Sommario: 1. La corruzione in Italia: un fenomeno multidimensionale  – 2. L’attività di contrasto alla corruzione in ambito sovranazionale  – 3. Un nuovo approccio al fenomeno corruttivo: le politiche di prevenzione della corruzione nell’ordinamento giuridico italiano- 4. Il recepimento delle misure di contrasto alla corruzione da parte delle Forze di Polizia: profili di specificità e problematiche applicative- 5. Le politiche di prevenzione della corruzione adottate dalle Forze di Polizia: i Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della trasparenza delle Forze di Polizia. – 6. Gli specifici strumenti  anticorruzione recepiti dalle Forze di Polizia: i codici di comportamento, la tutela del c.d. whistleblower, le dichiarazioni di l’insussistenza di cause di inconferibilità e di incompatibilità, il fenomeno del cd. “pantouflage, la formazione del personale.  – 7. L’Amministrazione trasparente: la mappatura degli obblighi di pubblicazione delle Forze di Polizia. – 8. Obiettivi raggiunti e prospettive future.

 1. La corruzione in Italia: un fenomeno multidimensionale  
Nel corso degli ultimi anni si è imposto sempre più nello scenario nazionale e internazionale il tema della corruzione quale fenomeno avvertito, anche da parte dei cittadini, nella sua gravità per gli effetti negativi che determina sul tessuto sociale e sulla competitività del sistema economico, nonché per la sua capacità di indebolire la legittimazione delle istituzioni democratiche.
La parola “corruzione” richiama l’idea di un malcostume, di un vizio, di un decadimento morale, sociale e politico, di una degenerazione dei costumi che non risparmia nessun Paese al mondo: è un male che aggredisce sempre più profondamente la qualità della nostra vita, distruggendo il libero mercato, annullando la competizione economica, producendo servizi scadenti per i cittadini, sino a sgretolare le regole della civile convivenza.
Il prezzo che la collettività paga per la corruzione è così alto da non consentire stime precise, anche se alcuni dati aiutano a dare l’idea delle dimensioni del fenomeno: nel 2012 uno studio ha mostrato una cifra choc, secondo la quale l’impatto del fenomeno sulla nostra economia è stato valutato in sessanta miliardi di euro l’anno[1]. Di fatto la corruzione costituisce un costo economico indiretto, specie per l’erario pubblico, frena il progresso tecnologico e la crescita economica del Paese e fa perdere competitività al nostro sistema imprenditoriale. Essa colpisce soprattutto le piccole e medie imprese, provocando la perdita degli investimenti dall’estero ed il cattivo funzionamento degli apparati pubblici. Ma, soprattutto, la corruzione presenta dei risvolti di tipo sistemico, dei costi non misurabili in termini economici, che riguardano valori fondamentali per la tenuta dell’assetto democratico quali l’eguaglianza, la trasparenza dei meccanismi decisionali, la fiducia nelle istituzioni,  il funzionamento delle istituzioni pubbliche.
Se da un punto di vista quantitativo, la corruzione è una vera e propria tassa  occulta che costa allo Stato 50/60 miliardi di euro l’anno (pari a circa il 4% del PIL), il prezzo più elevato e incalcolabile è, in realtà, quello che viene pagato in termini di disaffezione e di sfiducia dei cittadini verso le istituzioni. La corruzione è, inoltre, la macchia peggiore sulla nostra immagine internazionale, poiché delinea un Paese incapace di combattere un male onnipresente, e ad ogni aumento di questa percezione negativa corrisponde un calo della ricchezza, secondo una equazione che vede il Pil abbattersi per effetto della corruzione. [2]
Al riguardo il GRECO , nel suo quarto rapporto di valutazione dell’Italia, pubblicato il 19 gennaio 2017, dipinge un quadro ancora preoccupante, rilevando come “la corruzione è profondamente radicata in diverse aree della pubblica amministrazione, nella società civile così come nel settore privato”. Infatti, se da un lato vengono espressamente riconosciuti gli sforzi compiuti negli ultimi anni dal nostro Paese sul fronte delle misure preventive e punitive dei fenomeni corruttivi nel settore pubblico, e viene altresì elogiato il ruolo svolto in tale direzione dall’ANAC, dall’altra vengono menzionati molteplici perduranti punti di debolezza del sistema, per la cui soluzione si evidenzia la necessità di affiancare all’attività di law enforcement anche un indispensabile mutamento culturale: “as GRECO has already stressed in its previous evaluation reports on Italy, combating corruption has to become a matter of culture and not only rules; this requires a long term approach, continuing education throughout all sectors of society as an indispensable component of the anticorruption strategy and sustained political commitment”.“[3].
Non sono confortanti neppure i dati relativi alla misurazione del fenomeno in termini di percezione, come avviene nell’ultimo rapporto di Transparency International, un’organizzazione non governativa internazionale per la lotta alla corruzione che annualmente redige un indice di corruzione percepita (CPI), che misura la corruzione nel settore pubblico e politico di 180 Paesi nel Mondo, basandosi sull’opinione di esperti e assegnando una valutazione che va da 0 per i Paesi ritenuti molto corrotti, a 100 per quelli “puliti”.
Tuttavia, giova evidenziare che nel corso degli ultimi anni si sta registrando un progressivo miglioramento della posizione del nostro Paese nell’ambito del CPI, il quale risente, comunque, di metodi analisi che non tengono conto degli elementi oggettivi di rilevazione. La ventiduesima edizione dell’Indice di Percezione della Corruzione vedeva l’Italia al 60° posto nel mondo, migliorando quindi di una posizione rispetto all’anno precedente. Il voto assegnato al nostro Paese era di 47 su 100, e ci vedeva migliorare anche qui, di 3 punti significativi.[4]
E’ recentissima la notizia che nell’ultima edizione dell’Indice di Percezione della Corruzione stilata da Transparency International, l’Italia ha ulteriormente migliorato la sua posizione in classifica, arrivando ad attestarsi al 54° posto nel mondo su 180 Paesi analizzati, con un punteggio di 50 su 100. Anche in questa ultima edizione, Danimarca e Nuova Zelanda si confermano nelle prime posizioni,  trattandosi di Paesi che possiedono legislazioni avanzate in tema di accesso all’informazione, diritti civili e trasparenza dell’amministrazione pubblica[5].
L’elemento che ha sfavorevolmente inciso finora è stata l’incapacità di reazione dimostrata dal nostro Paese, di fronte ad un fenomeno che presenta una molteplicità di aspetti e la cui conoscenza appare fondamentale nella predisposizione di strumenti di contrasto e prevenzione. Tuttavia il dato attinente l’Italia ci fa ben sperare, se si pensa che il trend è in assoluta controtendenza con l’andamento registrato nella maggior parte degli altri Paesi. E’ evidente, infatti, che il primo livello per concepire e sviluppare una efficace strategia di contrasto del fenomeno corruzione è rappresentato proprio dalla maturazione di una approfondita conoscenza di esso, delle sue cause, delle sue diverse manifestazioni.
Solo attraverso una capillare ed aggiornata analisi e ricostruzione delle aree maggiormente esposte, dei comportamenti deviati più diffusi e della conseguente elaborazione di una mappa dei “rischi” è possibile individuare interventi di tipo correttivo. Tale assunto trova giustificazione soprattutto laddove il tentativo sia non solo di reprimere il fenomeno quanto di prevenirlo, apparendo, in questo senso, ancor più essenziale la conoscenza per anticipare le contromisure volte a diminuire o neutralizzare i rischi evidenziati in fase di analisi. La conoscenza del fenomeno è, quindi, essenziale nell’orientare la valutazione di adeguatezza della normativa in materia, e soprattutto nel necessario adeguamento delle disposizioni alle nuove ed emergenti forme di corruzione, ovvero alla evoluzione dei fattori di rischio individuati.
Lo studio e l’analisi del fenomeno, lo sviluppo di strumenti di rilevazione, della natura e dell’estensione della corruzione anche attraverso l’elaborazione di appositi indicatori, e, in parallelo, l’individuazione dei punti di possibile debolezza del sistema rivestono carattere propedeutico rispetto alla predisposizione di una adeguata strategia di contrasto e prevenzione alla corruzione. Le maggiori difficoltà si rinvengono proprio nell’ampia ricognizione del concetto di corruzione e della sua variegata natura, aspetti questi che rendono difficile individuare con esattezza i confini di un fenomeno che tende ad essere oscuro.
Molti studiosi hanno affermato che la corruzione è un fenomeno multidimensionale e, in quanto tale, essa può assumere una diversa connotazione a seconda del soggetto che lo esamina (ad esempio un giurista, un sociologo o un economista). Dare, quindi, una definizione di corruzione, più o meno ampia, legata alle specifiche fattispecie giuridiche, rappresenta un problema al quale non è facile dare soluzione e che giustifica l’esistenza di varie misure che hanno una diversa natura.
Gli indicatori di corruzione percepita o che derivano dall’esperienza portano a definire la corruzione politico-amministrativa come l’insieme dei reati commessi dal pubblico ufficiale per conseguire benefici personali, in presenza di un potere discrezionale di utilizzare le risorse, di definire le regole e di applicarle, utilizzato per ottenere una rendita economica o altra utilità. Le misure giudiziarie, invece, fanno specifico riferimento alle fattispecie dei reati contro la Pubblica Amministrazione in cui si manifesta un abuso di potere da parte di pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio per ottenere vantaggi privati. Si tratta, in questo caso, di azioni poste in essere da un dipendente pubblico finalizzate a distorcere l’attuazione di regole o leggi in cambio di una ricompensa.
La misurazione della corruzione è, dunque, una questione innanzitutto di metodo ed è soggetta a numerose difficoltà, dovute alla definizione, alla carenza di dati oggettivi e ad errori di misura[6]. Tutto ciò aiuta a capire la complessità del problema, che non può essere considerato in termini puramente etici e non può essere adeguatamente affrontato con la sola repressione. In questo senso, anche la lettura dei dati statistici sul fenomeno va posta in essere con molta attenzione, atteso che il livello della corruzione denunciata e giudizialmente accertata rappresenta un indicatore molto relativo rispetto all’effettiva situazione del Paese.
La difficoltà di individuare una definizione di corruzione che possa essere ampiamente condivisa e rappresentare un concetto di comune riferimento non è una questione solo formale, ma comporta una serie di conseguenze rilevanti, a partire dalla possibilità di stabilire efficaci punti di condivisione a livello internazionale.

2. L’attività di contrasto alla corruzione in ambito sovranazionale
In effetti, non esiste anche a livello internazionale una definizione di corruzione unica ed univocamente accettata, soprattutto per motivi legati a diversità di tradizioni giuridiche, storiche e sociali.
Sotto il profilo relativo alla definizione della corruzione dal punto di vista penalistico, occorre precisare che la scelta operata dalle principali Convenzioni internazionali in materia (quale ad esempio la Convenzione ONU contro la corruzione, che si pone come un punto di riferimento nella comunità internazionale) è stata quella di rinunciare a prevedere uno specifico reato denominato come corruzione, preferendo indicare una lista di reati che vengono considerati come espressione di atti corruttivi o comunque rientranti nell’ambito della corruzione. Fra questi, accanto alle tipiche condotte legate alla promessa, offerta o dazione di tangenti,  si individuano anche il peculato o la malversazione, il traffico di influenza, l’abuso di poteri, l’illecito arricchimento.
Tuttavia, occorre considerare che, pur essendo la lista dei reati e le definizioni utilizzate per ciascuna fattispecie piuttosto simili fra le differenti convenzioni (come, ad esempio, la Convenzione penale contro la corruzione del Consiglio d’Europa e la Convenzione ONU contro la corruzione), diversa è la graduazione della criminalizzazione di base fra convenzione e convenzione.
Ciononostante, al di là delle differenti qualificazioni, si possono cogliere alcune caratteristiche comuni della corruzione, quali la violazione di un dovere inerente alla propria posizione (di rilievo  pubblico o nel settore privato), l’esistenza di un sistema normativo di riferimento, la non necessarietà della commissione di un atto anti-giuridico (ad es. per la corruzione impropria, cioè finalizzata alla commissione di un atto non contrario ai doveri di ufficio), l’aspettativa di un beneficio non necessariamente economico.
Se, dunque, sul fronte della rilevanza penale si assiste alla progressiva affermazione di alcuni elementi qualificanti della corruzione come crimine, ancora più ampio e difficilmente circoscrivibile è l’ambito dei temi che ruotano intorno alla corruzione intesa in senso lato, cioè come fenomeno culturale e sociale.
Mi riferisco a tutti quegli aspetti che solitamente vengono attratti nell’orbita delle politiche anti-corruzione, soprattutto di carattere preventivo, che costituiscono spesso terreno fertile per comportamenti corruttivi nell’ambito di una illegalità diffusa in molteplici settori pubblici, in gran parte favorita da inadeguatezze dell’organizzazione dei pubblici apparati[7].
In tale ambito, la partecipazione del nostro Paese ad un contesto internazionale ha giocato un ruolo importante  nell’affermazione di nuove politiche di contrasto al fenomeno corruttivo.
Con particolare riferimento alla ratifica di importanti convenzioni internazionali[8], si è ampliato gradualmente l’impegno italiano in materia di contrasto alla corruzione sul piano penale, nonché sul piano della diffusione della cultura della trasparenza e della legalità all’interno della PA.
Ciò anche in considerazione del fatto che il processo di globalizzazione dell’economia ha comportato una ristrutturazione della criminalità su base transnazionale, rendendo evidente come la risposta repressiva su base statale individuale non potesse essere efficace.
L’influenza reciproca delle economie dei diversi Paesi e l’aumento delle relazioni tra gli stessi, ha sollevato in modo rilevante il problema dell’adozione di efficaci strumenti di contrasto basati su meccanismi di cooperazione internazionale.
Del problema si sono interessate le principali Organizzazioni internazionali, che hanno messo a punto importanti strumenti convenzionali multilaterali, con l’indicazione della necessità di approntare strumenti di contrasto al fenomeno corruttivo, che potessero costituire una base comune per sviluppare una futura armonizzazione delle legislazioni nazionali in materia[9]. Anche a seguito delle predette convenzioni, numerosi Paesi, non solo dell’Unione europea, hanno sviluppato politiche di prevenzione e contrasto molto articolate, sia pure fra loro molto diversificate.
Si è, così, andata affermando una strategia congiunta a diversi livelli che ha portato alla stipula di una serie di accordi internazionali per contrastare il fenomeno corruttivo, ciascuno dei quali con scopi e ambiti di applicazione ben definiti, prendendo atto delle diverse sensibilità e tradizioni giuridiche dei singoli Stati.
A tal proposito, assumono rilievo la Convenzione OCSE del 1997 contro la corruzione del pubblici ufficiali stranieri, la Convenzione O.N.U. di Merida contro la corruzione del 31 ottobre 2003, e le due Convenzioni, penale (1998) e civile (1999), contro la corruzione del Consiglio d’Europa[10].
