1. Premessa – 2. Il Giubileo Straordinario della Misericordia: fu vero grande evento?- 3. Un ulteriore elemento di complessità del Giubileo: un grande evento a carattere transnazionale – 4. Un brevissimo excursus sull’inquadramento dei grandi eventi nella normativa nazionale – 5. La soluzione organizzativa adottata per il Giubileo Straordinario della Misericordia: la Segreteria Tecnica per il Giubileo e le (ordinarie) competenze del Prefetto di Roma. 6. Conclusioni.

1. Premessa
L’indizione del Giubileo Straordinario della Misericordia da parte di Papa Francesco, avvenuta con la Bolla “Misericordiae Vultus” dell’11 aprile 2015, ha costituito certamente un fatto imprevisto, di cui, da subito, sono risultate evidenti le complesse implicazioni di natura organizzativa in capo allo Stato Italiano.
Invero, l’eccezionalità della circostanza non è risieduta solo nella volontà di indire un “Anno Santo” al di fuori della consueta ciclicità venticinquennale (e, peraltro, con così poco preavviso), ma anche – e soprattutto – nella inedita connotazione di “Giubileo diffuso”[1], con la quale si è voluto consentire al popolo di Dio di poter lucrare l’indulgenza plenaria varcando le Porte Sante aperte in tutte le diocesi del mondo.
Il Giubileo Straordinario, dunque, per precisa volontà della Chiesa, non avrebbe dovuto ruotare necessariamente attorno a quello che, da quasi duemila anni, costituisce il centro indiscusso della cristianità e che, proprio in occasione dei precedenti Giubilei, ha rappresentato la meta di lunghi pellegrinaggi, oltre che la scenografia dei grandi riti cattolici di massa, irradiati, anche attraverso i moderni mezzi di comunicazione, in tutti gli angoli del globo.
La volontà di decentrare il rituale religioso in tutte le comunità cristiane sparse nel mondo non poteva, tuttavia, rappresentare un elemento sufficiente a sdrammatizzare le ricadute organizzative di un evento che, con tutta evidenza, aveva comunque nella città di Roma, e attorno alla persona del Papa, il suo inevitabile “luogo” di riferimento.
Dalla indizione del Giubileo Straordinario (avvenuta, come detto, l’11 aprile 2015) e l’apertura della Porta Santa della Basilica di San Pietro (prevista per l’8 dicembre dello stesso anno) si sono frapposti, dunque, meno di otto mesi: un tempo oggettivamente molto breve per effettuare previsioni attendibili circa l’impatto di un avvenimento dai contorni in parte inediti, oltre che per adottare le conseguenti misure organizzative da parte delle autorità italiane.
E’ peraltro ultroneo rammentare come fattori in parte esogeni rispetto all’evento (si pensi alla coeva escalation del terrorismo internazionale) ed in parte ad esso strettamente connessi (il particolare entusiasmo suscitato dalla figura di Papa Francesco presso ampi settori sia del mondo cattolico che di quello laico) abbiano rappresentato un ulteriore elemento di complicazione per la previsione di ragionevoli scenari di riferimento, nel cui contesto calare la risposta organizzativa, innanzitutto in termini di sicurezza, da parte dello Stato Italiano.

2. Il Giubileo Straordinario della Misericordia: fu vero grande evento?
I rapidi elementi forniti in premessa sono in realtà già sufficienti a dimostrare come il Giubileo Straordinario della Misericordia – indipendentemente dal mero dato numerico dei pellegrini giunti a Roma, il quale, per quanto a posteriori, ha confermato una partecipazione amplissima, simile a quella, ritenuta già eccezionale, del Giubileo del 2000[2] – sia stato, sotto ogni profilo, ciò che nella diffusa opinione dei decisori pubblici, anche a livello internazionale, viene ritenuto un “grande evento”.
A prescindere, infatti, da ogni possibile ulteriore qualificazione giuridica – di cui comunque si dirà appresso -, non vi è dubbio che gli elementi che hanno caratterizzato la preparazione del Giubileo Straordinario siano quelli tipici di una nozione di “grande evento” sufficientemente condivisa nell’ambito dalle scienze economiche e sociali, le quali, per prime, hanno evidenziato la necessità di sviluppare le implicazioni del fenomeno nei rispettivi settori di osservazione.
Secondo tali studi, infatti, pur dovendosi riconoscere estremo rilievo ad un approccio necessariamente relativistico, fondato innanzitutto sulle caratteristiche delle realtà territoriali nelle quali gli avvenimenti vengono a calarsi, l’analisi di alcuni fattori particolarmente significativi rende comunque agevole l’oggettiva individuazione di un grande evento. Solo per dare una idea sulle modalità d’indagine, esse si riferiscono, usualmente: al numero e alla tipologia dei partecipanti, al richiamo mediatico, al c.d. “fattore tempo” (inteso, questo, come spazio concesso, da una parte, alla preparazione dell’evento e, dall’altra, alla durata dello stesso), alle caratteristiche dei principali luoghi di svolgimento, al prevedibile impatto sui territori e sulle comunità ospitanti, alle possibili ricadute economiche positive (laddove connesse ad una implementazione dei servizi e degli investimenti) o anche negative (l’impatto sulla rete infrastrutturale e dei servizi pubblici), eccetera…
In poche parole, essendo il grande evento intrinsecamente sfuggente da una precisa e astratta definizione a priori (poiché, anzi, una certa dose di imprevedibilità ne costituisce sovente  l’elemento qualificante), la supposizione di profili di complessità in merito ad anche solo taluni dei summenzionati elementi – esaminati nell’ambito del loro contesto, sulla base dell’esperienza dei più qualificati decisori locali – rappresenta la condizione sufficiente per giustificare l’attivazione da parte dei poteri pubblici di processi decisionali complessi o, comunque, diversi da quelli seguiti in circostanze ordinarie.
Non è un caso, peraltro, che oltre che ai fini delle menzionate discipline economiche e sociali, il tema dei grandi eventi sia stato approfondito nell’ambito di sedi istituzionali, di rilievo internazionale, mirate a sviluppare modelli uniformi, e innovativi, di decision making, o, comunque, di governance, a beneficio della comune esigenza di rafforzare la tutela integrata della sicurezza a fronte di minacce criminali sempre più ramificate e globali.
Deriva da ciò, ad esempio, il tentativo fatto dall’UNICRI – organismo delle Nazioni Unite fondato nel 1967 per sostenere i paesi di tutto il mondo nella prevenzione della criminalità e nell’esercizio della giustizia penale[3] – di fornire una prima definizione di grande evento, che, per quanto necessariamente ampia, potesse comunque costituire un punto di riferimento condiviso nell’ambito delle politiche di prevenzione criminale (le quali, come noto, richiedono un forte e congiunto impegno da parte delle singole autorità statuali): ci si riferisce alla “definizione di Lisbona” del 2005 – che non a caso costituisce il punto di partenza di ogni studio nella letteratura scientifica di settore – la quale ricomprende, invero assai laconicamente, “tutti gli eventi che, per qualità o quantità di persone che mettono in movimento, o per il tempo in cui si verificano, implicano delle minacce o dei rischi”.
Tale definizione ha manifestato, fin da subito, la necessità di ricevere ulteriori specificazioni, in grado di connotare in modo più preciso una nozione del fenomeno che fosse più agevolmente qualificabile e, quindi, maggiormente condivisibile nel contesto internazionale nel quale veniva a maturare; già nel dicembre dello stesso anno, allora, si addiveniva ad una definizione “operativa” della categoria in parola, secondo la quale “un grande Evento è un evento prevedibile che dovrebbe possedere almeno una delle seguenti caratteristiche:
1) Rilevanza o popolarità a livello storico e politico;
2) Ampia risonanza nei media e/o partecipazione dei media a livello internazionale;
3) partecipazione dei cittadini di diversi Paesi e/o di eventuali gruppi destinatari;
4) partecipazioni di VIP e/o personalità;
5) Alto numero di persone”[4].

