(*) Il presente lavoro apparirà nella Rivista “Giurisprudenza Costituzionale” quale nota alla sent. n. 13 del 2004 della Corte costituzionale

1. Con la sentenza 13/2004 la Corte costituzionale decide in maniera del tutto singolare una questione di legittimità promossa in via principale dalla Regione Emilia-Romagna ed avente ad oggetto la legge finanziaria 2002 per la parte che disciplina l’organizzazione scolastica, con previsioni dettagliate che affidano il compito di definire le dotazioni organiche del personale docente all’Ufficio scolastico regionale (organo statale di livello regionale), senza limitarsi a dettare principi fondamentali. La Consulta accoglie la questione sollevata in base alla considerazione che, nel quadro delineato dalla revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, attribuita la materia dell’istruzione alla potestà legislativa concorrente, «salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e della formazione professionale», ex art. 117, terzo comma, la ripartizione delle competenze prefigurata «postula che, in tema di programmazione scolastica e di gestione amministrativa del relativo servizio, compito dello Stato sia solo quello di fissare principi». Ne discende che la distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche (che decisamente non è materia di «norme generali sull’istruzione», riservata alla competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera n), in quanto strettamente connessa alla programmazione della rete scolastica (tuttora attribuita alle Regioni), «non può essere scorporata da questa e innaturalmente riservata per intero allo Stato». Difatti, «nel complesso intrecciarsi in una stessa materia di norme generali, principi fondamentali, leggi regionali e determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche, si può assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione regionale sta proprio nella programmazione della rete scolastica» (funzione che era del resto già conferita alle Regioni dall’art. 138 del d. lgs. 112/1998 nella forma della competenza delegata) . (1)
Ciononostante, ad avviso del giudice costituzionale, pur occorrendo giungere alla dichiarazione di fondatezza della questione proposta, considerato l’assetto di competenze prescritto dal nuovo art. 117 Cost., «giacché la distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome è compito del quale le Regioni non possono essere private», la «caducazione immediata» della disposizione statale censurata, avrebbe provocato «effetti ancor più incompatibili con la Costituzione». Con una congrua motivazione infatti, viene rilevato come, nel caso specifico, si manifesti «una evidente esigenza di continuità di funzionamento del servizio di istruzione che non a caso la legge n. 146 del 1990 qualifica, all’art. 1, servizio pubblico essenziale», ponendo in risalto che «alla erogazione del servizio scolastico sono collegati diritti fondamentali della persona, che fanno capo in primo luogo agli studenti ed alle loro famiglie, ma che riguardano anche il personale docente e le aspettative di questo circa la propria posizione lavorativa». Per la Consulta, prefigurandone la novità, il «tipo di pronuncia» che essa «è chiamata ad adottare è suggerito insomma dall’esigenza di tenere insieme il rispetto del riparto delle competenze costituzionali e la continuità del servizio scolastico»: la disposizione statale impugnata «deve pertanto continuare ad operare fino a quando le singole Regioni si saranno dotate di una disciplina e di un apparato istituzionale idoneo a svolgere la funzione di distribuire gli insegnanti tra le istituzioni scolastiche nel proprio ambito territoriale secondo i tempi e i modi necessari ad evitare soluzioni di continuità del servizio, disagi agli alunni e al personale e carenze nel funzionamento delle istituzioni scolastiche» (§ 4 Cons. diritto; corsivi aggiunti).
La Corte dunque, con un dispositivo alquanto complesso, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 22, comma 3, della legge finanziaria 2002, «nella parte in cui non prevede che la competenza del dirigente preposto all’Ufficio scolastico regionale venga meno quando le Regioni, nel proprio ambito territoriale e nel rispetto della continuità del servizio di istruzione, con legge, attribuiscano a propri organi la definizione delle dotazioni organiche del personale docente delle istituzioni scolastiche» (corsivo aggiunto).