In particolare, nell’ambito delle Nazioni Unite, la Convenzione contro la corruzione (UNCAC, United Nations Convention against corruption), adottata dall’Assemblea generale il 31 ottobre 2003 e aperta alla firma a Merida in Messico dal 9 all’11 dicembre 2003 ( entrata in vigore a livello internazionale il 14 dicembre 2005) sviluppa quattro temi fondamentali: le misure di carattere preventivo della corruzione; la criminalizzazione di diverse fattispecie di condotte connesse alla corruzione; la cooperazione internazionale; l’ aggressione dei patrimoni illeciti con il conseguente  recupero di beni.
Con riferimento al primo settore di intervento, l’art. 5 prevede che ogni Stato parte elabori e applichi, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, “politiche di prevenzione della corruzione”, sia nel settore pubblico che in quello privato, che risultino efficaci e coordinate, nel rispetto dei principi di buona gestione e  trasparenza della P.A.
Questo nuovo orientamento internazionale ha spinto numerosi Paesi, non solo dell’Unione europea, a sviluppare politiche di prevenzione ambiziose e molto articolate, sia pure fra loro molto diversificate[11].
La necessità per l’Italia di spostare l’attenzione sulla fase della prevenzione è stata sottolineata in particolar modo dal Rapporto del 16 ottobre 2009 del citato GRECO, che evidenziava come la corruzione in Italia fosse percepita come fenomeno consueto e diffuso, che colpisce diversi settori di attività e come la legislazione nazionale approvata nel corso degli anni ’90 avesse affrontato principalmente l’aspetto repressivo e sanzionatorio, mentre maggiore impegno doveva essere invece impiegato nella prevenzione e nella promozione dell’efficienza e della trasparenza della pubblica amministrazione.
Il Rapporto finale del 2011 del GRECO osservava come “l’Italia non ha un programma anticorruzione coordinato. Nessuna metodologia è al momento in vigore per stimare l’efficienza delle misure anticorruzione specificatamente indirizzate alla pubblica amministrazione. Tali lacune emergevano in modo ancora più evidente dalle indicazioni provenienti dagli Organismi e dalle Organizzazioni internazionali che hanno spesso evidenziato l’esigenza di adottare misure e programmi orientati a implementare una funzione di prevenzione”.
Sulla spinta delle predette influenze internazionali, pertanto, anche il nostro Paese ha dovuto spostare l’asse della regolamentazione, passando da un modello di mero contrasto al fenomeno corruttivo, ad un nuovo sistema in grado di superare la logica secondo la quale la risposta istituzionale al fenomeno delle prassi corruttive era delegata soltanto alla fase repressiva, in modo tale da originare un nuovo sistema di prevenzione sul versante amministrativo.
Muovendosi su questa scia, l’intervento legislativo italiano si è indirizzato verso un rafforzamento dell’efficacia e dell’effettività delle misure di contrasto al fenomeno corruttivo, puntando ad uniformare l’ordinamento interno ai canoni internazionali ed europei.

3. Un nuovo approccio al fenomeno corruttivo: le politiche di prevenzione della corruzione nell’ordinamento giuridico italiano. 
Anche sulla base delle predette sollecitazioni internazionali, la legge n.190/2012 cd. legge anticorruzione, ha affiancato al rafforzamento degli strumenti sanzionatori di natura penale, l’introduzione di un nuovo modello di prevenzione generale – sul versante amministrativo- di tutte le diverse forme di illegalità basato su più piani d’azione concorrenti: la definizione dei contenuti (direttamente o mediante il rinvio a specifiche deleghe o atti regolamentari da parte delle  singole amministrazioni) di una vera e propria “mini riforma delle pubbliche amministrazioni” [12].
Tra le esperienze maturate in materia, quella italiana è spesso presa a riferimento, anzitutto per il ruolo che nel sistema ha progressivamente assunto l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).
L’impianto giuridico nazionale, infatti, è caratterizzato dalla presenza di misure concrete anticorruzione, ma anche di spunti propositivi, in esito ad un percorso normativo che, nato proprio per dare attuazione alle convenzioni internazionali, si è poi sviluppato e consolidato attraverso provvedimenti successivi, anche a seguito di specifiche “emergenze” cui il legislatore ha risposto affidando nuovi compiti all’Autorità Nazionale Anticorruzione.[13]
Nell’arco di un quinquennio, dunque, a partire dal novembre 2012, nel sistema amministrativo italiano si è progressivamente radicata una nuova funzione di prevenzione e contrasto amministrativo della corruzione, che si è affiancata al tradizionale approccio repressivo che aveva caratterizzato fino a quel momento il sistema italiano e che aveva evidenziato  con chiarezza i propri limiti.
Il dibattito pubblico sul tema della corruzione che era iniziato in occasione delle indagini cd. di Mani Pulite (nel periodo corrispondente all’anno 1992), aveva toccato solo superficialmente l’aspetto della prevenzione del fenomeno corruttivo. Successivamente, i dati statistici e i numerosi  nuovi scandali, quali ad esempio quelli di Expo, del Mose e di Mafia capitale, hanno dimostrato “l’effetto solo temporaneo e, in ultima istanza insoddisfacente, della mera repressione” [14].
Partendo da queste esperienze, si è allora assistito all’affermarsi di una nuova strategia e di una nuova funzione amministrativa di “prevenzione” della corruzione.
La struttura fondamentale del sistema discende dalla legge n. 190, del 6 novembre 2012, la cd. legge “Severino”, approvata in una fase particolare della vita politica italiana, che rappresenta sicuramente un punto di svolta. Come tutte le grandi riforme che hanno contraddistinto il panorama giuridico italiano, la suddetta  legge presenta aspetti controversi soprattutto nella definizione di alcuni reati, ma è innegabile che abbia avuto il merito di introdurre un cambiamento nella visione della lotta alla corruzione, rappresentando anche un’occasione per rilanciare l’immagine internazionale del Paese.
Sulla base di deleghe contenute nella legge, il Governo Monti ha posto le basi per un pacchetto ampio di misure anticorruzione: accanto alla legge 190, che delinea l’impianto complessivo ed introduce in particolare i piani anticorruzione, si pongono il d.lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 in materia di trasparenza amministrativa, il d.lgs. n. 39 dell’8 aprile 2013 in materia di incompatibilità ed inconferibilità degli incarichi, ed il regolamento che disciplina il codice di comportamento dei dipendenti pubblici approvato con D.P.R. n. 62 del 2013.
Si inserisce sempre in questo contesto temporale un provvedimento anch’esso importante, ed anzi centrale nel nuovo impianto: il primo Piano nazionale anticorruzione, che contiene elementi essenziali del complessivo disegno di prevenzione della corruzione come processo di “risk assessment“.
“Complessivamente, questi provvedimenti costituiscono i “mattoni” fondamentali nella strategia di ricostruzione di quella “ethics infrastructure” (l’insieme delle istituzioni, dei meccanismi e dei sistemi per promuovere l’integrità e prevenire la corruzione nelle amministrazioni pubbliche) la cui importanza è da tempo avvertita nello scenario internazionale e comparato“[15].
Gli sviluppi normativi successivi, nel loro complesso, assumono importanza in quanto contribuiscono a disegnare i caratteri attuali del modello italiano anticorruzione e nel complesso sono orientati a rinforzare il ruolo dell’Autorità anticorruzione ed il sistema dell’anticorruzione stesso.
Meritano attenzione, in quest’ottica, almeno tre provvedimenti, che vanno a comporre lo scenario con il quale è necessario confrontarci.
Il primo è il decreto legge n. 90 del 24 giugno 2014, convertito in legge n. 114 dell’ 11 agosto 2014, che dispone l’abolizione dell’Autorità per i contratti pubblici (Avcp), trasferendo le relative funzioni e il personale all’Autorità Nazionale Anticorruzione, che viene nello stesso tempo riformata e posta più chiaramente a capo delle funzioni relative alla trasparenza e all’anticorruzione. Proprio nel decreto n. 90 del 2014 si inserisce una misura apparentemente dalla portata più circoscritta, che consente all’ANAC (o meglio, direttamente al suo Presidente, del quale si vanno progressivamente rafforzando i poteri) di svolgere una funzione di vigilanza, definita “vigilanza collaborativa”, a garanzia del corretto andamento del “grande evento” Expo 2015: si tratta di una previsione che verrà successivamente estesa ad altri eventi o situazioni di crisi, quale ad esempio il Giubileo Straordinario della Misericordia. Nel predetto provvedimento è contenuta un’altra importante novità: l’introduzione delle misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio delle imprese nell’ambito della prevenzione della corruzione, divenute note come “commissariamento” degli appalti, che consentono, sempre su proposta del Presidente dell’ANAC e con decreto prefettizio, il commissariamento di appalti ottenuti in modo illecito e sono  quindi finalizzate a garantire l’interesse pubblico alla conclusione delle opere.
Il secondo provvedimento cui si faceva riferimento è il decreto legislativo n. 97 del 25 maggio 2016 di riforma della disciplina in materia di trasparenza amministrativa, che opera in senso più ampio, intervenendo anche sul ruolo e sulle funzioni dell’Autorità: è un decreto che si inserisce nel quadro delle complessive politiche di riforma amministrativa ed attua in questo senso la delega contenuta nella legge n. 124 del 2015.
Il terzo provvedimento da segnalare è il nuovo Codice dei contratti pubblici, adottato con decreto legislativo n. 50 del 2016 – peraltro recentemente rivisto e corretto con il decreto legislativo n. 56 del 19 aprile 2017 – che costituisce un intervento particolarmente ampio e che risulta centrale per completare il nuovo sistema italiano anticorruzione. Ai sensi dell’articolo 213 del citato decreto, infatti, all’ANAC è attribuito un ruolo nevralgico di controllo, vigilanza e regolazione dei contratti pubblici, per combattere l’illegalità e la corruzione. In particolare, essa è chiamata a svolgere anche un’attività di “soft-regulation”[16], attraverso  linee  guida,  bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile, al fine di promuovere l’efficienza e la qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche al fine di sviluppare le  migliori pratiche.
Il descritto complesso di provvedimenti si rivolge a regolare nell’insieme un sistema di contrasto alla corruzione innovativo per l’ampiezza del suo ambito e per le relative strategie messe in campo. Il nuovo disegno delinea una nozione di corruzione amministrativa più estesa di quella penale e riconducibile in sostanza alla maladministration, laddove con tale termine si vogliono indicare anche situazioni rilevanti più ampie della fattispecie penalistica, che comprendono non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione, ma anche le situazioni in cui, a prescindere dagli aspetti penali, viene in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite.
Viene elaborata una nozione di corruzione che rinvia non solo a condotte penalmente rilevanti, ma anche a “condotte che sono fonte di responsabilità di altro tipo o non espongono ad alcuna sanzione, ma sono comunque sgradite all’ordinamento giuridico: conflitti di interessi, nepotismo, clientelismo, partigianeria, occupazione di cariche pubbliche, assenteismo, sprechi”[17].
Ciò è il frutto di una riflessione profonda maturata negli ultimi anni, sulla scia di perduranti scandali, che ha dato la stura ad un filone di studio e di ricerca che ha fatto avanzare in dottrina una concezione di corruzione, come detto, non più indissolubilmente limitata al settore penalistico, ma estesa anche al settore amministrativo. La corruzione non indica più solo il pactum sceleris tra corruttore e corrotto, bensì comprende la ben più ampia condizione di “administrative malpractice“: termine con il quale viene indicato quel complesso di disfunzioni che va dalle resistenze al cambiamento al formalismo, all’indifferenza, all’inefficienza, al nepotismo, alla corruzione.[18]
E tuttavia nel nuovo sistema non si introduce affatto una nuova nozione di corruzione, concetto il cui significato resta saldamente ancorato alla definizione penalistica di scambio fra atti o funzione con una utilità, ma si modifica l’approccio, perché si amplia il campo di intervento prima circoscritto a sanzionare specifiche condotte individuali ed ora, invece, rivolto a questioni preliminari, aspetti organizzativi, regolazione e procedimentalizzazione di specifiche attività.
Questo “ampliamento” è quindi principalmente il frutto della diversa logica della prevenzione rispetto alla repressione: un mutamento di prospettiva per cui diventano rilevanti situazioni nelle quali il rischio è meramente potenziale, il conflitto di interessi apparente, ma in presenza delle quali è necessario che entrino in gioco misure di “allontanamento” dal rischio, con scelte che talvolta prescindono completamente dalle condotte individuali.
Il nuovo sistema, proprio perché interessato a prevenire e non a sanzionare, mira ad intervenire su ciò che può accadere e non guarda solo a ciò che è accaduto, rivolgendosi all’organizzazione e non solo all’azione. L’attenzione si sposta dalla patologia dell’illecito alla presenza di un rischio, mentre la strategia di contrasto si rivolge ai conflitti di interesse, da evitare, conoscere, controllare, nell’ottica della massima trasparenza.
Il tutto in un disegno complesso fatto di misure specifiche e regolazioni settoriali, tenute insieme da due collanti: uno, organizzativo, che ha come perno l’Autorità Nazionale Anticorruzione; l’altro, procedurale e programmatico, che si si sviluppa in coerenza con il piano nazionale anticorruzione. Il sistema si fonda essenzialmente su alcuni pilastri, quali l’adozione di misure in via preventiva e di natura amministrativa e non solo penale; la creazione di un sistema pubblico di prevenzione della corruzione; l’introduzione di specifiche sanzioni; la revisione delle regole sull’organizzazione amministrativa interna[19].
La legge n. 190/12 interviene, dunque, a disciplinare misure di organizzazione che, per una valutazione realizzata ex ante dal legislatore, si crede possano limitare i fenomeni corruttivi. Essa costituisce il primo tentativo di un approccio globale al tema, che cerca di aggredire i fenomeni di maggiore rilevanza. Inoltre, mira ad un’operazione ambiziosa in materia di trasparenza: riscrivere, per intero e in modo organico, sulla base di una delega al Governo, la disciplina della trasparenza attraverso la pubblicazione dei dati sui siti web degli Enti, superando la precedente frammentazione normativa, nonché garantire, con misure anche sanzionatorie, l’effettivo rispetto dei nuovi obblighi di trasparenza, individuando i procedimenti “a trasparenza prioritaria” perché più esposti a rischio di corruzione.