Appare davvero ultroneo in questa sede dimostrare la ricorrenza di ben più di uno dei menzionati elementi tra le caratteristiche del Giubileo Straordinario della Misericordia, quand’anche considerato nella sua innovativa formula di Giubileo “diffuso” voluta da Papa Francesco.
Più utile, allora, è fare un seppur rapido riferimento agli studi scientifici dedicati all’argomento, che al Giubileo riconoscono, da qualunque angolatura lo si veda, una precisa collocazione nell’ambito della generale categoria dei grandi eventi.
Qualsiasi sia il metodo scelto per la individuazione di possibili tipologie omogenee di grandi eventi – e, dunque, indipendentemente dall’approccio scelto, sia esso economico, sociologico, mediatico, politologico –, il Giubileo è, invero, diffusamente ritenuto l’archetipo dell’avvenimento straordinario, segnatamente appartenente alla “sotto categoria” dell’ “evento religioso speciale”[5].
L’afflusso massiccio di persone in occasione di rituali solenni di notevole richiamo mediatico, svolti in modo cadenzato presso luoghi di chiaro valore simbolico e per di più in un lasso di tempo particolarmente prolungato, costituisce, difatti, uno dei paradigmi di più evidente complessità tra quelli considerati nel novero delle varie tipologie di grande evento[6].
A conferma di ciò, non può sfuggire come la ripetitività degli appuntamenti giubilari costituisca un fattore in grado di stressare sotto il profilo organizzativo, allo stesso tempo, sia la rete dei servizi e dell’accoglienza propri della comunità locale sia anche, e soprattutto, il sistema della sicurezza, latamente intesa – la quale, come si vedrà di seguito, involve in modo composito la competenza e la responsabilità di una pluralità di soggetti pubblici e privati.
Se a tali considerazioni di natura generale aggiungiamo anche alcuni elementi contingenti – i quali, in realtà, hanno connotato in modo preminente l’organizzazione e la gestione del Giubileo Straordinario (ci si riferisce alla menzionata scarsezza del fattore tempo, determinata dal poco preavviso con il quale il Giubileo è stato indetto e, soprattutto, alla esiziale coincidenza tra l’escalation del fenomeno terroristico internazionale e i primi appuntamenti dell’Anno Santo) – non riesce difficile riconoscere come non solo il Giubileo Straordinario debba essere considerato a pieno titolo un “grande evento” secondo la comune considerazione che si ha di tale fenomeno, ma come addirittura, nell’ambito di detto novero, esso debba costituire uno dei casi di maggiore complessità.

3. Un ulteriore elemento di complessità del Giubileo: un grande evento a carattere transnazionale.
A ulteriore riprova della davvero particolare complessità dell’evento giubilare, risulta utile segnalare come esso presenti ulteriori peculiarità, nell’ambito dei cennati schemi classificatori della categoria dei grandi eventi, anche sotto un altro profilo: quello riservato agli avvenimenti che implicano strette interrelazioni tra gli ordinamenti statuali ospitanti e altri soggetti internazionali che, in ipotesi, ne influenzino l’organizzazione[7].
Tale criterio di classificazione, sviluppato principalmente per enucleare, nell’ambito dei grandi eventi, quelli caratterizzati da uno schema organizzativo tendenzialmente omogeneo, destinato a essere calato su distinti scenari nazionali (si pensi, ad esempio, ai giochi olimpici e agli altri grandi eventi sportivi, alle grandi esposizioni internazionali o agli eventi culturali speciali, quali quelli delle capitali europee della cultura, eccetera), risulta solitamente contraddistinto dalla circostanza della affiliazione dell’ente ospitante ad un organismo associativo sovranazionale (si pensi, per restare agli esempi di prima, al CIO, alle federazioni sportive, o a specifiche istituzioni comunitarie) nel cui seno sono sviluppati, e concordati, secondo una dialettica tipica delle relazioni internazionali, i principali profili organizzativi dell’evento considerato.
Ebbene, anche sotto questo profilo, l’evento giubilare presenta, con tutta evidenza, caratteristiche sue proprie, difficilmente incasellabili in una tipologia uniforme che consentirebbe di semplificare alcuni aspetti della sua gestione.
Come noto, infatti, il Giubileo costituisce un avvenimento stabilito in ogni suo dettaglio dalle autorità ecclesiastiche, nel rispetto dell’ordinamento canonico che, distinto da quello statale, presiede all’attività degli organi di governo della Chiesa: il calendario e le caratteristiche dei singoli eventi giubilari – oltre che, come si è visto proprio nel caso in esame, la stessa indizione del Giubileo, giunta nella sorpresa di tutti e con pochissimo anticipo – non risultano, pertanto, in alcun modo nella disponibilità dello Stato Italiano.
Nondimeno, in ragione della dislocazione delle principali strutture religiose sul territorio di Roma e dell’ovvio impatto delle celebrazioni sulla rete dei servizi e dell’accoglienza della comunità ospitante, è semplicemente inevitabile l’instaurarsi di stretti rapporti collaborativi tra le autorità ecclesiastiche e quelle italiane.
Tali rapporti, tuttavia, per quanto generalmente regolati da formali accordi pattizi (ci si riferisce, ovviamente, ai Patti Lateranensi), non trovano in detta sede una esplicita disciplina applicabile al caso di specie[8], la quale, invece, in forza della sola prassi, è stata, di fatto, stabilita dalla consensuale volontà delle autorità vaticane ed italiane di governare congiuntamente alcuni profili dell’organizzazione del complesso evento.
E così, sulla stessa falsariga di quanto avvenuto in occasione del Giubileo del 2000 – laddove furono avviate, fin dal 1995, apposite procedure di collaborazione, sulla base di uno “Scambio di Note tra la Santa Sede e la Repubblica Italiana circa la costituzione di una Commissione Mista per il Giubileo del 2000”[9] – anche in occasione del Giubileo Straordinario, ma con molto meno tempo a disposizione, la c.d. Commissione paritetica Italo-Vaticana ha costituito l’unica sede formale nella quale regolare, al più elevato livello istituzionale (e, dunque, per il tramite di qualificate delegazioni governative, estese, con riferimento allo Stato Italiano, ai rappresentanti delle realtà territoriali) i più importanti aspetti organizzativi dell’evento.
Tale metodo, tuttavia, proprio in ragione della caratterizzazione – per così dire – “di vertice” del citato consesso, non poteva escludere, in via di principio, la necessità di ulteriori strumenti di collaborazione per la definizione di aspetti di maggiore dettaglio (estremamente ricorrenti, come potrà agevolmente immaginarsi, nello sviluppo di ogni singolo evento del calendario giubilare): e ciò, tanto più in occasione del Giubileo Straordinario, che, come troppe volte precisato, ha avuto solo pochi mesi per la sua organizzazione, anche da parte Vaticana.
Una testimonianza concreta di come possano annidiarsi notevoli elementi di difficoltà anche in taluni profili organizzativi di dettaglio ci è fornita da una singolare peculiarità, invero unica nel panorama delle relazioni internazionali, che ha reso ulteriormente complessa, anche sotto il profilo squisitamente giuridico, l’organizzazione e la gestione dei singoli eventi giubilari, segnatamente sotto il decisivo aspetto della tutela dell’ordine pubblico.
Alla fisionomia dello Stato Città del Vaticano, delineata dagli artt. 2 e 3 del Trattato del Laterano, ove lo stesso viene definito quale ente sovrano nel campo del diritto internazionale, dotato di una sovranità piena e strumentale alla realizzazione della propria missione nel mondo, fa eccezione il particolare regime giuridico adottato per Piazza San Pietro.
Infatti la stessa, pur facendo parte a tutti gli effetti della Città del Vaticano, quando è aperta al pubblico è soggetta ai poteri di polizia delle autorità italiane (tenute, tuttavia, ad arrestarsi ai piedi della scalinata della Basilica, salvo diverse disposizioni da parte dell’autorità competente). Diversamente, qualora la Santa Sede, in vista di particolari funzioni, decidesse di sottrarre la Piazza al libero transito del pubblico, le autorità italiane saranno tenute a ritirarsi al di là delle linee esterne del colonnato berniniano[10].
Si tratta, con tutta evidenza, di una soluzione, questa, di difficile qualificazione giuridica, trattandosi di una singolare limitazione della sovranità, dovuta all’esercizio da parte di altro Stato di una delle prerogative più tipiche dell’autorità statuale (la tenuta dell’ordine pubblico), per di più con modalità flessibili o – si potrebbe dire – intermittenti.
Un possibile inquadramento di detta fattispecie, che faccia appello alle categorie classiche del diritto internazionale, potrebbe essere individuato nelle c.d. “servitù internazionali”: tale soluzione, tuttavia, si scontra con la constatazione che – se si assume che nel paradigma di tale istituto debba replicarsi la struttura tipica della servitù, caratterizzata dalla presenza di una utilità permanente a vantaggio esclusivo di uno Stato “dominante” e l’esercizio da parte di questo di un potere sul territorio dello Stato “servente” – tale circostanza non è rinvenibile nel caso di specie, ove, piuttosto, pare profilarsi un onere a carico dello Stato Italiano, chiamato ad esercitare “poteri di polizia” al di fuori dei propri confini nazionali, senza peraltro un evidente beneficio (che, invece, pare ascrivibile allo Stato Vaticano).
Una regolazione così eccentrica di un aspetto tanto rilevante per ogni stato sovrano – qual è quello della titolarità della tutela dell’ordine pubblico – trova, allora il proprio fondamento nella mera composizione pattizia dei rapporti tra l’Italia e lo Stato Città del Vaticano, basata su ragioni concrete, anche di carattere storico, di evidente opportunità[11]. Questo perché, considerando la delimitazione della Piazza, tracciata da un colonnato del quale sarebbe stato impossibile chiudere tutti gli accessi e gli sbocchi e, tenendo presente, per di più, il forte impatto negativo che, dal punto di vista artistico, sarebbe derivato dalla sua chiusura al pubblico, la stessa si prestava bene a rimanere aperta e soggetta alle autorità di polizia italiane – come peraltro in tutto il periodo, precedente alla definizione dei Patti, in cui la sovranità del Regno d’Italia poteva ritenersi estesa, senza particolari limiti, a tutto il territorio dello Stato Città del Vaticano.
La breve digressione appena svolta (la quale, ovviamente, non ha la pretesa di essere esaustiva sul punto) serve solo ad evidenziare in questa sede come uno dei profili maggiormente sensibili nell’organizzazione di qualsiasi grande evento – la tutela dell’ordine pubblico – presenti, con particolare riferimento al Giubileo, singolari modalità di regolazione, foriere di elementi di complessità non rinvenibili in nessun altro simile avvenimento, con la conseguente esigenza di individuare specifiche misure organizzative, ulteriori rispetto a quelle – già peculiari – previste dalle fonti pattizie che regolano i rapporti tra i due Stati.
Ed allora, nell’ambito degli strumenti di coordinamento attivati in occasione del Giubileo Straordinario, di cui si dirà in seguito, particolare attenzione è stata riservata alla necessità di salvaguardare le composite sfere di competenza che si intrecciano in relazione alla tutela dell’ordine pubblico su Piazza San Pietro e nelle sue prossimità, avendo cura di coinvolgere sempre le autorità vaticane in una funzione che, già da parte italiana, presenta suoi propri profili di complessità.
Deve, infatti, rammentarsi come proprio in ragione del particolare regime giuridico in parola, l’ordinamento della pubblica sicurezza del nostro Paese assegni una funzione specifica ad un ufficio ad hoc, l’Ispettorato di pubblica sicurezza «Vaticano», al quale compete, segnatamente, “l’attività di protezione del Sommo Pontefice e di vigilanza dei Sacri palazzi e della Città del Vaticano spettanti alle autorità italiane e per gli altri compiti di sicurezza stabiliti d’intesa con le competenti autorità della Santa Sede”[12]. Tali funzioni, peraltro, per quanto svolte al di fuori di una data competenza territoriale e in diretto collegamento con le autorità vaticane da una parte, e con gli uffici centrali del Dipartimento della Pubblica Sicurezza dall’altra, non infringono l’esercizio da parte della Questura di Roma delle proprie prerogative in materia di coordinamento tecnico operativo dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica su tutto il territorio provinciale: un quadro, questo, che, come può facilmente immaginarsi, rende particolarmente sensibili, già normalmente, le  modalità di collegamento tra le varie autorità, vaticane ed italiane, che attendono alla tutela dell’integrità del Papa e di alcune porzioni di territorio dello Stato Città del Vaticano e che, in occasione del Giubileo, ha, ovviamente, costituito una ulteriore ragione di complessità, come tale destinataria di specifica considerazione.
Anche in ragione di tali motivazioni, infatti, nell’ambito dei Gruppi di lavoro istituiti in seno alla Segreteria Tecnica per il Giubileo – l’organismo di coordinamento posto alle dirette dipendenze del Prefetto di Roma, di cui si dirà meglio infra – una funzione specifica è stata assegnata ai rapporti con lo Stato Città del Vaticano. Inoltre, il composito quadro delle competenze in materia di ordine pubblico, anche da parte italiana, ha visto proprio nella figura del Prefetto di Roma il migliore luogo di sintesi per la predisposizione di indirizzi unitari, tanto più necessari poiché connessi, in occasione dello svolgimento di un grande evento quale il Giubileo, a parimenti imprescindibili esigenze di safety.

