Sommario*: 1. Moduli consensuali nell’attività della p.A. e regole dell’evidenza pubblica: considerazioni introduttive. – 2. La fattispecie in esame: l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione “a scomputo” nelle convenzioni di lottizzazione: il ruolo assorbente della Corte di giustizia. – 3. Il consolidamento dell’acquis communautaire e la previsione di cui all’art. 20 del Codice dei contratti pubblici. – 4. Ambito di applicazione delle nuove deroghe all’evidenza pubblica: rilievi conclusivi.

Abstract: The private-public partnership on public works finds a legal position in the new public procurement code. The research analyzes, in a critical perspective, the private-public relationship on consensual planning and the legal regime of urbanization works.

1. Moduli consensuali nell’attività della p.A. e regole dell’evidenza pubblica: considerazioni introduttive.

La progressiva riduzione delle risorse finanziarie pubbliche da destinare agli investimenti infrastrutturali ed il perseguimento di politiche di contenimento del deficit pubblico nonché di equilibrio di bilancio hanno indotto il legislatore a ricercare – sempre più di frequente – forme nuove di coinvolgimento del (capitale) privato anche nel settore dell’attività contrattuale della p.A[1] attraverso moduli convenzionali[2] o strumenti di concertazione tra soggetti interessati e pubbliche Amministrazioni, ravvisandosi, del resto, nel contributo di idee e di attività del privato una modalità di accelerazione o di semplificazione dei relativi procedimenti e, con riferimento alla pianificazione urbanistica, anche di riequilibrio delle sperequazioni che la regolamentazione dell’uso dei suoli sovente comporta[3].
La vicenda giuridica non è certamente nuova[4] ma, soprattutto negli anni più recenti, va caratterizzandosi non solo per una progressiva estensione del proprio ambito di applicazione[5] e per la quantità e qualità degli interessi coinvolti, quanto per l’ampliamento dei settori implicati: l’utilizzazione di moduli consensuali nei rapporti ad oggetto pubblicistico intercorrenti tra soggetti pubblici e tra questi ultimi ed i privati  concerne, infatti, ormai anche settori interessati da rilevanti attività di pianificazione del territorio, progettazione e realizzazione di opere pubbliche.
Senonché, la disciplina dettata dall’ordinamento interno in materia è costantemente chiamata a verificare la compatibilità degli istituti giuridici ivi previsti con le regole ed i precetti ai quali risulta ordinariamente informata l’evidenza pubblica comunitaria (concorrenza[6], libertà d’impresa, partecipazione, proporzionalità e ragionevolezza[7]), così come, di volta in volta, elaborati ed interpretati dalla Corte di giustizia europea[8].
L’ineludibilità di un procedimento al quale la legislazione comunitaria di settore riconosce valore di due process[9], in grado di bilanciare le istanze sostanziali della pubblica Amministrazione di avvantaggiarsi dell’offerta migliore e delle imprese di realizzare – in un mercato che si apre alla libera concorrenza – il risultato giuridico-economico cui tendono con la partecipazione alla pubblica gara è stato, infatti, in talune fattispecie  di “amministrazione per accordi” – le più risalenti – talvolta trascurato dall’ordinamento nazionale, con l’effetto di doverne, ciclicamente, rivedere e ricalibrare la relativa disciplina giuridica alla stregua dei rilievi sollevati in sede europea.
Paradigmatico al riguardo può ritenersi il regime giuridico della realizzazione delle opere di urbanizzazione cd. a scomputo che, secondo le disposizioni dettate sin dalla “legge ponte” n. 765 del 1967, ne consentiva anche l’esecuzione diretta da parte del titolare della licenza/concessione o dei proprietari delle aree ricomprese nell’ambito di un piano particolareggiato di esecuzione o dei proprietari lottizzanti, secondo la disciplina concordata in sede di convenzione lottizzatoria ritualmente approvata dal Consiglio comunale quale parte integrante del piano di lottizzazione[10].
Tale previsione è stata reiterata dalla l. 28 gennaio 1977, n. 10 e, successivamente, trasfusa nell’art. 16 del t.u.edil. n. 380 del 2001, pur se con suddistinzioni nella tipologia e nei procedimenti di esecuzione che si illustreranno in prosieguo.
Gli è che proprio la regolamentazione positiva della realizzazione diretta degli standard urbanistici è stata costellata da interventi normativi continui, segnati dalla interpretazione della Corte di giustizia, volta a censurare le soluzioni adottate dal legislatore nazionale poiché orientate a reiterare fattispecie elusive o, comunque, derogatorie del principio di concorsualità.
Le previsioni dettate ora dall’art. 20 del Codice dei contratti pubblici[11], norma che conclude il titolo II relativo alle procedure di affidamento escluse dall’applicazione delle regole dell’evidenza pubblica[12], sembrerebbero, a tutta prima, aver individuato spazi per una rimeditazione sulla materia.
Invero il quid novi dell’unica norma recante, tuttavia, una regolamentazione articolata[13] è rappresentato proprio dall’aggiornamento della disciplina relativa all’ipotesi in cui un soggetto pubblico o privato si impegni alla realizzazione, a «sua totale cura e spesa e previo ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni, di un’opera pubblica o di un suo lotto funzionale o di parte dell’opera prevista nell’ambito di strumenti o programmi urbanistici»[14]. Dunque: nell’ambito delle fattispecie di cooperazione negoziata tra enti pubblici e operatori economici (accordi sostitutivi disciplinati dall’art. 11 della l. n. 241 del 1990 e s.m.i.) ed in relazione alle convenzioni di lottizzazione di cui alla l. 6 agosto 1967, n. 865 ed alla l. 28 gennaio 1977, n. 10[15].
Ma se essa dischiuda nuove prospettive per un’applicazione tout court alle opere di urbanizzazione[16] c.d. a scomputo o se, invece, debba ritenersi circoscritta ad interventi ulteriori costituenti c.d. extra standard o infrastrutture destinate alla collettività di riferimento non appare percepibile con immediatezza.
L’attualità del tema sollecita talune riflessioni, nel tentativo di delineare un profilo ricostruttivo della recente regolamentazione della materia oggetto di indagine, sia pur con riferimento in questa sede soltanto ad alcune delle numerose problematiche dalla stessa suscitate.

2. La fattispecie in esame: l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione “a scomputo”: il ruolo assorbente della Corte di giustizia.

È noto che le modalità di esecuzione a scomputo delle opere di urbanizzazione, così come previste dall’art. 11 della l. n. 10 del 1977, sono state ritenute applicabili alle convenzioni di lottizzazione o a convenzioni attuative delle previsioni generali del piano regolatore, dirette a realizzare la trasformazione di aree non edificate, o a completare l’urbanizzazione delle zone “di espansione”. In entrambe le fattispecie al privato lottizzante era consentita la realizzazione diretta delle opere infrastrutturali o destinate ai servizi, in alternativa alla corresponsione del relativo costo.
Con sentenza 12 luglio 2001, in causa c-399/98[17], la Corte di giustizia si è pronunciata sulla violazione dei principi generali, di derivazione europea, in tema di affidamento dei contratti pubblici, perpetrata dalla normativa nazionale «in materia urbanistica che (…) consente al titolare di una concessione edilizia o di un piano di lottizzazione approvato la realizzazione diretta di un’opera di urbanizzazione, a scomputo totale o parziale del contributo dovuto per il rilascio della concessione, nel caso in cui il valore di tale opera eguagli o superi la soglia fissata dalla direttiva».
L’input all’emissione della decisone interpretativa, ex art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, deriva dalla domanda di pronuncia pregiudiziale formulata dal T.A.R. Lombardia[18], concernente l’interpretazione della direttiva n. 93/37/CE che coordinava le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori e, segnatamente, del principio di concorsualità che l’Unione europea impone agli Stati membri in relazione all’affidamento di interventi infrastrutturali di importo pari o superiore alla soglia comunitaria[19].
Avendo rilevato, in corso di causa, un possibile vulnus al principio di libera concorrenza, il giudice a quo si è rivolto alla Corte di giustizia, utilizzando lo strumento processuale del rinvio pregiudiziale, al fine di individuare se talune disposizioni della norma in materia di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le conseguenti prassi applicative fossero compatibili con le previsioni dettate dall’art. 1, lett. a) della fonte europea all’epoca disciplinante la materia[20].
Lo sbocco inevitabile della linea ricostruttiva della Corte di giustizia passa attraverso l’applicazione assiomatica dei principi in materia di procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici alla disciplina nazionale urbanistica e della qualificazione del rapporto intercorrente fra l’Amministrazione comunale ed i soggetti deputati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione: il carattere oneroso della convenzione, nella parte in cui ha ad oggetto l’esecuzione e/o la progettazione di opere o lavori pubblici, così come definiti all’art. 1, co. 1, lett. a) della direttiva 93/37CE, non può che presupporre lo svolgimento di un procedimento ad evidenza pubblica, idonea a suscitare un confronto competitivo e concorrenziale fra i diversi operatori economici interessati.
L’iter logico percorso dal giudice comunitario ricalca lo schema motivazionale assunto nella propria elaborazione giurisprudenziale[21].
La posizione di partenza della Corte muove dalla preliminare considerazione dei principi guida e degli obiettivi di fondo cui risultano informate le procedure di acquisizione di lavori, forniture o servizi di rilievo eurounitario. Dal postulato secondo il quale il fine essenziale del coordinamento nazionale delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici risponde alla tutela di un mercato aperto alla libera concorrenza, assicurata da una soglia massima di concorsualità, deriverebbe l’assunto che «la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione non esclude l’esistenza dell’elemento contrattuale previsto dall’art. 1, lett. a), della direttiva 93/37 CEE».
Rammenta, in proposito, la Corte che l’Amministrazione comunale conserva, in ogni caso, la facoltà di esigere, in luogo dell’esecuzione diretta delle opere, il pagamento di una somma commisurata al costo effettivo delle medesime nonché all’entità ed alle caratteristiche dell’insediamento edilizio da realizzare, così come progettato.
Per altro profilo, la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione accede, comunque, alla previa stipula di una fattispecie di accordo di natura contrattuale, nelle forme della convenzione di lottizzazione, tra amministrazione pubblica e proprietario o proprietari dei suoli oggetto di trasformazione edilizia, caratterizzato da rapporto sinallagmatico analogo a quello riscontrabile nel contratto di appalto.
Infine, «se e? vero che l’Amministrazione comunale non ha la facoltà di scegliere la propria controparte contrattuale (essendo controparte colui che ha la proprietà dei terreni da lottizzare), ciò non e? sufficiente ad escludere il carattere contrattuale del rapporto che unisce l’Amministrazione comunale ed il lottizzante». Sicché, l’eventualità che i pubblici poteri non abbiano la possibilità di selezionare la propria controparte contrattuale (come nel caso della realizzazione delle opere di urbanizzazione “a scomputo”) condurrebbe al risultato di eludere il principio di concorrenza relativamente alla realizzazione di un’opera, altrimenti ricadente nell’ambito di applicazione della direttiva medesima.
L’idoneità funzionale dell’infrastruttura a soddisfare esigenze pubbliche non limitate al singolo intervento edilizio ed il potere di controllo in capo al Comune, correlato alla garanzia della destinazione dell’opera alla fruizione dei cittadini, induce – nelle argomentazioni del giudice europeo – a considerare il titolare della lottizzazione alla stregua di “mandatario” della p.A.; gli atti dallo stesso compiuti, ancorché formalmente di diritto privato, costituirebbero, dunque, esercizio di una funzione pubblica; con la conseguenza  che anche il “lottizzante” deve ritenersi obbligato ad affidare l’esecuzione degli interventi a scomputo nelle forme della gara pubblica[22].
Inoltre, la Corte, nel motivare, rimarca ulteriormente – e sotto diverso profilo – la natura squisitamente onerosa e non gratuita della complessa fattispecie inerente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, agevolmente riscontrabile nella peculiare finalità dell’obbligazione assunta dal privato, diretta ad estinguere un debito finanziario di pari valore, costituito dal contributo necessario alla realizzazione dell’opera di urbanizzazione stessa.
Il concorso di elementi siffatti, coniugati alla specifica qualifica soggettiva delle parti coinvolte nella realizzazione delle opere (l’Amministrazione comunale – su di un versante – e l’imprenditore esecutore – sul fronte opposto -) spinge, dunque, il giudice europeo a ritenere la fattispecie esaminata attratta nella disciplina della direttiva europea e, conseguentemente, oggetto delle regole generali in materia di contratti pubblici[23].
Da ciò il responso secondo il quale il meccanismo di elusione della procedura di gara, traducendosi in misura preclusiva dell’apertura del mercato e della massima partecipazione, confligge con i principi tesi a garantire – sul piano della effettività – l’affermarsi del principio di concorrenza.
In definitiva, ad avviso della Corte il criterio ermeneutico da cui lasciarsi guidare è nel senso della selezione del soggetto deputato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, esclusivamente per mezzo di una procedura concorsuale.
Ed è nel solco di tali principi che evolve la disciplina in materia.

