Relazione

1 – Nella precedente sessione di questa assemblea, ho esordito affermando che la relazione sull’attività di un ufficio giudiziario è fatta di numeri, e sono tuttora convinto che sia così.
L’essenza di una relazione sull’attività di un ufficio consiste nelle quantità, nei raffronti, nelle percentuali, nelle medie, nelle rilevazioni di tendenza; in definitiva, in tutto ciò che concorre a formare l’oggetto di quella arcana scienza che è la statistica.
2 – Tuttavia, scorrendo i dati relativi all’attività della Sezione, mi sono reso conto che i numeri finivano per ingannare, per tradire, per non rendere affatto l’idea di quel che è stato il lavoro di un esiguo gruppo di magistrati, dei quali mi limito a sottolineare l’eccezionale impegno, lasciando a voi ogni altra valutazione, coadiuvati da una altrettanto impegnata quanto sparuta pattuglia di collaboratori amministrativi.
Limitando la relazione agli aspetti quantitativi, mi sembrerebbe inoltre di non rendere il dovuto riconoscimento ad un foro competente, agguerrito, che non lesina sforzi nell’approfondimento dei temi da sottoporre all’esame dei collegi giudicanti, e certo non si risparmia nell’analisi al microscopio dei fascicoli di causa.
3 – Il fatto è che le cifre, nelle quali il nostro comune lavoro si sintetizza, sono talmente elevate che si stenta a crederle riferite ad attività giurisdizionale.
4 – Prima di passare ai numeri, ritengo quindi indispensabile un rapido sguardo alla qualità, alla varietà, alla complessità delle questioni trattate.
Uno sguardo di sfuggita, naturalmente, per rapidi accenni, essenzialmente rivolto a coloro che non hanno grande familiarità con le nostre aule, ed il cui giudizio sul nostro lavoro, condotto su falsi binari, potrebbe sfociare in una affrettata valutazione di semplicità e di monotona ripetitività.

Mentre, al contrario, si tratta di una continua, travagliata, estenuante ricerca, nel tentativo mai concluso di inquadramento giuridico delle fattispecie che vengono all’esame, al fine di individuare ed applicare la regola del caso.
Una ricerca che si fa strada lungo un percorso ad ostacoli, che iniziano prima ancora che si possa esaminare il merito della controversia, a cominciare dall’eterno dibattito intorno ai limiti della giurisdizione amministrativa, che vede ancora diversi punti divisione fra Corte di Cassazione e Consiglio di Stato, dibattito con i cui termini dobbiamo quotidianamente confrontarci.
Ai problemi di giurisdizione si affiancano sempre più spesso problemi di ripartizione della competenza fra i vari Tribunali amministrativi. La legge n. 1034/71 detta un sistema semplice e rapido per la soluzione delle questioni di competenza territoriale. Attualmente sempre più spesso la legislazione rende inapplicabile tale sistema, attribuendo la competenza al T.a.r. del Lazio, in ragione della materia ed imponendoci l’obbligo di rilevare d’ufficio l’incompetenza; obbligo, alla cui inosservanza consegue la nullità della sentenza; obbligo che ci pone di fronte a difficili problemi circa l’esatta estensione dell’attribuzione di competenza.
La razionalità e la conformità della descritta tendenza all’impianto costituzionale della giustizia amministrativa sono state messe in dubbio da più parti. Ma la Corte costituzionale ha sempre escluso la fondatezza dei dubbi proposti, confermando di recente il proprio indirizzo, con la sentenza n. 237 del 2007 e poi con l’ordinanza 28 decembre 2007 n. 463.

A tali questioni, prima ancora di approdare alla valutazione del merito della controversia, si affiancano le questioni di ammissibilità.
Questioni spesso oggetto di controversia fra gli stessi massimi organismi di amministrazione della giustizia, come l’ammissibilità dell’azione di risarcimento del danno provocato da lesione di interessi legittimi senza previa rimozione del provvedimento amministrativo.
