(*) Il presente articolo sarà pubblicato nel numero 6/1999 della rivista “Urbanistica ed appalti”, alle pag. 603 ss.

Premessa

Dopo poco più di due anni dalle ordinanze che, con notevole prontezza (1), avevano sollevato le prime questioni di legittimità costituzionale del criterio risarcitorio previsto, in materia di occupazione appropriativa, dal comma 7-bis dell’art. 5-bis del d.l. n. 333/1992, conv. con modific., in l. 359/1992, introdotto dall’art. 3, comma 65, della l. 662/1996 (2), la Consulta, con la pronuncia in epigrafe, ha concluso per la conformità della disposizione al dettato della Carta fondamentale.

Per intenderne la portata, è opportuno ricordare che la stessa Corte, con la sentenza 2 novembre 1996, n. 369 (3), dichiarò l’illegittimità dell’art. 5 bis, comma 6, nella parte in cui prescriveva che il risarcimento del danno derivante dall’occupazione acquisitiva fosse determinato attraverso l’applicazione dei medesimi criteri destinati a governare il calcolo dell’indennità d’esproprio.

L’ingiustificata equiparazione di situazioni radicalmente distinte non poteva che condurre a tale esito.

La Corte, tuttavia, ritenne di dover aggiungere che, nella fattispecie dell’occupazione appropriativa, sussistevano in astratto gli estremi giustificativi di un intervento normativo ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione al proprietario dell’immobile incorporato nell’opera pubblica.

La Consulta aggiunse che, non esistendo un principio di rango costituzionale che assicuri la puntuale commisurazione dell’ammontare del risarcimento all’entità della perdita sofferta (4), la ragionevolezza di una siffatta riduzione è strettamente correlata all’equilibrato componimento, che la norma di conformazione del danno risarcibile deve assicurare, degli opposti interessi in gioco.

Nel percorso motivazionale seguito dalla Corte, gli interessi in gioco, in subiecta materia, sono, da un lato, quello della p.a. alla conservazione dell’opera di pubblica utilità e, dall’altro, quello del privato ad ottenere riparazione per l’illecito subìto.

La puntualizzazione è importante perché, come si vedrà, la motivazione della sentenza in epigrafe potrebbe preludere (ma la prudenza è d’obbligo) ad un implicito, ma netto cambiamento di rotta.

Il nuovo criterio risarcitorio e i dubbi di legittimità

Per la verità, già nel commentare Corte cost. 369/1996, si è rilevato che le argomentazioni utilizzate conducevano ad attribuire alla dichiarazione di p.u. la duplice funzione di impedire la restituzione del suolo al privato e di giustificare la riduzione del risarcimento, in tal modo finendo per porre tale provvedimento due volte sul medesimo piatto della bilancia (5).

Fatto sta che il Parlamento, nell’intenso dialogo che si svolse in quei giorni, non recepì integralmente le indicazioni della Corte, in quanto circoscrisse l’ambito temporale di efficacia del nuovo criterio risarcitorio alle occupazioni illegittime di suoli “intervenute anteriormente al 30 settembre 1996”.

In particolare, il comma 7-bis dell’art. 5-bis, vagliato dalla pronuncia in rassegna, dispone che in caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 16, con esclusione della riduzione del 40%. La norma, destinata a trovare applicazione anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato, prevede, infine, che l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10%.

Tale soluzione, al di là dei numerosi altri sospetti di illegittimità individuati dai giudici remittenti, pone due questioni fondamentali: a) se lo scarto rispetto all’integrale riparazione sia ragionevolmente riduttivo ovvero, se per la sua entità non conducae nuovamente ad una sostanziale equiparazione con il criterio indennitario; b) se sia o non ragionevole la diversificazione operata tra soggetti vittime del medesimo illecito, secondo che questo sia “intervenuto” prima o dopo il 30 settembre 1996.

La sentenza n. 148/1999

La Consulta ha ritenuto che tutte le questioni prospettate non fossero meritevoli di accoglimento.