3. Il consolidamento dell’acquis communautaire e la previsione di cui all’art. 20 del Codice dei contratti pubblici.

All’interpretazione proposta dalla Corte di giustizia si è dovuto conformare il legislatore nazionale attraverso una rivisitazione della materia e l’individuazione di strumenti giuridici conformi alle prescrizioni europee[24].
Deve, peraltro, anticiparsi che l’ancoraggio al vincolo della procedura concorsuale – ed alle regole ed ai valori ad essa sottesi – nell’esecuzione delle infrastrutture pubbliche o di pubblica utilità ha trovato conferma anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale. Il giudice delle leggi, assumendo il concetto di onerosità, così come interpretato in sede europea, quale elemento qualificante il regime giuridico applicabile all’opera da realizzare, ha utilizzato tale parametro con riferimento anche a fattispecie convenzionali, aventi ad oggetto la realizzazione di infrastrutture assimilabili agli interventi di urbanizzazione e perciò stesso sottratte al rispetto delle procedure di evidenza pubblica.
In tal senso, ad esempio, con la sentenza n. 129 del 28 marzo 2006[25] la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della l. n. 12 del 11 marzo 2005 della Regione Lombardia, nella parte in cui non ha previsto l’obbligo di esperire procedure di evidenza pubblica per la realizzazione di attrezzature e servizi pubblici realizzate da privati – proprietari di aree destinate ad essere espropriate – che avessero stipulato un’apposita convenzione con Amministrazione comunale.
Conclusioni non dissimili sono attinte dalla Corte costituzionale anche con la sentenza n. 269 del 13 luglio 2007[26], che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 18-quater, co. 5 della l. prov. Trento n. 22 del 5 settembre 1991 (rubricata “Ordinamento urbanistico e tutela del territorio”), nella parte in cui ha disposto che le attrezzature e i servizi pubblici previsti dal piano regolatore generale potessero essere realizzati direttamente dai proprietari delle aree gravate da vincolo preordinato all’espropriazione, previa convenzione con il Comune volta ad assicurare l’effettiva realizzazione e destinazione pubblica delle attrezzature e dei servizi, nonché a disciplinarne le modalità di realizzazione e gestione.
Il legislatore nazionale, dapprima attraverso una modifica delle leggi c.d. Merloni in materia di lavori pubblici, successivamente con l’approvazione del Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui al d.lgs. n. 163 del 2006, ha avviato un iter legislativo – particolarmente complesso e a tratti episodico – segnato dall’interpretazione della Corte di giustizia nel senso di una effettiva attrazione del regime di esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo nella disciplina dell’evidenza pubblica.
Innanzitutto, con l. n. 166 del 2002, che ha modificato l’art. 2, co. 5 della l. n. 109 del 1994, è stata estesa l’applicazione degli artt. 7 e 11 della direttiva 93/37CEE all’ipotesi di realizzazione delle opere di urbanizzazione, primaria e secondaria, a scomputo di importo superiore alla soglia europea, ammettendo, contestualmente, l’inedita possibilità per il titolare della convenzione di lottizzazione di assumere un ruolo equiparato a quello di stazione appaltante.
Sulla disposizione si sono appuntate, tuttavia, le ulteriori censure della Corte di giustizia, sollecitate da una procedura di infrazione avviata dalla Commissione.
Con sentenza del 21 febbraio 2008[27], il giudice europeo ha riaffermato l’incompatibilità della disciplina nazionale con il principio di un mercato aperto alla libera concorrenza, perché elusiva dei criteri della selezione pubblica, di pubblicità, di trasparenza e di parità di trattamento, in relazione alla realizzazione di opere di urbanizzazione che, pur se di importo inferiore alla soglia eurounitaria, possono comunque ritenersi di interesse sovranazionale. Le disposizioni della legge Merloni, rileva la Corte, perseguendo – al fine di individuare la soglia di rilevanza comunitaria ed il relativo regime giuridico applicabile – l’artificioso frazionamento delle opere costituenti il complessivo intervento di urbanizzazione, violano il principio già enunciato dalla giurisprudenza europea in forza del quale è al valore complessivo delle opere comprese in ciascuna convenzione tra il “lottizzante” e l’Amministrazione che occorre guardare, sì da determinare correttamente l’ambito di applicazione della direttiva in materia.
Nel successivo d.lgs. n. 163 del 2006, in parziale recepimento dell’orientamento giurisprudenziale sovranazionale, l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo del contributo previsto per il rilascio del titolo abilitativo, ai sensi dell’art. 16, co. 2 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nonché dell’art. 28, co. 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, è stata assoggetta ad una procedura concorsuale, secondo le indicazioni di cui all’art. 32, co. 1, lett. g) del Codice dei contratti pubblici[28], nelle forme del project financing.
Il titolare della convenzione di lottizzazione, previa presentazione della progettazione preliminare, doveva esperire una procedura di gara con la facoltà di poter esercitare, nel termine di quindici giorni dall’aggiudicazione, un diritto di prelazione. Una differente disciplina dettava l’originaria versione del Codice per le opere di urbanizzazione sottosoglia, contemplando l’esecuzione diretta, dunque, senza previo esperimento di una pubblica gara, delle infrastrutture correlate al singolo intervento edilizio assentito dall’Amministrazione comunale.
Il secondo decreto correttivo al d.lgs. n. 163 ha, poi, esteso l’applicazione del regime concorsuale anche alla realizzazione delle opere di urbanizzazione sottosoglia a scomputo degli oneri concessori, fatta eccezione, in forza della deroga contenuta nell’art. 122, co. 8, per gli interventi c.d. “di tipo primario”, da ritenersi correlati all’intrapresa assentita o, comunque, ad essa funzionalmente connessi.
Il d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152 (terzo “correttivo”) uniforma la disciplina nazionale in materia alle regole dell’evidenza pubblica comunitaria: viene eliminato il diritto di prelazione in capo al lottizzante ed in relazione all’affidamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, non rilevanti per l’ordinamento europeo, si introduce la tecnica di selezione della procedura negoziata, senza previa pubblicazione del bando e con invito rivolto ad almeno cinque operatori economici qualificati.
Si delineano, così, interpretazioni legislative coerenti con i principi affermati dalla Corte di giustizia e, tuttavia, l’applicazione incondizionata della procedura di evidenza pubblica subisce nuove eccezioni per effetto di soluzioni, in certa misura “perplesse”, prefigurate nella normazione c.d. emergenziale. In funzione di promozione e rilancio del settore dell’edilizia – e seguendo il trend di politiche pubbliche orientate ad enfatizzare forme di liberalizzazione dell’economia, in funzione di accelerare la competitività delle imprese – l’art. 45 del d.l. n. 201 del 2011 (“Decreto Salva-Italia”), convertito in l. 214 del 2011, ha reintrodotto una parziale deroga alla regola della selezione tramite gara pubblica, limitatamente alle opere di urbanizzazione primaria sottosoglia funzionali all’intervento di trasformazione urbana[29].
Il quadro normativo delineato lasciava, comunque, irrisolte talune questioni interpretative. Ad esempio, la dubbia chance del privato, che aveva conseguito il titolo abilitativo, di concorrere alla procedura selettiva indetta per la realizzazione delle opere di urbanizzazione; o, ancora, la questione attinente all’imputazione contabile delle somme derivanti da eventuali ribassi“[30].
Il nuovo Codice degli appalti e dei contratti di concessione, di cui al d.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 sembra, invece, attestarsi su posizioni aderenti al percorso ricostruttivo tracciato in sede europea. L’art. 36 mantiene, infatti, immutata la possibilità del privato di realizzare direttamente opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore alla soglia comunitaria, purché funzionali all’intervento di trasformazione edilizia assentito; per altro profilo, con una soluzione che si discosta in maniera netta rispetto alle soluzioni interpretative precedenti, si registra un rafforzamento dei principi dell’evidenza pubblica con riferimento all’affidamento dei lavori concernenti l’esecuzione di opere di urbanizzazione, diverse da quelle precedentemente indicate nella convenzione ma, in ogni caso, di importo inferiore alla soglia comunitaria[31].
Dall’applicazione delle disposizioni del Codice restano sottratte – in forza della fattispecie delineata dall’art. 20 – le opere di urbanizzazione c.d. extra oneri, comunque prive di corrispettivo (anche in termini di cubatura premiale), se disciplinate in una convenzione  che impegni un’impresa o un soggetto pubblico alla realizzazione, a totale cura e spesa, di un’opera pubblica, di un suo lotto funzionale ovvero di parte dell’opera, purché disciplinati da strumenti di pianificazione o di programmazione urbanistica[32].

