L’articolo 11 del testo di legge costituzionale, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n° 88 del 15 aprile 2016 e ora sottoposto a referendum, modifica l’articolo 71 della vigente Costituzione che disciplina l’iniziativa legislativa.
Il secondo comma del citato articolo oggi sancisce che  «Il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di alme­no cinquantamila elettori, di un proget­to redatto in articoli».
La previsione di una forma di iniziativa legislativa popolare costituisce uno degli strumenti più tradizionali di democrazia diretta che il nostro ordinamento mette a disposizione dei cittadini.
Circa l’opportunità di adottare uno strumento di tal genere, è possibile notare come in seno alla seconda sottocommissione della Assemblea costituente[1] vi fu un confronto tra quanti scorgevano nell’istituto uno strumento dal forte connotato democratico, utile a «frenare e limitare l’arbitrio della maggioranza» e in grado di esercitare «una funzione di pungolo e di eccitamento dell’azione del Governo»[2],  e chi invece come Lussu e Einaudi non riusciva ad individuare una particolare esigenza democratica tale da giustificare un suo inserimento in Costituzione.
Nonostante le resistenze di questi ultimi, quando la proposta di introdurre in Costituzione l’iniziativa legislativa popolare fu messa ai voti, questa fu approvata in prima battuta.
Dunque, affinché i cittadini diventino loro stessi promotori delle proposte di legge, sarà necessario procedere collettivamente raccogliendo 50.000 firme sullo stesso testo di legge; l’istanza proveniente da un singolo elettore sarà invece qualificabile come “petizione”, ovvero come generica richiesta rivolta alle Camere per l’adozione di  provvedimenti legislativi ritenuti necessari a risolvere specifiche necessità.
Affinché l’iniziativa venga esercitata dal popolo ai sensi dell’articolo 71 secondo comma Cost., sarà inoltre necessaria la predisposizione di un testo redatto in articoli come se si trattasse di un atto impostato secondo il tradizionale modello legislativo. L’iniziativa popolare non potrà dunque esercitarsi in altro modo, ed una generica esposizione di esigenze contingenti meritevoli di una tutela da parte del legislatore non potrà considerarsi rientrante nella tutela garantita da tale previsione costituzionale.
Eppure l’articolo 71 Cost., non imponendo alle Camere di addivenire ad una qualsiasi forma di pronuncia, ha fatto sì che limitata risultasse la capacità di tale istituto di incidere efficacemente sulla produzione legislativa, obbiettivo che al contrario i Costituenti si erano prefissati per coinvolgere il popolo nella formazione della legge.
La scarsa fortuna applicativa si evince nell’analisi dei lavori parlamentari dai quali è possibile apprendere che oltre la metà dei progetti di legge popolari, presentati con questa modalità, non sono stati neppure esaminati dalle Camere.
Consultando gli archivi parlamentari è infatti possibile scoprire che dal 1979 ad oggi, delle 262 proposte di legge di iniziativa popolare presentate, solo in 3 casi l’iter si è concluso con un’approvazione definitiva;per di più questi progetti sono stati approvati nella quasi totalità dei casi in abbinamento con atri progetti di legge di iniziativa parlamentare o governativa.
In 151 occasioni (quindi in più della metà dei casi), non si è neanche proceduto alla discussione in Assemblea. Dovendo essere queste proposte accompagnate da non meno di 50.000 firme autenticate, è palese come nel corso degli anni sia stato ripetutamente frustrato il diritto che la Costituzione attribuisce ai cittadini di partecipare all’iniziativa legislativa.

2. Per ovviare a questa prassi, in seno alla prima Commissione bilaterale per le riforme costituzionali del 1984 presieduta dall’onorevole Aldo Bozzi, vennero posti al vaglio alcuni rimedi capaci di rendere effettivo il coinvolgimento del popolo nella formazione della legge.