4. Un brevissimo excursus sull’inquadramento dei grandi eventi nella normativa nazionale.
Preso atto, dunque, di come il Giubileo Straordinario della Misericordia abbia certamente presentato tutti i principali fattori ricorrenti nella figura – che si è detto appartenere innanzitutto al novero delle scienze economiche e sociali – dei grandi eventi, resta da vedere se siano rinvenibili nel nostro ordinamento giuridico specifici strumenti per la loro governance.
Il discorso, invero, si complica non poco ove si consideri che la risposta a tale quesito, semplice nello stato attuale della legislazione (poiché – si anticipa – non sussiste, al momento, alcuna fattispecie normativa specifica utile alla nostra ricerca), risulta estremamente più sfaccettata ove si indugi sugli avvenimenti, del recente passato, che hanno portato prima ad una apposita regolazione della materia e, poi, ad una sua repentina abrogazione.
Giova rammentare, infatti, come il primo tenue ancoraggio normativo di tale categoria sia rintracciabile nell’ambito della revisione organica della disciplina della protezione civile e, dunque, nella prima stesura della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la quale, all’atto di indicare gli ambiti di competenza dell’istituendo Servizio Nazionale della Protezione Civile, accanto agli eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo e, soprattutto, accanto alle calamità e alle catastrofi, annoverate alla lettera «c» dell’art. 2, accennava a un indefinito insieme di “altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”.
Come si può ben immaginare, con tale locuzione, priva in realtà di alcun valore definitorio ed anzi considerata da alcuni come un “empty box capace di ricevere qualsiasi contenuto”[13], si è reso possibile ricondurre alla competenza della Protezione Civile un insieme di eventi, invero assai diversi l’uno dall’altro, accomunati solo dalla tautologica circostanza di non essere di fatto gestibili secondo l’ordinario schema delle competenze amministrative: ciò al fine di consentire l’attivazione dei rilevanti poteri derogatori previsti dall’art. 5 della citata legge n. 225 del 1992 (e, dunque, in estrema sintesi, l’esercizio del potere di ordinanza, la nomina di un commissario delegato e lo svolgimento di attività in deroga alla disciplina ordinaria).
Una notevole evoluzione della disciplina è stata successivamente determinata dal decreto legge 7 settembre 2001, n. 343, il quale, menzionando per la prima volta l’espressione “grandi eventi” (senza peraltro alcuna ulteriore connotazione che non fosse il riferimento a non meglio specificate “situazioni di grave rischio”[14]), decretò il loro inserimento tra le competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri, in ciò abilitato ad avvalersi del Dipartimento della Protezione Civile.
Il vero salto di qualità si compì, in realtà, all’atto della conversione in legge (la n. 401 del 9 novembre 2001) del provvedimento citato: con un ulteriore ampliamento del campo di applicazione della disciplina derogatoria concepita per le calamità e le catastrofi, già astrattamente utilizzabile per gli “altri eventi” che richiedessero l’impiego di mezzi straordinari, una nuova disposizione, il comma 5 dell’art. 5 bis, introdotto in seno al citato decreto legge n. 343 del 2001, ha previsto infatti che “le disposizioni di cui all’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, si applicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza”.
Non appartiene alle finalità del presente studio analizzare le ragioni contingenti per le quali tale schema, applicato al fenomeno dei grandi eventi, non abbia, in definitiva, dato buona prova di sé, finendo, al termine di poco più di un decennio di applicazione, con l’essere del tutto abrogato: molti studiosi, infatti, si sono dedicati all’approfondimento di tali ragioni, rendendo, pertanto, vano ogni tentativo di aggiungere originali elementi di analisi[15].
Basti, allora, in questa sede rammentare pochi tratti giuridicamente controversi della disciplina in parola, al fine di comprendere la brusca inversione di rotta, di cui si dirà a breve, avvenuta nel 2012.
Il modello di gestione dei grandi eventi in regime di protezione civile è stato infatti interessato, dopo il 2001, da ulteriori interventi normativi, mirati, di fatto, a farne una modalità di amministrazione sempre più avulsa rispetto ai meccanismi di garanzia e agli istituti di controllo dell’azione amministrativa presenti nel nostro ordinamento[16]. In base alla interpretazione autentica operata dal legislatore (decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90), sia le ordinanze del Presidente del Consiglio che gran parte dei provvedimenti adottati dai commissari straordinari da quello delegati, sono stati, ad esempio, ritenuti esenti dal controllo preventivo di legittimità operato dalla Corte dei Conti ai sensi dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20: e ciò, si badi bene, sia nel caso di calamità, catastrofi e “altri eventi” non fronteggiabili con mezzi ordinari (i cc.dd. eventi di tipo «c» di cui alla legge 225 del 1992) sia nei casi, ben diversi, dei grandi eventi ex art 5 bis, comma 5, del decreto legge n. 343 del 2001 (i quali, come visto sopra, altro non sono che quegli avvenimenti asseritamente qualificati come tali dal Governo al fine di poter essere ricompresi nella competenza del Dipartimento della Protezione Civile).
Un’altra disposizione settoriale[17] – ma non per questo meno significativa – ha, inoltre, addirittura escluso dal computo delle spese rilevanti ai fini del rispetto del patto di stabilità interno quelle che gli enti locali avessero sostenuto in relazione allo svolgimento delle iniziative dichiarate “grande evento” ai sensi del citato art. 5 bis, comma 5, del decreto legge 343 del 2001.
Il modello di gestione dei grandi eventi così concepito ha rappresentato, dunque, il risultato di un trapianto di meccanismi, originariamente rivolti ad affrontare catastrofi e calamità, nel campo di situazioni connotate da presupposti del tutto diversi: ciò che gli ha fatto meritare la definizione para-emergenziale, in cui si dà vita ad un regime da protezione civile, su presupposti, legali e di fatto, distinti da quelli dell’attività di protezione civile[18].
Dati questi presupposti, non è difficile immaginare come la possibilità del ricorso ad un tale, semplificato strumento di governance abbia costituito una forte tentazione per tutti i governi succedutisi nel periodo di vigenza di tale disciplina: ciò che è testimoniato dalla circostanza, riportata da autorevoli studiosi, dell’esponenziale aumento del numero di ordinanze emanate nel periodo di vigenza di tale normativa, passate da una media di circa una all’anno tra il 1994 e il 2001 e le complessive 5878 nel periodo tra il 2002 e il 30 settembre 2009[19].
Restando nel campo di analisi eminentemente giuridico assegnato a questo studio, non vi è dubbio che la evidente inflazione della disciplina dei grandi eventi sia stata innanzitutto determinata dalla carenza di una definizione legale della fattispecie, la quale, come già detto sopra, si risolveva in un tautologico rimando alla volontà, assunta in sede politica, di escludere la gestione di talune criticità e/o avvenimenti dallo schema legale delle ordinarie competenze amministrative.
Un primo infringimento a tale impostazione venne determinato dall’autorevole posizione della Corte dei Conti, la quale, nell’esercizio della sua attività di controllo di legittimità sugli atti del Governo, ebbe modo di rimarcare, nella importante deliberazione n.5/2010/P del 4 marzo 2010, come il potere discrezionale fino a quel momento esercitato dal Governo medesimo non potesse estendersi al punto tale da sconfinare in una sorta di arbitrio, in grado di assegnare la qualificazione di “grande evento” a suo insindacabile giudizio, e, per questo tramite, di sottrarre un intero settore di attività dei pubblici poteri ai rituali controlli amministrativi posti a presidio della tutela della legalità e, non ultimo, a salvaguardia della finanza pubblica.
Solo sotto la spinta di tale pronunciamento, a quasi 10 anni dall’introduzione della relativa  disciplina normativa, si è potuta allora registrare una prima, timida definizione di grande evento, peraltro contenuta in un atto di indirizzo, di natura non normativa, rivolto, di fatto, al medesimo organo che lo emanava: ci si riferisce alla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 luglio 2010, con la quale vennero impartiti “Indirizzi per lo svolgimento delle attività propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri da adottare ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225”.
Tale provvedimento, in quanto finalizzato ad autoregolamentare l’attivazione dei poteri derogatori assegnati dalla citata normativa e a ridimensionare, per tale verso, il ricorso generalizzato a detti strumenti, ha avuto, pertanto, il merito di enucleare una prima definizione “ufficiale” di tale categoria, secondo la quale “un grande evento, quale situazione straordinaria avente potenzialità atte a generare stravolgimenti nell’ordinario sistema sociale, può costituire la causa dell’accentuazione dei rischi. Tali rischi pur essendo prevedibili e prevenibili solo parzialmente, devono attenere alla compromissione dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente”.
Per la prima volta, pertanto, si assumeva – contrariamente alla prassi seguita fino a quel momento e così apertamente stigmatizzata dalla summenzionata pronuncia della Corte dei Conti[20] – che la qualificazione di grande evento dovesse rispettare taluni presupposti comunque indicati dalla legge e che questi, in particolare, dovessero presupporre una valutazione di specifici rischi, finalmente indicati in modo non indeterminato ed afferenti, come appena visto, alla “integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente”.
Il processo di completo ribaltamento dell’approccio della governance istituzionale dei grandi eventi si compie, tuttavia, come già anticipato all’inizio di questo paragrafo, solo nel corso del 2012, attraverso mirati interventi normativi concepiti nell’ambito di un più generale processo orientato ad una riduzione dei complessivi oneri gravanti sulla finanza pubblica.
Da una parte, con il decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1 viene infatti abrogato, sic et simpliciter, il comma 5 dell’articolo 5-bis del decreto-legge 7 settembre 2001, n.343[21], con ciò ponendo fine ai “grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza”, le cui distorsioni, come visto, erano entrate nel mirino delle critiche di molti studiosi e di buona parte della magistratura amministrativa e contabile.
Dall’altra, nell’ambito di un più ampio ripensamento delle funzioni e dell’organizzazione del Dipartimento della Protezione Civile, avvenuto con il decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59 (convertito dalla legge 12 luglio 2012, n. 100), i grandi eventi vengono di fatto diluiti nell’ambito delle più generali categorie di avvenimenti che abilitano l’attivazione dei dispositivi di protezione civile.
La riscrittura della lettera c) dell’art. 2 della legge n. 225 del 1992[22] – quella nella quale era contenuto quel riferimento agli “altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”, consentendo in tal modo l’ingresso tra le competenze del Dipartimento di fatti anche diversi da quelli determinati da calamità naturali – non rende più possibile, ad oggi, il ricorso ai tipici strumenti dell’amministrazione d’emergenza di cui all’art. 5 della medesima legge (i quali, peraltro, sono stati a loro volta sensibilmente modificati e di fatto ridimensionati dall’intervento di riforma) nei casi, quali quelli in esame, in cui le esigenze di procedure accelerate o, comunque, straordinarie siano dettate non già da fatti naturali, ma da altri avvenimenti, comunque prevedibili, dovuti all’attività dell’uomo.
I predetti interventi di riforma non giungono, tuttavia, fino al punto di espungere completamente la fattispecie dei grandi eventi dal nostro ordinamento giuridico, nel quale essa permane in una pur limitata accezione.
Nell’ambito delle competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di protezione civile viene, infatti, tuttora annoverata la capacità di promuovere e coordinare le attività della vasta congerie di enti e/o amministrazioni che ne compongono il caratteristico sistema a rete, anche in occasione di “altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio” (così, l’attuale versione dell’art. 5 del decreto legge 343 del 2001, non toccata, sul punto, dai citati interventi di riforma).
Come può ben vedersi, la citata previsione normativa costituisce la classica disposizione di chiusura con la quale, per quanto venga ancora riconosciuta una certa autonomia concettuale alla categoria dei grandi eventi, si intende coprire anche la denegata ipotesi che emergano – evidentemente in modo non prevedibile – “situazioni di grave rischio”: circostanza, questa, che rende il grande evento, nei fatti, davvero poco diverso dai fatti calamitosi tout court, poiché l’attivazione degli strumenti di protezione civile sarebbe giustificata dalla stessa evenienza del rischio, indipendentemente dalla loro occasionale causa.
Dunque, era – ed è tuttora – questo il quadro giuridico di riferimento (privo, come si è visto, di una autonoma disciplina dedicata alla fattispecie dei grandi eventi) in cui si è venuta ad inserire l’imprevista indizione da parte di Papa Francesco, l’11 aprile del 2015, del Giubileo Straordinario della Misericordia.