4. L’ambito di applicazione delle nuove deroghe all’evidenza pubblica: rilievi conclusivi.

La peculiare fattispecie disciplinata dalla norma di cui all’art. 20 disegna, non già un apporto episodico di operatori economici in funzione di scelte maturate dalle Amministrazioni comunali nell’ambito dei programmi urbanistici complessi[33] – così come prevedeva la precedente versione del Codice (nelle sue diverse riscritture) che si limitava a dettare i profili relativi al regime giuridico delle opere di urbanizzazione cd. a scomputo dei contributi concessori –  bensì individua una tecnica di partenariato pubblico/privato sui generis, che forse in conseguenza della sua natura derogatoria del regime ordinario dell’attività contrattuale della p.A., è caratterizzata da una portata applicativa che sembra, almeno ad una prima interpretazione, piuttosto circoscritta.
La disciplina dell’istituto – pur a fronte della gratuità dell’intervento realizzato dall’impresa – è costellata, comunque, da forme di controllo pubblico, cristallizzate nella valutazione ex ante ed ex post della fattibilità dei lavori o delle opere e della loro rispondenza, innanzitutto, all’interesse pubblico, presente allorché quest’ultimo possa giovarsi dell’eventuale realizzazione di interessi privati ad esso correlati; nella verifica dei contratti di appalto predisposti dai lottizzanti; nella previsione degli effetti rivenienti da un eventuale inadempimento e nella (conseguente) previsione di penali e di poteri sostitutivi.
In forza dell’espresso richiamo al successivo art. 80, all’Amministrazione è, altresì, riservata, nella fase del controllo preventivo, la valutazione della rilevanza del profilo soggettivo dei futuribili appaltatori, attraverso la verifica della sussistenza dei requisiti morali e di qualificazione richiesti ai soggetti che intendano “contrarre” con la p.A. [34], nel senso che l’evenienza che l’intervento di urbanizzazione sia eseguito a cura e spese del privato non elide il «cogente interesse della p.A. a che l’opera sia realizzata da parte di un soggetto qualificato professionalmente e dotato dei requisiti morali»[35].
A fronte di una disciplina così articolata, si è osservato che il perimetro dell’ambito oggettivo di applicazione della disposizione normativa debba ritenersi assai limitato[36]. La tipologia di opere disciplinata nell’art. 20 troverebbe, infatti, applicazione nella sola ipotesi in cui la convenzione abbia ad oggetto la realizzazione di interventi da parte del privato (o del soggetto pubblico), in difetto di una controprestazione da parte della pubblica Amministrazione e sempre che l’intrapresa si configuri come atto di liberalità, caratterizzandosi dunque per la sua gratuità.
Il carattere non oneroso della prestazione sarebbe così individuabile nel mancato riconoscimento di un corrispettivo che può, a titolo esemplificativo, individuarsi nel pagamento di una somma di denaro, ovvero nel riconoscimento del diritto di sfruttamento dell’opera (concessione) o ancora mediante la cessione in proprietà o in godimento di beni, o l’attribuzione di altro vantaggio suscettibile di valutazione economica.
Solo in tal caso, infatti, la convenzione non avrebbe natura contrattuale, non disciplinando con effetto vincolante il rapporto tra le parti, in forza di uno scambio sinallagmatico[37].
Sicché, nell’ipotesi in cui il privato realizzi o proponga all’Amministrazione di realizzare un intervento per il raggiungimento di un “proprio interesse patrimoniale”, costituente la causa del negozio giuridico, alla stregua del quale l’impresa assuma su di sé l’obbligo di realizzare le opere “convenzionate”, non vi sarebbe spazio alcuno per prefigurare deroghe all’ineludibile rispetto di regole e precetti dell’evidenza pubblica[38] e, dunque, la fattispecie dovrebbe senz’altro esser ricondotta alla categoria giuridica dell’appalto pubblico di lavori. Ravvisandosi l’onerosità del rapporto pubblico/privato non potrà che trovare applicazione, pertanto, la normativa relativa alle procedure di aggiudicazione e l’Amministrazione dovrà selezionare la parte contraente attraverso un confronto competitivo.
I presupposti della gratuità della convenzione e della liberalità che accompagna l’iniziativa dell’impresa, in funzione dell’esclusione delle opere da realizzare a spese del privato dall’applicazione della normativa contenuta nel Codice, assumono così il carattere di elementi essenziali al fine della corretta qualificazione della fattispecie[39].
Invero, un parziale temperamento alle conclusioni innanzi attinte sembra potersi individuare in relazione alle c.d. opere extrastandard o extraoneri, ossia per gli interventi, non ricompresi nell’ambito delle opere di urbanizzazione primaria o secondaria, implicanti la valorizzazione mera di immobili, altri beni o diritti dell’impresa proponente (ad esempio: la realizzazione di abbellimenti architettonici, comunque destinati al godimento estetico della comunità cittadina; di un tratto viario che renda accessibile un’area; etc.), in difetto di un rapporto sinallagmatico con l’Amministrazione competente.
Una prima, sia pur implicita, conferma si rinviene in un iniziale orientamento del giudice amministrativo che, nel ravvisare l’obbligo dei competenti uffici comunali di rispondere all’istanza di un cittadino avente ad oggetto l’assenso alla realizzazione, a propria cura e spese, un tratto di marciapiede prospicente un edificio di sua proprietà, ha richiamato l’art. 20, quasi a lasciar intendere che, nel caso di specie, la liberalità e l’assenza di un utile individuale, nei termini della gratuità dell’iniziativa, potessero considerarsi in re ipsa[40].
Con l’avvertenza che tale interpretazione, se non rigidamente applicata alla stregua dei criteri dianzi accennati, potrebbe indurre le istituzioni eurounitarie a sollevare nuovi rilievi.
Per altro profilo e sul piano sistematico, la realizzazione di “opere gratuite” in regime di convenzione, richiedendo una mera valutazione di “rispondenza” del progetto di fattibilità e dello schema di contratto, predisposti dal soggetto obbligato, alle opere da realizzare in concreto, potrebbe indurre ad interpretazioni derogatorie rispetto alla formale approvazione da parte dell’Amministrazione: quindi anche tali profili restano esposti ad eventuali ed ulteriori censure, con riferimento alla funzione di garanzia – secondo le prescrizioni sovranazionali in materia – assolta dalla validazione tecnica ex ante dei differenti livelli della progettazione dell’intervento.

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(pubblicato il 7.1.2015)

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Abstract

The paper aims to reconstruct the legal nature of the Chamber of commerce, with particular reference to the profiles of the governance, of the juridical classification and of the relationships with the business community. A reflection is reserved for the role of business authority that seems to stand out for the Chamber of commerce.

Sommario: 1. Considerazioni introduttive. – 2. Modelli giuridici e pluriqualificazione soggettiva delle Camere di commercio: cenni ricostruttivi. – 3. L’impatto delle funzioni sulla dinamica dei mercati: autonomia funzionale delle Camere di commercio e business community. – 4. La Camera di commercio come business authority.

1. Gli ordinamenti giuridici moderni – sollecitati dalla continua evoluzione dell’economia e del mercato[1] – sono caratterizzati da un processo costante, tuttora in espansione, di proliferazione e diversificazione di figurae juris e modelli organizzativi, preordinati al raggiungimento di finalità pubbliche[2], anche attraverso la partecipazione delle formazioni economico-sociali all’organizzazione amministrativa, che tende a tener conto più delle esigenze di funzionalità che delle categorie concettuali tradizionalmente accolte[3].
A tale tendenza possono ascriversi le Camere di commercio: nelle riflessioni della dottrina intervenuta sul tema[4], siffatti istituti sono rappresentati come una sorta di ircocervo, significativo della sovrapposizione di principi contradditori[5] che, stratificandosi, nelle diverse fasi della politica legislativa, hanno finito per conferire a questi enti una natura giuridica ibrida o, talvolta, sui generis, una immagine difficilmente rapportabile a criteri determinati[6] ed alle formule organizzative classiche.
Le ricostruzioni di volta in volta proposte – ancorchè dettate dall’esigenza di inquadramento sistematico di fenomeno complesso, caratterizzato dalla presenza in organi amministrativi di esponenti di categorie settoriali, in regime di autogoverno, e dall’attribuzione pubblicistici – non sembrano, tuttavia, essersi sottratte ad una sorta di ineluttabile catalogazione, cogliendo ciascuna di esse solo alcuni degli aspetti problematici emergenti dallo studio degli enti camerali[7].
Il connotato associativo è, invero, l’unica matrice certa di questa peculiare struttura organizzativa, che costituisce una sorta di ponte per il riconoscimento della personalità giuridica e l’acquisizione della qualificazione istituzionale, propriamente detta, che tuttavia non diviene mai assorbente, anche nelle ipotesi di conferimento di «funzioni amministrative delegate, oneri e responsabilità nell’interesse generale»[8].