La Sezione, con numerose pronunce, fra le quali cito la sentenza n. 2476 del 9 novembre 2007, si è posta nel solco tracciato dall’Adunanza plenaria, confermato dalla recente sentenza n. 12 del 22 ottobre 2007, in contrasto con l’orientamento della Corte di Cassazione, ed ha ritenuto imprescindibile la previa rimozione del provvedimento amministrativo.
Le questioni di ammissibilità spesso scaturiscono da più profondi e dibattuti problemi concernenti la legittimazione o l’interesse: come, ad es., il tema dell’interesse della ditta, definitivamente esclusa da una gara d’appalto, ad impugnare il provvedimento di aggiudicazione, tema trattato nella sentenza 29 giugno 2007 n. 794.
A volte, il problema circa l’ammissibilità dell’impugnativa è connesso alla visione che si accolga circa la natura della nostra giurisdizione e, correlativamente, delle azioni davanti ad essa proponibili.
Di talché, ad es., dall’adesione all’indirizzo che esclude in ogni caso qualsiasi carattere “oggettivo” nella giurisdizione amministrativa, la sentenza 19 novembre 2007 n. 2672 ha dedotto l’inammissibilità di censure in materie di operazioni elettorali, non sufficientemente specifiche, ovvero non proposte con il ricorso introduttivo del giudizio.

L’ammissibilità del ricorso apre la porta ad una serie pressoché infinita di problemi di merito, di controversa soluzione.
La Sezione, nel corso dell’anno, si è dovuta confrontare con numerosi di essi e debbo, anche qui, limitarmi a qualche esempio.
Vi sono stati casi in cui siamo dovuti andare in diverso avviso rispetto alla Corte di Cassazione, cosa che non facciamo volentieri e tanto meno a cuor leggero.
Abbiamo tutti piena consapevolezza della funzione che spetta alla Suprema Corte nell’interpretazione della legge, a norma dell’art. 65 del r.d. 30 gennaio 1941 n. 12, e siamo tutti consapevoli di quanto contribuisca alla certezza del diritto l’uniformità della giurisprudenza.
Per conseguenza, quando abbiamo dovuto esprimere il nostro dissenso dalla Corte di Cassazione, lo abbiamo fatto nella piena consapevolezza della ponderazione e dell’impegno che un simile dissenso comportava, e se ora mi ci soffermo è soltanto per sottolineare una volta di più l’intrinseca difficoltà del nostro quotidiano lavoro. Così, nella sentenza n. 2134 del 9 ottobre 2007, in tema di modificabilità della destinazione d’uso delle terre oggetto di uso civico, abbiamo dato alla normativa una interpretazione diversa da quella data da Cass. 30 gennaio 2001 n. 1307, ed abbiamo ritenuto che uno dei presupposti della relativa autorizzazione sia in ogni caso la compatibilità agricola della nuova destinazione rispetto alla precedente.
In altre occasioni, abbiamo dovuto rintracciare il filo conduttore nella selva di una giurisprudenza non univoca. Cito l’esempio, dato dalla necessità, in caso di surrogazione di organi di una amministrazione, di individuare il momento in cui viene meno il potere dell’amministrazione surrogata; momento fissato dalla sentenza n. 882 del 26 luglio 2007, all’atto della nomina del commissario ad acta, il quale acquisisce la veste di organo straordinario dell’amministrazione surrogata e quindi di titolare esclusivo dell’attribuzione. Cito ancora l’esempio della sentenza n. 2054 del 5 ott. 2007 che esclude la attuale utilizzabilità della figura pretoria della “occupazione acquisitiva”, per il suo contrasto con principi sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’Uomo ed in presenza dell’art. 43 t.u. 8 giugno 2001 n. 327, che consente all’amministrazione di acquisire la proprietà dell’area con atto formale, motivando adeguatamente la valutazione degli interessi in conflitto.
