In data 4 maggio 2015, presso la Sala delle Lauree della Facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, il Prof. Marcello Cecchetti, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l’Università degli Studi di Sassari, ha tenuto un’interessante lezione, nell’ambito del corso di studi del Dottorato di Ricerca in Diritto pubblico, comparato e internazionale per il curriculum di Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente, coordinato dal Prof. Angelo Clarizia, avente ad oggetto la forza del modello europeo costituzionale di tutela dell’ambiente.
Nell’ottica di un confronto tra il modello nazionale e quello europeo di tutela dell’ambiente, il Prof. Cecchetti ha innanzitutto sottolineato come le politiche ambientali europee costituiscano la fonte primaria della tutela ambientale nel nostro paese. La forza del modello europeo di tutela si rinviene nella normativa (avente rango costituzionale nel nostro ordinamento) definita dai Trattati europei, dapprima dal TUE, in seguito dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea . Inoltre, il docente ha osservato come solamente la tutela del paesaggio nonché la disciplina concernente le aree naturali protette ed i parchi naturali abbiano matrice nazionale, mentre è nella normativa dei Trattati che si attaglia un’organica trattazione della disciplina concernente la salvaguardia dell’ambiente.
Il fondamento delle politiche ambientali europee si rinviene nell’art. 3 par. 3 TUE e si concretizza nel concetto di “sviluppo sostenibile” (sia all’interno dell’Unione Europea che nei rapporti tra l’Unione ed il resto del mondo), valore di estrema importanza a livello comunitario al fine di conseguire l’obiettivo del miglioramento della qualità dell’ambiente. Proprio al fine di conseguire tale obiettivo nei singoli stati dell’Unione, l’approccio alla tutela dell’ambiente è da sempre connotato da un sistema di integrazione tra le politiche di tutela a livello europeo e le politiche nazionali: ed è proprio qui che il Prof. Cecchetti ha sottolineato una differenza di fondo tra il sistema comunitario e quello nazionale.
Nell’ordinamento dell’Unione europea, infatti, la tutela dell’ambiente non è qualificata (come nell’ordinamento italiano) come situazione giuridica soggettiva, bensì come oggetto di politica comunitaria; ciò è molto significativo ed è espressamente sancito dal dettato dell’art. 37 della Carta di Nizza, per cui la tutela ambientale è oggetto di integrazione delle esigenze ambientali in tutte le politiche dell’Unione Europea finalizzate allo sviluppo sostenibile. In sostanza, il corollario di ogni politica UE, che abbia ad oggetto lo sviluppo sostenibile, è rappresentato dalla finalità di tutela ambientale.
Il perseguimento della tutela dell’ambiente costituisce, infatti, strumento di conformazione di tutte le politiche dell’UE: tale concetto si rinviene nel dettato dell’art 11 del TFUE, che adduce il principio di integrazione di tali politiche. In base ad esso, da un lato all’Unione spetta una competenza specifica concorrente in materia di tutela ambientale (ai sensi degli art. 191 e ss.TFUE), dall’altro tutte le politiche diverse rispetto alla specifica tutela ambientale (ma che riguardano comunque il perseguimento dello sviluppo sostenibile, es. agricoltura, trasporti, energia ecc.) devono tenere ferma, nel perseguimento dei propri obiettivi, la garanzia della preservazione dell’ambiente.
In sostanza, il modo più efficace per attuare una seria politica di tutela dell’ambiente consiste nel conseguimento di tale finalità anche attraverso tutte le altre politiche comunitarie.
Con il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, dopo anni, si è finalmente compreso che nessun altro interesse ha lo stesso valore giuridico dell’ambiente e che l’unica via per un’efficace tutela si rinviene nel perseguimento della tutela ambientale attraverso le altre politiche dell’Unione, non solo con la politica di tutela ambientale in senso stretto: a testimonianza di quanto affermato, il Prof. Cecchetti ha sottolineato la valenza del disposto di cui all’art. 9 TFUE, che prevede che tutte le politiche comunitarie debbano necessariamente prendere in considerazione una serie di valori fondamentali (salute umana, istruzione ecc.), tra cui rientra la tutela dell’ambiente.
A prova di quanto affermato si adduce il sistema concernente le politiche energetiche, in cui gli obiettivi di risparmio, efficienza e sviluppo di energie rinnovabili perseguono tutti, seppur indirettamente, finalità di tutela dell’ambiente; ovvero il sistema di tutela paesaggistica ed, altresì, quello relativo ai processi decisionali concernenti le valutazioni di impatto ambientale e le valutazioni ambientali strategiche.