2. Or, se ci si appresti ad analizzare – con un approccio per così dire tradizionale – la normazione positiva in materia, non si tarderà a rilevare come le Camere di commercio, pur nell’ambito di un modello organizzativo c.d. misto[9], di derivazione francese, abbiano subito profonde modificazioni nella struttura, nelle funzioni, nella loro stessa denominazione, con diverse accentuazioni, in senso privatistico o latamente pubblicistico, secondo l’evoluzione subita dall’ordinamento generale[10].
Sin dalle più risalenti previsioni normative[11] le Camere di commercio sono state configurate talora come enti di natura privata, espressione tipica «dell’autosufficienza dell’attiva economica»[12] e della rappresentanza degli interessi industriali e commerciali; talaltra come enti esponenziali di gruppi sociali, pur ricompresi nell’organizzazione statale ma difficilmente riconducibili ad un cliché di carattere istituzionale; ovvero come enti pubblici[13] tout court senza, tuttavia, perdere, nella loro evoluzione storica, il tratto caratterizzante della esponenzialità dei gruppi sociali rappresentati[14].
Così, nella fase di integrazione degli enti camerali nell’ordinamento corporativo autoritario[15], si è assistito ad una progressiva commistione tra natura privata ed esercizio di funzioni di pubblico interesse[16]: l’interesse pubblico e gli interessi delle forze produttive vennero fatti strutturalmente coincidere, «sulla premessa che l’uno è e deve essere la proiezione degli altri»[17].
Anche il d.lgs.lgt. 21 settembre 1944, n. 315[18], conserva il modello c.d. misto in cui alla matrice privatistica – che riconduce le funzioni esercitate dalle Camere di commercio, in via esclusiva, alla tutela di interessi privati – si è sovrapposta una connotazione pubblicistica, in funzione di mediazione tra l’Amministrazione e il mondo imprenditoriale, che ha indotto parte della dottrina a qualificare le Camere di commercio come strumenti di azione della pubblica Amministrazione[19].
Con l’emanazione della legge delega 22 luglio del 1975, n. 382 e del successivo d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 il tentativo di pervenire ad un inquadramento sistematico degli enti camerali nell’organizzazione amministrativa indusse il legislatore a sperimentare l’applicazione delle coordinate teoriche della categoria concettuale del c.d. localismo autonomistico elaborate dalla dottrina[20], declinata – nella fattispecie in esame – come localismo economico: gli enti camerali conservarono la caratterizzazione di prefetture economiche, connotate ancora dall’ingerenza e dal condizionamento reciproco tra interessi pubblici e interessi privati di categoria. Il ridimensionamento dei poteri camerali in favore delle Regioni, in attuazione dello scorporo funzionale operato dal d.P.R. n. 616 del 1977[21], fu, in ogni caso, compensato – anche nella prospettiva di un rafforzamento delle formazioni espressioni di formazioni sociali[22], intese come una sorta di enti di sub-governo[23] – dall’attribuzione alle Camere di commercio di nuovi compiti certificativi, informativi e di assistenza[24].
La l. 29 dicembre 1993, n. 580, di riordinamento della disciplina delle Camere di commercio, conserva – e, anzi, enfatizza – il rapporto di esponenzialità fra ente e comunità rappresentata dalle imprese, senza risolvere, tuttavia, le problematiche suscitate dalla individuazione della natura giuridica degli enti camerali, la cui matrice pubblica resta collocatata tra il carattere associativo e quello istituzionale[25].
L’art. 1 della legge richiamata – anche nella riscrittura operata dal d.lgs. 15 febbraio 2010, n. 23[26] – dispone, infatti, che le Camere di commercio sono enti autonomi di diritto pubblico che svolgono, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, funzioni di interesse generale per il sistema imprenditoriale, curandone lo sviluppo nell’ambito delle economie locali[27].
Innanzitutto, il termine «funzione» appare utilizzato dal legislatore in senso atecnico, quale sinonimo di «compito», poiché si riferisce ad attività difficilmente riconducibili alla nozione di «funzione pubblica» in senso stretto.
Per altro profilo, l’interpretazione letterale della norma non fornisce ex se un parametro inequivoco per l’individuazione della natura giuridica istituzionale delle Camere di commercio, alla stregua del solo criterio nominalistico[28].
E’ pur vero che, sotto il profilo formale, la pubblicità attribuita dal legislatore agli enti camerali trova più di un addentellato normativo anche nella previsione dell’autonomia statutaria, nella disciplina dell’organizzazione e dei controlli[29]. Sennonchè, con riferimento all’elemento finalistico che l’ordinamento positivo assegna alle Camere di commercio, la cura e la promozione delle imprese sembrano ancora coincidere, identicamente, con l’interesse settoriale degli operatori economici[30].
Se a ciò si aggiunga che gli enti in esame costituiscono organismi in autogoverno «ad appartenenza obbligatoria»[31], posto il carattere esponenziale e rappresentativo degli organi, appare ancor più evidente come la qualificazione giuridica delle Camere di commercio sia stata risolta, dal legislatore, in maniera – si direbbe – frettolosa: l’evenienza che siano gli operatori economici, attraverso le organizzazioni di categoria, ovvero tramite meccanismi di elezione diretta, a provvedere alla costituzione degli organi fa riemergere – in maniera assai prepotente – il carattere corporativo (id est: associativo) piuttosto che istituzionale degli enti camerali.
Sicchè, nel disegno della legge di riordinamento n. 580 del 1993 le Camere di commercio appaiono configurate, nuovamente, secondo il modello organizzativo c.d. misto, proprio del periodo liberale: dunque, alla stregua di enti esponenziali di gruppi sociali in regime di autoamministrazione.
Le innovazione introdotte dall’art. 1, comma 4, lett. d), della l. 15 marzo 1997, n. 59 sembrano, ulteriormente, corroborare le difficoltà correlate alla individuazione della natura giuridica delle Camere di commercio. La c.d. legge Bassanini 1 qualifica, infatti, gli enti camerali come enti esplicanti, localmente[32], compiti in regime di autonomia funzionale[33], volendo con ciò evidenziare – si ritiene – per un verso l’ambito territoriale delle funzioni amministrative e delle attività promozionali in favore delle imprese; per altro profilo rimarcare il ruolo della rappresentatività, come caratterizzazione dei compiti attribuiti o delegati dall’ordinamento statale o regionale agli enti camerali[34].
Alcun elemento di chiarezza sembra, dunque, potersi trarre dal ricorso ad una formula felicemente sperimentata per le Università, ma che, applicata alle Camere di commercio, – in difetto di una espressa previsione costituzionale[35] – rischierebbe di tradursi in un tentativo di forzata simbiosi «fra il momento politico e il momento economico-sociale», una sorta di tertium genus tra l’ente pubblico e l’ente locale, che parte della dottrina aveva già, in precedenza, definitivo come un residuo «di forme corporative» e, per l’effetto, «quanto di più estraneo alla valorizzazione del pluralismo sociale, che presuppone effettiva autonomia e chiarezza delle reciproche responsabilità»[36].
Il ricorso alle figurae juris delle autonomia funzionali – così come può trarsi dalla normazione positiva, alla stregua del solo criterio nominalistico – lungi dall’assumere valenza quasi taumaturgica, sembra, dunque, non soddisfare l’esigenza di individuare una categoria giuridica in cui ascrivere strutture, diverse dagli enti territoriali: le Camere di commercio restano caratterizzate da una peculiare autonomia organizzativa, denominata autoamministrazione, che è tipica di «collettività particolari», di cui gli enti camerali sono espressione.