L’idea di fondo dell’intervento normativo è che il contrasto al fenomeno della corruzione debba essere incentrato su una precisa azione preventiva in ambito amministrativo, strettamente connessa al versante repressivo penale, “attraverso meccanismi organizzativi e procedurali volti al miglioramento dell’efficienza, promuovendo contemporaneamente la cultura della strategia  e della pianificazione  per il raggiungimento di risultati di lungo periodo”.[20]
Si interviene sull’individuazione delle cosiddette aree sensibili, alcune delle quali sono esplicitamente individuate, mentre altre vanno indicate direttamente dall’amministrazione. Tra quelle espressamente contemplate vi sono, ad esempio, il conferimento e l’attribuzione di vantaggi economici a soggetti privati, gli appalti, le concessioni di beni pubblici.
Le misure ritenute più idonee sotto il profilo organizzativo sono considerate la rotazione dei vertici dirigenziali e l’individuazione di un piano interno di prevenzione della corruzione, sulla base di linee generali nazionali (che a loro volta danno vita al Piano triennale nazionale sulla corruzione).
Dal combinato disposto delle norme si evince che le finalità perseguite dal legislatore risiedono nell’intento di costituire un sistema di attenzione e vigilanza fondato sulla figura del Responsabile interno dell’anticorruzione, sul Dipartimento della Funzione Pubblica e sull’ANAC.  A completamento del sistema, vi è la Corte dei Conti,  competente per la ricerca e  la verifica di eventuali casi di responsabilità amministrativa ed erariale in tale ambito.
Come sopra illustrato, la legge 6 novembre 2012, n. 190 introduce nel nostro ordinamento un sistema organico di prevenzione della corruzione, il cui aspetto caratterizzante consiste nell’articolazione del processo di formulazione e attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione su due livelli – un livello nazionale ed uno decentrato- il tutto in un disegno complesso fatto di misure specifiche e regolazioni settoriali che ruotano intorno all’Autorità nazionale Anticorruzione e al il Piano Nazionale Anticorruzione[21].
La funzione principale del P.N.A. è quella di assicurare l’attuazione coordinata delle strategie di prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, elaborate a livello nazionale e internazionale. Il sistema deve garantire che le strategie nazionali si sviluppino e si modifichino a seconda delle esigenze e del feedback ricevuto dalle amministrazioni, in modo da mettere a punto degli strumenti di prevenzione mirati e sempre più incisivi. In questa logica, l’adozione del P.N.A. non si configura come un’attività una tantum, bensì come un processo ciclico in cui le strategie e gli strumenti vengono via via affinati, modificati o sostituiti in relazione al feedback ottenuto a seguito della loro applicazione.
Inoltre, l’adozione del P.N.A. tiene conto dell’esigenza di uno sviluppo graduale e progressivo del sistema di prevenzione, nella consapevolezza che il successo degli interventi dipende in larga misura dal consenso sulle politiche di prevenzione, dalla loro accettazione e dalla concreta promozione delle stesse da parte di tutti gli attori coinvolti[22].
Un ruolo fondamentale in questo contesto è rappresentato dalla previsione dell’adozione del P.T.P.C., con il quale viene disegnata la strategia di prevenzione per ciascuna amministrazione. Le indicazioni fornite alle amministrazioni sono descritte in maniera sintetica, mentre gli approfondimenti di carattere interpretativo, procedurale e metodologico, sono forniti negli Allegati. Inoltre, un ruolo chiave spetta alla figura del Responsabile della prevenzione della corruzione (RPC) che  rappresenta, senza dubbio, uno dei soggetti fondamentali nell’ambito della normativa sulla prevenzione della corruzione e della trasparenza. La normativa assegna alla figura del Responsabile per la prevenzione compiti precisi e altrettante specifiche responsabilità[23].
Possiamo dire che la legge n. 190/12 interviene a disciplinare misure di organizzazione che si crede possano limitare i fenomeni corruttivi. È stato affermato che: “pur con limiti, la legge costituisce il primo tentativo di un approccio globale al tema, che cerca di aggredire i fenomeni di maggiore rilevanza[24]“.
La citata legge prevede ulteriori strumenti di prevenzione della corruzione.
In particolare, essa contiene alcune disposizioni di delega[25] in materia di inconferibilità e incompatibilità, secondo una politica volta a garantire l’imparzialità soggettiva del funzionario amministrativo, che comprende anche la riscrittura dei doveri di comportamento dei dipendenti pubblici.
Sotto quest’ultimo profilo essa ha previsto l’adozione di un nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici[26], cui dovranno aggiungersi i codici di comportamento che ciascuna amministrazione adotterà.
Al complesso dei nuovi codici è finalmente attribuito un sicuro valore giuridico, atteso che l’eventuale violazione delle relative prescrizioni, che tipizzano i comportamenti corretti e quelli vietati, comporta una  responsabilità di carattere disciplinare.
Quanto, invece, all’accesso e alla permanenza negli incarichi amministrativi, la scelta di fondo della legge n. 190 è nel senso di intervenire sul precedente regime in tre modi:  con una revisione del sistema dell’autorizzazione degli incarichi esterni [27];  con la nuova “‘incompatibilità` successiva”[28] (detta anche ”pantouflage”), cioè il divieto di assumere cariche in imprese private successivamente alla cessazione del servizio svolto presso le amministrazioni pubbliche, che possano far dubitare, retrospettivamente, dell’imparzialità del funzionario nell’esercizio delle funzioni affidate; con una riscrittura del regime di incompatibilità, questa volta calibrato non più` con riferimento alla condizione generale del dipendente pubblico (per il quale il regime di prestazione di lavoro esclusiva per l’amministrazione è mantenuto), ma agli incarichi dirigenziali.

4. Il recepimento delle misure di contrasto alla corruzione da parte delle Forze di Polizia: profili di specificità e problematiche applicative.Appare evidente che la legge anticorruzione “scommette sull’idea della capacità delle singole Amministrazioni di riuscire a mettere in campo anticorpi , che non possono essere intesi in senso generale , ma che vanno mirati tenendo conto delle specificità[29]“.
Come ampiamente illustrato, la corruzione ha un costo per la collettività, non solo diretto, ma anche indiretto, connesso ai ritardi nella conclusione dei procedimenti amministrativi, al cattivo funzionamento degli apparati pubblici, alla sfiducia del cittadino nei confronti delle istituzioni, arrivando a minare i valori fondamentali sanciti dalla Costituzione: uguaglianza, trasparenza dei processi decisionali, pari opportunità dei cittadini.
Ciò assume un rilievo ancora più significativo e pregnante se rapportato all’ambito in cui sono chiamate ad operare le Forze di Polizia.
Non sfugge come episodi di illegalità e corruzione appartengano anche alle Forze di Polizia, con un costo inimmaginabile in termini di danno all’immagine delle istituzioni e percezione di sfiducia da parte di cittadini.
Non a caso l’ISTAT, nell’indagine sulla sicurezza dei cittadini 2015-2016, ha introdotto per la prima volta una serie di quesiti nuovi per studiare il fenomeno della corruzione, inserendo tra questi anche le richieste di denaro o favori in cambio di facilitazioni da parte delle Forze dell’ordine o delle Forze Armate.[30]
Analogamente agli altri settori della pubblica amministrazione, anche nelle Forze di Polizia la corruzione assume una natura polimorfa, essendo riconducibile a comportamenti di varia natura che arrivano a ricomprendere fenomeni devianti o reati posti in essere dal personale appartenente.
Le pratiche corruttive si trovano in forme diverse in molte strutture di polizia, non solo ai gradi inferiori, ma investono tutti i livelli delle organizzazioni di polizia, sebbene esistano forme di attività di polizia o aree delle organizzazioni di polizia che rivelano un maggior rischio di corruzione.[31]
Le attività di polizia, infatti, in larga misura, sono svolte in stretto contatto con la popolazione e la fiducia pubblica nella polizia è strettamente collegata all’atteggiamento e al comportamento verso il pubblico, in particolare al rispetto della dignità umana e delle libertà dell’individuo.
Gli scopi e le funzioni esercitate dalle Forze di Polizia in una società democratica implicano la necessità di confrontarsi con problematiche e rischi persistenti e ricorrenti, determinati in certa misura proprio dalla natura del lavoro che le Forze dell’ordine espletano quotidianamente.
Rispetto a tale fenomeno, in passato si è registrata una tendenza a considerare la corruzione nelle Forze di Polizia come un problema eccezionale e temporaneo che poteva essere eliminato con singoli interventi di carattere sporadico.
Questa opinione, di pari passo con la nuova consapevolezza sociale della rilevanza del fenomeno corruttivo a livello globale, si è modificata nel corso degli anni 90, e si è arrivati oggi a considerare la corruzione nelle Forze di Polizia come un fenomeno trasversale ed universale, che tocca le polizie di tutti gli Stati e con il quale i vertici di Polizia sono tenuti a confrontarsi costantemente.
Anche in relazione al fenomeno corruttivo nelle Forze di Polizia si è potuto constatare che le misure punitive e repressive intraprese non hanno dato i risultati sperati.
Ciò è in larga parte dovuto al fatto che ci si muove in un ambito dinamico e non statico, dove la società cambia nella misura in cui nuove possibilità di corruzione si presentano. Sulla base di tali considerazioni, nelle realtà in cui si è voluto affrontare in modo sistematico il problema, si è lavorato su alcuni punti di fondamentale importanza, quali:

• la formazione della leadership delle Forze di Polizia;
• la dotazione dei migliori strumenti tecnici e umani negli uffici ispettivi interni;
• l’utilizzo di metodi proattivi, quali la somministrazione di test a campione sul personale collocato in posizioni strategiche o l’impiego di dispositivi elettronici di videoregistrazione;
• la promozione di una cultura della disciplina e della professionalità;
• l’individuazione delle situazioni a rischio, solitamente indentificate nell’ambito delle attività connesse a droga, attività sotto copertura, concessioni di licenze;
• la formazione del personale e il tutoraggio, insistendo sull’importanza delle norme e dell’etica, così come sull’insieme dei rischi legati alle caratteristiche della professione.

Questi ultimi aspetti assumono un’ importanza fondamentale nell’ottica della costruzione di un sistema di prevenzione dei comportamenti corruttivi nelle Forze di Polizia, in linea con le finalità perseguite dal legislatore del 2012.
Se, da un lato, la specificità della funzioni di polizia e le finalità delle stesse sono immutate, dall’altro lato sono soggetti a continua evoluzione gli strumenti normativi e le procedure operative che gli operatori di polizia devono seguire. Ciò significa che sebbene gli scopi della polizia siano gli stessi, le modalità per raggiungerli sono condizionati dagli scenari che la realtà presenta e soprattutto dalla cultura della legalità che proviene dal territorio, fattori questi che risultano interconnessi e si alimentano a vicenda, determinando un degrado culturale che non favorisce l’attività di polizia e ne può condizionare le modalità di esercizio.
La delicatezza che connota lo svolgimento delle funzioni e dei compiti di polizia richiede, pertanto, investimenti formativi complessi, tali da orientare il personale al rispetto delle leggi e dei principi etici, per fare in modo che le Forze di Polizia si pongano come istituzioni di fiducia del cittadino, degne di apprezzamento e rispetto, alle quale questi possa rivolgersi in ogni momento per trovare assistenza.
In quest’ottica, l’apprezzamento sociale diventa una conquista che viene conseguita con l’azione quotidiana, nella consapevolezza del dover rendere conto al cittadino che giudica l’operato delle Forze dell’ordine.
E’ proprio questo giudizio che ogni struttura di polizia deve ricercare, come affermato dal Codice europeo di etica per la polizia, adottato, sotto forma di Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, il 19 settembre 2001. Da ciò discende che “a tutti i livelli dell’organizzazione della polizia devono essere istituite misure efficaci  per prevenire e combattere la corruzione al sui interno e che il personale di polizia deve opporsi ad ogni forma di corruzione all’interno della polizia.”[32].
Sulla scia di tali orientamenti è divenuta imprescindibile l’attuazione da parte delle Forze di Polizia di strumenti di prevenzione e contrasto della corruzione, proprio nell’intento di far propri i lineamenti e le disposizioni previste dalla legge 190, tenendo comunque conto della specificità delle funzioni istituzionali ad esse attribuite e delle relative previsioni in termini di organizzazione ed attività cui sono correlati specifici obblighi prescritti dagli ordinamenti di settore.
Nel corso degli ultimi anni si è registrato, quindi, uno sforzo da parte delle Forze di Polizia nell’ individuazione di modelli organizzativi che fossero funzionali a ricercare la collaborazione dei cittadini e a prevenire e combattere la corruzione al suo interno.
Questi due momenti, apertura alle collaborazioni della comunità e prevenzione e contrasto alla corruzione interna sono fattori complementari: l’apertura alla collaborazione è infatti sinonimo di trasparenza e di ricerca dell’accreditamento, funzionali al rispetto e alla fiducia dei cittadini.
Tutto ciò si è tradotto concretamente nell’adozione da parte di tutte le Forze di Polizia di strumenti preventivi e di trasparenza in funzione di contrasto alla corruzione, che hanno portato ad adeguamenti organizzativi e formativi.
C’è stato un progressivo adeguamento alle prescrizioni contenute nelle norme anticorruzione, nel rispetto degli indirizzi dettati a livello nazionale, ove applicabili, e tenendo conto delle peculiarità organizzative e funzionali che contraddistinguono detti corpi.
Preliminarmente, dunque, si è posta la questione generale di individuare l’ambito soggettivo di applicazione delle misure di prevenzione della corruzione come individuato dall’articolo 1, comma 59, della legge 6 novembre 2012, n. 190[33], nelle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, riconducendolo nell’ambito del rapporto che intercorre tra le leggi che agiscono sull’attività amministrativa in diretta attuazione del dettato costituzionale e la cui applicazione è indirizzata a tutti i dipendenti pubblici (quindi anche gli appartenenti alle Forze armate e di Polizia) e norme “speciali” riferite all’esclusivo status giuridico militare o speciale.
Una chiave di lettura, in tal senso, è stata individuata nelle disposizioni dell’art. 3 del d.lgs. n. 165/2001, il quale nel riferirsi alle categorie in regime di diritto pubblico, stabilisce che esse “rimangono disciplinate dai rispettivi ordinamenti”.
La via percorsa, quindi, è stata quella di esaminare di volta in volta gli istituti introdotti nell’ordinamento dalla normativa anticorruzione, valutandone la compatibilità con gli aspetti specifici di ogni amministrazione interessata.

5. Le politiche di prevenzione della corruzione adottate dalle Forze di Polizia:  i Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione delle Forze di Polizia. 
Iniziando dall’applicabilità della previsione della legge 190/2012, concernente i Piani triennali anticorruzione, il Ministero dell’Interno, della Difesa, della Giustizia e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno adottato- a partire dal 2013- i Piani triennali anticorruzione.
Sulla base delle indicazioni dell’Autorità Anticorruzione, i PTPC delle citate Amministrazioni per le Forze di Polizia non si sono configurati come un’attività una tantum, bensì come un processo ciclico in cui l’analisi, le strategie e gli strumenti sono stati via via affinati, modificati o sostituiti in relazione ai feedback ottenuti anche a seguito della loro applicazione e tenendo conto dell’esigenza di uno sviluppo graduale e progressivo del sistema di prevenzione all’interno dei predetti Corpi.