2. Dal dispositivo utilizzato traspare tutta l’inquietudine di una decisione nella quale il giudice delle leggi si è dovuto far carico dell’impatto nel sistema di un’eventuale pronuncia di accoglimento puro e semplice, in un ambito nel quale determinante è la considerazione della necessità di evitare il pericolo della discontinuità del servizio scolastico. Da ciò è risultata una sentenza complessa, per le difficoltà sia di definirne il contenuto decisorio, sia di precisarne l’efficacia caducatoria.
La struttura del dispositivo è senz’altro riconducibile alla caratteristica «forma» esteriore delle sentenze additive, nel dichiarare l’illegittimità di una disposizione «nella parte in cui non prevede». Anomala però ne appare la «sostanza», segnalata anche dal preludere della stessa Corte all’adozione di un particolare «tipo di pronuncia».
Qui si attua il «classico schema» della sentenza additiva, costituito dai tre passaggi «logici»: a) della valutazione del testo esistente e della constatazione della sua insufficienza (così com’è) a resistere alla censura d’incostituzionalità; b) dell’astratta rappresentazione di ciò che dovrebbe esserci (e non c’è) perché il testo si possa ritenere non illegittimo; c) dell’addizione del quid indispensabile a rendere legittimo il testo stesso (2). Eppure, s’innesta in tale tradizionale modello l’elaborazione di una soluzione «originale» della questione promossa dalla Regione Emilia-Romagna, per dare una risposta adeguata all’esigenza di continuità del servizio pubblico su tutto il territorio nazionale.
Ciò che caratterizza il decisum della presente sentenza è dunque la peculiarità del quid pluris «aggiunto» al testo normativo impugnato, per ottenere la «trasformazione» di quest’ultimo da illegittimo che era in legittimo. Riconosciuta la fondatezza della questione proposta, per violazione della nuova distribuzione costituzionale delle competenze normative fra Stato e Regioni, la Consulta si è trovata di fronte al dilemma del bilanciamento fra l’attuazione indiscriminata del nuovo Titolo V e la salvaguardia della continuità del servizio regolato, a cui restano correlati fondamentali diritti della persona, al fine di prevenire la creazione di una situazione di vuoto normativo, che sarebbe risultata, sul piano dei valori costituzionali, ancor più incostituzionale della disciplina impugnata (3). Bilanciamento risolto con l’impiego dello strumento del principio di continuità, che la Corte «ha già riconosciuto operare, sul piano normativo, nell’avvicendamento delle competenze costituzionali dello Stato e delle Regioni ed in virtù del quale le preesistenti norme statali continuano a vigere nonostante il mutato assetto delle attribuzioni fino all’adozione di leggi regionali conformi alla nuova competenza» (4) , e che viene ora «ampliato per soddisfare l’esigenza della continuità non più normativa ma istituzionale, giacché soprattutto nello Stato costituzionale l’ordinamento vive non solo di norme, ma anche di apparati finalizzati alla garanzia dei diritti fondamentali» (corsivi aggiunti). In materia di istruzione invero – si enfatizza -, «la salvaguardia di tale dimensione è imposta da valori costituzionali incomprimibili» . (5)
Identificato nel principio di continuità «istituzionale» – quale «nuova» e «diversa» declinazione del più generale principio di continuità, operante ora anche nei riguardi di una norma statale entrata in vigore dopo la riforma costituzionale e dunque «nata» incompetente, ben oltre l’ambito di efficacia del tradizionale tempus regit actum (6) – il «valore» da bilanciare col rispetto del riparto delle competenze costituzionali, il giudice delle leggi, non disponendo della possibilità di modulare gli effetti temporali delle proprie decisioni (come in altri ordinamenti) (7), ha sapientemente utilizzato un dispositivo di tipo «additivo», operando sul contenuto dell’annullamento, attraverso l’«integrazione» del testo normativo statale impugnato con l’aggiunta di un frammento di norma «transitoria» (rectius: una norma singolare di diritto intertemporale) (8), nei naturali limiti di una «soluzione a rime obbligate». In tal modo, la disposizione impugnata, a seguito della pronuncia, «vive» nell’ordinamento come enunciato da intendersi «completato» con l’aggiunta di ulteriori proposizioni precettive che ne rendono la disciplina transitoria . (9)