3. Invero, un correttivo alle conclusioni innanzi attinte, al fine di individuare qualche elemento ulteriore di riflessione in ordine alla collocazione delle Camere di commercio nell’alveo della organizzazione amministrativa, potrebbe rivenire da una nozione aggiornata di autonomia funzionale, fondata su una prospettiva di indagine che muova dalla natura delle funzioni. E ciò al fine di verificare se i compiti istituzionali degli enti camerali debbano considerarsi mere attribuzioni di rilievo pubblico, o se essi coincidano, identicamente, con le finalità generali disegnate nell’art. 41 Cost. [37], riletto alla luce del precetto comunitario di una economia di mercato aperto e in libera concorrenza[38].
Una ricostruzione siffatta potrebbe condurre per un verso ad evidenziare, con maggiore nitidezza, il carattere di interesse generale che le funzioni camerali svolgono per il sistema delle imprese[39]; per altro profilo a delimitare la portata di compiti e attribuzioni intorno all’elemento teleologico, che individua il limite dell’interesse pubblico specifico e il vincolo di scopo dell’attività svolta dalle Camere di commercio.
Or, nell’armamentario delle attribuzioni conferite agli enti camerali, ad un nucleo, per così dire tradizionale (tenuta di registri, elenchi, ruoli ed albi) il legislatore – con interventi normativi succedutisi nel tempo – ne ha affiancato molte altre, non omogenee, che sembrerebbero caratterizzare, in maniera più incisiva, la funzionalizzazione dei compiti attribuiti alle Camere di commercio. Riconducibili alla generale locuzione “supporto e promozione degli interessi generali delle imprese”[40], tali attribuzioni ricomprendono, in primo luogo, la partecipazione ad accordi di programma[41], preordinati alla realizzazione di quelle iniziative nelle quali gli interessi del sistema imprenditoriale si coordinano con la programmazione del territorio e la possibilità di costituire partnership con soggetti pubblici e privati per la promozione, realizzazione e gestione di infrastrutture.
Trattasi di funzioni – ben diverse da quelle di tipo certificativo – rispetto alle quali la rappresentanza mera degli interessi economici e delle attività produttive sembrerebbe flettersi alle esigenze (recte: interessi) pubbliche dello sviluppo economico locale: il ruolo complementare rispetto alle istituzioni territoriali assegnato alle Camere di commercio[42], attraverso il ricorso a tecniche giuridiche capaci di soddisfare bisogni collettivi – ed anche mediante alleanze finanziarie e nuovi assetti societari – milita, infatti, a favore di una qualificazione degli enti in esame non già come organismi rappresentativi di interessi corporativi o di settore, bensì, più attentamente, come una sorta di istituzione «di mercato a fini generali[43]», un centro di imputazione di interessi generali del sistema economico, a cui sono demandate funzioni legate all’interesse oggettivo dell’economia nel suo complesso.
Alla prospettiva indicata sembrano preordinate, altresì, le funzioni conferite dall’ordinamento alle Camere di commercio in materia di composizione paragiurisdizionale dei conflitti e di promozione di un corretto ed efficace funzionamento del mercato.
La legge n. 580 del 1993, nelle sue diverse riscritture, attribuisce alle Camere di commercio – in forma singola o associata – la facoltà di promuovere procedure conciliative[44] e arbitrali attraverso commissioni e collegi costituiti ad hoc[45]. Tali procedure, che si inseriscono nell’ambito delle Alternative Dispute Resolution[46], strumenti giuridici introdotti nell’ordinamento proprio allo scopo di assicurare la soluzione di controversie in tempi rapidi e attraverso procedimenti privi di forme rigorosamente predeterminate e dai costi contenuti, hanno di mira l’obiettivo di un giudizio tempestivo, rispondente alle istanze del mondo imprenditoriale, dei consumatori e degli utenti.
Mutuando una impostazione concettuale di matrice anglosassone il legislatore ha, inoltre, assegnato alle Camere di commercio il peculiare ruolo di concorrere a garantire il corretto ed efficace funzionamento del mercato, attraverso meccanismi di tutela del c.d. contraente debole[47]. Tale è, infatti, la possibilità per gli enti camerali di costituirsi parte civile nei procedimenti per delitti contro l’economia pubblica, l’industria e il commercio, nonché la possibilità di promuovere azioni per la repressione della concorrenza sleale, riconoscendosi alle Camere di commercio la qualifica di soggetto offeso del reato, ovvero di soggetto a cui è delegata la rappresentanza pubblica degli interessi economici generali e che, dalla lesione degli interessi protetti dalle norme penali in materia economica riceve un danno diretto. In sede civile agli enti camerali è conferita, inoltre, il potere di azione avverso atti o comportamenti costituenti espressione di concorrenza sleale, ai sensi dell’art. 2601 c.c. (legittimazione ad processum); nei giudizi amministrativi la qualità di parte ricorrente o controinteressata, ove il processo verta sull’impugnativa di provvedimenti amministrativi che ledono o, per converso, tutelano l’interesse generale del sistema delle imprese.
V’è, infine, a completare il quadro delle competenza in materia di tutela del mercato, la previsione di attribuzioni che attengono alla fase di formazione del contratto, attraverso l’accertamento delle clausole vessatorie e la predisposizione di contratti-tipo, sì da individuare regole predeterminate e standard idonei a disciplinare, in maniera uniforme, i rapporti giuridici ed a garantire la correttezza nei rapporti di scambio tra le imprese, le associazioni dalle medesime costituite e gli organismi sindacali di tutela dei consumatori e degli utenti[48].

4. Le brevi considerazioni svolte in ordine al nucleo concettuale al quale paiono riconducibili sia le competenze delle Camere di commercio in materia di tutela del corretto ed efficace funzionamento del mercato che quelle in materia di protezione dei consumatori sembrerebbero restituire ad una dimensione più consona, al reale assetto organizzativo, la collocazione degli enti camerali nell’ordinamento.
Ed invero, in base alla prospettiva delineata, sia pur in estrema sintesi, il ruolo determinante dell’esponenzialità della bussines community, che caratterizza le Camere di commercio, potrebbe assumere, ove si privilegi un criterio metodologico sorretto dall’analisi incentrata sulle funzioni camerali per il mercato, una valenza istituzionale qualificante.
Così come osservato dalla Corte costituzionale «l’autonomia dei privati operanti nel sistema delle attività economiche»[49] può risolversi, sul versante delle funzioni, in una istituzione, «dal cui interno le imprese guardano verso lo Stato, il mercato, la società civile»[50], ove la contemporanea presenza di soggetti privati e pubblici nell’organizzazione e nello svolgimento delle attività pubbliche o di rilevanza pubblica miri a contemperare gli «interessi e le esigenze in gioco», indipendentemente da valutazioni di opportunità sociale o politica o di convenienza economica.
La partecipazione all’esercizio della funzione amministrativa delle formazioni sociali è, del resto, con forme e gradazioni differenti (recte: con carattere istituzionale o meramente funzionale), assai diffusa nel nostro come in altri ordinamenti contemporanei, anche attraverso la presenza di diretti rappresentanti, eletti o designati, delle stesse negli organi di governo ovvero la pubblicizzazione delle formazioni come tali[51], sì da pervenire «ad una più efficiente rilevazione degli interessi da soddisfare»[52].
Nell’ipotesi degli enti camerali, dunque, istituzioni non necessariamente legate alla esponensialità di ogni cittadino residente sul territorio, ma comunque funzionalmente rappresentative di un interesse generale alla regolazione, alla concorrenzialità ed alla trasparenza dei processi produttivi, alla promozione dello sviluppo economico ed in cui si esprime l’autonomia dei soggetti del mercato: imprese, lavoratori e consumatori che ne sono i naturali e più diretti beneficiari[53].
Potrebbe, dunque, accreditarsi, per le Camere di commercio un vero e proprio ruolo preterintenzionale di bussines authority – come è stato osservato[54] – ove la partecipazione delle categorie e delle formazioni sociali rappresentative degli interessi coinvolti nel mercato e nelle dinamiche economiche assolverebbe alla funzione di tutela e di potenziamento della “posizione sociale” ad esse riconosciuto, in ragione di una coincidenza tra i fini particolari e quelli generali perseguiti dall’ordinamento.