I PTPC dei citati Dicasteri sono stati originariamente predisposti sulla base del PNA approvato dall’ l’Autorità nazionale anticorruzione l’11 settembre 2013[34] e successivamente sono stati aggiornati tenendo conto degli aggiornamenti del PNA[35] e delle linee guida diramate dall’ANAC[36], nonchè delle modifiche intervenute con il d.lgs. 97/2016, a seguito del quale sono stati modificati al fine di contenere una specifica sezione costituita dal Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità.
Si tratta di una delle novità più importanti introdotte dal d.lgs. 97/2016, che dispone l’unificazione fra il Programma triennale di prevenzione della corruzione e quello della trasparenza, in un’ottica di piena integrazione, considerato che la trasparenza rappresenta una misura di estremo rilievo per la prevenzione della corruzione.
La trasparenza informativa, infatti, costituisce un prerequisito irrinunciabile della più ampia azione volta a garantire la legalità e a prevenire fenomeni corruttivi nella pubblica amministrazione.
La trasparenza va quindi intesa non solo come conoscibilità di tutta l’attività amministrativa, ma anche come strumento che garantisce l’imparzialità dell’azione amministrativa e impedisce sia conflitti d’interessi, anche potenziali, sia incompatibilità di incarichi[37].
Nella definizione del concetto di trasparenza e nella precisazione delle finalità che tale principio mira a realizzare, già il decreto legislativo 33 del 2013 era andato oltre il generico richiamo al principio operato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e, riprendendo e integrando la definizione contenuta nell’abrogato art.11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, aveva definito la trasparenza come “accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni”, attribuendo alla stessa lo “scopo di favorire forme diffuse di controllo” su due fondamentali ambiti dell’intervento della pubblica amministrazione, quello del “perseguimento delle funzioni istituzionali” e quello dell'”utilizzo delle risorse pubbliche” (art. 1, comma 1, d.lgs. 33/2013).[38].
L’articolo 10 del citato decreto legislativo stabiliva che ogni amministrazione dovesse adottare un programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente, che indicasse le iniziative previste per garantire un adeguato livello di trasparenza e di sviluppo della cultura della integrità, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione per la Valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) -ora Autorità Nazionale Anticorruzione.
I citati Piani triennali hanno necessariamente dovuto coniugare il contesto di riferimento con la specificità della funzione svolta dalle Forze di Polizia, nell’ambito dei principi costituzionalmente fissati.
In tale contesto, occorre evidenziare come l’attuazione degli adempimenti in materia di trasparenza da parte delle Forze di Polizia sia comunque soggetta a delle limitazioni rivolte a garantire l’interesse costituzionalmente protetto della tutela della riservatezza.
In particolare, l’art. 4 del decreto in parola, oltre a escludere la pubblicazione dei dati sensibili e dei dati giudiziari, al comma 6, riconosce i limiti alla diffusione e all’accesso delle informazioni di cui all’art. 24, commi 1 e 6, della legge n. 241 del 1990, in materia di esclusione dal diritto di accesso per i documenti coperti da segreto di Stato e per quelli dalla cui divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale (comma 1, lett. a.) e all’ordine pubblico e alla prevenzione e repressione della criminalità (comma 1, lett. c.).
Pertanto, l’impianto normativo anticorruzione riconosce la “specificità” derivante dalla natura delle funzioni esercitate dalle Forze Armate e di Polizia, codificata a livello ordinamentale dai rispettivi decreti e regolamenti, riguardanti l’organizzazione, le funzioni e le attività delle Forze di Polizia.
Proprio in relazione al criterio della trasparenza, ad esempio, la specificità funzionale delle Forze di Polizia ha imposto di escludere dalla conoscibilità esterna alcune attività relative all’area “tecnico operativa”, connesse con la pianificazione, l’impiego e l’addestramento delle Forze di Polizia, poiché queste presentano connotati di riservatezza legati alle funzioni espletate dal personale appartenente.
Si tratta di dati che riguardano situazioni e realtà ritenute non accessibili al pubblico, proprio per evitare la compromissione del corretto espletamento delle funzioni istituzionali ed il raggiungimento degli obiettivi da parte delle Forze di Polizia.
Tali motivazioni non si rinvengono, invece, per l’area tecnico-amministrativa dei citati Dicasteri, che cura principalmente le attività inerenti i programmi di sviluppo e i contratti per l’approvvigionamento, l’alienazione e la cessione dei materiali di armamento, gli affari giuridici, economici, disciplinari del personale civile e di polizia e, pertanto, direttamente interessata ai connessi adempimenti di legge in materia di pubblicità e trasparenza della Pubblica Amministrazione.
Conseguentemente, si può affermare che l’ambito applicativo dei Programmi triennali dei Dicasteri da cui dipendono le Forze di Polizia è  oggi rappresentato, di norma, dai soggetti, dall’organizzazione e dai procedimenti individuati nei limiti dei relativi ordinamenti, salvaguardando, altresì, l’obiettivo di garantire, attraverso la diffusione dei dati, un efficace controllo del rispetto dei termini di procedura e dell’assolvimento dei doveri di ufficio da parte di chi svolge funzioni dirigenziali e direttive ed un monitoraggio continuo dell’attività delle Forze di Polizia.
Nell’ambito della più efficace organizzazione del sistema di prevenzione degli episodi di illegalità rientra, poi, il raccordo tra le competenze della nuova figura del Responsabile della prevenzione della corruzione e quelle del Responsabile per la trasparenza e l’integrità, figura introdotta dal decreto legislativo n. 150 del 2009 ed ora disciplinata dall’articolo 43, comma 1, del decreto legislativo n. 33 del 2013, novellato dal decreto legislativo n.97 del 25 maggio 2016. Ai suddetti fini, la soluzione prospettata ex lege è l’unificazione, di norma, delle funzioni in capo al Responsabile della prevenzione della corruzione.
La concentrazione in capo ad un unico dirigente si correla ad un’altra delle più rilevanti novità contenute nel decreto legislativo n. 97/2016, che consiste nella previsione della unitarietà del Piano triennale di prevenzione della corruzione, ora anche della trasparenza (PTPCT), in quanto la trasparenza ne diviene una apposita sezione, una misura di estremo rilievo per la prevenzione della corruzione, funzionale alla promozione dell’integrità e allo sviluppo della cultura della legalità dell’attività pubblica,[39]. Le amministrazioni e gli altri soggetti obbligati sono tenuti, pertanto, ad adottare, entro il 31 gennaio di ogni anno, un unico Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza in cui sia chiaramente identificata la sezione relativa alla trasparenza.
I PTPCT devono essere pubblicati sul sito istituzionale delle Amministrazioni tempestivamente e comunque non oltre un mese dalla loro adozione. Per quel che concerne i contenuti, si rileva che gli obiettivi strategici in materia di trasparenza definiti da parte degli organi politici costituiscono elemento necessario, e dunque ineludibile, della sezione del PTPC relativa alla trasparenza[40].
Al fine di recepire le previsioni normative di prevenzione della corruzione, i Piani triennali delle Forze di Polizia hanno previsto, in attuazione del d.lgs. 97/2016, l’unificazione del Responsabile della prevenzione della corruzione e quello della trasparenza[41]. Il Responsabile, nelle predette Amministrazioni, si avvale del contributo dei Referenti, operanti sia in ambito centrale che in sede periferica, al fine di creare una rete di diretta emanazione e a supporto delle iniziative del Responsabile.
Inoltre, le singole Amministrazioni da cui dipendono le Forze di Polizia hanno adottato gli opportuni provvedimenti integrativi e correttivi, rispetto a quelli adottati prima dell’entrata in vigore della citata normativa, procedendo a porre in essere le modifiche dei Piani triennali già pubblicati e successivamente ad adottare nuovi Piani.
Il Ministero della Difesa, già nel PTPC 2016-2018, aveva proceduto all’unificazione, in capo ad un solo dirigente, della funzione di Responsabile della prevenzione della corruzione e di Responsabile per la trasparenza, mantenuta anche nel nuovo Piano 2018-2020. Tale nomina ha consentito di realizzare nell’ambito del Dicastero un rafforzamento del collegamento, in un’azione unitaria, sinergica ed osmotica da parte del medesimo soggetto, tra le misure definite ai fini della prevenzione della corruzione e quelle individuate per assicurare la trasparenza, di per sé il più importante strumento di prevenzione che consente il controllo sullo svolgimento dell’attività amministrativa da parte dei cittadini. E’ stato inoltre confermata all’interno del Dicastero la presenza di una struttura di Referenti della prevenzione della corruzione e per la trasparenza “unici” per ciascuna Unità Operativa della Difesa, che si pongono quali interlocutori del Responsabile in materia di adempimenti di pubblicazione. Sono stati, inoltre, individuati i dirigenti responsabili della pubblicazione dei dati, mediante uno schema che per ciascuna U.O. definisce le relazioni tra il Responsabile ed i Referenti (c.d. I livello) e tra questi e i Dirigenti responsabili della pubblicazione (II livello). [42]
Pare apprezzabile lo sforzo compiuto in tal senso, atteso che l’organizzazione del Ministero della Difesa, in quanto caratterizzata da una struttura ordinativa complessa, articolata in diversi livelli tra loro eterogenei -area centrale e area periferica, organizzazioni operative e territoriali delle Forze Armate e dell’Arma dei Carabinieri-, richiede un considerevole sforzo di coordinamento per l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione contemplati dal decreto legislativo n. 33 del 2013.Sono state realizzate, apposite sezioni di “Amministrazione trasparente” nei siti di ciascuna Forza Armata e dell’Arma dei Carabinieri nelle quali, nel rispetto delle peculiarità di ciascuna, si procede ad una pubblicazione coordinata dei dati mediante collegamenti (link) che dalla sezione del sito dell’Amministrazione (Difesa.it) conducono a quelle dei siti delle FF.AA./CC, in ragione della quale ciascuna F.A./CC. provvede al popolamento dei dati.
Anche il Ministero della Giustizia, nell’ambito del PTPC 2018-2020, dedica una sezione al Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità, procedendo, altresì, all’unificazione in capo ad un solo dirigente della funzione di Responsabile della prevenzione della corruzione e di Responsabile per la trasparenza.
Anche il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione del Comando Generale della Guardia di Finanza per il periodo 2017-2019 ricomprende un’apposita sezione dedicata al Programma Triennale per la Trasparenza, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. 33/2013 e successive modifiche. Con determinazione del Comandante Generale n. 360979/2016, in data 29 novembre 2016, è stato nominato un unico Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Il Ministero dell’Interno, già nel Piano Triennale per la Trasparenza e l’Integrità 2014-2016[43], aveva provveduto con DM 23 gennaio 2013, ad individuare la figura del Responsabile della prevenzione della corruzione e del Responsabile della Trasparenza- in considerazione della stretta connessione tra la trasparenza e la prevenzione della corruzione- nella stessa persona, che coordina nella duplice veste tutte le attività e le funzioni previste. Il predetto incarico era stato conferito ad un Prefetto, incardinato nel Dipartimento per le politiche del personale dell’Amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie. La scelta organizzativa compiuta dal Ministero, anche nei successivi piani triennali, è stata quella di mantenere in capo ad un unico soggetto le predette funzioni[44], nonché quella di responsabilizzare alla trasparenza tutti i soggetti coinvolti, passando attraverso il contributo di ciascun dipendente competente alla produzione e all’aggiornamento delle informazioni obbligatorie per legge, da pubblicare sul sito.
Pertanto, sono stati individuati una serie di attori e di conseguenti responsabilità, nelle varie fasi del processo e, precisamente: i Dirigenti gli Uffici produttori o detentori dei dati e delle informazioni; i Dirigenti presso le singole Direzioni Centrali del Ministero[45], i Dirigenti presso i 5 Dipartimenti ministeriali, designati da ciascun vertice dipartimentale, quali “Referenti per la Trasparenza”; il Responsabile dell’Ufficio Comunicazione Istituzionale (UCI), presso l’Ufficio Stampa e Comunicazione del Ministro; il Responsabile della Redazione del Portale dell’Amministrazione centrale; il Responsabile della Trasparenza.
Il Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha una propria sezione di “Amministrazione Trasparente” che viene gestita , sotto il solo profilo informatico, in completa autonomia, fermo restando il ruolo di regia, di coordinamento e di monitoraggio propria del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza.[46]

6. Gli specifici strumenti anticorruzione recepiti dalle Forze di Polizia: le dichiarazioni di insussistenza di cause di inconferibilità e di incompatibilità, il fenomeno del cd. “pantouflage, la tutela del c.d. whistleblower, la rotazione degli incarichi, i codici di comportamento,  la formazione del personale.
Le disposizioni in materia di inconferibilità e di incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico sono contenute nel decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, emanato a norma dell’art. 1, commi 49 e 50, della legge n. 190 del 2012. Come illustrato al capitolo 2, l’inconferibilità è la preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da pubbliche amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi, a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico.
Differentemente, l’incompatibilità determina l’obbligo per il soggetto cui viene conferito l’incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza nell’incarico e l’assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l’assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico.
Inizialmente, in merito all’applicabilità della suddetta disposizione normativa al personale appartenente alle Forze di Polizia, sono emersi dubbi interpretativi, anche in riferimento alla possibilità di dare concreta applicazione all’articolo 20 del citato decreto, concernente l’obbligo di rilascio da parte del dipendente al momento dell’assunzione dell’incarico, di una dichiarazione sulla insussistenza di cause di inconferibilità o incompatibilità. Proprio in relazione alla suddetta problematica, è stata formulata in data 10.02.2015 dal Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza una Richiesta di parere all’A.N.A.C. in merito all’obbligo all’obbligo per gli appartenenti alla Polizia di Stato di rendere, all’atto del conferimento dell’incarico e annualmente, le dichiarazioni in ordine alla sussistenza di cause di inconferibilità o incompatibilità, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 39/2013[47]. Nella richiesta si evidenziava la presenza di disposizioni particolarmente rigide nell’ordinamento che regola, con le relative sanzioni, l’esclusività del rapporto di servizio di tutti gli appartenenti alla Polizia di Stato (artt. 50 e 51 del D.P.R. n. 335/82 e art. 24 del D.P.R. n. 782/1984). Si faceva riferimento, ad esempio, al divieto assoluto per il personale della Polizia di Stato di svolgere prestazioni lavorative che non siano strettamente attinenti al servizio di Polizia, e alle altre disposizioni richiamate che rivestono carattere di norme speciali rispetto a quelle previste dal d.lgs. n. 39/2013. Peraltro, la richiesta formulata dal Capo della Polizia – Direttore generale della Pubblica Sicurezza, veniva formulata  all’esito di un confronto con le altre Forze di Polizia ad ordinamento civile e militare, nel cui ambito erano state riscontrate analoghe perplessità.
