Abstract
Nel febbraio 2012 il Consiglio di Stato ha pronunciato una ordinanza ex art. 267 TFUE per chiedere alla Corte di Giustizia UE una interpretazione della normativa comunitaria rilevante in una materia davvero sensibile.
Invero in una recente sentenza ,pronunciata a seguito di ricorso della Commissione UE nei confronti dell’Italia, la Corte UE ha deciso che la legislazione italiana relativa alla responsabilità professionale dei giudici non è conforme al diritto comunitario per il fatto di limitare la responsabilità civile dello Stato per danni derivanti dall’errata interpretazione del diritto UE, ai soli casi caratterizzati da dolo o colpa grave.
In particolare,secondo l’ordinanza, non è sufficientemente chiaro il contenuto dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ex art.267 TFUE per i giudici nazionali di ultima istanza, allorché l’interpretazione del diritto UE sia rilevante per la decisione del caso nazionale.
In questa premessa il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte UE di chiarire il contenuto di tale obbligo alla luce dei principi comunitari.

Abstract
An order, according to the art. 267 TFUE, held by the “Consiglio di Stato” on February 2012 has submitted to the Court of Justice of the EU a preliminary ruling for having an interpretation of the relevant EU legislation in a very sensitive matter.
In fact, with a brand new decision in a case filed against Italy, the EU Supreme Judge, upon request of the EU Commission, decided that the Italian legislation related to the matter of Judges professional liability is not compliant with the EU rules with reference to the cases of malice or gross negligence which cause the State civil liability for damages deriving from the misinterpretation of the EU legislation by the national Judges.
In particular, the duty for the national Judges of last instance to issue a preliminary ruling to the Court of Justice in the case in which the interpretation of the EU legislation is relevant for the decision of the national case, according to the art. 267 TFUE, is not clear.
In this premise the “Consiglio di Stato” has asked the EU Court to precise the content of such an obligation for the last instance national Judge according to the relevant EU rules.

L’ordinanza di rimessione alla Corte di giustizia dell’Unione Europea, pronunciata dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)il 14 febbraio 2012 ( depositata il 5 marzo) è certamente di attualissimo e particolare interesse per la natura delle problematiche interpretative che pone e che demanda alla decisione della Corte del Lussemburgo in un momento che, per quanto dirò nel seguito, si presenta davvero cruciale per le giurisdizioni nazionali di ultima istanza in relazione all’obbligo di rinvio pregiudiziale che l’art. 267 TFUE statuisce ed alla responsabilità che può derivare in capo allo Stato per l’inadempimento dei suoi giudici.
Non mi riferisco pertanto ai pur importanti quesiti sollevati dall’ordinanza in esame sulla materia del contendere sollevata davanti al giudice nazionale in una controversia che vede contrapposti il Consiglio Nazionale dei Geologi (CNG) e l’Autority della concorrenza e del mercato (AGCM).
Controversia sulla quale mi limiterò a pochi cenni utili a comprendere il contesto.
Il tema di merito all’esame del massimo giudice amministrativo investe l’interpretazione del diritto dell’Unione in materia di concorrenza, con riferimento al settore delle “libere professioni”,in ordine alla compatibilità con esso di codici deontologici professionali nazionali che, commisurando il compenso del professionista alla qualità (e quantità) del lavoro svolto, mantengono di fatto in vigore l’obbligo di rispettare una “tariffa minima obbligatoria” poiché,sul piano deontologico-disciplinare, compensi al di sotto di tali minimi tariffari verrebbero sanzionati dall’Ordine professionale di appartenenza in quanto non proporzionati (e quindi incompatibili ) allo svolgimento di prestazioni qualitativamente (e quantitativamente) adeguate ad un serio assolvimento del mandato ricevuto ed al decoro della professione.
Sul punto, l’AGCM aveva ravvisato una intesa restrittiva della concorrenza, in violazione dell’art. 101 TFUE, nelle norme deontologiche adottate dal CNG in materia di determinazione dei compensi, con particolare riferimento agli artt.17 e 18 del Codice Deontologico dei geologi come emendato il 16 marzo 2010. In dette disposizioni, infatti,si stabilisce che, nonostante l’abrogazione dell’obbligatorietà delle tariffe minime disposta dal DL 223/2006 , i geologi sono comunque tenuti a parametrare i loro compensi al tariffario professionale” quale legittimo ed oggettivo elemento di riferimento tecnico-professionale” commisurando la parcella ad un decoroso assolvimento dell’incarico così come suggerito anche dall’art.2233 del cod.civ.