Con la costruzione di un dispositivo articolato, la Consulta ottiene il risultato di assicurare, nonostante il contenuto sia quello dell’accoglimento della questione di legittimità, la perdurante vigenza della normativa statale di dettaglio fino a «quando» ogni singola Regione si sarà dotata «di una disciplina e di un apparato istituzionale» tali da «evitare soluzioni di continuità del servizio, disagi agli alunni e al personale e carenze nel funzionamento delle istituzioni scolastiche». Non potendo operare sul tempo né sull’efficacia delle proprie sentenze (in quanto ope Constitutionis indisponibili), la Corte si è avvalsa dunque del modello della sentenza additiva, modello che vede in tal modo incrementare le sue virtualità applicative, attraverso l’adozione di una pronuncia che, nel caso particolare, viene a rappresentare un sotto-tipo (o tipo «debole») di decisione additiva, che potremmo denominare «ad effetto interinale o transitorio», species senz’altro riconducibile al genus già noto. E, quand’anche non si debba plaudire alla nascita di un nuovo strumento decisorio, in virtù del precetto metodologico noto come «rasoio di Ockham», in base al quale «entia non sunt multiplicanda praeter necessitatem», stavolta viene decisamente utilizzato il «tipo» sentenza «additiva» in maniera del tutto inedita, costituendo un unicum nel panorama della nostra giurisprudenza costituzionale.
La Consulta ottiene un «risultato» contenitivo degli effetti della pronuncia di accoglimento – secondo percorsi e finalità del tutto differenti da quellid elel pronunce “datate” nel giudizio incidentale di fine anni ’80 (10) – rimanendo fedele all’ortodossia delle pronunce additive, che vedono nondimeno ampliato sensibilmente il loro margine d’impiego. La decisione, infatti, non ha effetto «dilatorio», ma pone propriamente una disciplina transitoria. La Corte, formalmente, non ha rinviato nel tempo l’entrata in vigore della sentenza (come nella Fristsetzung austriaca), ma – altrettanto formalmente evitando una deroga all’art. 136 Cost. (11) – persegue il risultato dell’annullamento «differito», mediante un effetto caducatorio è immediato, che tuttavia opera su un’omessa previsione condizionata nel tempo . (12)
Questa decisione mostra piuttosto come il c.d. «vincolo testuale» non riesca ad esercitare un grande condizionamento sull’attitudine «creativa» delle sentenze di accoglimento additivo (13), almeno in talune utilizzazioni «estreme», seppure ancora a nostro giudizio legittime. Del resto, com’è stato da tempo messo in luce dalla dottrina più accorta, proprio il principio di legittimità costituzionale, «inteso come esigenza di sempre maggiore conformità del sistema normativo (e anzi di tutte le manifestazioni di potere) ai valori costituzionali, concepiti – si badi – non già staticamente e immutabilmente ma nelle loro storiche mutazioni» (14) , impone alla Consulta di «eliminare bensì le leggi incostituzionali dall’ordinamento, ma senza produrre situazioni di maggiore incostituzionalità, senza che gli esiti del suo giudizio siano ancora più pregiudizievoli per l’ordinamento» (15). Infatti, «il vuoto normativo, ut sic, con tutte le sue conseguenze, può comportare – e spesso comporta – una situazione di più grave incostituzionalità rispetto a quella rappresentata dalla legislazione incostituzionale. E allora la Corte, proprio per assolvere (al meglio) la sua funzione istituzionale non può non rappresentarsi gli esiti delle sue decisioni caducatorie. In questo senso, la ricerca e la elaborazione di strumenti decisionali intermedi e comunque diversi e talora sofisticati, rispetto a quelli paradigmatici delle decisioni di puro e semplice rigetto o di accoglimento, sono vicissitudini inerenti, ratione officii, alla funzione garantistica (e promozionale) della Corte, alla sua funzione cioè di controllo sulla realizzazione concreta del dettato costituzionale». (16) In tal modo, il ruolo di garanzia della Costituzione viene a comprendere «il compito di concretizzare e dare sviluppo ai principi costituzionali», contribuendo la Corte a svolgere «una fondamentale funzione di razionalizzazione e di stabilizzazione dell’ordinamento costituzionale» . (17)
Va ritenuto dunque pienamente giustificato e ammissibile il ricorso a questo «tipo di pronuncia», almeno fin quando l’utilizzo ne resti limitato solamente ai casi «critici» ed in particolare quando le conseguenze della dichiarazione d’incostituzionalità possano creare pericolose lacune.

