attribuite in via di massima ai Comuni. Alle Province, alle Città metropolitane, alle Regioni, allo Stato le funzioni amministrative possono essere assegnate in sostituzione dei Comuni solo se e in quanto la sostituzione sia giustificata dai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il vincolo della attribuzione prioritaria delle funzioni ai Comuni vale tanto per le leggi delle Regioni, quanto per quelle dello Stato. Anche nelle non molte materie che sono rimaste affidate alla competenza legislativa dello Stato, i compiti esecutivi vanno attribuiti prioritariamente ai Comuni.

Il secondo principio cardine della riforma riguarda il potere legislativo. Sin qui la funzione legislativa era attribuita in via generale allo Stato. Le Regioni potevano fare leggi solo in materie tassativamente elencate. Il rapporto è ora invertito.

La funzione legislativa generale è stata trasferita alle Regioni. Le Regioni la esercitano con piena libertà, soggette solo ai vincoli che derivano dalla Costituzione, dall’ordinamento comunitario, dagli obblighi internazionali.

Lo Stato assume all’opposto il ruolo che era delle Regioni. Esercita poteri legislativi in due gruppi limitati di materie. Nel primo, lo Stato è soggetto solo alla Costituzione, all’ordinamento comunitario, agli obblighi costituzionali. Nel secondo lo Stato deve limitarsi a fissare i principi fondamentali, mentre le leggi concretamente regolatrici, nel rispetto dei principi fondamentali, vengono emanate dalle Regioni.

Tra le materie che ricadono nella potestà esclusiva e libera delle Regioni sono comprese l’industria, le assicurazioni, la proprietà intellettuale, il gas, il commercio, l’agricoltura, il turismo, i lavori pubblici, gli appalti pubblici, l’edilizia, l’espropriazione per pubblica utilità, la circolazione, la navigazione interna, i beni pubblici non statali, i servizi pubblici, il lavoro, il pubblico impiego non statale. Qualche dubbio sorge persino per le materie civile e penale. L’elenco è da solo sufficiente per fare toccare con mano la portata e la estrema novità della riforma.

Il terzo principio è che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome e stabiliscono e applicano tributi propri, oltre a disporre di compartecipazioni del gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio. Le risorse complessive devono consentire ai Comuni, alle Province e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche a esse attribuite. La materia imponibile va perciò ripartita tra i Comuni, tenuti a esercitare la generalità delle funzioni amministrative, e gli altri enti, compreso lo Stato, in proporzione della ampiezza delle relative competenze. Lo Stato ha il dovere di determinare i principi fondamentali per l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispone di competenza esclusiva solo per la parte del sistema tributario che gli appartiene.

Le norme e i principi contenuti nella L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, secondo una giurisprudenza ormai consolidata da circa mezzo secolo, sono di applicazione immediata. I cittadini hanno il diritto e i Comuni, le Province, le Regioni anche il dovere di esigerne l’osservanza.

La prima lettura della legge suscita sorpresa, preoccupazione, addirittura sgomento. A un esame più pacato e attento prevale il consenso. Primo: non si può tornare indietro. La L. cost. n. 3/2001 è stata approvata per ben due volte dalla Camera e dal Senato ed è l’unica, tra le leggi costituzionali, a essere stata confermata dal corpo elettorale con un referendum. Secondo: il male da cui è affetto il nostro Paese da circa un secolo e mezzo è la consuetudine a un sistema statalista e chiuso.

Le leggi piemontesi sull’unificazione contrastarono ogni localismo. Il fascismo accentuò la chiusura del sistema. L’eccezionale sviluppo economico e sociale degli anni della Repubblica ha potuto a sua volta realizzarsi solo grazie alla chiusura finanziaria del sistema. Malgrado la scossa provocata dalle istituzioni comunitarie, la mentalità dominante è rimasta quella di «casa nostra». Le pulsioni federaliste rischiano di sostituire al potere accentrato dello Stato quello delle Regioni.

La L. cost. n. 3 ha disincagliato il dibattito dallo scoglio tra Stato unitario e federalismo. Si è andati oltre. Si è inaugurata la Repubblica dei Comuni. Ed è un bene che sia così. La coscienza dell’unitarietà ed inscindibilità dell’Italia è stata sempre viva nei secoli. Ma l’Italia è troppo diversa da un luogo all’altro.