Secondo l’AGCM, con tali disposizioni emanate da una “associazione di imprese”(tale è il CNG secondo la nozione comunitaria), quest’ultima, con abuso della propria posizione dominante sul mercato di riferimento, determina condotte economiche uniformi,e quindi anticoncorrenziali, nei suoi associati impedendo alla clientela di poter ottenere condizioni migliori di quelle previste da un tariffario, i cui minimi, pur abrogati dal legislatore nazionale, il CNG continua a richiedere siano rispettati dai suoi iscritti, pena l’applicazione di sanzioni disciplinari.
Ma, come detto, non è questa la sede di approfondimento dello specifico ed interessantissimo tema di diritto sostanziale posto dall’ordinanza del Consiglio di Stato.
Il punto su cui concentrare qui l’attenzione è quello, davvero innovativo e di portata generale che il giudice nazionale pone, indirizzando alla Corte di giustizia quesiti assai stringenti e attualissimi, rispetto al tema(non nuovo in sé ma sempre strategico) dell’obbligo di rinvio pregiudiziale interpretativo al massimo giudice del diritto dell’Unione da parte delle giurisdizioni nazionali di ultima istanza allorchè il caso in esame, per essere compiutamente affrontato e risolto, richieda l’interpretazione di norme/principi di fonte comunitaria.
In proposito, pare davvero opportuno premettere e sottolineare che la strategicità del tema si presenta oggi (cosa di cui il Consiglio di Stato è ben consapevole) in termini di assoluta emergenza in ordine alla opportunità che la Corte di Giustizia offra, nei limiti del possibile, ulteriori chiarimenti in ordine al contenuto dell’obbligo di rinvio pregiudiziale per i giudici nazionali di ultima istanza.
Per comprendere la ratio dell’ordinanza in esame, occorre infatti considerare che con la recente sentenza 24 novembre 2011 (causa C-379/10, Commissione europea contro Repubblica italiana), la Corte del Lussemburgo, su ricorso della Commissione, ha condannato l’Italia per il fatto che la normativa nazionale in materia di responsabilità civile dei magistrati (L.13 aprile 1988 n.117), esclude qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli a seguito ed a causa di una violazione del diritto dell’Unione imputabile ad un organo giurisdizionale di ultima istanza qualora una tale violazione discenda da una errata interpretazione di norme di diritto, fatti salvi i soli casi in cui sia accertato che l’errore deriva da dolo o colpa grave.
E’ anche bene ricordare che a questa fondamentale pronuncia si è giunti poiché, in una precedente sentenza resa il 13 giugno 2006 (causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo contro Repubblica italiana), la Corte aveva “condannato” la citata normativa interna in materia di responsabilità dei magistrati proprio perchè essa limita il risarcimento del danno arrecato da erronea interpretazione del diritto UE ai soli casi di dolo e colpa grave. Tenuto conto del fatto (il punto è fondamentale) che la giurisprudenza italiana qualifica come “colpa grave” solo una interpretazione “manifestamente aberrante” e non piuttosto, così come statuito dalla giurisprudenza comunitaria, una interpretazione che costituisca “violazione manifesta del diritto vigente”.
E’ il caso di sottolineare che, nel caso concreto che aveva dato luogo al rinvio pregiudiziale, il giudice nazionale remittente (il Tribunale di Genova) era stato investito della vertenza instaurata dal curatore fallimentare della Traghetti del Mediterraneo (TDM) contro la Repubblica italiana. TDM, infatti, in una causa che si collocava “a monte” aveva instaurato un contenzioso contro la società Tirrenia di Navigazione in materia di concorrenza sleale ed aiuti di stato illegittimi che le avevano permesso di effettuare una politica dei prezzi di tipo predatorio. Giunta la vertenza in Cassazione, il massimo giudice nazionale aveva rifiutato il richiesto rinvio pregiudiziale interpretativo della normativa comunitaria rilevante, nel presupposto che l’interpretazione di tale normativa fosse chiara e permettesse di respingere il ricorso di TDM.
Questo è dunque il quesito fondamentale che il Consiglio di Stato pone alla Corte UE: la giurisprudenza comunitaria ha adeguatamente definito i contenuti dell’obbligo di rinvio[1]?
E tale profilo “di fondo” diviene, se possibile, ancor più importante oggi,nel momento in cui la Corte di Giustizia afferma che una violazione dell’obbligo di rinvio può comportare di per sé una potenziale responsabilità del giudice di ultima istanza e, per esso, dello Stato.