Entrando, poi, nello specifico della politica ambientale dell’Unione Europea, il Prof. Cecchetti si è soffermato sui tratti salienti del contenuto degli art. 191-193 TFUE, inseriti nel Titolo XX dedicato all’ambiente.
Innanzitutto ha sottolineato il fatto che non esiste, nel trattato, una definizione di “ambiente”, ma che la politica ambientale è definita attraverso i suoi obiettivi, tra cui rientrano la salvaguardia ed il miglioramento della qualità dell’ambiente, la protezione della salute umana, l’utilizzazione razionale ed accorta delle risorse naturali, nonché la promozione di misure volte a risolvere i problemi ambientali a livello regionale e mondiale e, soprattutto, a fronteggiare i cambiamenti climatici.
Il Prof. Cecchetti ha, poi, preso in considerazione i principi dettati dalla disciplina in esame, che costituiscono le basi cui devono conformarsi le istituzioni europee nell’adozione di provvedimenti (principio di prevenzione, principio “chi inquina paga”, principio di correzione dei danni causati all’ambiente), approfondendo, in modo particolare, il principio del c.d. “chi inquina paga”.
Il principio in esame costituisce, a livello europeo, il criterio di imputazione del danno ambientale, in quanto implica la c.d. “internalizzazione del danno” a chi lo ha causato.
Frutto della “giuridicizzazione” di un’esigenza che gli economisti ambientali individuavano da ormai un trentennio, il principio “chi inquina paga” rappresenta la massima espressione della tutela dell’ambiente e si riflette, oltre che sulle altre politiche dell’Unione, anche sulle politiche nazionali.
In seguito, il docente ha posto l’attenzione sui processi decisionali delle istituzioni dell’Unione Europea in materia ambientale, dettati dall’art. 192 TFUE, evidenziando che tale processo di normazione viene attuato attraverso specifici programmi di azione che connotano le politiche ambientali: con processi decisionali “ad hoc”, dunque, le istituzioni elaborano tali programmi che contengono gli obiettivi da raggiungere in materia di salvaguardia dell’ambiente.
La peculiarità del sistema in esame è data dal fatto che i nuovi programmi elaborati valgono come parametro per la legislazione dell’Unione Europea, cosa che, ha evidenziato con senso critico il Prof. Cecchetti, non avviene nell’ordinamento italiano, in cui non vi è una sistematicità ed un’organicità dei programmi di politiche ambientali; al contrario, gli obiettivi di tutela dell’ambiente sono solamente occasionali e riguardano singoli interventi legislativi, senza che sussista, nel nostro ordinamento, una forma organica e completa di “politica ambientale”.
L’ultima parte della lezione è stata dedicata al riparto di competenze in materia ambientale: a riguardo, il relatore ha sottolineato la rilevanza dei due pilastri del sistema di competenza concorrente tra Unione Europea e Stati membri in materia di tutela dell’ambiente, ossia il principio di sussidiarietà e la clausola di salvaguardia. In base al principio di sussidiarietà, nato proprio nel settore della tutela ambientale in seno all’art. 130 let. R del TCE, la competenza dell’Unione sovviene solo quando l’intervento degli Stati membri in materia di salvaguardia dell’ambiente risulti insufficiente alle esigenze del caso di specie; mentre, in base alla clausola di salvaguardia, il Diritto dell’Unione Europea non esclude che gli Stati membri, dotati di competenza in materia ambientale, apprestino forme di tutela maggiore e più incisiva rispetto a quella apprestata dalla legislazione comunitaria.
Anche in tale frangente, il Prof. Cecchetti ha effettuato un raffronto con l’ordinamento nazionale, in cui il riparto di competenze in materia ambientale, a seguito di una serie di pronunce della Corte Costituzionale nel 2007, è profondamente mutato. Mentre, infatti, a livello europeo vige una competenza concorrente tra UE e Stati membri , lo Stato italiano, come legislatore esclusivo, ha il monopolio circa la produzione normativa in materia di tutela ambientale, mentre alle Regioni spetta solamente una competenza residuale, seppur, formalmente, il Codice dell’Ambiente (d. lgs. 152/2006) sia stato espressamente modellato sulla competenza concorrente tra Stato e Regioni in materia di tutela dell’ambiente: pertanto, ad oggi, le Regioni sono titolari solamente di un potere normativo secondario in materia di tutela ambientale.

(pubblicato il 7.9.2015)

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