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* Il presente lavoro è destinato agli Studi in onore di F.Gabriele, Bari, in corso di pubblicazione.
[1] Il tema è centrale negli studi più recenti di F. GABRIELE. Sul profilo specifico cfr. ID, Presentazione, in AA.VV., Il mercato: le imprese, le istituzioni, i consumatori, a cura di F. GABRIELE, G. BUCCI, G.P. GUARINI, Bari, 2002, XII, ove si evidenzia la tendenza degli ordinamenti a smantellare, in tutto o in parte, «la struttura pubblica ove qualche attività o servizio possa essere, in effetti, per sua natura o per specifiche ragioni, meglio esercitato da soggetti (…) adeguatamente modulati e organizzati». Per un’analisi, più generale, della complessità delle problematiche rivenienti dalle molteplici interrelazioni tra Stato e mercato si veda ID., Premessa introduttiva, in AA.VV., Il governo dell’economia tra crisi dello Stato e crisi del mercatoBari, 2005, 3 ss. Per aspetti relativi alle fonti ID., Il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali tra continuità ed innovazione nella più recente giurisprudenza costituzionale, in Quad. reg., 1988, 3 ss.
Offre una ricostruzione del ruolo dell’economia sull’organizzazione statuale utilizzando un metodo di indagine, di matrice statunitense, denominato analisi economica del diritto G. NAPOLITANO, Analisi economica del diritto pubblico, Bologna 2009. Cfr., altresì, S. CASSESE, La Costituzione economica, Roma-Bari, 2000-2011, 83 ss.
[2] In ordine a tale profilo si veda, di recente, il contributo di V. CAPUTI JAMBRENGHI, Introduzione al buon andamento della pubblica Amministrazione, in AA.VV., Scritti in onore di R. MARRAMA, I, 2012, Napoli, 105 ss., che muove dalle riflessioni di Santi ROMANO, Ordinamento giuridico, Siena, 1918, Firenze, 1946.
[3] Sul tema A. ANGIULI, La società in mano pubblica come organizzazione, in AA.VV., L’interesse pubblico tra politica e amministrazione, I (Interesse pubblico e disegno organizzativo delle pubbliche Amministrazioni), Napoli, 2010, 157 ss., che evidenzia il proliferare dei modelli giuridici privatisti, che si flettono a nuovi obbiettivi permeati di socialità.
[4] Sulle Camere di commercio cfr. F. MOLTENI, Camera di commercio, industria e agricoltura (voce), in Enc. dir., Milano, 1959, V, 957 ss.; F. ZUELLI, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (voce), in Noviss. dig. it., Torino, 1980, App., I, 982 ss.; A. PIZZI, Camere di commercio (voce), in Dig. disc. pubbl., Torino, 1987, II, 446 ss.; G. GIOVANNINI, Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura (voce), in Enc. giur., Roma, 1988, V, 1 ss.; M. P. CHITI, Dopo il d.P.R. 616 le funzioni delle Camere di commercio, in Com. dem., 1978, 63 ss.; G. AMATO, Camere di commercio, in AA.VV., I nuovi poteri delle Regioni e degli enti locali. Commentario al decreto 616 di attuazione della legge 382, a cura di A. BARBERA, F. BASSANINI, Bologna, 1978, 390 ss.; V. GASPARINI CASARI, Rapporti tra le Camere di commercio e le attività produttive nei progetti di riforma. Problemi generali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1979, 92 ss.; AA.VV., Le Camere di commercio fra Stato e Regioni, a cura di R. GIANOLIO, Milano, 1979; C. GESSA, Il profilo giuridico delle Camere di commercio (spunti di riflessione), in Dir. ec., 1989, 417 ss.; P. VOCI, La riforma delle Camere di commercio, in Giorn. dir. amm., 1995, 674 ss.; O. SEPE, Il sistema organizzativo delle Camere di commercio in Italia, in Dir. ec., 1996, 319 ss.; AA.VV., Le Camere di commercio e le innovazioni normative di cui alla legge n. 580 del 1993, a cura di G. F. FERRARI, Milano, 1997; E. PICOZZA, La natura giuridica delle Camere di commercio e loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93, in AA.VV., Scritti in onore di S. Galeotti, Milano, 1998, 1999 ss.; A. MASUCCI, Le Camere di commercio e lo sviluppo locale. Nuovi compiti e strumenti tecnico-giuridici, in Orizzonti economici, 88, 1999, 34 ss.; P. BILANCIA, sull’autonomia funzionale delle Camere di commercio, in Dir. amm., 1999, 473 ss.; S. CASSESE, Le Camere di commercio e l’autonomia funzionale, Roma, 2000; P. BILANCIA, F. PIZZETTI, Le Camere di commercio in Italia e in alcuni Paesi dell’Unione europea. Studio sulle autonomie funzionali, Roma, 2000; A. POGGI, Le autonomie funzionali “tra” sussidiarietà verticale e orizzontale, Milano, 2002; AAA.VV., Le autonomie funzionali:il dibattito sulla governance in Europa e le riforme costituzionali in Italia, a cura di C. E. GALLO, A. POGGI, Milano, 2002; A. GRANDE, Legge costituzionale n. 3 del 2001 e Camere di commercio: tra occasione perduta e opportunità da cogliere, in Dir. ec., 2003, 407 ss.; P. TORRETTA, Camere di commercio ed enti territoriali: dalla specificità dei rispettivi ruoli all’integrazione in un modello di cooperazione nel sistema di governo locale, in Foro amm. (T.A.R.), 2004, 2776 ss.; B. CARAVITA DI TORITTO, Camere di commercio e autonomie funzionali: la creazione di un originale modello istituzionale e la strada per una sua definitiva affermazione nella realtà costituzionale italiana, in Federalismi.it, 3, 2006.
[5] Evidenzia G. AMATO, Camere di commercio, in AA.VV., I nuovi poteri delle Regioni e degli enti locali, cit., che la Camere di commercio rappresentano l’esempio della commistione tra funzioni di governo e funzioni di rappresentanza corporativa scaturita dal modo in cui si sono innestate, l’una sull’altra, l’esperienza istituzionale di derivazione feudale, quella liberale, quella corporativa ed infine quella repubblicana.
[6] M. S. GIANNINI, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1995, 242; G. ROSSI, Enti pubblici associativi. Aspetti del rapporto fra gruppi sociali e pubblico potere, Napoli, 1979, 164; P. M. VIPIANA, La natura giuridica delle CCIAA:autonomia statutaria, vigilanza, finanziamento, in AA.VV. (a cura di G. F. FERRARI), Le Camere di commercio e le innovazioni normative di cui alla legge n. 580 del 1993, cit., 13 ss.; C. M. GALLO, L’organizzazione camerale, id., 33 ss.; G. F. FERRARI, Le competenze delle CCIAA e i rapporti con gli enti locali, id., 53 ss.; F. TRIMARCHI BANFI, Lezioni di diritto pubblico dell’economia, Torino, 2012.
[7] Le difficoltà classificatorie sono evidenziate da M. S. GIANNINI, Una ricerca di convergenza e di cooperazione tra Regioni e Camere di commercio, Maratea, 1982 (n.p.), che stigmatizza l’ambiguità dellle formule organizzative che hanno interessato gli enti camerali.
[8] C. GESSA, Il profilo giuridico delle Camere di commercio (spunti di riflessione), cit., 418 ss.
[9] In dottrina il fenomeno è descritto da A. MASSERA, La crisi del sistema ministeriale e lo sviluppo degli enti pubblici e delle autorità amministrative indipendenti, in AA.VV., L’Amministrazione pubblica italiana (a cura di S. CASSESE, C. FRANCHINI), Bologna, 1994, 40. Sul tema si vedano anche le osservazioni di P. URBANI, Noterelle di viaggio sulle riforme amministrative, in AA.VV., Le trasformazioni del diritto amministrativo (a cura di S. AMOROSINO), Milano, 1995, 321 ss.
[10] V. GASPARINI CASARI, Rapporti tra le Camere di commercio e le attività produttive nei progetti di riforma. Problemi generali, cit., 94.
[11] Cfr. l. 6 luglio 1862, n. 680 che disponeva l’istituzione in ogni Provincia delle Camere di commercio ed Arti, deputate a «rappresentare presso il Governo e promuovere gli interessi commerciali e industriali» della circoscrizione territoriale di competenza. Cfr., altresì, la successiva l. 20 marzo 1910, n. 121 ed il regolamento 19 febbraio 1911, n. 245.
[12] Così A. MASUCCI, Le Camere di commercio e lo sviluppo locale. Nuovi compiti e strumenti tecnico-giuridici, cit., 34.
[13] Sulla nozione di ente pubblico, tra i numerosissimi contributi e le trattazioni manualistiche, cfr. M.S. GIANNINI, Il problema dell’assetto e della tipizzazione degli enti pubblici nell’attuale momento, in Rass. giur. enel, 1974, 609; G. BERTI, Enti pubblici in Italia, in Foro it., V, 1992, 1 ss.; G. ROSSI, Enti pubblici, Bologna, 1991.
[14] C. GESSA, Il profilo giuridico delle Camere di commercio (spunti di riflessione), cit., 420 ss. evidenzia la pluriqualificazione delle Camere di commercio che «si accompagna a quella caratteristica pluralità di compiti (in una area che va dal tecnico all’economo e dal promozionale al sociale, sino al paragiudiziale) che costituisce il dato più singolare della struttura camerale in tutti i paesi in cui essa è presente o vitale nella sua lunghissima e prospera esperienza».
[15] Cfr. r.d. 20 settembre 1934, n. 2011 di soppressione delle Camere di commercio e di costituzione dei Consigli provinciali dell’economia corporativa. Cfr. G. ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, Milano, 1940.
[16] Cfr. la l. 6 luglio 1862, n. 680 che ha previsto l’istituzione in ogni Provincia delle Camere di commercio ed Arti, deputate a «rappresentare presso il Governo e promuovere gli interessi commerciali e industriali» della circoscrizione territoriale di competenza.
[17] Così G. AMATO, Camere di commercio,cit., 391. Osserva E. PICOZZA, La natura giuridica delle Camere di commercio e le loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93, cit., 1206, essersi trattato di una metodologia che ha dato l’avvio ad un processo di commistione «degli interessi generali con quelli locali, attraverso un complesso processo di mediazione degli interessi».
[18] Tale decreto aveva ricostituito le Camere di commercio dopo la loro soppressione ad opera del regime fascista, dettando un regime transitorio, in attesa di una disciplina normativa conforme con i precetti e le regole della Costituzione, rinviata sino all’emanazione della l. 29 dicembre 1993, n. 580. Sul tema si vedano le sollecitazioni della Corte costituzionale che, a più riprese, ha definito (n. 65 del 1982) l’assetto camerale come «lacunoso e per certi aspetti provvisorio». La Consulta aveva in tal senso, implicitamente, sollecitato il legislatore ad adottare una legge che provvedesse a riorganizzare la costituzione, organizzazione e finanziamento, dando così attuazione all’art.8, I c., del d. lgs. lgt. n. 315 del 1944. Esigenza che si era resa ancor più incalzante dall’esplicito riferimento alla legge di riforma dell’ordinamento camerale, che l’art. 64 del d.P.R. n. 616 del 1977 aveva fatto relativamente alle funzioni di competenza residuale, rimaste in capo alle Camere di commercio dopo il passaggio di un ampio numero di competenze alle Regioni.
[19] V. GASPARINI CASARI, Rapporti tra le Camere di commercio e le attività produttive nei progetti di riforma. Problemi generali, cit., 92 ss. Osserva C. GESSA, Il profilo giuridico delle Camere di commercio (spunti di riflessione), cit., 417 ss. «di qui la degnazione corporativa della pretesa rappresentatività della parte per il tutto e l’identificazione del ruolo della categoria come portatrice di un interesse oggettivo della produzione e della economia, con la conseguente strumentalizzazione dell’ente categoriale relativo come apparato periferico del potere centrale, e la utilizzazione dello stesso quale elemento di amministrazione pubblica dell’economia, con residuei e dipendenti compiti promozionali e di asusilio degli operatori».