Sia peraltro ben chiaro che la giurisprudenza comunitaria fino ad oggi maturata non è certo priva di utili parametri. La sentenza Kobler, ad esempio, precisa( punti 53-55) che il giudice nazionale chiamato a decidere su una richiesta di danno attribuito ad errore nell’applicazione del diritto UE, è tenuto, in particolare, a tenere in considerazione il grado di chiarezza e di precisione della norma violata,il carattere intenzionale della violazione,la scusabilità o inescusabilità dell’errore di diritto,la posizione adottata eventualmente da un’istituzione comunitaria nonché la mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art.234, terzo comma, CE (oggi art.267 TFUE).
E questo è esattamente il profilo generale sul quale si concentra l’ordinanza in esame, affrontato dal Consiglio di Stato sotto diversi,specifici aspetti che possono enuclearsi come segue:
1. La questione interpretativa deve essere sollevata dalla parte che vi abbia interesse e tale parte è tenuta a sollevarla fin dall’atto introduttivo del giudizio, o comunque entro un certo termine, tenuto conto del sistema processuale (amministrativo, civile, penale….) nel cui ambito la vertenza nazionale si colloca?
2. Il giudice di ultima istanza può/deve modificare i quesiti proposti dalla parte ove valuti il loro contenuto non preciso/inidoneo?
3. Il giudice nazionale ha competenze/poteri “d’ufficio” in relazione all’obbligo di rinvio interpretativo?
4. In quali casi esso può escludere la sussistenza di un obbligo di rinvio ed entro quali parametri può correttamente esercitare la funzione di “filtro” con particolare riferimento ai concetti di “rilevanza” e di “chiarezza”della normativa UE invocata?
5. Come si concilia l’obbligo incondizionato di rinvio (e la conseguente durata del giudizio incidentale davanti alla Corte) con il principio della “ragionevole durata” del processo tutelato dall’art.47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE?
6. Una “violazione manifesta del diritto comunitario” deve essere sanzionata/inquadrata sulla base dell’azione speciale nei confronti dello Stato per responsabilità dei magistrati,ai sensi della L.117/88, e/o dell’azione generale di responsabilità nei confronti dello Stato?
E’ evidente che il giudizio della Corte, sia in ordine all’ammissibilità dei quattro quesiti proposti in argomento, sia nel merito (ove siano dichiarati ammissibili) del loro contenuto, sarà illuminante.
Mi limito, in questa sede, ad alcune prudenti considerazioni che possano contribuire al ragionamento.
Quanto all’ammissibibilità, osservo che, come meglio chiarirò nel prosieguo, non mi pare escluso che la Corte decida negativamente.
Per comprendere la portata di questo rischio, sottolineo che un quesito interpretativo non può mai avere una natura astratta o “consulenziale” ma deve essere caratterizzato da concreta/diretta/potenziale rilevanza rispetto alla decisione del caso nazionale da cui promana.
In questa ottica, i quesiti proposti avrebbero sicuro rilievo ai fini del decidere, nel caso in cui l’oggetto della vertenza nazionale fosse, ad esempio e come nel caso Traghetti del Mediterraneo,un contenzioso instaurato da un soggetto che lamenti un danno nei confronti dello Stato asseritamente derivante dal presunto errore di un giudice di ultima istanza nell’applicazione del diritto UE con particolare riferimento all’ipotesi in cui un rinvio pregiudiziale interpretativo non fosse stato disposto. Nel caso in esame è chiaro che l’oggetto della vertenza è tutt’altro, così come attesta la natura degli ulteriori quesiti posti con specifica attinenza al merito della vertenza.