Alla commissione parve opportuno prevedere un referendum popolare deliberativo qualora, passati 18 mesi dalla presentazione dell’iniziativa legislativa popolare, le Camere non si fossero ancora pronunciate sul progetto di legge, oppure quando queste ultime avessero respinto tale proposta con una maggioranza inferiore ai due terzi o, ancora, nel caso in cui avessero apportato modifiche tali da stravolgere la natura del progetto di legge presentato dai promotori.
Per di più, qualora al referendum avesse partecipato la maggioranza degli aventi diritto al voto, e la maggioranza dei voti espressi si fosse mostrata favorevole alla proposta di legge, questa, secondo il progetto della Commissione, si sarebbe dovuta ritenere approvata.
Come contrappeso a questa previsione di ulteriori garanzie a favore dell’iniziativa legislativa popolare, si ritenne appropriato innalzare a 100.000 il numero delle sottoscrizioni necessarie per attivare la tutela dell’articolo 71 Cost.
Il Parlamento avrebbe inoltre avuto l’obbligo di pronunciarsi entro 24 mesi dalla proposta di legge tenendo in considerazione i contributi offerti dai rappresentanti dei promotori nelle sedute di Commissione dedicate all’esame di tale progetto.[3]
Eppure alle proposte offerte dalla Commissione Bozzi non hanno fatto seguito riforme costituzionali e il secondo comma dell’articolo 71 Cost., nella prassi, ha continuato ad essere lettera morta.

3. Nel tentativo di ripristinare e rendere effettivo tale diritto costituzionale, l’articolo 11 della più recente riforma propone -a fronte di un innalzamento del numero minimo di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge popolare (che passa da 50.000 a 150.000) – di garantire che a questa manifestazione di volontà popolare sia fatto seguire un esame e una deliberazione finale del Parlamento.
Le modalità con le quali dovrà realizzarsi l’intervento dell’Assemblea saranno definite dai regolamenti parlamentari così come affermato dal progetto di riforma dell’articolo 71 comma 3 che recita: «La discussio­ne e la deliberazione conclusiva sulle proposte di legge d’iniziativa popolare sono garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti par­lamentari».
Queste proposte di legge potranno naturalmente essere bocciate, modificate o approvate ma difficilmente l’obbligo di discussione e votazione potrà essere eluso.
Parte della dottrina e dell’opinione pubblica si è compattata in una comune critica nei confronti della riforma nel momentonel quale prevede un aumento del numero di firme necessario per procedere ad una proposta di legge di iniziativa popolare.
Questa critica può essere meglio compresa se si analizzano i requisiti formali richiesti dagli articoli 48 e 49 della legge 25 maggio 1970 n. 352 che ad oggi recano la disciplina d’attuazione dell’articolo 71 Cost.
Dal punto di vista del contenuto delle proposte popolari non si rinvengono particolari limitazioni:di conseguenza, ad eccezione dei progetti di legge ad iniziativa riservata, saranno ammissibili tanto progetti di legge ordinaria quanto costituzionale.
I promotori, nel numero minimo di 10, devono presentare la proposta di legge alla Cancelleria della Corte di Cassazione e il giorno successivo deve esserne data notizia in Gazzetta Ufficiale. Prima di iniziare la raccolta delle firme, i promotori devono presentare presso l’Ufficio centrale elettorale della Corte di Cassazione il titolo del progetto di legge. Quindi il funzionario dell’Ufficio, redatto verbale con valore di atto pubblico, comunica il titolo che verrà pubblicato in Gazzetta ufficiale.
Le firme nel numero minimo di 50.000[4] devono essere raccolte su fogli (vidimati dalle segreterie comunali o dagli uffici giudiziari) recanti il testo del progetto di legge. Le firme devono essere raccolte entro i 6 mesi precedenti la data di presentazione della proposta alla Camera.[5]
Le firme necessarie per presentare una proposta di legge di iniziativa popolare devono essere autenticate da pubblici ufficiali indicati dalla legge in analisi.[6]
Ed è proprio l’autenticazione delle firme ed il sostenimento del relativo costo a poter costituire un elemento di diseguaglianza nell’accesso al diritto garantito dall’articolo 71 Cost.