Nel richiamare il brano della sentenza 369/1996, nel quale si prospettava l’esistenza dei presupposti idonei a giustificare una ragionevole riduzione della misura del risarcimento, la Corte ha puntualizzato che tale deroga al principio dell’integralità del risarcimento del danno può essere “equa e conveniente” in casi eccezionali. Essa ha quindi aggiunto che l’eccezionalità del caso appare sussistente, nella norma sottoposta al suo esame, in ragione del carattere temporaneo della disposizione denunciata, inserita in un testo normativo con le caratteristiche, da un lato, della dichiarata temporaneità, in quanto collegato all’emanazione di una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, dall’altro, della finalità egualmente temporanea e di emergenza, di regolamentazione di situazioni passate.

È interessante rilevare quello che appare un significativo mutamento di prospettiva. La Corte non attribuisce più rilievo determinante all’esistenza della dichiarazione di p.u., ma ricostruisce la ragionevolezza della previsione attorno alle finalità di emergenza per la finanza pubblica italiana, in vista del rispetto dei parametri di Maastricht.

Ed, infatti, se da un alto, la Consulta precisa che l’incremento previsto dal comma 7-bis, rispetto all’entità dell’indennizzo, è “non irrisorio, né meramente apparente”, dall’altro, aggiunge che “ciò soprattutto assume un significato, come sopra evidenziato, in correlazione alla natura e al carattere eccezionale e temporaneo della disposizione denunciata”.

Affrontando il problema dell’ambito temporale di riferimento della norma, la Corte precisa che il rinvio al 30 settembre 1996 si spiega con il fatto che in quella data era stato presentato in Parlamento il disegno di legge collegato alla finanziaria per il 1997, dal quale sarebbe scaturita la l. n. 662/1996, e con “la esigenza, che se ne inferisce, di salvaguardare una ineludibile, e limitata nel tempo, manovra di risanamento della finanza pubblica, già predisposta, in vista – come sottolineato dall’Avvocatura generale dello Stato – degli impegni assunti in sede comunitaria”.

Profili critici

In realtà, il fatto che la sentenza in rassegna abbia concentrato la sua attenzione sulle ragioni della riduzione, operata con esclusivo riguardo alle fattispecie intervenute prima del 30 settembre 1996, non sorprende. Uno sforzo ricostruttivo che si ponesse l’obiettivo di indirizzare la futura attività di regolamentazione della materia (7), oltre a porsi al di fuori dei compiti istituzionali della Corte, appariva difficilmente conciliabile con il tenore della norma impugnata che non distingue la varietà di ipotesi che possono condurre al medesimo risultato dell’occupazione appropriativa. In effetti, ogni differenziazione rischiava di far crollare il delicato equilibrio che la Consulta ha cercato, sul piano argomentativo, di realizzare, in quanto essa era chiamata al difficile compito di giustificare il deteriore trattamento riservato ai proprietari che hanno perduto il proprio diritto di proprietà prima del 30 settembre 1996.

Il risultato, tuttavia, non appare convincente.

Si è visto che la Corte, nel giustificare la riduzione in esame ha ritenuto di esplicitare le ragioni che dimostrerebbero “l’eccezionalità del caso”. Il risalto dato alla “temporaneità” della soluzione normativa è ambiguo nel suo significato e, conseguentemente, nelle sue implicazioni.

Innanzitutto, altro è la temporaneità collegata all’attesa della nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere di pubblica utilità, altro è la finalità “temporanea e di emergenza” di regolare le situazioni pregresse in vista del rispetto dei parametri comunitari imposti all’Italia.

La prima, infatti, oltre ad essere una finzione, giacché tutte le leggi, in quanto modificabili, sono per loro natura temporanee, riguarda, evidentemente tutte le ipotesi di occupazione appropriativa. La seconda, al contrario, è specificamente riferibile alla materia delle fattispecie ormai esaurite.

La ragione per la quale l’attenzione sia stata spostata dalla dichiarazione di p.u. al carattere temporaneo della disposizione in esame non è chiara.

La scelta motivazionale potrebbe essere interpretata come un ridimensionamento della portata generale delle indicazioni fornite da Corte cost. 369/1996. S’è visto, infatti, che il duplice rilievo attribuito alla dichiarazione di p.u. dalla Consulta prestava il fianco ad una critica che metteva in discussione l’equità del criterio di componimento degli interessi in gioco.