5. La soluzione organizzativa adottata per il Giubileo Straordinario della Misericordia: la Segreteria Tecnica per il Giubileo e le (ordinarie) competenze del Prefetto di Roma.
Il vuoto di disciplina determinatosi con i citati interventi legislativi del 2012 rende, invero, particolarmente interessante analizzare le soluzioni adottate dal Governo Italiano in occasione del Giubileo Straordinario, il quale costituisce, di fatto, il primo vero grande evento succeduto alla abrogazione della relativa disciplina.
Non deve, infatti, dimenticarsi come lo svolgimento dell’Expo di Milano, per quanto avvenuto nel 2015 – e, dunque, ben dopo la citata riforma della materia – sia stato regolato secondo soluzioni organizzative avviate sotto la previgente disciplina, alle quali si è voluto assicurare continuità: ciò, per esplicita volontà legislativa, espressa nell’ambito delle disposizioni transitorie dello stesso decreto legge n. 59 del 2012, il quale, come visto, decretava per altro verso il definitivo superamento di quel paradigma organizzativo.
Dopo una non semplice fase di analisi del contesto, resa più lunga anche in ragione della necessità di attendere la definizione di un compiuto programma degli appuntamenti giubilari da parte vaticana, il quadro della governance elaborato dal Governo per la gestione del complesso evento è stato racchiuso in un unico provvedimento: il D.P.C.M. del 4 settembre 2015.
Con tale Decreto il Governo ha individuato nel Prefetto di Roma – di seguito si spiegherà perché non potesse avvenire diversamente – il soggetto cui affidare i seguenti compiti specifici, evidentemente ritenuti essenziali per la buona riuscita dell’evento:
1.  definire “la cornice di pianificazione integrata per la gestione complessiva dell’evento giubilare”;
2.  “assicurare il raccordo operativo tra le attività delle Amministrazioni dello Stato e le funzioni svolte dalla Regione Lazio, dalla Città Metropolitana di Roma e da Roma Capitale”;
3.  “assicurare la gestione e il coordinamento della comunicazione informativa, inclusa quella attraverso il centro denominato Media Center per il Giubileo”.
Nell’esercizio di tali funzioni, il Prefetto di Roma è stato abilitato ad avvalersi di uno strumento inedito: una Segreteria Tecnica, composta da 10 Esperti designati dalle Amministrazioni maggiormente coinvolte.
In queste poche righe è custodito l’intero quadro organizzativo del Giubileo Straordinario della Misericordia.
Invero, già una piana lettura delle disposizioni del D.P.C.M. consente di comprendere come i compiti assegnati al Prefetto di Roma non si discostino eccessivamente dalle funzioni ordinariamente ascrivibili all’istituzione prefettizia; soprattutto, e senza dubbio, nessuno dei predetti compiti può in alcun modo esplicitare l’esercizio di un ruolo “commissariale”, cui pure – in realtà – alcuni organi di informazione hanno superficialmente alluso[23].
Senza voler aggravare eccessivamente il peso di questo studio, basti, difatti, constatare come le prime due funzioni assegnate al Prefetto di Roma (la definizione della cornice della pianificazione integrata e la responsabilità del raccordo operativo tra le attività delle altre amministrazioni coinvolte) siano intrinsecamente estranee allo schema tipico della gestione commissariale: questo poiché, lungi dal concentrare in un solo soggetto competenze spettanti per legge a istituzioni diverse (obiettivo che, con tutta evidenza, non sarebbe stato comunque alla portata del D.P.C.M.), si è voluta, anzi, espressamente riaffermare la piena titolarità delle prerogative delle singole amministrazioni coinvolte, residuando in capo al Prefetto di Roma meri compiti di coordinamento e, appunto, di raccordo.
Discorso in parte diverso merita, invero, la terza funzione assegnata al Prefetto di Roma (quella inerente la comunicazione istituzionale), in quanto solo in tal caso si sono voluti assegnare, in aggiunta al ruolo di coordinamento, anche compiti di gestione[24]: ciò, tuttavia, nell’ambito di un settore di attività (la comunicazione istituzionale, appunto) in cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri detiene, ai sensi della legge 7 giugno 2000, n.150, penetranti poteri di indirizzo su tutte le pubbliche amministrazioni.
In assenza, allora, di un provvedimento legislativo ad hoc, magari d’urgenza, con il quale il Governo avrebbe potuto – in ipotesi – regolare in maniera originale l’organizzazione dell’evento, “rompendo”, se del caso, lo schema delle competenze legali delle singole amministrazioni per le esigenze specifiche del Giubileo, non resta che vedere il quadro normativo generale, nel cui ambito deve essere concettualmente inserito l’intervento regolatore del Governo.
A tal fine, mai come in questa circostanza, risulta prezioso esaminare le premesse dello stesso D.P.C.M., le quali tratteggiano, con precisione, il contesto ordinamentale che ha fatto da sfondo all’adozione delle misure organizzative del Giubileo.
Innanzitutto deve rimarcarsi come – venute meno le disposizioni della legge n. 225 del 1992, che, come detto, consentivano al Governo di qualificare formalmente “grandi eventi” quegli avvenimenti ai quali intendesse applicare la disciplina eccezionale di cui all’art. 5 della medesima legge – la norma attributiva della competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri ad intervenire nella materia viene ora individuata in un generico riferimento all’art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
In tale articolo sono, invero, elencate tutte le principali attribuzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri, all’interno delle quali, pertanto, l’interprete è chiamato ad individuare il potere specifico, esercitato nel caso in esame.
Ebbene, tenuto conto che molte delle disposizioni ivi contenute recano competenze tipizzate, sicuramente estranee alla materia in argomento, l’analisi non può che concentrarsi sul residuale – nonché generale – potere di coordinamento amministrativo posto in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri di cui alla lettera e) del primo comma del citato articolo (secondo il quale il Presidente del Consiglio “adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici e promuove le verifiche necessarie”).
Risulta, pertanto, riaffermato come, lungi dal persistere una competenza specifica sul tema dei grandi eventi, al Presidente del Consiglio residui il suo generale potere di coordinamento amministrativo su tutti gli uffici pubblici: lo stesso strumento utilizzato (il “decreto” del Presidente del Consiglio dei Ministri – D.P.C.M. –  e non già “l’ordinanza” – O.P.C.M. – che caratterizzava la previgente disciplina dei grandi eventi) può, allora, essere formalmente ricompreso nel novero degli “atti del Presidente del Consiglio dei Ministri aventi ad oggetto le direttive generali per l’indirizzo e lo svolgimento dell’azione amministrativa”[25], cosi definiti per le finalità di controllo della Corte dei Conti, cui peraltro sono effettivamente soggetti.
La salvaguardia del valore dell’autonomia costituzionale riservata agli enti territoriali richiede, tuttavia, un ulteriore appiglio normativo affinché il livello di governo statale possa legittimamente contribuire a regolare profili organizzativi – quali quelli solitamente ricorrenti nel caso dei grandi eventi – di primaria competenza degli enti locali.
Soccorre, a tal fine, la ben nota categoria della sussidiarietà verticale, intesa come principio generale regolatore delle competenze amministrative “multilivello”, la cui compiuta disciplina normativa è contenuta nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112: è lo stesso D.P.C.M., infatti, a rilevare l’esigenza di motivare l’intrusione del livello di governo statale nella materia in argomento, optando per un inquadramento del tema nell’ambito delle competenze di protezione civile, così come declinate dagli artt. 107 e seguenti del citato decreto legislativo[26].