Appare utile evidenziare come l’ANAC, nella trattazione della problematica, si soffermi sugli aspetti concernenti l’adattamento del Comparto Forze Armate e di Polizia alla legge 190/2012 e ai decreti attuativi, per sostenere la necessità di esaminare preliminarmente la questione generale del rapporto che intercorre tra le leggi che agiscono sull’attività amministrativa in diretta attuazione del dettato costituzionale e la cui applicazione è indirizzata a tutti i dipendenti pubblici (quindi anche gli appartenenti alle forze armate e di polizia) e norme “speciali” riferite all’esclusivo status giuridico militare.
La soluzione a tale questione viene individuata nella necessaria disamina- di volta in volta – degli istituti introdotti nell’ordinamento, valutandone la compatibilità con gli aspetti specifici di ogni amministrazione interessata, partendo dalla chiave di lettura fornita dall’art. 3 del d.lgs. n. 165/2001, il quale nel riferirsi alle categorie in regime di diritto pubblico, stabilisce che esse «rimangono disciplinate dai rispettivi ordinamenti». Infatti, lo status dei dipendenti pubblici militari non è oggetto della privatizzazione del rapporto disposto in generale all’articolo 2, e l’ordinamento militare effettua spesso un ampio rinvio alla disciplina del pubblico impiego, rivelando la propria indeterminatezza e la volontà di conformarsi all’evoluzione della disciplina generale in quanto compatibile. In tale contesto si inseriscono le disposizioni del decreto 39/2013 , il cui scopo è regolare l’accesso agli incarichi amministrativi (non di modificare il regime ordinamentale del rapporto di lavoro), le  quali agiscono in diretta attuazione del dettato costituzionale (essendo norme di attuazione degli artt. 54 e 97 della Costituzione) la cui applicazione è indirizzata a tutti i dipendenti pubblici, quindi anche gli appartenenti alle Forze armate e di polizia.
Alla luce di tale ricostruzione, appare condivisibile la decisione dell’ANAC secondo la quale il  personale delle Forze Armate e di Polizia può essere inquadrato come pubblico dipendente integrato dallo status giuridico di militare e, pertanto, lo stesso risulta essere pienamente destinatario delle citate disposizioni, qualora allo stesso viene conferito uno degli incarichi previsti dal citato decreto 39/2013 (incarichi dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni).
Ciò appare in linea con la disciplina vigente in materia di attribuzione di incarichi dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice per i dipendenti pubblici, anche appartenenti alle Forze di Polizia, che si fonda sulla strutturale incompatibilità tra rapporto di lavoro subordinato con l’amministrazione e assunzione di interessi privati esterni. E proprio agendo in tale ottica, ferme restando le incompatibilità previste dall’ ordinamento del personale (artt. 50 e 51 del D.P.R. n. 335/82 e art. 24 del D.P.R. n. 782/1984), gli appartenenti alle Forze di Polizia “dovranno rilasciare, all’atto del conferimento degli incarichi previsti dal decreto 39/2013 e annualmente nel corso dell’incarico, le dichiarazioni di cui all’art. 20 del citato decreto 39/2013; tali dichiarazioni devono essere rese nei termini e nelle condizioni di cui agli artt. 46 e 47 del D.P.R. 445/2000, nonché dell’art. 20 del d.lgs. n. 39/2013, anche avendo riguardo ai diversi profili di responsabilità scaturenti dalle violazioni del D.P.R. 445/2000 e delle disposizioni del d.lgs. n. 39/2013“. [48]
Alla luce di tali considerazioni, si rileva che le Forze di Polizia hanno generalmente fatto ricorso a sistemi di “dichiarazioni” di assenza di cause di incompatibilità rimesse ai soggetti interessati e sistemi di verifica dell’insussistenza delle cause ostative ai conferimenti degli incarichi e alle ipotesi di incompatibilità.
Infine, le citate Amministrazioni i sono adoperate anche in relazione alla necessità di dare attuazione alle previsioni concernenti le attività successive alla cessazione dal servizio, al fine di prevenire il fenomeno del cd. “pantouflage / revolving doors“, in attuazione di una specifica disposizione introdotta dalla legge anticorruzione.[49]
Nel quadro delle misure di prevenzione da adottare per garantire il rispetto della disciplina di cui al citato decreto legislativo, sono state complessivamente poste in essere dalle forze di Polizia una serie di azioni volte a: inserire nei bandi di gara, tra le condizioni di partecipazione, la prescrizione circa la non ammissibilità alla partecipazione alla gara di concorrenti per i quali sussistano le condizioni di cui all’art.53, comma 16-ter del decreto legislativo 165 del 2001 o che siano incorsi, ai sensi della normativa vigente, in ulteriori divieti a contrattare con la pubblica Amministrazione; chiedere a tutte le imprese concorrenti di fornire, tra la documentazione di ammissione alla gara, anche un’autodichiarazione attestante che l’impresa, consapevole del divieto posto dall’art.53, comma 16-ter del decreto legislativo 165 del 2001, dichiara di non avere concluso e si impegna a non concludere, contratti di lavoro subordinato o autonomo e si impegna a non attribuire incarichi ad ex dipendenti che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della amministrazione nei loro confronti per il triennio successivo alla cessazione del rapporto.
Analogamente sono state recepite dalle Forze di Polizia, in modo generalmente uniforme, le disposizioni concernenti il sistema di tutela del dipendente pubblico che segnala gli illeciti [50], e sono state adottate differenti misure per rafforzare la garanzia di anonimato del dipendente e la tutela da azioni discriminatorie, anche mediante l’attivazione di specifiche procedure per la raccolta delle segnalazioni degli illeciti e il rafforzamento dell’attività informativa della tutela fornita dallo strumento del whistleblowing.[51]
La concreta attuazione di tali disposizioni e delle relative istruzioni dettate dal P.N.A.[52] non è parsa, da subito, direttamente applicabile al personale delle Forze di Polizia, in considerazione delle qualifiche di polizia giudiziaria dei suoi appartenenti e del conseguente obbligo di denuncia dei fatti costituenti reato, ai sensi del c.p.p, nonché in considerazione dello status giuridico di militare rivestito dal personale appartenente all’Arma dei Carabinieri e alla Guardia di Finanza, cui conseguono doveri informativi verso i Superiori secondo le disposizioni dell’Ordinamento militare.
Tuttavia, all’esito degli approfondimenti condotti dalle singole Amministrazioni e in considerazione delle indicazioni fornite dall’A.N.AC. con la Determina n. 6 del 28 aprile 2015[53] le stesse hanno ritenuto opportuno definire idonee misure di carattere organizzativo per l’attuazione della predetta misura.
In particolare le Amministrazioni hanno realizzato applicativi informatici per la gestione[54] delle segnalazioni di illeciti che i dipendenti intenderanno indirizzare direttamente al Responsabile della prevenzione della corruzione, avvalendosi della procedura informatica appositamente predisposta, o al proprio superiore gerarchico, che avrà cura di inoltrarle al predetto Responsabile.
Ulteriormente, in merito alle disposizioni dettate dalla legge anticorruzione per le quali il P.N.A. individua, quale ulteriore misura di prevenzione, la “rotazione del personale”[55] dirigenziale, o comunque avente funzioni di responsabilità, impiegato nelle aree a più elevato rischio, si rileva come le Forze di Polizia avessero già adottato in misura differente, come vedremo successivamente, specifici “piani di rotazione del personale” indipendentemente dalle previsioni normative del 90, proprio in virtù delle norme organizzative previste dai rispettivi ordinamenti.
Come noto, infatti, per molti Uffici di Polizia a carattere interforze, quali ad esempio la Direzione Centrale per i Servizi Antidroga, la Direzione Investigativa Antimafia, la Scuola di Perfezionamento per le Forze di Polizia, si prevede che la responsabilità sia affidata a rotazione ad un Dirigente Superiore della Polizia di Stato, ad un Generale di Brigata dell’Arma dei Carabinieri o della Guardia di Finanza. La direzione dei Servizi è di solito retta a rotazione da un Dirigente Superiore della Polizia di Stato o da un Generale di Brigata dell’Arma dei Carabinieri o della Guardia di Finanza, mentre le Divisioni dipendenti dai Servizi sono rette a rotazione da un Primo Dirigente della Polizia di Stato e da un Colonnello dell’Arma dei Carabinieri o della Guardia di Finanza.
Pertanto, rispetto alla rotazione degli incarichi, si può ritenere che la misura sollecitata dalle norme anticorruzione già trovi adeguata disciplina per le Forze di Polizia, anche in relazione alla pianificazione annuale degli impieghi, laddove le disposizioni interne prevedono, ad esempio, per gli Ufficiali dirigenti (dal grado di Colonnello), tendenzialmente l’avvicendamento di quelli impiegati quali comandanti di reparto al compimento di 4 anni di permanenza nell’incarico; oppure laddove si prevede che tali Ufficiali non possano essere preposti a determinati Comandi che hanno sede ove hanno già ricoperto l’incarico.
Oltre alle disposizioni interne alle Forze di Polizia, che prevedono in generale la rotazione del personale cui sono affidati incarichi di maggiore responsabilità, in aree evidentemente più soggette a rischio, le misure sollecitate sono state generalmente implementate attraverso il ricorso a processi di mappatura e valutazione del rischio, finalizzati ad individuare gli ulteriori incarichi che presentano un livello di rischio superiore alla media, per i quali eventualmente prevedere nuove rotazioni di personale.
Per quanto concerne la Guardia di Finanza[56], essa ha provveduto a programmare la rotazione del personale sulla base della pianificazione annuale degli impieghi, con la previsione del tendenziale avvicendamento dei Comandanti di reparto territoriale dopo 3 anni se “dirigenti”, ovvero dopo 4 anni se “direttivi”; di un periodo di permanenza massima nell’incarico di norma pari a 8 anni per gli Ispettori e i Sovrintendenti impiegati quali comandanti di un reparto isolato. Inoltre, nel corso del 2016, con riferimento al personale non dirigente né direttivo, i Referenti hanno proceduto ad analizzare le posizioni dei militari con responsabilità di aree/funzioni/processi di lavoro a maggior rischio; a programmare, se del caso, l’avvicendamento, anche all’interno dello stesso Ufficio o Reparto, del personale con una permanenza nell’incarico o nella funzione superiore a 8 anni, definendo tempistiche e modalità di rotazione tali da garantire la sostenibilità economica ed organizzativa della misura e prestando attenzione a non pregiudicare, in alcun modo, la continuità dell’azione operativa. La misura si è concretizzata, a livello nazionale, nella rotazione di 415 militari non dirigenti, né direttivi, sempre tenendo conto della necessità di contemperare le esigenze di prevenzione della corruzione e dell’illegalità con la necessità di non pregiudicare la capacità operativa del Corpo[57]. Ulteriori criteri di rotazione sono richiamati nel Registro dei rischi con riguardo alla composizione delle pattuglie operative ( i cui componenti devono essere soggetti a periodica rotazione, compatibilmente con le esigenze organiche e di professionalità richieste per l’esecuzione del servizio), al conferimento di incarichi a titolo gratuito o retribuiti ai militari del Corpo, nonché alle commissioni giudicatrici dei concorsi pubblici per il reclutamento di personale del Corpo.
Il ricorso alla misura della rotazione è stato attato anche dal Ministero dell’Interno[58], in una logica di complementarietà con le altre misure, in particolar modo laddove si presentino eventuali difficoltà applicative sul piano organizzativo. La citata misura è stata programmata e praticata in modo tale da non comportare rallentamenti o, comunque, nocumenti alla tempestività, efficacia ed efficienza dell’azione dell’Amministrazione. La rotazione è stata attuata anche attraverso le specifiche procedure previste per il conferimento degli incarichi riguardanti il personale dirigenziale appartenente alle diverse carriere presenti nell’Amministrazione (Carriera Prefettizia, Polizia di Stato, Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, Dirigenti Area I) secondo i rispettivi ordinamenti.
Anche nell’ambito della riorganizzazione di alcuni Uffici, l’Amministrazione ha provveduto ad effettuare movimenti di personale che hanno rappresentato un fattore di prevenzione di fronte ad eventuali situazioni di rischio corruttivo. Circa i criteri generali di attuazione della misura e l’ambito soggettivo di applicazione della rotazione, in relazione al periodo temporale di permanenza del dipendente all’interno dello stesso Ufficio, nonché ai tempi della rotazione medesima,  è stata prevista una cadenza quantomeno triennale per il personale operante in aree ad elevato rischio, mentre la frequenza varia dai tre ai cinque anni per i dipendenti operanti in aree a rischio medio – basso. Tra i criteri viene, in particolare, valutata anche la possibilità di far precedere la rotazione da un breve periodo di affiancamento, al fine di salvaguardare l’esigenza della continuità dell’attività amministrativa.
Per quanto concerne il personale militare dirigente e non e quello civile non dirigente dell’Amministrazione della Difesa[59], esso permane in incarichi caratterizzati da rischio di corruzione per un periodo massimo non superiore a cinque anni. Sono considerati uffici sensibili ai fini della prevenzione della corruzione quelli in cui sono stati individuati rischi da trattare prioritariamente. Il personale militare non dirigente assegnato nelle posizioni organiche riconducibili a settori potenzialmente esposti al rischio di corruzione, così come già prestabilito dalle direttive sull’impiego di ciascuna Forza armata, è impiegato su turnazioni cicliche che vanno dai tre ai cinque anni.
In riferimento alle misure ordinarie di rotazione del personale adottate dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, va osservato che le prescrizioni in tema di rotazione del personale dettate dalla legge 190/2012 vanno coordinate, per quanto riguarda gli appartenenti ai ruoli, direttivo e speciale, del Corpo di Polizia Penitenziaria, con la normativa, avente carattere di specialità, che riguarda i servizi cui deve essere inderogabilmente adibito tale personale. A tal proposito, vengono in rilievo le norme di cui agli artt. 6 e 21, comma 2, del decreto legislativo 21 maggio 2000, n. 146 concernenti il personale appartenente al ruolo direttivo ordinario ed alla Dirigenza del corpo della polizia Penitenziaria ; l’art. 31 del D.P.R. del 15 febbraio 1999 n. 82 (concernente i compiti del Comandante del reparto), nonchè il D.M. 28 gennaio 2004, in tema di competenze e mansioni degli appartenenti ai ruoli direttivi del Corpo di Polizia Penitenziaria.