3. A questo punto, però, ci si potrebbe chiedere perché il giudice costituzionale abbia voluto «avventurarsi» sulla strada di un accoglimento additivo assai peculiare, che lasciasse in vita la disciplina impugnata, quando avrebbe potuto (in ipotesi) pacificamente seguire l’altra, in passato battuta, del riconoscimento della cedevolezza della norma di dettaglio statale, attraverso una pronuncia di rigetto della questione. Una sentenza additiva in cui si aggiunge una norma transitoria alla disciplina statale, condizionandone la sopravvivenza all’entrata in vigore della disciplina regionale, forse non produce nell’ordinamento lo stesso risultato pratico della sentenza di rigetto che ne riconosce il carattere cedevole di una disciplina, con l’effetto di farla venir meno allorquando la Regione avrà attivato la propria competenza in materia? L’argomento del principio di continuità utilizzato stavolta dalla Consulta, dal punto di vista sostanziale, non avrebbe trovato il suo esito «naturale» nella dichiarazione di non fondatezza della questione? C’era insomma proprio bisogno di «costruire» un dispositivo di accoglimento così anomalo per far valere l’esigenza della continuità del servizio scolastico? Questa serie d’interrogativi partirebbe però da un assunto che andrebbe invero sottoposto a verifica: rigetto o accoglimento, nel caso di specie, avrebbero effettivamente raggiunto lo stesso risultato concreto? Sarebbero stati giusto equivalenti nel salvaguardare la continuità del servizio?
Una risposta negativa agli interrogativi posti da ultimo renderebbe ovviamente vano ogni tentativo di addentrarsi nei problemi implicati dai primi. Ed è precisamente in tale direzione che pare doversi muovere per tentare di inquadrare in maniera corretta la presente pronuncia. Benché la dichiarazione di non fondatezza della questione avrebbe consentito la permanenza in vita della disciplina scrutinata, è solo con la sentenza di accoglimento che la Corte riesce ad offrire alle posizioni giuridiche soggettive coinvolte una tutela adeguata, e non per il consueto motivo della diversa efficacia in abstracto di essa rispetto alla sentenza di rigetto. Con scelta indubbiamente coraggiosa ed atteggiamento «attivistico» la Consulta fa sì che non basti alla Regione legiferare sic et simpliciter per far venire meno la disciplina statale (e a questo scopo sarebbe chiaramente stato sufficiente il «meccanismo» della cedevolezza, fatto valere con un rigetto, salvo verificare l’ammissibilità delle stesse norme cedevoli nel sistema delineato dal nuovo art. 117 Cost. )(18), essendo necessario che la Regione si doti anche dell’apparato istituzionale, onde evitare soluzioni di continuità del servizio scolastico. E questo rappresenta un aspetto cruciale della decisione. La Corte non si limita a disporre che le norme statali saranno applicate fino al momento in cui entreranno in vigore le leggi regionali che regoleranno la materia. C’è qui qualcosa in più. Al fine di garantire la continuità del servizio, il giudice delle leggi considera inevitabile inserire nella disposizione impugnata una norma strumentale di diritto intertemporale, che impedisca la sostituzione automatica della disciplina statale da parte di una «semplice» legge regionale, non accompagnata dalla realizzazione di un assetto organizzativo che possa effettivamente applicare la nuova normativa, salvaguardando così i diritti fondamentali implicati.