In poche parole, pur essendo il tema dei grandi eventi quasi del tutto espunto dal contenitore normativo della protezione civile, continua ad essere questa la materia di elezione per applicare le generali categorie della sussidiarietà verticale e per affermare, sfruttando la sua tradizionale connotazione di sistema a rete, “il compito dello Stato di indicare gli indirizzi, promuovere e coordinare le amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, le regioni, le province ed i comuni, le comunità montane, gli enti pubblici nazionali e territoriali ed ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale”.
La soluzione adottata appare, senza dubbio, ragionevole: non vi è chi non veda, infatti, come i principali fattori di rischio connessi ai grandi eventi siano incasellabili negli usuali scenari della protezione civile, che vedono nel coinvolgimento di tutte le (variegate) componenti del sistema la chiave della loro positiva gestione.
Ebbene, le competenze dello Stato in materia di protezione civile sono esercitate, in ambito locale, innanzitutto dal Prefetto.
Secondo l’art. 14 della legge 225 del 1992, espressamente citato dal D.P.C.M., a tale figura competono, in occasione di eventi sia di tipo «b» che di tipo «c», una serie di penetranti compiti, che evidenziano, in estrema sintesi, l’assunzione di una piena ed esclusiva responsabilità nella gestione delle emergenze, soprattutto nelle sue fasi iniziali[27].
E’, questa, tra quelle poste in capo al Prefetto, una funzione consustanziale ad ogni stato di emergenza, giustificata, oltre che dai citati principi di sussidiarietà verticale, anche dalla constatazione che nessuna altra autorità di livello provinciale ha poteri di coordinamento su tutte le altre componenti che concorrono alla gestione dell’emergenza medesima.
Indipendentemente dall’evenienza di situazioni eccezionali, il ruolo di coordinamento che il nostro ordinamento assegna al Prefetto è esercitato, infatti, o attraverso strumenti settoriali, afferenti ad attribuzioni specifiche che a lui competono in via esclusiva, o attraverso l’esercizio di un residuale e generico ruolo di raccordo amministrativo.
Tra le attribuzioni specifiche del Prefetto debbono essere soprattutto ricordate – in aggiunta alle citate responsabilità in materia di protezione civile – le funzioni svolte nelle materie dell’ordine e della sicurezza pubblica e della difesa civile.
Nella sua qualità di autorità provinciale di pubblica sicurezza, il Prefetto esercita, infatti, la più alta funzione di indirizzo, svolta, in prevalenza, nell’ambito del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica, organo collegiale che gli assicura, allo stesso tempo, piena condivisione delle informazioni ed il necessario supporto di consulenza tecnica.
Con riferimento, inoltre, alle finalità di difesa civile, il Prefetto è chiamato innanzitutto ad assicurare il coordinamento del Piano Provinciale di Difesa Civile con tutti Piani discendenti e di settore: ciò, ancora una volta, attraverso uno specifico organo collegiale, il comitato provinciale di difesa civile, nel quale figurano amministrazioni pubbliche, ma anche soggetti privati, erogatori di servizi essenziali.
Tutte le principali attività di pianificazione relative a profili comunque afferenti alla gestione dei grandi eventi, soprattutto in caso di “crisi”, sono, pertanto, ordinariamente ricadenti nella responsabilità del Prefetto: è questo il motivo, cui si accennava dianzi, per il quale, all’atto della regolazione della governance del Giubileo, il Governo non avesse altra scelta, a legislazione vigente, che riconoscere al Prefetto di Roma le responsabilità del coordinamento complessivo dell’evento.
Detta in altre parole, la consapevolezza della inestricabile interconnessione tra gli essenziali profili di ordine pubblico e quelli relativi alla generale salvaguardia della incolumità dei partecipanti – finalità, questa, perseguita secondo gli schemi preventivi ed operativi tipici della protezione civile e della difesa civile – rende ineludibile la opportunità di riconoscere nel Prefetto il crocevia del composito quadro delle competenze appartenenti ad una molteplicità di istituzioni oltre che, si badi bene, di soggetti privati, cui pure sono demandati, soprattutto nel campo della difesa civile, importanti responsabilità.
Se queste, dunque, sono le funzioni strategiche, direttamente ascrivibili alla responsabilità del Prefetto, che emergono di certo in occasione di ogni evento complesso, altri e più generali poteri di coordinamento – che l’ordinamento pure riconosce al Prefetto – offrono ulteriori strumenti per completare e conferire effettività al quadro della governance ideato nel caso in esame.
Ci si riferisce all’art. 11 del d.lgs. n. 300 del 30 luglio 1999 e al D.P.R. 3 aprile 2006, n. 180, che ne reca la disciplina attuativa, non a caso espressamente entrambi citati nelle premesse del D.P.C.M. del 4 settembre 2015.
Ai sensi della citata norma di legge, infatti, la Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo è chiamata, tra l’altro, ad assicurare l’esercizio coordinato dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e a garantire la leale collaborazione di detti uffici con gli enti locali: una funzione di cerniera indispensabile – soprattutto nell’attuale quadro costituzionale che vede lo Stato in un rapporto di equiordinazione con gli altri livelli di governo territoriale – cui la legge dedica uno strumento apposito attraverso il quale essa debba essere esercitata.
Il riferimento è alla conferenza provinciale permanente, il cui schema organizzativo ha costituito, invero, il paradigma di azione della Segreteria Tecnica.
Giova rammentare, infatti, come la conferenza provinciale permanente rappresenti l’organismo, composto sia dai responsabili delle strutture amministrative periferiche dello Stato che dai rappresentanti degli enti locali, cui l’ordinamento assegna il compito di coadiuvare il Prefetto nel suo cennato ruolo di coordinamento e di raccordo amministrativo generale.
Tale ruolo costituisce, peraltro, il precipitato, in ambito territoriale, delle consimili attribuzioni svolte dal Presidente del Consiglio, al più alto livello politico, in sede centrale: ciò che è espressamente confermato da altra disposizione (l’art. 2, comma 1, lett. d del D.P.R. 3 aprile 2006, n. 180) in base alla quale “il Prefetto promuove e coordina le iniziative nell’ambito delle amministrazioni statali, anche secondo i criteri e le indicazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri o dei Ministri da lui delegati, necessarie a dare attuazione alle leggi generali sul procedimento amministrativo, sulla cooperazione tra le pubbliche amministrazioni…”.
Il pieno rispetto delle competenze – e delle conseguenti responsabilità – connesse ai diversi livelli di governo non è intaccato dalla configurazione della conferenza provinciale permanente: ad essa, infatti, non sono assegnati strumenti in grado di forzare i meccanismi decisionali delle amministrazioni che ne fanno parte, le quali, pertanto, vedono salvaguardata la loro piena autonomia.
La conferenza provinciale permanente si propone, allora, oltre che come strumento di condivisione informativa (funzione, questa, da non ritenersi assolutamente scontata), soprattutto come luogo di codecisione, tanto più utile quanto la complessità delle tematiche affrontate coinvolga la competenza, allo stesso tempo, di più amministrazioni o, addirittura, di più livelli di governo.
Attraverso la conferenza, dunque, il Prefetto detiene già, ai sensi della normativa vigente, un generale potere di raccordo, il cui effettivo successo è demandato, come gli operatori della materia ben sanno, non tanto all’impiego di precisi strumenti giuridici, magari anche di natura coercitiva[28], quanto alla concreta capacità di acquisire la sincera condivisione da parte dei rappresentanti delle singole amministrazioni attorno a soluzioni concordi e partecipate.
E’ questo il punto sul quale, attraverso l’ideazione di uno strumento inedito, il D.P.C.M. che ha regolato la governance del Giubileo Straordinario è voluto intervenire, inaugurando un metodo innovativo sul quale sarà opportuno riflettere anche in futuro: quello, appunto, della Segreteria Tecnica per il Giubileo.