In virtù della puntuale previsione legislativa degli incarichi che possono o devono essere svolti dai funzionari del Corpo, si rileva che detta Amministrazione ha esercitato la discrezionalità essenzialmente nell’ambito della disciplina dei procedimenti per la mobilità a domanda, cioè su base volontaria, di tale personale. Ciò ai fini del conferimento di tali incarichi ai funzionari che aspirino a essere trasferiti a sede di servizio diversa da quella occupata ed eventualmente a svolgere incarichi diversi (ma pur sempre coerenti con il grado ricoperto e rientranti tra quelli tipizzati dal legislatore e dalla normativa di dettaglio) da quelli ricoperti.[60] Al di là della suddetta ipotesi di attribuzione di incarichi diversi come mera conseguenza della partecipazione volontaria a una procedura finalizzata essenzialmente a realizzare una mobilità dei funzionari tra sedi, va considerato che qualsiasi rotazione degli incarichi tra funzionari del Corpo nell’ambito della medesima sede di servizio dovrebbe necessariamente armonizzarsi con il principio contenuto nell’art. 32 del D.P.R. n. 82/99, secondo cui “la funzione di comandante di reparto è assunta dall’appartenente al Corpo di polizia penitenziaria che rivesta la qualifica più elevata”, e ribadito dall’art. 16, comma 6, del Provvedimento del Capo dipartimento 1° agosto 2013, secondo cui anche con riferimento alle funzioni di vicecomandante di reparto “prevale la maggiore anzianità nella qualifica”.
Per quanto concerne le “misure di rotazione straordinaria successive al verificarsi di fenomeni corruttivi”, trova applicazione la disciplina di specie applicabile agli appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria contenuta nel combinato disposto degli artt. 6 e 7 decreto legislativo del 30 ottobre 1992 n. 449[61].
Infine, tra le misure volte a supportare le strategie di prevenzione, il P.N.A. richiama la necessità per le pubbliche amministrazioni di individuare un “codice di comportamento” integrativo delle prescrizioni compendiate nel codice già in vigore per tutti i dipendenti pubblici[62].
In realtà, rispetto a questa ulteriore misura prevista all’interno del sistema anticorruzione, si rileva come la disposizione trovi un’ applicazione limitata per le Forze Armate e di Polizia, atteso che l’art. 2, comma 2, del D.P.R. n. 62 del 2013 recante il “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165” precisa che “&.le norme contenute nel presente codice costituiscono principi di comportamento per le restanti categorie di personale di cui all’articolo 3 del citato decreto n. 165 del 2001, in quanto compatibili con le disposizioni dei rispettivi ordinamenti&.”.[63]
Al riguardo, infatti, l’ambito applicativo della norma trova un limite nella “specificità” degli ordinamenti che disciplinano l’organizzazione e i compiti del personale appartenente alle Forze di Polizia, i quali sono ritenuti preminenti e adeguati a prevenire e sanzionare i fenomeni corruttivi.
L’articolo 19 della legge 4 novembre 2010, riconosce, infatti, la specificità delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente ai fini dell’ordinamento delle carriere, della regolamentazione del rapporto d’impiego, come nel caso del trattamento della malattia, della tutela economica, pensionistica e previdenziale.[64]
Il personale del comparto sicurezza e difesa, in relazione alla tipicità dei compiti assegnati, opera in una situazione di diritti e doveri assolutamente singolare, che coincide solo parzialmente con quella degli altri dipendenti pubblici. I doveri generali che incombono sugli appartenenti alle Forze di Polizia possono ricondursi, in linea di massima, a quelli previsti dal Testo Unico degli impiegati civili dello Stato, ma il particolare stato giuridico del personale in argomento esige che tali doveri siano  opportunamente specificati e puntualizzati e accompagnati da ulteriori specifici doveri particolari connessi con la peculiarità dell’impiego.
Il predetto personale è tenuto all’osservanza di dettagliate disposizioni comportamentali, individuate per le singole Forze di Polizia da fonti primarie e regolamentari, che spesso impongono comportamenti e principi deontologici più stringenti rispetto alle previsioni del citato codice di comportamento e che su quest’ultimo si ritiene debbano prevalere.
Detti doveri, comuni anche alle altre Forze di Polizia, non esauriscono i doveri di tale personale, ma ne costituiscono il riferimento costante a cui improntare tutta l’attività di servizio, nonché i rapporti con i cittadini, oltre che con la propria Amministrazione.
Per le Forze di Polizia ad ordinamento militare, infatti, lo status di militare non si identifica in un quid astratto, ma, al contrario, costituisce un involucro giuridico nel quale confluiscono le regole codificate dei principi militari fondamentali e della disciplina militare (previsti dal Decreto Legislativo 15 marzo 2010, n. 66 e successive modifiche e integrazioni concernente “Codice dell’ordinamento militare” e dal Decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90 recante “Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare ) e, di conseguenza, ogni militare è obbligato a tenere una condotta oggettivamente compatibile con i doveri del proprio stato.
Secondo l’art. 1346 del Codice, la disciplina militare costituisce regola fondamentale per i cittadini alle armi, quale principale fattore di coesione e di efficienza, e comporta, pertanto, l’osservanza consapevole delle norme attinenti allo stato di militare in relazione ai compiti istituzionali delle Forze Armate e alle esigenze che ne derivano. Per disciplina militare si intende, dunque, quell’insieme inscindibile di norme che stabiliscono doveri di comportamento e sanzioni finalizzate ad assicurare la realizzazione di tali doveri. Per il conseguimento e il mantenimento della disciplina vengono determinate le posizioni reciproche del superiore e dell’inferiore, le loro funzioni, i loro compiti e le loro responsabilità. Da ciò discendono il principio di gerarchia e, quindi, il rapporto di subordinazione e il dovere dell’obbedienza. Il militare deve osservare, con senso di responsabilità e consapevole partecipazione, tutte le norme attinenti alla disciplina e ai rapporti gerarchici.La particolarità del rapporto d’impiego attribuita al suddetto personale risulta, peraltro, sancita da numerosi provvedimenti normativi e regolamentari ed è circostanziata dal citato articolo 19.
Anche il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come sopra illustrato, nel definire l’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, ha ribadito che la particolarità del rapporto d’impiego del personale militare e delle Forze di Polizia resta regolamentato da norme speciali.
Il personale delle Forze di Polizia e delle Forze armate ad ordinamento militare o civile è dunque assoggettato, in ragione del particolare status, ad una normativa specifica che implica in primo luogo l’affievolimento di alcuni diritti costituzionali, nonché una serie di doveri e di gravami  più stringenti, che configurano uno status del tutto originale e non comparabile al restante personale del pubblico impiego.
Sono proprio questi peculiari doveri che portano a ritenere che gli ordinamenti delle Forze di Polizia siano, sotto alcuni aspetti, antesignani delle norme comportamentali che si sono fatte strada progressivamente nel restante comparto del pubblico impiego, anticipando l’esigenza di individuare comportamenti che potrebbero favorire episodi di corruttela ed evidenziare aree soggette a maggiori rischi in tal senso.
Tra i doveri di carattere generale che il legislatore ha ritenuto di particolare importanza per il personale della Polizia di Stato, si possono ad esempio menzionare quelli previsti dagli articoli 12 e seguenti del D.P.R. 28 ottobre 1985 n. 782, recante l’Approvazione del regolamento di servizio dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.
In particolare, si evidenzia il dovere secondo cui “il personale della Polizia di Stato deve avere in servizio un comportamento improntato alla massima correttezza, imparzialità e cortesia e deve mantenere una condotta irreprensibile, operando con senso di responsabilità, nella piena coscienza delle finalità e delle conseguenze delle proprie azioni in modo da riscuotere la stima, la fiducia ed il rispetto della collettività, la cui collaborazione deve ritenersi essenziale per un migliore esercizio dei compiti istituzionali, e deve astenersi da comportamenti o atteggiamenti che arrecano pregiudizio al decoro dell’Amministrazione. Il personale anche fuori servizio deve mantenere condotta conforme alla dignità delle proprie funzioni“[65].
Inoltre, assume rilievo, sempre in riferimento all’articolo 12, recante “Doveri del personale“, prevede che “Rientrano tra i doveri del personale della Polizia di Stato: 1) non abusare a proprio vantaggio dell’autorità che deriva dalla funzione esercitata; 2) non denigrare l’Amministrazione e i suoi appartenenti; 3) non contrarre debiti senza onorarli e in nessun caso contrarne con i dipendenti o con persone pregiudicate o sospette di reato; 4) non mantenere, al di fuori di esigenze di servizio, relazioni con persone che notoriamente non godono pubblica estimazione, non frequentare locali o compagnie non confacenti alla dignità della funzione; 5) non frequentare senza necessità di servizio o in maniera da suscitare pubblico scandalo persone dedite ad attività immorali o contro il buon costume ovvero pregiudicate.”
Parimenti, va menzionato il D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 recante “Sanzioni disciplinari per il personale dell’Amministrazione di pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti“, che punisce con la sanzione della pena pecuniaria comportamenti quali il mantenimento, al di fuori di esigenze di servizio, di relazioni con persone che notoriamente non godono in pubblico estimazione o la frequenza di locali o compagnie non confacenti al proprio stato; il contrarre debiti senza onorarli, ovvero contrarne con dipendenti o con persone pregiudicate o sospette di reato; qualsiasi altro comportamento, anche fuori dal servizio, non espressamente preveduto nelle precedenti ipotesi, comunque non conforme al decoro delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.[66]
Non pare azzardato, pertanto, affermare che la disciplina del personale appartenente alle Forze di Polizia è stata pioneristica nell’affermare principi cogenti di ordine etico, che soltanto ora vengono ricondotti – sebbene con sfumature diverse – a tutte le categorie di dipendenti pubblici.
Ciononostante, anche in tale ambito, le predette Amministrazioni stanno compiendo uno sforzo rilevante, sotto diversi profili. Su un piano più generale, va ricordato come l’Autorità Nazionale Anticorruzione abbia avuto modo di evidenziare (Delibera 75/2013) che i Codici di comportamento rappresentano una misura di prevenzione dei fenomeni corruttivi, sottolineando la necessità che gli stessi siano opportunamente collegati con gli altri strumenti previsti dai rispettivi Piani triennali di prevenzione della corruzione.
In tale contesto, coerentemente con quanto preannunciato all’interno dei Piani triennali di prevenzione della corruzione delle singole Forze di Polizia si colloca, quindi, l’emanazione dei Codici deontologici dei predetti Corpi.
L’adozione del Codici, peraltro, non rappresenta del tutto una novità per le Forze di Polizia.
Giova, infatti, rammentare che la Guardia di Finanza, già a partire dal 1996, decise autonomamente di dotarsi, senza che alcuna norma lo imponesse, di un Codice deontologico a valenza essenzialmente etica, o come definito da autorevole dottrina, a “valenza metagiuridica”[67].
Ad un ventennio di distanza, facendo tesoro delle esperienze maturate, il Corpo della Guardia di Finanza ha migliorato la propria strategia anticorruzione dotandosi di un Codice deontologico aggiornato alla luce dei principi fondamentali contenuti nel D.P.R. 62/2013 e adeguato ai peculiari e delicati profili connessi allo status di Finanziere. La Guardia di Finanza ha provveduto, infatti, ad aggiornare il proprio Codice deontologico con la circolare nr. 400000 in data 29 aprile 2016, che è stato diffuso capillarmente a tutti gli appartenenti e pubblicato sul sito internet istituzionale.Il nuovo codice sostituisce il precedente Codice deontologico approvato con circolare n. 400000 del 21 novembre 1995, il cui contenuto è stato rivisitato alla luce della sopravvenuta evoluzione normativa. Come sopra illustrato, e come riportato nei precedenti Piani triennali, le indicazioni comportamentali dettate nel citato Decreto non sono vincolanti per gli appartenenti al Corpo. In ossequio a specifica disposizione di legge[68], il Responsabile della prevenzione, nel corso del 2017, ha proceduto a rilevare i casi di violazione delle disposizioni dettate dal novellato Codice deontologico e le sanzioni disciplinari eventualmente irrogate.
In linea con tale orientamento, il Ministero della Difesa è stato fra le prime amministrazioni a dotarsi del Codice di comportamento dei propri dipendenti[69]. Quest’ultimo Codice si compone di quattro Sezioni: la prima, di carattere generale, oltre ad illustrare la struttura del Codice, definisce l’ambito soggettivo di applicazione, riferito a “tutti i soggetti che a diverso titolo operano presso il Ministero della Difesa”.I principi ed i doveri contenuti nella seconda Sezione (fra cui i doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta, come definiti nel Codice di comportamento dei  dipendenti pubblici), sono estesi -come principi di comportamento- anche agli appartenenti alle Forze Armate. Tra i comportamenti disciplinati, il Codice enuncia dettagliatamente il divieto di ricevere regali, compensi ed altre utilità – sia da soggetti esterni a l’Amministrazione che da propri dipendenti- salvo quelli d’uso di modico valore (nell’ambito delle ordinarie relazioni di cortesia).
Inoltre, il dipendente non deve chiedere compensi (nemmeno di modico valore) per compiere un atto del proprio ufficio, né offrire (direttamente o in via mediata) regali ad un proprio sovraordinato, salvo quelli di modico valore. I regali ricevuti fuori dai casi consentiti, sono messi a disposizione dell’Amministrazione per la restituzione. Il codice prevede, inoltre, che il dipendente sia tenuto a comunicare al responsabile dell’Ufficio di appartenenza la partecipazione ad associazioni ed organizzazioni, le circostanze di potenziali conflitti d’interesse (riferibili in prima persona, ma anche a parenti o affini entro il 2° grado), le situazioni (già delineate all’art. 7 del Codice per i dipendenti pubblici) per le quali ha l’obbligo di astenersi dal partecipare ai processi decisionali. La terza Sezione ha un ambito di applicazione  limitato al personale civile ed  anche la quarta Sezione (“Responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del Codice“) si applica al solo personale civile, rimanendo applicabili, per il personale militare, i procedimenti disciplinari per l’irrogazione delle sanzioni tipiche contenute nel Codice dell’ordinamento militare.
Appare opportuno precisare che, in caso di eventuale contrasto fra norme del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici e quelle contenute nel Codice dell’Ordinamento militare (e relativo Testo unico) e nel Codice di comportamento dei dipendenti del Ministero della Difesa, si ricorre al criterio di specialità, il quale comporta l’applicazione della norma speciale che prevale su quella generale anche se successiva nel tempo. Pertanto, in presenza di un contrasto fra norme, si applicherebbero le norme speciali del Codice dell’ordinamento militare e discendente Testo unico regolamentare e non quelle del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.