Tuttavia, essa potrebbe anche essere intesa come il fondamento di una valutazione che, senza voler pregiudicare future decisioni concernenti criteri risarcitori diversamente riduttivi e dettati con carattere di generalità, abbia inteso avallare, in via eccezionale, il minimo incremento operato nel 1996.

In questo senso sembrerebbe deporre il già sottolineato collegamento tra la valutazione di non irrisorietà di tale incremento e la natura e il carattere “eccezionale e temporaneo” della disposizione denunciata.

Resta da osservare che la finalità di contenimento della spesa pubblica rappresenta lo scopo perseguito dal legislatore, non un elemento intrinseco alla fattispecie regolata dal comma 7-bis (o almeno alla materia del procedimento espropriativo), tale da giustificare una sua qualificazione in termini diversificati rispetto alle occupazioni acquisitive che si sono perfezionate o si perfezioneranno in data successiva al 30 settembre 1996.

La necessità di ancorare il giudizio di costituzionalità all’esame delle fattispecie è indispensabile per non rendere il principio di uguaglianza una variabile dipendente dalle esigenze del bilancio.

Si dirà che l’obiettivo di rispettare i parametri di Maastricht era fondamentale per il nostro Paese, ma bisogna pur ricordare che abbiamo scelto di vincolarci al controllo europeo anche per il futuro. Del resto, per quale ragione le decisioni europee debbano essere più stringenti di quelle autonomamente espresse dagli organi di governo nazionali non è dato intendere.

Ma se così è la Corte ha imboccato una china dagli esiti imprevedibili, in quanto ogni disparità di trattamento diviene giustificabile.

Il vero è che tutte le opzioni del Parlamento, a meno di non ipotizzare anacronistiche volontà punitive nei confronti dei destinatari delle vicende ablative sono determinate dalle difficoltà della finanza pubblica. Ma è evidente che altro è collegare alla sfavorevole congiuntura economica il peso attribuito ai confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo, in sede di valutazione della serietà del ristoro assicurato dai criteri di determinazione dell’indennità di esproprio (8), altro è utilizzare quel richiamo per giustificare trattamenti differenziati, per situazioni assolutamente identiche.

NOTE

(1) Si vedano, al riguardo, App. Torino 11 febbraio 1997, in questa Urbanistica ed appalti, 1997, 396, con commento di chi scrive e di M. E. Riva; App. Reggio Calabria 16 gennaio 1997, Trib. Lecce 19 febbraio 1997, Trib. Latina 25 febbraio 1997, Trib. Lamezia Terme 27 febbraio 1997, tutte in questa Urbanistica ed appalti, 1997, 1099, con commento di chi scrive.

(2) Per un’approfondita analisi della nuova disposizione, si vedano G. Leone – A. Marotta, Espropriazione per pubblica utilità, Padova, 1997, 600; S. Salvago, Occupazione acquisitiva nelle espropriazioni per pubblica utilità, Milano, 1997, 280; F. Caringella – G- De Marzo, Indennità d’esproprio ed occupazione appropriativa, Milano, 1997, 159; M. Calogero – A. Totaro, L’occupazione acquisitiva nel quadro del procedimento espropriativo, Padova, 1998, 31.

(3) In Urbanistica ed appalti, 1997, 37, con nota di F. Caringella.

4 Corte cost. 369/1996 richiama, al riguardo, il proprio precedente 6 maggio 1985, n. 132, in Foro it., 1985, I, 464.

(5) Sia consentito rinviare il lettore alle considerazioni di chi scrive in Occupazione appropriativa atto secondo: adesso tocca al legislatore?, in Foro it., 1997, 3589.

(6) Si tratta del criterio previsto per il calcolo dell’indennità di esproprio dei suoli edificabili.

(7) Per un tale tentativo, si veda, di recente, G. Verde, L’espropriazione di fatto tra legalità e giustizia, in Foro it., 1997, I, 2401.

(8) In tali sensi si veda Corte cost. 16 giugno 1993, n. 283, in Foro it., 1993, I, 2089.

Note

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