Tale organismo, infatti, è stato concepito come un collegio ristretto, incaricato di coadiuvare il Prefetto nell’esercizio delle funzioni a questi assegnate dal D.P.C.M., e composto – questa è la straordinaria novità – da rappresentanti designati dalle amministrazioni direttamente coinvolte nell’organizzazione dell’evento giubilare: non solo, dunque, dirigenti dell’amministrazione dell’Interno, ma anche qualificati esponenti degli enti territoriali e del Dipartimento della Protezione Civile.
La Segreteria Tecnica ha rappresentato, di fatto, il vero luogo di sintesi e di codecisione per la definizione dei profili organizzativi del Giubileo: un organo la cui stessa composizione interistituzionale, connessa alla comune necessità di corrispondere tempestivamente alle stringenti esigenze determinate dall’evento, ha reso inverosimile la evenienza di situazioni di empasse (le quali, invero, non possono escludersi, in via di principio, se si ha a mente la ordinaria regolamentazione della conferenza permanente).
La stessa natura dei componenti della Segreteria Tecnica, i quali hanno svolto, allo stesso tempo, i compiti di supporto al Prefetto assegnati dal D.P.C.M. e le loro rispettive funzioni nell’ambito delle amministrazioni di provenienza, ha rappresentato, poi, la chiave per garantire il “seguito amministrativo” alle decisioni condivise in seno al collegio, per di più nei tempi brevissimi imposti dalla natura del complesso evento.
Non meno significativa, infine, è la stata la circostanza connessa alla formale riaffermazione – avvenuta proprio in occasione dell’adozione del D.P.C.M. del 4 settembre 2015 – della centrale responsabilità del Prefetto nell’ambito del processo di pianificazione dell’evento: un ulteriore riconoscimento, non privo peraltro di pubblica eco, capace di conferire ancora maggiore autorevolezza ed effettività ai poteri di coordinamento già impliciti nel suo ruolo e svolti, nel caso in esame, anche attraverso la Segreteria Tecnica.
6. Conclusioni.
La breve analisi del quadro ordinamentale sopra riportata consente di dimostrare come la disciplina vigente, nella quale non è più rinvenibile una autonoma regolazione dei grandi eventi, offra sufficienti elementi per far rientrare simili fattispecie (che forse sarebbe meglio definire quali “eventi complessi a forte impatto locale”) nell’ambito degli ordinari strumenti di coordinamento che il nostro ordinamento assegna al ruolo del Prefetto.
Tale considerazione è supportata dalla stessa esperienza maturata in occasione del Giubileo Straordinario della Misericordia, in cui l’unica vera innovazione organizzativa è stata rappresentata dalla istituzione della Segreteria Tecnica del Giubileo.
E’ stato, infatti, evidenziato come tale organismo abbia costituito, di fatto, la cabina di regia per assicurare e rendere effettivo un ruolo di coordinamento già appartenente alla figura del Prefetto e da questo ordinariamente svolto per il tramite della conferenza provinciale permanente.
Non vi è dubbio come il paradigma organizzativo adottato in occasione del Giubileo, del quale è stata pubblicamente riconosciuta l’efficienza[29], potrà essere replicato in futuro senza alcuna necessità di modificare alcuna norma di legge: ciò che è facilmente dimostrato dalla circostanza per la quale la regolazione del Giubileo è stata contenuta in un mero D.P.C.M., sancito nell’esercizio dei generali poteri di indirizzo amministrativo afferenti al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Parimenti non vi è dubbio come, posto di fronte alla necessità di affrontare l’organizzazione di avvenimenti ancor più complessi, il Governo abbia pur sempre la possibilità di regolare diversamente, con provvedimenti di legge aventi carattere di urgenza, il quadro della governance di altri grandi eventi, che, in ipotesi, necessitino di misure specifiche in regime, per così dire, “di eccezione”; circostanza, anche questa, facilmente dimostrabile sulla base dell’esperienza, che ha visto l’esercizio della decretazione d’urgenza per la configurazione del quadro organizzativo – ad esempio – del Giubileo del 2000 (in tal caso, invero, i decreti legge furono addirittura quattro, adottati, nell’arco di meno di sei mesi[30], quattro anni prima dell’inizio dell’evento…).
La tendenza della politica legislativa degli ultimi anni, sotto la spinta delle esigenze di contenimento della spesa pubblica da una parte e di contrasto ai fenomeni di corruzione dall’altra, paiono tuttavia prefigurare un diverso orizzonte, nel quale il ricorso a paradigmi organizzativi eccezionali debba considerarsi un’ipotesi davvero residuale.
Tali considerazioni trovano, infatti, conferma innanzitutto nello stesso processo di ripensamento delle funzioni del Dipartimento della Protezione Civile, sempre più polarizzate attorno a compiti di previsione e prevenzione, e caratterizzate, anche nel caso di gestione di situazioni di crisi, da un loro più disciplinato esercizio, ora sottoposto a stringenti limiti temporali e materiali. Da altro punto di vista, poi, un ulteriore elemento di comprensione dell’evoluzione del complessivo quadro ordinamentale ci viene offerto dalla recente evoluzione della disciplina degli appalti pubblici, che risulta ormai orientata a conferire maggiore flessibilità ad una materia concepita finora in modo talmente rigido da richiedere, nei casi di urgenza tipicamente ricorrenti in occasione dei grandi eventi, quelle incisive deroghe che hanno caratterizzato le tante esperienze commissariali del passato.
La gestione futura di altri grandi eventi – o, quanto meno, di quelli che abbiamo definito “eventi complessi a forte impatto locale”, per rimarcarne il radicamento in delimitati ambiti territoriali – non pare, pertanto, che possa prescindere da un forte coinvolgimento, se non dalla piena responsabilità, della figura del Prefetto; al suo supporto potranno certamente essere assegnate innovative strutture di scopo, simili, se del caso, alla Segreteria Tecnica per il Giubileo, finalizzate a fluidificare i processi decisionali, senza minare l’autonomia dei distinti livelli di governo coinvolti.
E’ giusto il caso di segnalare come queste considerazioni, frutto della esperienza appena trascorsa del Giubileo e dell’analisi della normativa vigente, potranno, tuttavia, essere ulteriormente arricchite da una possibile evoluzione della disciplina e del ruolo delle Prefetture sul territorio.
Lo stesso D.P.C.M. che ha regolato l’organizzazione del Giubileo Straordinario, ha, difatti, avvertito la necessità di evocare una ulteriore, e ancor più generale, funzione della Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo: quella di assicurare la rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio, ai sensi dell’art. 10, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.
Invero, l’affermazione di tale ruolo, per quanto sia scolpito nella legge, è tuttora soggetto alle incognite di un processo non ancora compiuto: la stessa disposizione succitata – ed espressamente riportata nel D.P.C.M. del 4 settembre 2015 – appartiene, infatti, ad un più ampio tentativo di riforma dello Stato e degli enti territoriali, interrotto dapprima dall’intervento della Corte Costituzionale[31] ed ora sostituito da un altro ed ancor più ambizioso progetto, quello innescato dalla legge 7 agosto 2015, n.124 (la c.d. legge Madia), che ha demandato alla normazione delegata, ancora in corso di definizione, addirittura la realizzazione dell’Ufficio Territoriale dello Stato, sotto la responsabilità del Prefetto.
Senza voler travalicare gli obiettivi di questo studio, sia tuttavia consentito rimarcare brevemente, in conclusione, le evidenti assonanze tra il percorso di “normalizzazione” della disciplina dei grandi eventi e il più complessivo processo di razionalizzazione dell’intera governance pubblica: nel primo come nel secondo caso, infatti, le generali esigenze di riduzione della spesa, unite alla volontà di semplificare il quadro delle responsabilità amministrative, paiono convergere verso l’opportunità di assegnare al Prefetto, nella sua qualità di figura di cerniera del sistema, funzioni sempre maggiori, nella consapevolezza che esse potranno essere esercitate, come induce a ritenere la consuetudine al ruolo di coordinamento svolto nei più diversi settori, secondo le modalità proattive e partecipative che si sono potute evidenziare, da ultimo, anche in occasione del Giubileo Straordinario della Misericordia.