Sempre procedendo per cenni esemplificativi, si può ricordare la sentenza n. 2677 del 20 novembre 2007, la quale esclude l’attuale applicabilità di tutti gli istituti vigenti per il personale statale ai dipendenti della polizia di Stato, benché attualmente inquadrati in un ordinamento civile per effetto della l. 1 apr. 1981 n. 121; come si può ricordare la sentenza n. 2500 del 18 ottobre 2007, che dà un’ampia interpretazione dell’art. 88 del d. lgs. n. 42/04; includendo nella sua portata dispositiva le ricerche, che mirino alla più precisa delimitazione del sito archeologico ed all’eventuale ritrovamento di ulteriori beni, collegati dal punto di vista dell’interesse culturale con l’originario rinvenimento. Infine, per concludere questa rapida scorsa, mi sia consentito ricordare l’ampia materia di discussione data dalla sentenza costituzionale n. 314/07, che ha dichiarato incostituzionali le leggi regionali della Campania 13 ag. 1998 n. 16 e 11 agosto 2001 n. 10, nelle parti in cui prorogavano il valore dei piani a.s.i., già scaduti alla data di entrata in vigore della prima delle due leggi. La pronuncia costituzionale ha consentito di ritenere la perdurante vigenza del piano a.s.i. di Salerno, essendo il suo periodo di efficacia non ancora scaduto all’atto dell’entrata in vigore della prima legge di proroga (cfr. ad es. la sentenza n. 2491 del 13 nov. 2007).
La discussione sul tema, tuttavia, non può considerarsi chiusa. Da un lato, non mancano ricorsi che tendono ad affermare l’esistenza di un diverso ordine normativo, conseguente alla pronuncia costituzionale. D’altro lato, la legge della Regione Campania 21 agosto 2007 n. 10 sembra voler richiamare in vita, almeno in parte, i piani a.s.i., la cui inefficacia sembrava definitivamente sancita. Anche la legittimità di quest’ultima norma è attualmente al vaglio della Corte costituzionale, a seguito di ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri, depositato il 13 novembre 2007.
5 – Spero che le premesse poste sopra contribuiscano ad inquadrare in una luce più giusta i numeri nei quali si compendia la mia relazione, a cominciare dal numero dei ricorsi definiti, che, nel corso del 2007, è stato di 3.375.
Un numero, a margine del quale credo inutile qualsiasi commento, se non quello che può indursi dal mero raffronto statistico, che lo pone ad uno dei livelli più alti nella graduatoria di produttività dei Tribunali amministrativi.
Per quanto concerne i ricorsi depositati, che quest’anno sono stati 2121, si registra una sorprendente eguaglianza rispetto all’anno precedente, in cui furono 2134.
Anche nella suddivisione per materie v’è quasi possibilità di sovrapposizione fra le cifre di quest’anno e quelle dell’anno precedente.
Circa una metà dei ricorsi (1026) continua a vertere in materia edilizia ed il resto è ripartito, con oscillazioni di poche unità, con le proporzioni in precedenza registrate.
Mi limito a riferire le cifre più significative: abbiamo 207 ricorsi in tema di pubblico impiego, 195 in tema di urbanistica, 79 in tema di lavori pubblici, voce che include pressoché in pari misura i ricorsi in materia di gare d’appalto e di procedimenti ablativi, 65 in tema di igiene e sanità, 53 in tema di leva e di pubblica sicurezza, seguite da piccole quantità per le altre materie.
6 – Il dato concernente l’afflusso dei ricorsi non è in armonia con la tendenza registrata negli altri Tribunali, che vede l’afflusso in diminuzione.
Tuttavia, io continuo a non vedere anomalie nella rilevata difformità. C’è da tener conto delle particolarità dell’ambito della giurisdizione della Sezione. Si tratta di un territorio estremamente esteso, con una configurazione economica fra le più varie, e le occasioni di conflitto fra gli interessi dei privati e l’attività amministrativa sono fra le più numerose. C’è da tener conto del fatto che l’enorme arretrato giacente non consente alla Sezione di dettare tempestivamente una regola all’azione amministrativa. Ma soprattutto, ciò che mi conforta nella mia opinione, non del tutto pessimistica, è proprio la costante composizione del contenzioso che quotidianamente perviene nei nostri uffici.