Si riparte dai Comuni, che opereranno in concorrenza e in reciproca indipendenza. Le aggregazioni non potranno essere imposte. Si formeranno sulla base della esperienza e secondo le necessità. Con il localismo verranno meno anche la corruzione e gli sviamenti, che sono propri dei poteri che vengono esercitati da livelli troppo elevati, che di fatto si sottraggono a ogni controllo effettivo.

Si sprigioneranno nuove energie, come nella gloriosa era comunale. La novità sta nel fatto che il regime comunale si applicherà nell’intera Italia, non in una sua parte soltanto. Né sono da paventarsi pericoli; le libertà fondamentali e l’eguaglianza dei cittadini, dovunque si trovino e da qualsiasi parte provengano, è garantita dalla Costituzione; la libertà di impresa e quella di stabilimento sono garantite insieme dalla Costituzione e dai Trattati comunitari. La moneta è unica ed è comune a tutta l’Europa comunitaria. Ai Comuni la stessa legge n. 3/2001 fa divieto di indebitarsi per finanziare spese che non siano di investimento.

Cosa bisogna fare? La risposta richiederebbe un ampio spazio.

Possono darsi due soli suggerimenti: che ci si immerga tutti in modo pieno e immediato nello spirito della riforma e ciascuno faccia valere i nuovi diritti e poteri senza improvvisazione e senza eccessi, ma anche senza timori; e che ci si astenga dal deliberare, dal provvedere e dal dibattere come se le nuove norme non ci fossero. Il suggerimento vale per il Parlamento nazionale, ma non solo.

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Sulla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, v. l’apposita pagina, nella sezione degli approfondimenti.

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V. M. ORICCHIO, Brevi considerazioni sulla legge costituzionale n. 3/2001 ...