BIGLIOGRAFIA

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* L’autore è viceprefetto aggiunto, in servizio presso gli uffici centrali del Ministero dell’Interno. Nominato Esperto della Segreteria Tecnica per il Giubileo, ai sensi del D.P.C.M. del 4 settembre 2015, ha ricevuto, in particolare, dal Prefetto di Roma l’incarico di Responsabile della Sala Gestione Giubileo.

[1] Per amore della verità, occorre rammentare che già il Giubileo del 2000 ebbe una importante proiezione organizzativa al di fuori della città di Roma, attraverso il Pellegrinaggio Giubilare in Terra Santa del 20-26 marzo 2000.

[2] Il numero definitivo, diffuso da Mons. Fisichella in occasione della conferenza stampa conclusiva dell’evento del 21 novembre 2016, reca il dato di n. 21.292.926 pellegrini. Tale dato, ottenuto sulla base del sistema automatico di prenotazioni adottato per l’occasione dal Vaticano, non si discosta significativamente, invero, da quello registrato in occasione del Grande Giubileo del 2000: in tale occasione, infatti, il numero complessivo di visitatori, secondo le elaborazioni del Censis (cfr. “Roma verso il Giubileo/5” del 7 luglio 2015, consultabile sul sito istituzionale dell’ente, alla pagina: http://www.censis.it/7?shadow_comunicato_stampa=121026), fu pari a 25 milioni circa.

[3] In particolare lo “United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute” sostiene i governi e la comunità internazionale in generale nell’affrontare minacce criminali per la pace sociale, lo sviluppo e la stabilità politica ed ha il compito di assistere le organizzazioni intergovernative, governative e non-governative nella formulazione e nell’attuazione delle politiche di miglioramento nel campo della prevenzione del crimine e della giustizia penale.

[4] Definizione elaborata in seguito al 3^ Network Steering Committee di Dublino del dicembre 2005.

[5] Per una approfondita disamina delle diverse possibili classificazioni dei grandi eventi, si veda CAPANTINI M., I grandi eventi: esperienze nazionali e sistemi ultrastatali, Editoriale Scientifica, Napoli, 2010.

[6] In tal senso, ancora CAPANTINI, cit., pag. 152.

[7] Per una possibile classificazione in relazione al carattere transnazionale dei soggetti coinvolti nell’organizzazione di grandi eventi, cfr. CAPANTINI, cit., pag. 159.

[8] Tale circostanza è forse dovuta alla – per certi versi curiosa – constatazione che il Giubileo non è regolato, nell’ordinamento ecclesiastico, da fonti specifiche (in primis il Codice Canonico). E’ stato anzi evidenziato come la sua regolamentazione risieda in fonti normative “secondarie” del diritto canonico, quali le lettere apostoliche del Papa: così, R. BOTTA, Il giubileo della Chiesa cattolica: profili ecclesiastici e canonistici, in Il Diritto ecclesiastico, n. 1/2000, 27 ss.

[9] Particolare, questo, riportato da P.NOVI, P. CONIO, Il Giubileo 2000: regole e procedure, in Gazzetta ambiente, n. 5/1996.