[20] Il rilievo è svolto da P. VOCI, La riforma delle Camere di commercio, cit., 674 ss., che sottolinea come l’impostazione del legislatore anticipi i principi enunciati dalla l. n. 142 del 1990.
[21] Rileva G.F. FERRARI, Le competenze delle CCIAA e i rapporti con gli enti locali, in AA.VV. (a cura di G. F. FERRARI), Le Camere di commercio e le innovazioni normative di cui alla legge n. 580 del 1993, cit., 61, che il d.P.R. n. 616 del 1977 ha rappresentato, per la dimensione funzionale delle Camere di commercio, il momento «apparentemente di massima decurtazione e di minor fortuna». Il paradosso è sottolineato da E. PICOZZA , La natura giuridica delle Camere di commercio e le loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93, cit., 1213, nel senso che a fronte della auspicata regionalizzazione delle Camere di commercio il legislatore nazionale «continuava imperterrito a conferire funzioni di amministrazione attiva, consultiva, di controllo e comunque a coinvolgere gli enti camerali nelle più diverse materie (in ordine alfabetico: agenti e rappresentanti di commercio; albo degli intermediari di servizi finanziari; albo mediatori di assicurazione; albo nazionale esperti di assicurazione; albo dei vigneti; albo pubblico degli oliveti; albo imprese esercenti servizio di smaltimento rifiuti; artigianato; disciplina dei consorzi; borse materie prime secondarie; centri commerciali all’ingrosso e mercati agroalimentari; cittadini extracomunitari; commercio ambulante; panificazione, (…)».
[22] Così M. S. GIANNINI, Il pubblico potere, Stati e Amministrazioni pubbliche, Bologna, 1986, 138, secondo cui «le istituzioni della rappresentanza politica saranno connotate da molte altre istituzioni rappresentative delle valenze tecniche, le quali avranno assunto potere politico molto maggiore rispetto ad oggi». Cfr., altresì, O . SEPE, Il sistema organizzativo delle Camere di commercio in Italia, cit., 319.
[23] Cfr. L. ELIA, La riforma camerale nel contesto istituzionale, in Impresa&Stato, 1994, 33.
[24] Cfr. nota 19. Per vero, una parte della dottrina prospettò l’ipotesi della soppressione delle Camere di commercio, sino a proporre di trasferire alle Regioni la titolarità delle attribuzioni amministrative svolte dalle stesse, lasciando al legislatore regionale il potere discrezionale di procedere ad una eventuale redistribuzione. Il dibattito sul tema è in AA.VV., Le Regioni per la riforma dello Stato, Bologna, 1977. La soluzione compromissoria è nell’art. 64 del d.P.R. 616 del 1977. La norma, intitolata appunto alle Camere di commercio, stabilì, innanzitutto, la competenza delle Regioni nelle funzioni amministrative esercitate dagli enti camerali nelle materie trasferite o delegate, salvo l’esercizio da parte delle Camere di commercio sino al 1978 e, successivamente, finchè le leggi regionali non avessero disciplinato la materia. Singole disposizioni dello stesso decreto assegnarono poi alle Regioni la competenza in ambiti funzionali in cui le Camere di commercio svolgevano la loro attività istituzionale.
[25] Nel senso che la propensione del legislatore del 1993 per il carattere rappresentativo delle Camere di commercio indurrebbe a qualificare le stesse come enti associativi, piuttosto che istituzionali P. M. VIPIANA, La natura giuridica delle CCIAA: autonomia statutaria, vigilanza, finanziamento, in AA.VV., Le Camere di commercio e le innovazioni normative di cui alla legge n. 580 del 1993, cit., 28, che osserva come il legislatore «preferisce non prendere netta posizione, lasciando l’ultima parola ad altrui scelte future».
[26] Emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 53 della l. 23 luglio 2009, n. 99. Il decreto legislativo colloca le Camere di commercio tra le autonomie funzionali, nel rispetto dell’articolo 118 della Costituzione. Vengono, inoltre, indicati espressamente alcuni compiti e funzioni delle Camere di commercio a sostegno del sistema delle imprese (registro delle imprese e del repertorio economico-amministrativo). In dottrina cfr. A. OSTI, Le Camere di commercio dopo il decreto legislativo n. 23 del 15 febbraio 2010: tra conferme e novità, in Federalismi.it, 2010, 15.
[27] Osserva B. CARAVITA DI TORITTO, Camere di commercio e autonomie funzionali: la creazione di un originale modello istituzionale e la strada per una sua definitiva affermazione nella realtà costituzionale italiana, cit., 6 ss., che la previsione normativa di cui all’art. 1 della legge di riordinamento delle Camere di commercio configura gli enti camerali «quali enti rappresentativi della rete dei soggetti che (…) costituiscono la struttura dell’economia provinciale», così come affermato dalla sentenza della Corte costituzionale 8 novembre 2000, n. 477 (in federalismi.it, 2000, 11).
[28] Sul criterio nominalistico, ossia il parametro alla stregua del quale l’ente pubblico è classificato come tale dalla normazione positiva si veda A. BARDUSCO, Ente pubblico (voce), in Dig. pubbl., VI, Torino, 1991, 70 ss.
[29] Le Camere di Commercio, per effetto del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 non sono più subordinate all’amministrazione dello Stato centrale, delle Regioni o di altri enti territoriali. Sono stati aboliti gli atti di controllo sugli statuti, sui bilanci e sulla determinazione delle piante organiche delle stesse, sulla costituzione di aziende speciali, nonché gli atti di controllo sulle Unioni regionali e i Centri esteri delle Camere stesse.Sul decentramento amministrativo operato dal d.lgs. n. 112 del 1998 cfr. AA.VV., Il decentramento amministrativo. La complessa attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998, a cura di G. C. DE MARTIN, F. MERLONI, F. PIZZETTI, L. VANDELLI, Rimini, 2000.
[30] Di diverso avviso E. PICOZZA, La natura giuridica delle Camere di commercio e loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93, cit., 1219, che sottolinea, a sorreggere la natura istituzionale delle Camere di commercio, come la legge n. 580 del 1993 rimarchi il carattere di interesse generale che le funzioni amministrative esercitate dagli enti in esame svolgono per il sistema delle imprese: verrebbe, così, canonizzato ed elevato alla dignità di interesse pubblico generale, e non di parte, l’interesse pubblico che tutela la produzione nell’economia.
[31] Propria degli enti esponenziali di gruppi sociali portatori di interessi collettivi, in cui si verifica una sintesi tra norma statale e fenomeni prodotti da gruppi sociali entranti a far parte della sfera pubblica, i quali per un verso ne rimangono condizionati, mentre, per altro profilo concorrono a determinare nuove forme di amministrazione. Così G. ROSSI, Enti pubblici associativi. Aspetti del rapporto fra gruppi sociali e pubblico potere, cit., 7 ss. e 265 ss. Cfr., altresì, Corte cost., 26 giugno 1962, n. 69, in Foro it., I, 1962, 1266 ss.; Id., 10 luglio 1968, n. 98, in Giur. cost., 1968, 1554, che ritiene che la limitazione al diritto di non associarsi può ritenersi giustificata per il perseguimento e la tutela di determinati fini pubblici, ove il fine pubblico che si dichiara di perseguire non sia palesemente arbitrario, pretestuoso e artificioso e di conseguenza non sia arbitrario, pretestuoso e artificioso il limite che così si pone a quella libertà.
[32] La medesima legge, all’art. 3, comma 1, lett. b), riconduce, tuttavia, a una dimensione territoriale prettamente locale le Camere di commercio, facendo riferimento testuale agli «enti locali, territoriali o funzionali».
[33] Sulla funzione F. BENVENUTI, Eccesso di potere amministrativo per vizio della funzione, in Rass. dir. pubbl., 1950, I, pp. 1 ss. (ora in Scritti giuridici, II, 991 ss.), anche in Riv. trim. dir. pubbl., 1952, II, 118 ss. Nel senso della necessità di garantire le più ampie autonomie non secondo la degradazione gerarchica, bensì attraverso l’equiordinazione autonomistica ID., Evoluzione dello Stato moderno, in Jus, 1959, 171.
Le problematiche suscitate dalle autonomie funzionali sono risalenti: sin dagli anni ’20 del secolo appena trascorso tale formula è stata utilizzata per esprimere dei fenomeni di crisi all’interno dell’Amministrazione statale e per qualificare, successivamente, il contenuto organizzativo dell’autonomia attribuita ad enti dello Stato. Il significato di tale espressione risulta, attualmente, fondato su un contesto politico-istituzionale molto differente e decisamente più complesso, ponendosi le autonomie funzionali come «crocevia delle problematiche politiche, economiche e sociali dei rapporti tra Stato e società civile». Così V. CERULLI IRELLI, Autonomie funzionali e Camere di commercio, in Astrid-online, 2003. Si veda, altresì. A. POGGI, Le autonomie funzionali tra sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale, cit. Rileva C. E. GALLO, Il ruolo delle autonomie funzionali per lo sviluppo del territorio, in AA.VV., Le autonomie funzionali, cit., 18, l’attuale nozione di «entità organizzata, giuridicamente rilevante, che in regime di autonomia esercita una funzione» è assai differente da quella utilizzata in un passato meno recente «allorché con l’espressione ente funzionale si voleva far riferimento, semplicemente, ad un meccanismo e ad una modalità di articolazione della struttura statale, che faceva sì che a determinate entità organizzate venissero attribuiti compiti particolari». L’esperienza delle autonomie funzionali si presenta, pertanto, come una delle possibili risposte alle esigenze di moltiplicare le modalità di rapporto con la società e con le periferie locali, attraverso organi dotati, sul piano operativo e decisionale, di ampia autonomia. L’approvazione della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001 ha, poi, delineato il nuovo Titolo V della Costituzione. Con il revisionato art. 114 Cost., che definisce la Repubblica «costituita da Comuni, Città metropolitane, Regioni e Stato» quali «enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione», il legislatore costituzionale ha voluto riconoscere una tendenziale equiparazione tra i soggetti del pluralismo istituzionale. In linea di continuità si pone il nuovo articolo 118 Cost., che ha introdotto nel nostro sistema costituzionale il principio di sussidiarietà nella sua doppia accezione, verticale («Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza») ed orizzontale («Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale,sulla base del principio di sussidiarietà»). Sul versante della sussidiarietà verticale la norma ha modificato l’assetto gerarchico piramidale, individuando nel Comune il titolare dell’esercizio delle funzioni amministrative, salvo che esigenze di carattere unitario non richiedano l’allocazione delle funzioni verso i livelli di governo superiori. Si è realizzato così, almeno sul piano teorico, un modello di governance pluricentrica e multilivello. L’ultimo comma dell’art. 118 Cost. assegna, infine, alla sussidiarietà il ruolo di regola di riparto e di distribuzione delle funzioni fra le istituzioni pubbliche e l’organizzazione sociale.