Il fatto che il numero dei ricorsi proposti conservi costantemente la stessa proporzione nelle suddivisione nelle varie materie di cui si compone mi sembra un chiaro indice dell’esistenza di un certo numero di questioni non risolte fra amministrazione ed amministrati, e che attendono la sentenza del giudice, ma mi sembra al tempo stesso un indice della mancanza di ricorsi dovuti a mera litigiosità ed a fertile inventiva; che scaturiscono non tanto dalla necessità di rimettere al giudice la composizione di conflitti, quanto piuttosto dalle aspettative di lucro connesse alla scelta della soluzione contenziosa, specialmente se seriale, rispetto alla composizione in sede amministrativa.
Questo tipo di contenzioso, che purtroppo non manca nell’esperienza della giurisdizione amministrativa, si rivela di solito a tratti, in singoli settori, secondo le occasioni offerte dall’azione amministrativa. La sua assenza nella pur notevole massa di ricorsi pervenuta mi sembra indicare ancora una volta un uso responsabile del ricorso alla giustizia, da ascrivere a titolo di vanto del foro locale.
4 – Altra incresciosa conseguenza dell’impossibilità in cui siamo di definire il merito in tempi ragionevoli è l’abnorme dilatazione del contenzioso cautelare. Il numero delle pronunce cautelari è stato quest’anno di 1294. Oltre cento in più dell’anno scorso, con un incremento di circa il 10%. Vale a dire che in oltre la metà dei ricorsi abbiamo dovuto pronunciarci una prima volta in sede cautelare.
Si assiste sempre di più ad una sorta di snaturamento della funzione della giurisdizione. Sempre più frequentemente il giudice viene adito non tanto al fine di una pronuncia definitiva che “faccia stato” sul rapporto, quanto al fine di ottenere una pronuncia, sia pure provvisoria, destinata ad essere messa in discussione alla prima occasione, ma dalla quale scaturisca nel frattempo un assetto favorevole ai propri interessi.
5 – Ho iniziato enunciando il numero dei ricorsi definiti nel corso del 2007. Vi dico ora il numero dei ricorsi pendenti alla fine dell’anno in considerazione: 46444. e quindi, nonostante l’incremento registrato nel numero dei ricorsi definiti, i tempi medi di durata dei giudizi non si allontanano molto dai tempi registrati l’anno scorso: siamo sempre intorno agli otto anni. E’ facile rendersi conto che di questo passo tutto l’impegno profuso nel lavoro organizzativo della Sezione, tutto l’impegno profuso nello studio delle controversie, nella stesura delle motivazioni dei provvedimenti, volte a dar conto della logica seguita nelle decisioni, cautelari e di merito, finisca con il conseguire uno scarso risultato, rispetto all’enorme mole di arretrato, che incombe su di noi; mole che, come ho già messo in rilievo nella precedente assemblea, impedisce anche di potersi adeguatamente dedicare ai ricorsi più recenti, più vivi, più pressanti. I problemi, in definitiva, sono quelli di sempre, già messi in rilievo nella precedente occasione.
Ed è facile rendersi conto che senza interventi straordinari, che comportino una adeguata dotazione di mezzi e di personale, il risultato dei nostri sforzi appare destinato a restare lontano dalla meta. Ma non sarà questo che ci farà rallentare l’impegno.
Attualmente, su di un piano che concerne le generalità degli uffici giudiziari, si profila sempre più imponente il fenomeno dei risarcimenti che l’Amministrazione è costretta a pagare per il danno da ritardo nelle decisioni. Può darsi che questa sia la spinta decisiva perché siano destinate adeguate risorse all’amministrazione della giustizia. Preferiremmo che la spinta venisse da motivazioni più elevate, ma se anche scelte giuste fossero indotte da un calcolo meramente economico di convenienza, non per questo potremmo ritenerle meno giuste.
Ringrazio tutti per l’ascolto e dichiaro formalmente aperto l’anno giudiziario 2008 della Sezione staccata di Salerno del Tribunale amministrativo regionale della Campania.

(pubblicato il 12.3.2008)

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2008 del TAR Campania – Sede di Salerno<br> Relazione del Presidente Giovanni de Leo proviene da Giustamm.