[10] Si riporta, di seguito, il testo integrale dell’art. 3 del Trattato tra la Santa Sede e l’Italia del 11 febbraio 1929: “L’Italia riconosce alla Santa Sede la piena proprietà e la esclusiva ed assoluta potestà e giurisdizione sovrana sul Vaticano, com’è attualmente costituito, con tutte le sue pertinenze e dotazioni, creandosi per tal modo la Città del Vaticano per gli speciali fini e con le modalità di cui al presente Trattato. I confini di detta Città sono indicati nella Pianta che costituisce l’Allegato I° del presente Trattato, del quale forma parte integrante.
Resta peraltro inteso che la piazza di San Pietro, pur facendo parte della Città del Vaticano, continuerà ad essere normalmente aperta al pubblico e soggetta ai poteri di polizia delle autorità italiane; le quali si arresteranno ai piedi della scalinata della Basilica, sebbene questa continui ad essere destinata al culto pubblico, e si asterranno perciò dal montare ed accedere alla detta Basilica, salvo che siano invitate ad intervenire dall’autorità competente.
Quando la Santa Sede, in vista di particolari funzioni, credesse di sottrarre temporaneamente la piazza di San Pietro al libero transito del pubblico, le autorità italiane, a meno che non fossero invitate dall’autorità competente a rimanere, si ritireranno al di là delle linee esterne del colonnato berniniano e del loro prolungamento”.

[11] In tal senso F.SANTELLA, “Il regime giuridico di Piazza San Pietro”, Roma, 2007, pp. 34 ss., il quale, a sostegno della propria tesi, ritiene che l’apertura della Piazza al pubblico non avrebbe dovuto comportare, necessariamente, anche l’assoggettamento della stessa alle autorità di polizia italiane e che, al contempo, si debba escludere l’ipotesi secondo la quale, tale scelta, trova la propria ratio in una sorta di “pegno” che lo Stato italiano ha inteso costituire a proprio favore per garantire l’apertura al pubblico della Piazza.

[12] Così, l’art. 5 del D.P.R. 22 marzo 2001, n. 208, recante Regolamento per il riordino della struttura organizzativa delle articolazioni centrali e periferiche dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, a norma dell’articolo 6 della legge 31 marzo 2000, n. 78.

[13] Così, C. VENTIMIGLIA, Una emergenza da inefficienza: poteri di ordinanza extra ordinem in materia di protezione civile, in Rassegna del Consiglio di Stato, Anno LV, n. 4, 2004.

[14] Per opportuno approfondimento si riporta il testo dell’art. 5, comma 1 del decreto-legge in parola: “il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero il Ministro da lui delegato, determina le politiche di protezione civile, detiene i poteri di ordinanza in materia di protezione civile, promuove e coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112”.

[15] Per un approfondimento sul punto, si veda F. GIGLIONI, Amministrazione dell’emergenza, in Enciclopedia del Diritto, Annali VI, pag. 44 e ss. In tale studio l’Autore ha il merito, tra l’altro, di sintetizzare efficacemente le prassi applicative originate dalla rinnovata disciplina della protezione civile e le loro evidenti distorsioni, dimostrando, per quanto di interesse di questo studio, come, lungi dall’esercizio di una funzione “parallela” rispetto all’ordinario schema delle competenze amministrative, l’amministrazione dell’emergenza attenga pur sempre alla cura dei beni e degli interessi rilevanti nel nostro ordinamento giuridico. Nondimeno, nello stesso studio sono illustrate le motivazioni, accompagnate da un cospicuo corredo giurisprudenziale, che hanno indotto per un lungo periodo a considerare, di fatto, la funzione di emergenza come un sistema parallelo, o addirittura alternativo, rispetto al quadro ordinario delle competenze fissate dalla legge.

[16] Cosi, CAPANTINI, cit., pag. 174

[17] Ci si riferisce al decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni, convertito in legge 26 marzo 2010, n.42.

[18] Cosi, ancora, CAPANTINI, cit., pag. 175

[19] Tale analisi, unitamente ad altre interessantissime considerazioni di natura costituzionale sull’argomento, è riportata in C. PINELLI, Un sistema parallelo. Decreti legge e ordinanze d’urgenza nell’esperienza italiana, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

[20] In tale decisione, ad esempio, si fa espresso riferimento al “fenomeno di proliferazione delle ordinanze di protezione civile, con particolare riferimento a quelle per grandi eventi”, il quale, a dire della Corte sarebbe invalso già da parecchi anni.

[21] Così, l’art. 40-bis del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27).

[22] Così, l’art. 1, comma 1, lett. b) del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, convertito, con modificazioni, in legge 12 luglio 2012, n. 100.

[23] Si vedano, tra gli altri, i seguenti contenuti ancora pubblicati sui siti di importanti testate online: “Giubileo: verso la nomina di Franco Gabrielli a commissario. Con lui un dream team” del 14 ottobre 2015 su www.ilfattoquotidiano.it; “Gabrielli alla guida di un dream team per l’Anno Santo della Misericordia” del 13 ottobre 2015 su www.rainews.it; “Giubileo: pieni poteri a Gabrielli” del 14 ottobre 2015 su www.tgcom24.it.

[24] Il riferimento ai compiti di gestione si giustifica, invero, in nome della necessità di individuare (o eventualmente realizzare) una struttura comune, il Media Center, che fungesse, allo stesso tempo, da luogo di accoglienza dei giornalisti e da sede di una redazione unica per tutte le istituzioni italiane.

[25] Così, l’art. 3, comma 1, lettera b) della legge 14 gennaio 1994, n.20. Tale qualificazione, peraltro, è la stessa utilizzata dalla Corte dei Conti in occasione della importante pronuncia n. n.5/2010/P del 4 marzo 2010 per “derubricare” l’OPCM con la quale era stato dichiarato grande evento – ad avviso della Corte in modo improprio – la Louis Vuitton World Series presso l’isola de La Maddalena.

[26] In realtà il DPCM del 4 settembre 2015 cita – erroneamente, a parere di chi scrive – il solo art. 108 del d.lgs.112/2008, il quale elenca le funzioni conferite alle regioni e agli enti locali e non anche – ciò che interessava, in realtà, affermare di più – quelle mantenute allo Stato (elencate all’art. 107).

[27] Il prefetto, infatti, al verificarsi di uno degli eventi calamitosi di cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell’articolo 2, provvede, tra l’altro, ad assumere la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale, coordinandoli con gli interventi dei sindaci dei comuni interessati; ad adottare tutti i provvedimenti necessari ad assicurare i primi soccorsi; a vigilare sull’attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.

[28] In realtà, il comma 4 dell’art. 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 configura una procedura finalizzata a conferire effettività alle funzioni di coordinamento del Prefetto; così, la disposizione citata: “Nell’esercizio delle funzioni di coordinamento previste dai commi 2 e 3 il Prefetto, sia in sede di conferenza provinciale sia con interventi diretti, può richiedere ai responsabili delle strutture amministrative periferiche dello Stato l’adozione di provvedimenti volti ad evitare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla cittadinanza anche ai fini del rispetto della leale collaborazione con le autonomie territoriali. Nel caso in cui non vengano assunte nel termine indicato le necessarie iniziative, il Prefetto, previo assenso del Ministro competente per materia, può provvedere direttamente, informandone preventivamente il Presidente del Consiglio dei Ministri”. Come si vede, tuttavia, tale strumento, da una parte, è riservato alle sole amministrazioni statali e, dall’altra, per superare le eventuali empasse decisionali richiede l’attivazione di un processo surrogatorio complesso, tale da coinvolgere i vertici dell’amministrazioni centrali.

[29] Il riferimento è alle cennata conferenza stampa conclusiva dell’evento Giubilare, tenuta il 21 novembre 2016 da Mons. Rino Fisichella e a quella del 22 novembre 2016, tenuta del Ministro dell’Interno, on.le Angelino Alfano.

[30] Per la precisione, la successione dei decreti- legge è stata la seguente:
Decreto – legge 26 aprile 1996 n.225
Decreto – legge 3 luglio 1996 n.349
Decreto – legge 30 agosto 1996 n.445
Decreto – legge 23 ottobre 1996 n. 551.
[31] Con sentenza n. 220/2013 la Corte Costituzionale ha, infatti, dichiarato l’illegittimità costituzionale della cd. “riforma delle Province” ed in particolare di alcuni articoli del decreto-legge 6 dicembre 2011 n. 201 (cd. Salva-Italia), recante disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici, convertito con modificazioni dall’art. 1 co. 1 della legge 22 dicembre 2011, n. 214 e di altri articoli del decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95 (sulla cd. Spending Review), recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, convertito con modificazioni dall’art. 1 co. 1 della legge 7 agosto 2012 n. 135, per violazione dell’art. 77 co. 2 della Costituzione.