[34] Nelle intenzione del legislatore la sede locale era deputata a divenire il luogo ove strutturare un medello di governante complesso: accanto ai tradizionali enti locali si ponevano «anche soggetti, le autonomie funzionali appunto, che sulla base di caratteri intrinseci si presentavano come una peculiare modalità di gestionbe di compiti e attività di rilievo pubblico». Così B. CARAVITA DI TORITTO, Dopo la riforma un’ulteriore sfida, in Impresa&Stato, 2010,24.
[35] Il richiamo all’art. 118 Cost. è, tuttavia contenuto nel d.lgs. 15 febbario 2010, n. 23 che correla la particolare natura ibrida degli enti camerali al principio di sussidiarietà orizzontale. Cfr. A. POGGI, Le autonomie funzionali “tra” sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale, cit., 67.
[36] Così F. LIBERATI, Le autonomie funzionali quale espressione del divenire del pluralismo nell’ordinamento italiano, in Federalismi.it, 24, 2009, che richiama U. DE SIERVO, Il pluralismo sociale dalla Costituzione repubblicana ad oggi: presupposti teorici e soluzioni nella Costituzione italiana, in AA.VV., Il pluralismo sociale nello Stato democratico, Milano, 1980, 60.
[37] B. CARAVITA DI TORITTO, Camere di commercio e autonomie funzionali: la creazione di un originale modello istituzionale e la strada per una sua definitiva affermazione nella realtà costituzionale italiana, cit., 16.
Sul bilanciamento tra libertà di iniziativa economica privata e potere di intervento dello Stato si veda M. RAMAJOLI, La regolazione amministrativa dell’economia e la pianificazione economica nell’interpretazione dell’art. 41 della Costituzione, in Dir. amm., 2008, 121 ss.
[38] Nel senso che le disposizioni comunitarie in materia di concorrenza non posso ritenersi rivolte, esclusivamente, alla tutela degli interessi economici degli operatori, ma ben più ampiamente, l’alveo di incidenza dell’azione dell’Unione europea e del suo diritto si sono oramai progressivamente estesi alla tutela degli interessi di cui sono portatori tutti i «cittadini comunitari» cfr. A. ANGIULI, Atti e comportamenti della p.A.: rilevanza nel diritto interno e comunitario per la garanzia risarcitoria degli interessi protetti, Relazione al Convegno internazionale di studi Responsabilità da atti e comportamenti della pubblica Amministrazione nell’ordinamento italiano e comunitario, Università degli studi di Bari, Bari, 25-26 gennaio 2002.
[39] Elevando «alla dignità di interesse pubblico generale, e non di parte, l’interesse pubblico che tutela la produzione nell’economia» secondo l’impostazione di E. PICOZZA, La natura giuridica delle Camere di commercio e loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93, in AA.VV., Scritti in onore di S. Galeotti, cit., 1219.
[40] A tali competenze il legislatore affianca un ulteriore complesso di funzioni consultive e di servizio che si esplicano attraverso la proposta agli organi della pubblica Amministrazione di regolamenti diretti a facilitare l’applicazione delle leggi in materia finanziaria; la formulazione di pareri alle Amministrazioni dello Stato, alle Regione e agli altri enti locali su questioni attinenti l’economia; la diffusione di elementi conoscitivi tre le categorie economiche interessate; la partecipazioni ad iniziative promozionali.
[41] Cfr., tra i numerossimmi contributi, in disparte le trattazioni manualistiche, G. Falcon, Convenzioni e accordi amministrativi (profili generali) voce, in Enc. giur., Torino, IX, 1988, 1 ss.; A. Masucci, Trasformazione dell’amministrazione e moduli convenzionali. Il contratto di diritto pubblico, Napoli, 1988; R. Ferrara, Gli accordi di programma. Potere, poteri pubblici e modelli dell’amministrazione concertata, Padova, 1993; P.L. Portaluri, Potere amministrativo e procedimenti consensuali, Milano, 1998; S. Amorosino, Gli accordi organizzativi tra amministrazioni. I. Profili storico-dogmatici, Padova, 1984; B. Caravita di toritto, Gli accordi di programma, in Aziendaitalia, 1990, 9 ss.; G.F. Cartei, Gli accordi di programma nel diritto comunitario e nazionale, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1991, 49 ss.; G. Greco, Accordi di programma e procedimento amministrativo, in Dir. ec., 1991, 335 ss.; A. Predieri, Gli accordi di programma, in Quad. reg., 1991, 957 ss.; A. Travi, Le forme associative tra gli enti locali verso i modelli di diritto comune, in Le regioni, 1991, 308 ss.; E. Sticchi Damiani, Attività amministrativa consensuale e accordi di programma, Milano, 1992; L. Torchia, La conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in Giorn. dir. amm., 1997, 675 ss.; AA.VV., Procedimenti e accordi nell’amministrazione locale, Atti del XLII Convegno di Studi DI Scienza dell’Amministrazione, Milano, 1997; F. Fracchia, L’accordo sostitutivo, Padova, 1998; A. CONTIERI, Strumenti di programmazione negoziata. La con sensualità per lo sviluppo: i principi, Napoli, 2000; S. Valaguzza, L’accordo di programma: peculiarità del modello, impiego dei principi del codice civile e applicazione del metodo tipologico, in Dir. amm., 2010, 395 ss.
[42] Il ruolo di complementarietà tra Camere di commercio e enti locali è sottolineato da G. MARCHI, Il ruolo delle Camere di commercio dopo le riforme degli anni ’90, in AAA.VV., Le autonomie funzionali:il dibattito sulla governance in Europa e le riforme costituzionali in Italia, a cura di C. E. GALLO, A. POGGI, cit., 112 ss.
[43] A. MASUCCI, Le Camere di commercio e lo sviluppo locale. Nuovi compiti e strumenti tecnico-giuridici, cit., 42.
[44] Le commissioni conciliative delle Camere di commercio sono composte da rappresentanti delle associazioni degli imprenditori, degli utenti e dei consumatori, ma nella maggior parte dei casi l’attività di conciliazione è svolta dai c.d. sportelli di conciliazione.
[45] Cfr. G. IUDICA, Le commissioni arbitrali e conciliative e le relative procedure, in AA.VV., Le Camere di commercio e le innovazioni normative di cui alla legge n. 580 del 1993, a cura di G. F. FERRARI, cit., 99 ss.; F. GALGANO, Le nuove frontiere delle Camere di commercio, in Impresa&Stato, 1994, 49.
[46] Sul tema M.P. CHITI, Le procedure giurisdizionali speciali, in AA.VV., Trattato di Diritto amministrativo, Diritto amministrativo speciale, a cura di S. CASSESE, Milano, IV, 2000, 3562 ss.; M. RAMAJOLI La tutela degli utenti nei servizi pubblici a carattere imprenditoriale, in Dir.amm., 2000, 383 ss. (anche in AA.vv., Studi in onore di U. Pototschnig, Milano, 2002, II, 991 ss.).
[47] Di «tutela della correttezza imprenditoriale» parla E. PICOZZA, La natura giuridica delle Camere di commercio e loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93, in AA.VV., Scritti in onore di S. Galeotti, cit., 1230.
Osserva A. MASUCCI, Le Camere di commercio e lo sviluppo locale. Nuovi compiti e strumenti tecnico-giuridici, cit., 42-43 come «in questo nuovo compito la Camera di commercio viene in evidenza come organismo super partes, al quale sono demandate incombenze legate all’interesse oggettivo del mercato nel suo complesso. Essa si pone come presidio imparziale della corretta osservanza delle regole del gioco. Cio corrisponde al diffuso punto di vista secondo cui il buon funzionamento del mercato si persegue non solo, creando quelle condizioni di efficienza ed equità del mercato, ma facendo anche si che il rapporto impresa/consumatore non sia distorto da poteri forti e sia favorito un dialogo tra i diversi soggetti del mercato che eviti il più possibile situazioni di conflittualità».
[48] Cfr. sul tema G. ALPA, F. DEL RE, P. GAGGERO, Le Camere di commercio e la regolazione del mercato, Milano, 1995.
[49] Corte cost., 9 novembre 2007, n. 374, in www.cortecostituzionale.it.
[50] A. MASUCCI, Le Camere di commercio e lo sviluppo locale. Nuovi compiti e strumenti tecnico-giuridici, cit., 35.
[51] Si tratterebbe di un riflesso del pluralismo sociale, riconosciuto dall’art. 3 Cost.: l’Amministrazione pubblica «che si identifica con la società e la società con l’Amministrazione» nelle riflessioni di V. GASPARINI CASARI, Rapporti tra le Camere di commercio e le attività produttive nei progetti di riforma. Problemi generali, cit., 119.
[52] Già Corte cost., 23 marzo 1966, n. 25, in Giur. cost., 1966, 241 ss., ove si legge che la presenza negli organi amministrativi di soggetti designati da categorie settoriali troverebbe nel principio di buon andamento la sua giustificazione e il suo limite nel principio di imparzialità. Sul tema cfr. S. CASSESE, Imparzialità amministrativa e sindacato giurisdizionale, Milano, 1973.
[53] E’, infatti, dall’art. 97 Cost. che possono trarsi i limiti entro cui la partecipazione dei gruppi sociali all’amministrazione può ritenersi consentita.
[54] Nelle riflessioni di G. PASTORI, Il sistema autonomistico oggi, Seminario Scuola di dottorato in “Diritto”, indirizzo di ricerca in “Pubblica Amministrazione dell’Ecomia e delle Finanze”, Università degli studi di Bari, Bari, 31 gennaio 2013. Cfr., altresì, A. MASUCCI, Le Camere di commercio e lo sviluppo locale. Nuovi compiti e strumenti tecnico-giuridici, cit., 45 ss.
Accedendo a tale “classificazione” non si intende traghettare le Camere di commercio verso le autorità indipendenti, difettando gli enti camerali dei caratteri di terzietà ed indipendenza, tipici degli organismi di regolazione. Potrebbe, tuttavia, prefigurarsi una delega di funzioni dell’Autorità antitrust in favore degli enti camerali, sia pur nei limiti di una sorta di monitoraggio dei mercati al livello locale.
La letteratura in tema di Autorità amministrative indipendenti annovera un ampio panorama di contributi. Per una disamina dei diversi orientamenti emersi in dottrina si vedano C. FRANCHINI, Le autorità amministrative indipendenti, in Riv. trim. dir. pub. , 1988, 549 ss.; N. LONGOBARDI, Le amministrazioni indipendenti: profili introduttivi, in AA.VV., Studi per MARIO NIGRO, Milano, 1991, II, 173; AA.VV., I Garanti delle regole, a cura di S. CASSESE e C. FRANCHINI, Bologna, 1996; R. PEREZ, Autorità indipendenti e tutela dei diritti, in Riv. trim dir. pub., 1996, 115 ss.; A. PREDIERI, L’erompere delle autorità amministrative indipendenti, Firenze,1997; F. MERUSI, Democrazia ed autorità indipendenti, Bologna, 2000; M. RAMAJOLI, Attività amministrative e disciplina antitrust, Milano, 2000; G. MORBIDELLI, Sul regime amministrativo delle Autorità amministrativeindipendenti, in Scritti di diritto pubblico dell’economia, Torino, 2001; L. GIANI, Attività amministrativa e regolazioni di sistema, Torino, 2002; F. VETRÒ, Le Autorità indipendenti di regolazione: l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, in Rass. giur. energia elettr., 2004, 469 ss.; M. CLARICH, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Bologna. 2005; E. FERRARI, M. RAMAJOLI, S. SICA, Il ruolo del giudice di fronte alle decisioni amministrative per il funzionamento dei mercati, Torino, 2006; N. LONGOBARDI, Autorità amministrative indipendenti e sistema giuridico-istituzionale, Torino, 2009.

(pubblicato il 4.10.2013)

Note

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