Per quanto attiene al Ministero dell’Interno, l’adozione del Codice di Comportamento, ai sensi di quanto disposto dall’art.1, comma 2, del D.P.R. 16 aprile 2013, n.62, ha richiesto un particolare approfondimento. Dopo una complessa ed impegnativa attività – stante la specificità delle carriere presenti nell’Amministrazione caratterizzate ciascuna da un proprio ordinamento speciale -con apposito decreto del sig. Ministro in data 8 agosto 2016, è stato adottato il Codice di comportamento dei dipendenti del Ministero dell’Interno. Il Codice si applica al personale contrattualizzato dell’Amministrazione civile dell’Interno, dirigente e non, a tempo determinato o indeterminato, anche in prova, nonchè ai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni in comando, distacco o fuori ruolo, comunque vincolati da un rapporto di servizio con l’Amministrazione civile dell’Interno
Tra i punti di particolare rilevanza, si menziona l’osservanza delle prescrizioni contenute nell’art.7, rubricato “Regali, compensi ed altre utilità”, ove, all’ultimo comma, sono espressamente previsti obblighi di vigilanza sulla corretta applicazione della norma. Uno specifico articolo è dedicato alla regolamentazione dei conflitti di interesse, nonché degli obblighi di astensione che i dipendenti sono tenuti ad osservare. Particolare attenzione è stata, inoltre, posta nel disciplinare la materia dei contratti e degli atti negoziali in cui vengono richiamati specifici obblighi per il personale dipendente responsabile della gestione del contratto.
Per il personale appartenente alla Polizia di Stato, analogamente alle altre Forze di Polizia, le disposizioni del codice non sono vincolanti.
Tuttavia l’articolo 4, comma 5, prevede che per il personale appartenente alla Polizia di Stato, si debba procedere all’aggiornamento del Regolamento di servizio dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, (D.P.R. 28 ottobre 1985 n. 782), mediante il richiamo ai principi di comportamento contenuti nel D.P.R. 16 Aprile 2013 n.62, ritenuti “compatibili” con le disposizioni dell’ordinamento speciale della Polizia di Stato, nonché con il richiamo al rispetto delle prescrizioni contenute nel Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione dell’Amministrazione.
Alla luce di tale disposizione, sarebbe pertanto auspicabile procedere al predetto adeguamento, mediante una preventiva valutazione di compatibilità rispetto all’ordinamento della Polizia di Stato, attesa l’importanza di un sistema valoriale etico che trova il suo fondamento nell’articolo 54 della Costituzione e al quale devono improntarsi tutti i comportamenti del personale appartenente alle Forze di Polizia.
A tale riguardo, infatti, una prima disamina dell’impianto complessivo dei principi contenuti nel D.P.R. 62/2013 porta a ritenere che essi siano compatibili con la disciplina ordinamentale della Polizia di Stato, e sarebbe pertanto auspicabile procedere in tale direzione, analogamente alla strada intrapresa dal Dicastero della Difesa che ha ritenuto applicabili al personale militare i principi generali di comportamento della richiamata normativa.[70]
Da ultimo, giova menzionare il Codice di comportamento dei dipendenti del Ministero della Giustizia, cui fa riferimento il PTPTC 2018-2020.
Il codice definisce, ai sensi dell’art. 54, comma 5, del d.lgs. 165/2001 e in conformità a quanto previsto dal PNA, i doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e buona fede dei dipendenti e del personale con qualifica dirigenziale del Ministero della giustizia. In particolare, le disposizioni del Codice trovano applicazione per i dirigenti ed il personale dipendente con contratto a tempo indeterminato e determinato, con rapporto di lavoro individuale, regolato contrattualmente, nonché per tutti coloro che a qualunque titolo prestano servizio alle dipendenze del Ministero della Giustizia, anche in posizione di comando, distacco o fuori ruolo.
Con particolare riferimento al personale appartenente al Corpo della Polizia Penitenziaria, per il quale vige il Regolamento di servizio del Corpo, adottato con D.P.R. 15 febbraio 1999 n. 82, il personale della carriera dirigenziale penitenziaria, di cui alla legge 27 luglio 2005, n. 154 e per i magistrati posti a capo di uffici giudiziari che assumono temporaneamente la titolarità di funzioni dirigenziali amministrative ai sensi degli artt. 2 e 3 del decreto legislativo n. 240 del 2006, gli obblighi previsti dal Codice costituiscono principi di comportamento, se e in quanto compatibili con le disposizioni del relativo ordinamento.
Alla luce di quanto sopra rappresentato, l’attenzione che le Forze di Polizia stanno dedicando agli approfondimenti concernenti eventuali modifiche dei propri atti ordinamentali al fine di dare concreta applicazione ai principi contenuti nel D.P.R. 62/2013 ed alle norme anticorruttive in generale,  appare degno di apprezzamento.
Essa si muove nell’ambito dei principi contenuti nell’articolo 54 della Costituzione, che assegna solennemente ai cittadini un duplice dovere, quello di essere fedeli alla Repubblica osservandone la Costituzione e le leggi (co.1) e quello di adempiere le funzioni pubbliche che siano state ad essi attribuite con disciplina e onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge (co. 2).
Se è vero che i cittadini cui siano state affidate le funzioni pubbliche sono tenuti a svolgerle col massimo impegno, e cioè con disciplina ed onore, ciò vale ancora di più per chi indossa una divisa, per il personale delle Forze di Polizia, che nell’assolvere alla pubblica funzione si deve sempre porre “al servizio del cittadino”[71].
La pubblica funzione si caratterizza per il servizio alla cittadinanza, che deve arricchirsi del sistema valoriale dei principi dell’etica, e ciò vale maggiormente per il personale delle Forze di Polizia che, nell’applicare la legge, deve cercare di intercettare i bisogni e le esigenze del cittadino, improntando il proprio servizio ai valori del rispetto della dignità e dei diritti del cittadino, perchè solo in questo modo le Forze di Polizia possono conquistare quella “credibilità” che rappresenta il valore aggiunto della loro azione e la chiave di volta per porsi come punto di riferimento per la cittadinanza.
Appare, quindi, imprescindibile l’esigenza che la condotta degli operatori di polizia esprima in ogni momento la dimensione etica della professione, al fine di testimoniare l’importanza del ruolo svolto a tutela della legalità e consolidare il rapporto stretto di fiducia con la collettività.
Da ultimo, nel delineato sistema anticorruzione assume un ruolo fondamentale l’attività di formazione de personale. Al riguardo, infatti, anche in sede di aggiornamento del P.N.A., l’A.N.AC. ha ribadito la centralità strategica della formazione del personale ai fini della prevenzione della corruzione, pur rilevando le “scarse risorse a disposizione delle amministrazioni” e un approccio generalista al tema della corruzione, che non ha giovato al perseguimento dell’obiettivo, ribadendo, altresì, nella stessa sede, l’importanza che le attività formative sul tema siano erogate nei confronti di tutti i soggetti che partecipano alla formazione e attuazione delle misure di prevenzione (Responsabile, Referenti, Dirigenti e dipendenti), con approcci differenziati in base alle specifiche responsabilità affidate.
Come si evince dai PTPTC delle Amministrazioni in esame, particolare attenzione è stata dedicata  alla formazione del personale delle Forze di Polizia.
Nel corso del 2016[72], le attività formative in tema di prevenzione della corruzione per il personale della Guardia di Finanza sono state erogate, complessivamente, nei confronti di più di 13.000 militari del Corpo (appartenenti a tutti i ruoli) operanti, tra gli altri, nei comparti di rischio relativi all’ attività operativa in genere (n. 9.023 militari), all’affidamento di lavori, servizi, forniture (n. 634) , all’ acquisizione e progressione del personale (n. 292). lavori, servizi, forniture (n. 634) , all’ acquisizione e progressione del personale (n. 292). L’attività è stata posta in essere sia tramite gli Istituti di formazione interni al Corpo, in primo luogo Scuola di Polizia Tributaria, ma anche Istituti di formazione di base (Accademia, Scuola Ispettori e Sovrintendenti, Legione Allievi), sia mediante eventi specifici con la collaborazione di Università e dell’A.N.AC. E’ stato, inoltre, confermato l’impegno, già pianificato nei precedenti Piani triennali, con l’erogazione di specifiche attività formative e di sensibilizzazione sulle tematiche dell’etica e della legalità – in modalità e-learning – nei confronti di circa 10.000 militari appartenenti a tutti i ruoli. E’ prevista, inoltre, una specifica attività formativa avente ad oggetto “L’analisi e la gestione del rischio nel sistema di prevenzione della corruzione“, rivolta ad Ufficiali con funzioni di Referenti anticorruzione, dirigenti e comandanti di Reparto.
Presso il Ministero della Difesa, il Responsabile anticorruzione si è reso promotore di una capillare azione informativa svolta in prima persona presso tutti i Comandi di vertice delle Forze Armate e del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, focalizzata sulla sulle principali attività da porre in essere presso le strutture periferiche per dare corso in maniera coerente e sostenibile agli adempimenti di prevenzione della corruzione e di trasparenza amministrativa. Inoltre, sempre sotto l’impulso ed il coordinamento del RPCT, nel corso del 2016 sono state intraprese numerose iniziative di formazione cosiddetta “in house”: i Carabinieri, per la formazione di base, nei programmi di tutti i corsi presso le Scuole dell’Arma (Ufficiali, Marescialli, Brigadieri e Carabinieri), con livelli diversificati in relazione al ruolo di appartenenza dei discenti, hanno incluso la trattazione, sia dal punto di vista giuridico, sia investigativo, della corruzione e della corruzione internazionale. Per la formazione successiva, le tematiche anticorruzione sono state inserite nell’offerta formativa dei corsi di aggiornamento, quali quello d’istituto per Maggiori/Tenenti Colonnelli e quello professionale per Capitani del Ruolo Speciale. Inoltre, nell’ambito delle attività formative svolte presso l’Istituto Superiore di Tecniche Investigative, dal 2015 viene svolto il corso sul “Contrasto alla corruzione”, della durata di una settimana, volto ad assicurare ai frequentatori (personale dei Nuclei/Sezioni Investigativo di Comando Provinciale e delle Sezioni Anticrimine) una più aggiornata e approfondita conoscenza nella materia. L’attività prevede anche il contributo di docenti dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.
Per quanto concerne il Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, è stata erogata un’attività formativa correlata alla partecipazione ad un Master universitario di II livello in “Politiche di contrasto della corruzione e della criminalità organizzata”, organizzato dall’Amministrazione in partenariato con la LUISS:, nonché la partecipazione a corsi di formazione erogati dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA).
Nello specifico, inoltre, è stata prevista una speciale attività di formazione per i Referenti anticorruzione delle Questure e delle articolazioni territoriali della Polizia di Stato[73].
Anche l’Amministrazione della Giustizia, annualmente fruisce delle attività formative programmate dalla Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA) sui temi dell’etica e della legalità. Per la formazione del personale preposto ad attività ad alto rischio di corruzione, essa programma iniziative specifiche. In dette aree i responsabili delle strutture della Direzione generale del personale e delle risorse del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria trasmettono, con cadenza annuale, al Responsabile della prevenzione della corruzione una relazione che elenca le azioni formative programmate nelle materie e le attività effettuate nell’anno precedente, con indicazione nominativa dei dipendenti e dirigenti coinvolti.

7. L’Amministrazione trasparente: la mappatura degli obblighi di pubblicazione delle Forze di Polizia.
Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 recante il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni“, ha introdotto nuove disposizioni in materia di trasparenza, divulgazione e diffusione dei documenti amministrativi, stabilendo il principio della piena trasparenza e della totale accessibilità delle informazioni.
Imperniato sulla base dei principi direttivi contenuti nella legge delega n. 190 del 6 novembre 2012, il citato decreto ha come obiettivo principale quello di prevenire e reprimere i fenomeni di illegalità e di corruttela nella PA, realizzando forme e metodologie diffuse di controllo dell’operato amministrativo, con riferimento al perseguimento delle funzioni istituzionali e dell’utilizzo delle risorse pubbliche.
Il decreto non solo riorganizza la complessa normativa riguardante gli obblighi di pubblicità e diffusione di informazione, ma rappresenta anche un’evoluzione che porta verso una nuova trasparenza: la portata dell’accessibilità totale risulta ampliata sia per quanto concerne l’aspetto tecnico (non riguarda solo l’attività ma anche l’organizzazione), ma anche come strumento etico contro la corruzione pubblica e l’illegalità, attraverso il controllo sociale diffuso.
L’idea è quella di un amministrazione aperta, al servizio del cittadino.
In particolare, viene introdotta la definizione del concetto di trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni, con la precisazione che essa concorre ad attuare i principi di democrazia, eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione.
Gli obblighi di trasparenza previsti dal D.lgs. 33/2013, riguardanti l’attività amministrativa dei soggetti che compongono la Pubblica Amministrazione, sono assolti attraverso l’obbligo di pubblicazione dei dati e delle informazioni relative nel sito istituzionale di ogni singola amministrazione, all’interno dell’apposita sezione denominata “Amministrazione trasparente“.
I dati devono essere pubblicati attraverso lo strumento dell’Open Data, ossia in formato di tipo aperto e rielaborabile, ai sensi dell’art. 68 del codice dell’amministrazione digitale (CAD). Le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all’interno della sezione.
I dati rimangono pubblicati per un periodo di cinque anni, decorrenti dal primo gennaio dell’anno successivo a quello da cui entra in vigore l’obbligo di pubblicazione, e comunque fino a quando gli atti stessi producon L’attuale quadro degli obblighi attinenti alla trasparenza è caratterizzato dal significativo impatto dell’entrata in vigore del Decreto legislativo n. 97 del 25 maggio 2016.
Rispetto a quanto già affermato dal decreto legislativo n. 33 del 2013, si assiste infatti ad una ulteriore espansione del concetto di libertà di accesso, da parte di chiunque, ai dati e ai documenti detenuti dalla P.A. allo “scopo di favorire forme diffuse di controllo” sui due fondamentali ambiti dell’intervento della pubblica amministrazione, quello del “perseguimento delle funzioni istituzionali” e quello dell'”utilizzo delle risorse pubbliche“.
Si tratta cioè di una ulteriore evoluzione dei principi già elaborati nel decreto legislativo n. 33/2013, laddove si afferma che la trasparenza concorre “ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione“. Inoltre, si precisa che la stessa “è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali”, si configura come integrante “il diritto ad una buona amministrazione” e, infine, come principio caratterizzante un modello più evoluto di amministrazione, “aperta” e “al servizio del cittadino” (art. 1, comma 2).
In particolare, come sopra anticipato, il d.lgs. n. 97/2016 modifica il d.lgs. n. 33/2013 introducendo l’articolo 5, comma 2,  delineando il nuovo istituto dell’accesso c.d. generalizzato (FOIA) . Detto accesso non è condizionato alla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed ha ad oggetto tutti i dati, i documenti e le informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, “ulteriori”, rispetto a quelli per i quali è già previsto un obbligo di pubblicazione, non essendo soggetto a limiti ad eccezione di quelli indicati all’art. 5 bis, commi 1 e 2 del citato decreto e delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5 bis, comma 3).