Note

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Paolo Vaiano entra in Consiglio di Stato, per concorso, nel 1971. Era il periodo in cui in ciascuna udienza il numero delle cause a ruolo era sufficientemente contenuto. La discussione orale era pratica normale. Le esposizioni del giudice relatore erano ampie e precise. Si percepivano i punti sui quali la discussione si sarebbe concentrata. Alcuni consiglieri parlavano, come si usa dire, “a braccio”. Tra questi Vaiano. Dimostrava già il temperamento di avvocato. Erano relazioni puntuali, utili, obiettive. Sarebbe stato impossibile trarne indicazioni sul pensiero del relatore. Vaiano era sempre molto attento. A distanza di anni, ricordò una mia discussione. Ascoltandola aveva modificato la sua opinione. Mi è accaduto altre volte, con grandi magistrati: Gabriele Pescatore e Giulio Gionfrida.
Designato Presidente di TAR, avrebbe impresso tradizioni ed indirizzi ai due più importanti del Nord, il TAR Piemonte e quello della Lombardia. Il suo temperamento lo sospingeva anche verso altri lidi, dove il sapere giuridico si sarebbe coniugato con responsabilità operative. Lo troviamo così capo gabinetto alla Sanità. Il Ministro è Tina Anselmi. Un personaggio di alto spessore. Era stata partigiana, parlamentare da più legislature, ammirevole per saggezza ed impegno. Una scuola importante per Paolo. Una esperienza che sarebbe poi maturata con il contatto con una amministrazione del tutto atipica, le partecipazioni statali, e con un ministro, Siro Lombardini, dal temperamento poco somigliante alla pacatezza, serena ma ferma dell’Anselmi.
Nel 1987, nominato Ministro delle Finanze, inaspettatamente e con la previsione di un tempo assegnato di tre soli mesi (furono in realtà 100 giorni), vi trovai Paolo, capo di gabinetto del mio famoso predecessore, Bruno Visentini. Pregai Paolo di restare, voleva andare subito via per darsi, come si dice, alla libera professione. Gli proposi un patto. Non avevo mai fatto il Ministro, Paolo me lo avrebbe insegnato. Paolo voleva fare l’avvocato. Qualche consiglio glielo avrei potuto dare. Accettò. Sarebbe rimasto, ma non per l’intero periodo. Gli avrei detto qualcosa sul “mestiere” di avvocato, che non si legge nei libri, non si insegna all’Università.
Prestato il giuramento, mi presentai il giorno successivo al Ministero alle otto e mezzo, come ho sempre fatto nel mio studio professionale. Non trovo nessuno. Convoco direttori generali, sindacalisti, “capo gabinetto” per le 10. Prima notizia utile per Paolo: alle sospensive, che occupano la prima parte delle udienze e che sono talvolta più importanti della discussione di merito, bisogna arrivare ben svegli. Devi venire al Ministero ogni giorno alle 8:30 se vuoi essere pronto per fare l’avvocato! Gli avrei trasmesso un secondo principio: dimentica che sei stato magistrato. Gli avvocati devono attendersi di perdere le cause che penserebbero di vincere e vincere quelle che si aspettano di perdere. Se perdi non protestare. Il giudice conosce entrambe le tesi, le pondera con un distacco che manca all’avvocato. Ha maggiore probabilità di essere nel giusto.
Se ebbi un discreto successo come Ministro, lo devo parecchio a Paolo. Godeva di autorità, conosceva tutti, era stimato dai Direttori generali. Le imprese di trasporto lamentavano che un certo provvedimento, di cui da anni si avvertiva la necessità, non veniva adottato. Le invitai ad esporre le loro ragioni, ad indicare gli aspetti tecnici di cui si sarebbe dovuto tenere conto e sedersi ad un tavolo con i Dirigenti ed i tecnici del Ministero con i quali si sarebbero confrontate. Presidente, Vaiano. Ne uscì un provvedimento equilibrato per il quale anche ad anni di distanza ho ricevuto lodi. Ancora più rilevanti le circolari necessarie per l’applicazione del nuovo Concordato. Erano tutte di competenza del nostro Ministero. Erano passati parecchi anni senza che nessuno se ne occupasse. Invitai la CEI a fare presente le proprie esigenze. Le Direzioni competenti le avrebbero valutate e predisposto il testo delle circolari. A Vaiano sarebbero spettate la supervisione e le decisioni definitive. Paolo era garanzia di scelte equilibrate, giuridicamente fondate. Il Tempo, quotidiano di Roma, aveva pubblicato una mia intervista. Il Sole 24 Ore se ne lamentò. Avrei violato la par condicio. Stesso metodo. Invitai a propormi quesiti specifici attinenti alle prossime dichiarazioni dei redditi. Il Ministro si sarebbe pronunciato con una risposta ufficiale. I quesiti furono 24. Le Direzioni competenti predisposero le risposte. Paolo ne valutò la correttezza giuridica. Verificai che fossero sufficientemente chiare e non provocassero dubbi. Vennero pubblicate. Il Ministero ne acquistò prestigio.
Paolo lasciò il Consiglio di Stato e il Ministero ai primi di luglio. Furono i nostri due mesi di collaborazione, intensa, di reciproca piena fiducia, appassionata, anche divertente. Paolo affermava scherzosamente: tu credi di fare anche qui il professore; ci hai trasformati tutti in tuoi assistenti. In verità si lavorava con spirito di gruppo, con rapporti sciolti e amichevoli, tutti insieme, il Capo Gabinetto, il generale D’Amato della Guardia di Finanza, aiutante di campo (all’epoca colonnello), il Capo ufficio legislativo ed il suo vice, il giovane consigliere Fortunato, i principali Direttori generali. Mettiamoci anche il ministro.
Ed eccoci a Paolo Vaiano, avvocato. Da subito, uno dei più prestigiosi ed importanti. La conoscenza assoluta dei principi e delle norme, un forte intuito, un equilibrio maturato con l’esperienza, una oratoria efficace. Un successo che si sarebbe prolungato a tempo indefinito se la sventura, la perdita dell’amato Dino, non lo avesse toccato, smorzandone interessi e passione. Paolo, grande magistrato, esperto amministrativista, valido avvocato, è stato soprattutto un uomo buono, generoso. Nonostante gli importanti uffici ricoperti e la fama professionale rapidamente acquisita, è rimasto sempre un uomo semplice. Gli affetti per la famiglia, per gli amici, per i collaboratori hanno accompagnato una vita ricca ed esemplare. E come non ricordare l’affettuoso sorriso, arricchito talvolta da sottile ironia?

(pubblicato il 5.6.2008)

Note

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