Se per una Partito politico presente in Parlamento o per una formazione sociale strutturata a livello nazionale, il costo per la raccolta e l’autenticazione delle firme necessarie non dovrebbe costituire un ostacolo insormontabile, il discorso cambia nel caso di istanze provenienti da aggregazioni sociali meno strutturate e organizzate che potrebbero vedere il loro tentativo frustrato sul nascere. Questo trade-off risulterà maggiormente accentuato qualora il numero minimo di firme necessarie per procedere ad una proposta di legge di iniziativa popolare dovesse passare da 50.000 a 150.000.
Gli adempimenti formali richiesti dalla legge n. 352 del 1970 sono molteplici ed i passaggi qui richiamati non sono altro che una piccola parte di quelli previsti dalla norma. Ad ogni modo, la proposta di legge popolare – accompagnata da un progetto che ne illustri titolo e finalità, corredata da un minimo di 50.000 firme – dovrà essere infine presentata al Presidente di una delle due Camere.
Stando alle disposizioni vigenti dei Regolamenti di Camera e Senato, per l’esame di questi progetti di legge di iniziativa popolare si seguiranno le normali procedure previste per i progetti di legge in generale.
Sull’equilibrio del bilanciamento operato dalla riforma tra l’obbligo di discussione e deliberazione da parte del Parlamento e il suo contrappeso, consistente nella necessità di accompagnare la proposta con un numero di firme autenticate rappresentative di un interesse diffuso, ogni genere di verità giuridica sembra da escludersi,rimanendo piuttosto la questione nell’ambito di una valutazione dell’opportunità politica dell’intervento normativo.
Ad ogni modo un approfondimento sui progetti in discussione alla Camera di riforma dei regolamenti, nella parte in cui prevedono le modalità di esame Parlamentare delle proposte di legge di iniziativa popolare, può essere utile a fornire maggiori strumenti da porre alla base di un giudizio di valore sulla bontà o meno del bilanciamento operato dal legislatore sulla questione.
Nel 2014, nel corso della discussione presso la Giunta per il regolamento della Camera è stato infatti adottato un testo base che all’articolo 100-Bis disciplina l’esame dei progetti di legge di iniziativa popolare.
All’interno della Giunta si è discusso se, al fine di garantire un effettivo seguito parlamentare alle proposte di legge di iniziativa popolare, fosse più opportuno prevedere una calendarizzazione automatica del progetto di legge o se fosse invece più conveniente raggiungere il medesimo risultato attraverso procedure più flessibili, capaci di preservare e di non pregiudicare il ruolo centrale che l’articolo 72 primo commaCost. assegna alle Commissioni parlamentari.
La Giunta ha preferito seguire questa seconda via imponendo alle Commissioni l’obbligo di esaminare le proposte di legge popolari e di deliberare entro un mese dall’assegnazione.
La valutazione avrà come oggetto una proposta motivata formulata da un apposito Comitato permanente ed, eventualmente, potrà essere sentito un rappresentante dei promotori.
Qualora la Commissione dovesse pronunciarsi in senso favorevole alla proposta, la discussione dovrà necessariamente concludersi nel termine di due mesi (è previsto un termine più breve in casi d’urgenza). Scaduto il termine, il progetto verrà iscritto nel calendario dei lavori dell’Assemblea.
Nel caso invece la commissione dovesse pronunciarsi in senso contrario, sarà necessario darne notizia ai promotori.
In ogni caso l’articolo 100-bis si preoccupa di garantire una presa di posizione parlamentare sulla proposta di iniziativa popolare.
In conclusione pare dunque evidente che un intervento normativo per rendere effettivo il diritto di iniziativa legislativa che la nostra Costituzione attribuisce al popolo sia quanto meno necessario. Ma forse le misure adottate nelle riforma ora al voto lasciano ancora perplessi.

Note

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