In ragione del nuovo contesto di riferimento oggettivo appena descritto, ed in particolare dell’ulteriore ampliamento operato dall’istituto dell’accesso civico, occorre considerare con la dovuta attenzione la “specificità” delle funzioni esercitate dalle Forze di Polizia e le peculiarità delle stesse, nell’alveo dei principi costituzionali e delle norme di disciplina vigenti, per valutare in concreto l’impatto dell’istituto della trasparenza sulle predette Amministrazioni.
In tale ambito, occorre evidenziare, analogamente a quanto già fatto per gli istituti anticorruzione analizzati in precedenza, come l’attuazione degli adempimenti in materia di trasparenza sia comunque soggetta a delle limitazioni, rivolte a garantire l’interesse costituzionalmente protetto della riservatezza.
In particolare, il nuovo art. 5 del Decreto Legislativo 33/2013 modificato dal Decreto Legislativo 97/2016, nel riconoscere a chiunque il diritto “di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione” riconosce i limiti alla diffusione e all’accesso delle informazioni nella “tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’art. 5 bis”.
Il citato art. 5 bis, nell’escludere dal diritto di accesso i documenti coperti da segreto di Stato e quelli per i quali l’accesso è subordinato al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, comma 1, della legge 241 del 1990, ha confermato che l’accesso civico “è rifiutato” se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto, tra l’altro, alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti alla sicurezza pubblica e all’ordine pubblico; alla sicurezza nazionale, alla difesa e alle questioni militari, alle relazioni internazionali (comma 1, lettere a), b), c) e d)).
Anche a seguito della revisione del dettato del decreto legislativo n. 33 del 2013, pertanto, l’ impianto normativo sulla trasparenza riconosce alle funzioni svolte dalle Forze di Polizia ad ordinamento civile e militare il principio di specificità codificato dai singoli ordinamenti riguardanti l’organizzazione, le funzioni e le attività del suddetto personale.
Come già evidenziato nei precedenti paragrafi in relazione all’applicabilità di altri istituti anticorruzione, la specificità funzionale delle Forze di Polizia, espressamente riconosciuta dall’art. 19 della legge n. 183 del 2010, ha supportato le singole Forze di Polizia nell’orientamento volto ad escludere dalla conoscibilità esterna alcune attività relative sia all’area tecnico-operativa (connesse con la pianificazione, l’impiego e l’addestramento delle Forze di Polizia), sia all’area tecnico-logistica (strettamente correlata al funzionamento della precedente area), poiché queste presentano connotati di riservatezza legati alle funzioni di difesa e di garanzia della sicurezza nazionale, nonché di sicurezza pubblica e di tutela dell’ordine pubblico.
Si tratta, in sostanza, di individuare situazioni e realtà non accessibili al pubblico, al fine di non compromettere il corretto espletamento delle funzioni istituzionali delle Forze di Polizia ed il raggiungimento degli obiettivi istituzionali. Per dette aree, tecnico-operativa e tecnico-industriale, si ritengono ostensibili solo quelle informazioni che non presentano connotati di riservatezza.
Argomentazioni in parte diverse sono da rilevare per l’area tecnico-amministrativa delle Forze di Polizia, che ricomprende principalmente le attività inerenti i programmi di sviluppo e i contratti per l’approvvigionamento, l’alienazione e la cessione dei materiali di armamento, gli affari giuridici, economici, disciplinari del personale militare e civile delle Forze di Polizia e che risulta, quindi, più direttamente interessata ai connessi adempimenti di legge in materia di pubblicità e trasparenza della pubblica amministrazione.
Anche in tale ambito residuano, tuttavia, alcuni limitati profili di criticità, che sono stati rappresentati dal Comparto Sicurezza-Difesa all’Autorità Nazionale Anticorruzione, e rispetto ai quali detta Autorità ha recentemente aperto un tavolo di concertazione con le Forze di Polizia finalizzato a semplificare alcune misure di trasparenza, proprio in virtù della specificità di determinati settori di attività.[74]
In particolare, si pone l’attenzione sul recente orientamento seguito dalle Forze di Polizia di procedere ad una limitata applicabilità al proprio personale dell’articolo 14, comma 1, del citato decreto, concernente “Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali”.
Tali orientamenti sembrano essere stati pienamente recepiti dall’ANAC.
Infatti, con particolare riguardo alla disciplina dell’accesso ed ai conseguenti obblighi di pubblicazione, appare opportuno evidenziare che l’ANAC con un recentissimo atto di segnalazione n. 6 del 20 dicembre 2017[75], concernente la disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, contenuta nel d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs.97/2016, ha segnalato la problematica manifestata più volte all’Autorità dal Comparto Sicurezza-Difesa proprio con riferimento all’applicazione al personale del medesimo comparto di talune disposizioni del d.lgs. 33/2013.
In particolare, è stato evidenziato dalla predetta Autorità che la pubblicazione dei dati di cui all’art.14, comma 1, con riferimento ai dirigenti che svolgono funzioni più strettamente operative sul territorio, potrebbe rivelare informazioni in grado di incidere sullo svolgimento delle attività del predetto personale, accentuandone l’esposizione al rischio, nonché potrebbe pregiudicare il perseguimento di finalità istituzionali di sicurezza pubblica.
Alla luce di tali considerazioni l’ANAC ritiene opportuno inserire nel corpo del citato decreto un nuovo articolo 37- bis, rubricato “Forze di polizia, forze armate e amministrazione penitenziaria” al fine di modulare l’applicazione di alcune disposizioni del d.lgs. 33/2013 relative alle strutture, ai mezzi, alle dotazioni e al personale dell’amministrazione di pubblica sicurezza, delle Forze di Polizia, delle Forze Armate e dell’Amministrazione Penitenziaria.
La disposizione dovrebbe prevedere che le amministrazioni competenti del comparto individuino annualmente con propri atti, da un lato, sotto il profilo soggettivo, i dirigenti per i quali, in rapporto ai compiti svolti per la tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti, non sono pubblicati i dati di cui all’art.14, comma 1. Dall’altro lato, le stesse Amministrazioni dovrebbero definire, sotto il profilo oggettivo, i dati attinenti alle strutture, ai mezzi, alle dotazioni e al personale dalla cui pubblicazione possa derivare un pregiudizio alla sicurezza nazionale interna ed esterna e all’ordine e sicurezza pubblica e, per questo da sottoporre ad un regime di riservatezza per un periodo determinato. L’atto di sollecito precisa, inoltre, che la disposizione dovrebbe prevedere che gli atti di cui sopra siano adottati previo parere dell’ANAC, nel rispetto di criteri generali stabiliti con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti i Ministri competenti, con i quali siano definiti gli ambiti soggettivi, oggettivi e la durata dell’esclusione, anche ai fini dell’accesso civico di cui all’art. 5, comma 2, del d.lgs. 33/2013.
Tuttavia, per comprendere appieno gli obblighi che gravano sulle P.A, si deve far riferimento all’elenco completo degli obblighi di pubblicazione vigenti, ove sono fornite tutte le informazioni oggetto di pubblicità in virtù del novellato decreto legislativo n. 33 del 2013, che è compendiato nell’allegato 1 della delibera A.N.A.C. del 28 dicembre 2016 n. 1310 recante “Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel D.Lgs. n. 33/2013 come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016“.
In tale sede vengono riepilogati i dati da pubblicare secondo la struttura vincolante conforme al format in allegato al decreto legislativo n. 33 del 2013, in base alla quale deve essere articolata la sezione denominata “Amministrazione Trasparente” dei siti web istituzionali delle Pubbliche Amministrazioni, che deve essere suddivisa  in aree, sotto aree e per materie omogenee.
Sulla scorta di quanto previsto dall’allegato al decreto legislativo sulla trasparenza, ogni sito istituzionale delle Amministrazioni da cui dipendono le Forze di Polizia ha creato un’apposita sezione denominata “Amministrazione Trasparente“, articolata secondo le macrofamiglie di dati ivi richiamate.
Nei rispettivi siti-web delle Forze di Polizia sono elencate le sotto-sezioni di primo e di secondo livello nelle quali la sezione Amministrazione Trasparente deve essere articolata e, per ciascuna delle sezioni di secondo livello, sono indicati gli obblighi di pubblicazione ricompresi, con il relativo riferimento normativo che ne costituisce il presupposto.
Ciò ha richiesto alle amministrazioni da cui dipendono le Forze di Polizia uno sforzo in relazione alla necessità di realizzare una preliminare attività di ricognizione volta ad individuare la tipologia di contenuti oggetto di pubblicazione, proprio al fine di conferire efficacia alle attività di pubblicazione delle citate sezioni.In particolare, le singole Forze di Polizia hanno definito gli obblighi di pubblicazione degli Uffici Centrali e periferici, sulla base delle rispettive sfere di competenza, realizzando una sorta di “mappatura” che è stata allegata ai diversi piani anticorruzione e che è oggetto solitamente di revisione annuale, in coincidenza con l’aggiornamento del piano triennale proposto dal Responsabile.
L’adempimento di tali obblighi risulta funzionale alla comparazione dei dati pubblicati dalle diverse Amministrazioni e al successivo controllo di competenza da parte della A.N.A.C..
Da un attento esame dei Piani, anche alla luce dei profili giuridici evidenziati, si rileva da subito che l’ambito oggettivo di applicazione dei Programmi di prevenzione della corruzione e della trasparenza delle Forze di Polizia è rappresentato, di norma, dai soggetti, dall’organizzazione e dai procedimenti che vengono trattati dai rispettivi Ministeri.
La disamina complessiva delle sezioni “Amministrazione trasparente” delle Forze di Polizia evidenzia, inoltre, il rispetto delle ulteriori indicazioni di dettaglio sulle modalità di pubblicazione dei dati fornite nell’allegato 2 della Delibera n. 50 del 2013 dell’ANAC, con particolare riguardo:
– all’opportunità di utilizzare formati di tipo “aperto”, in ossequio alle disposizioni di cui all’art. 7 del decreto legislativo n.33 del 2013, affinché i dati pubblicati possano essere riutilizzabili senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità;
-alla verifica della completezza dei dati da pubblicare con la necessità di attestare che, in relazione all’obbligo monitorato, siano pubblicate tutte le informazioni richieste dalla normativa e che le informazioni pubblicate siano riferite a tutti gli uffici dell’Amministrazione;
-alla necessità dell’aggiornamento di ciascun dato, o categoria di dati, per i quali è necessario riportare la data di pubblicazione e, conseguentemente, di aggiornamento, nonché l’arco temporale cui lo stesso dato, o categoria di dati, si riferisce.

8. Obiettivi raggiunti e prospettive future.
Ai sensi dell’art. 1, comma 14, della legge n. 190 del 2012 il Responsabile della prevenzione della corruzione ogni anno redige una relazione annuale recante i risultati dell’attività svolta, sulla base del modello standard reso disponibile dall’A.N.AC sul proprio sito istituzionale. Attraverso la compilazione della relazione annuale, l’A.N.AC. intende rilevare lo stato di attuazione delle singole strategie di prevenzione della corruzione adottate da ogni pubblica amministrazione, con particolare riferimento alle misure di prevenzione obbligatorie previste dalla normativa di legge e dal Piano nazionale.
Da un’analisi delle suddette relazioni, emerge che le iniziali difficoltà incontrate dalle Amministrazioni da cui dipendono le Forze di Polizia esaminate, dovute alla sostanziale novità e complessità della normativa, sono state progressivamente superate, anche grazie ad attività di studio e di approfondimento poste in essere dalle suddette Amministrazioni, che hanno portato ad un complessivo recepimento delle disposizioni anticorruzione ed all’adozione delle relative misure di prevenzione.
In particolare, emerge un progressivo miglioramento della qualità del processo di gestione del rischio effettuato dalle citate Amministrazioni nell’ambito dei PTPTC, nonché una migliore programmazione delle misure di prevenzione anche in relazione all’attività di coordinamento o integrazione con altri strumenti di programmazione.
Le relazioni dei Responsabili anticorruzione evidenziano, all’esito dei monitoraggi, un sostanziale adeguamento ai generali adempimenti di legge, ponendo in evidenza tra i principali fattori che determinano criticità negli adempimenti quelli derivanti dalla complessità e ridondanza delle informazioni da pubblicare sulle diverse piattaforme informatiche, dall’ eterogeneità delle attività, dalla complessa articolazione dei Dicasteri.
Inoltre, emergono alcune difficoltà organizzative delle amministrazioni, dovute anche alla carenza di risorse finanziarie, che hanno impoverito la capacità di organizzare le funzioni tecniche e conoscitive necessarie allo svolgimento adeguato delle attività previste dalla legge.
Ciononostante, le previsioni contenute nei Piani triennali evidenziano l’impegno comune a proseguire il lavoro di periodica disamina di tutti gli elementi emergenti e che devono essere raccolti attraverso il contributo dei Referenti in sede centrale e periferica.
In tal senso si pongono i cronoprogrammi e le tabelle allegate ai singoli Piani, nelle quali si fissano delle tempistiche specifiche, finalizzate ad orientare l’azione delle singole Amministrazioni per :
-valutare le eventuali necessità di modificare o integrare le modalità di identificazione, valutazione e trattamento del rischio;
– perfezionare l’attività posta in essere attraverso tecniche di risk management;
-specificare la selezione e la progettazione esecutiva delle misure di prevenzione obbligatorie e ulteriori;
-interessare, per l’acquisizione di opinioni e percezioni del contesto di riferimento, soggetti esterni alle Amministrazioni;
-potenziare l’attività di formazione del personale.
Complessivamente, quindi, lo sforzo compiuto dalle Forze di Polizia si è tradotto nel recepimento e nell’ applicazione dei principali istituti declinati dalla citata normativa, quali la rotazione degli incarichi; la tutela del whistleblower; l’individuazione della figura del responsabile della prevenzione della corruzione; l’adozione delle dichiarazioni circa l’insussistenza di cause di inconferibilità e di incompatibilità e il fenomeno del cd. “pantouflage; la specifica formazione del personale.
In alcuni specifici casi, attinenti, in particolare, all’ambito di applicazione della normativa in tema di trasparenza, sono attualmente in fase di approfondimento con l’Autorità Nazionale Anticorruzione alcune problematiche, che sono state ricondotte all’interno di appositi tavoli di concertazione tra la predetta Autorità e le Forze di Polizia.
Ciò porta a ritenere che, anche per il futuro, l’azione di adeguamento già realizzata dalle forze di Polizia possa essere implementata secondo un processo continuo, finalizzato a perseguire un costante miglioramento dell’efficacia sostanziale dei piani e dell’efficienza complessiva dell’organizzazione di prevenzione della corruzione nei suddetti Corpi.