Ove poi i quesiti “di sfondo” siano ritenuti ammissibili ho motivo di ipotizzare che la Corte ribadirà e, mi auguro, chiarirà nei limiti del possibile, taluni punti fermi che mi paiono già presenti nell’attuale quadro interpretativo e che desidero ricordare seguendo lo schema posto dall’ordinanza del Consiglio di Stato così come sopra sintetizzato :
1. una questione interpretativa può essere sollevata da una parte in qualunque fase e grado senza che possano ostare preclusioni di natura processuale proprie del particolare tipo di procedimento nel cui ambito la vertenza si collochi secondo l’ordinamento nazionale di provenienza. L’applicazione del diritto comunitario, infatti, non è definibile come mezzo di difesa offerto a una parte del processo ma corrisponde al fine superiore di garantire (anche a beneficio dei cittadini europei) che tale applicazione sia effettiva, uniforme nell’interpretazione e che non dipenda dalle diversità procedurali/ordinamentali esistenti all’interno dei singoli paesi membri e fra essi;
2. in questa premessa, il giudice remittente può certamente modificare/integrare i quesiti posti da una parte al fine di meglio “centrare” i profili di diritto UE da interpretare,necessari/utili alla decisione del caso nazionale in esame[2]. E’ anche noto, d’altronde, che la stessa Corte di Giustizia ha il potere di riformulare in modo “utile” i quesiti che le siano stati sottoposti[3];
3. il giudice nazionale, quale giudice di prima istanza dell’ordinamento UE, ha sicuramente, ove di ultima istanza nel sistema interno, il potere/dovere di formulare quesiti interpretativi alla Corte UE, a prescindere dall’iniziativa delle parti[4]. Ciò, naturalmente, nell’ipotesi in cui si manifestino i presupposti della “rilevanza” e della “non chiarezza”[5];
3.1 la natura rilevante della questione interpretativa può inquadrarsi come segue: essa è rilevante allorchè l’interpretazione della norma comunitaria che la Corte renderà, qualunque essa sia, possa esplicare un effetto concreto di qualsivoglia portata o natura nel processo decisionale del giudice nazionale con riferimento al caso concreto sottoposto al suo esame (civile, amministrativo, penale…che sia)[6];
3.2 quanto alla chiarezza interpretativa della norma comunitaria valutata come rilevante, tale da esentare il giudice nazionale dall’obbligo di rinvio, detta chiarezza deve superare il seguente test: o la questione è già stata oggetto di interpretazione da parte della Corte, o essa può considerarsi come incontrovertibilmente chiara per qualunque giudice nazionale di qualunque paese membro. Il brocardo “in claris non fit interpretatio” deve infatti essere rapportato alla dimensione comunitaria ed all’autonomia ed uniformità (e supremazia) della sue nozioni giuridiche;
4. nessun conflitto può porsi fra l’obbligo di rinvio pregiudiziale e il principio della ragionevole durata del processo. Per intanto ed innanzitutto, un processo è giusto quando il fatto ed il diritto che ne costituiscono l’oggetto sono devoluti al giudice naturale deputato a decidere. E l’interpretazione del diritto comunitario è rigorosamente riservata alla Corte. In secondo luogo, è ben noto che per quanto attiene gli effetti del tempo(ad esempio per il decorso della prescrizione in materia penale, l’ordinamento italiano dispone che essa sia sospesa), gli Stati sono liberi di eliderne (o attenuarne) gli effetti. Non ho poi dubbi sul fatto che mai la Corte dei diritti umani potrebbe attribuire a responsabilità di uno Stato o dei suoi organi una durata eccessiva dovuta ad un fattore temporale attribuibile, eventualmente, ad un giudice sovranazionale quale è la Corte di Giustizia UE,
5. da ultimo, quanto ai mezzi di ristoro del danno ed alla base giuridica su cui fondare tale ristoro, ho seri motivi per ritenere che la Corte si limiterà a dire che ogni Stato è libero di scegliere “la forma e i mezzi” purchè la garanzia sia effettiva e non eludibile. Non penso che la Corte, tanto per capirci, sia interessata a pronunciarsi sul tema della responsabilità, diretta o meno, dei magistrati. Non credo neppure che ne avrebbe la competenza. Delle violazioni del diritto UE di cui stiamo parlando, infatti, rispondono sempre e solo gli Stati membri. E’ poi una loro scelta interna quella attinente l’eventualità o meno di rivalersi sull’organo concretamente responsabile della violazione.

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[1] Si veda la sentenza della Corte di giustizia del 6 ottobre 1982, CILFIT, in causa C 283/81; si veda altresì la sentenza della Corte del 15 settembre 2005, Intermodal Transports, in causa C-495/03.
[2] Si veda la sentenza della Corte del 26 giugno 2007, Ordre des barreaux francophones e a., in causa C-305/05, punti 17 e ss. e sentenza 4 dicembre 2003, EVN e Wienstrom, in causa C-448/01, punto 74.
[3] Si veda la sentenza della Corte di giustizia dell’11 marzo 2008, Jager in causa C-420/06, punto 46 e ss.
[4] Con riferimento all’iniziativa delle parti, si veda la sentenza del 16 giugno 1981, Salonia c. Poidomani in causa C126/80.
[5] Sul punto si veda, a contrario, la sentenza CILFIT citata.
[6] Su questo punto si veda sentenza CILFIT citata, punto 10. Per il caso di non rilevanza della questione si veda sentenza della Corte del 15 dicembre 1995, Bosman, in causa C-415/93.

(pubblicato il 26.4.2012)

Note

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