Vero è, tuttavia, che perplessità sorgono quando si rifletta sull’attitudine conformativa dell’attività regionale e sulla reale utilità che una sentenza di accoglimento additivo, come quella in discussione, possa avere per l’effettiva tutela del servizio scolastico e delle posizioni soggettive collegate. Dal primo punto di vista, infatti, la presente decisione pare assumere i caratteri di un accoglimento «condizionato» e «variabile», in cui ciascuna Regione potrà determinare in concreto l’ambito e gli effetti della sentenza, a seconda che si doti di legge e apparato, ovvero decida di lasciare in vita l’attuale disciplina statale. Da altro punto di vista poi, notevoli incertezze rimangono sul pratico rendimento di una norma transitoria «incompleta» ed «imperfetta», così come «aggiunta», in cui non sia (né poteva essere altrimenti) previsto alcuno strumento di controllo e di verifica della salvaguardia del servizio (residuando solo la possibilità ex post che la Consulta sia richiamata a giudicare sul merito, presumibilmente in via incidentale).

4. Le considerazioni svolte c’inducono conclusivamente a spostare l’attenzione, seppure per accenni, sulle rinnovate esigenze del giudizio in via principale, dopo l’entrata in vigore della revisione del Titolo V. Non è un caso, infatti, che le pronunce più interessanti degli ultimi tempi, per la tecnica decisoria utilizzata, si rinvengano proprio in tale tipo di giudizio . (19)
La riforma costituzionale del Titolo V ha determinato un notevole, ma certo non sorprendente, incremento del rilievo assunto dal giudizio principale. Nel 2003, su un totale di 382 decisioni emesse (134 sentenze e 248 ordinanze), quelle che hanno riguardato il giudizio in via principale sono state 57 (48 sentenze e 9 ordinanze), rappresentando il 14,92% del totale delle pronunce dell’anno, cifra mai così alta nella storia della giurisprudenza costituzionale (giacchè ancora nel 2002 la percentuale era stata del 5,6%, mentre il valore massimo del 9,3% si era raggiunto nel triennio 1993-1995), con una tendenza in aumento che pare trovare conferma anche nell’anno in corso. Dati che diventano ancor più significativi poi, se si considerano soltanto le sentenze pronunciate nell’anno 2003, poiché sul totale di 134 sentenze, ben il 35,92% è stato emesso nel giudizio principale . (20)
Tale sviluppo quantitativo, già in sé considerevole, è stato peraltro accompagnato da un indubbio progresso qualitativo, in relazione al merito delle questioni decise. Risolti gran parte dei problemi di diritto intertemporale nella giurisprudenza del 2002, dall’anno 2003 la Consulta si è dovuta confrontare con l’applicazione del «contenuto» della revisione, soprattutto in riferimento alla definizione delle materie di competenza legislativa nel nuovo riparto istituito fra Stato e Regioni, operazione che ha richiesto alla Corte una «complessa opera di interpretazione», in cui la giurisprudenza precedente è risultata soltanto parzialmente d’aiuto ed in cui spesso si sono dovute affrontare questioni attinenti alla garanzia dei diritti fondamentali (in materia, ad esempio, di tutela della salute e dell’ambiente, di disciplina delle comunicazioni, di determinazione dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali) . (21)
In una valutazione complessiva, dunque, appare evidente come la sinora prevalente funzione di garanzia delle libertà svolta dalla Corte nel giudizio in via incidentale venga incalzata dal nuovo peso della funzione di risoluzione dei conflitti di competenza fra diversi livelli di governo territoriale, nel cui ambito sempre più frequentemente sono coinvolti diritti fondamentali. E ciò non può non implicare la necessità ormai di una diversa e più adeguata riconsiderazione del nostro intero sistema di giustizia costituzionale, in cui sempre maggiore pare divenire il ruolo «arbitrale» della Consulta e dove sempre più paiono manifestarsi le caratteristiche tipiche che il controllo di costituzionalità ha negli ordinamenti federali.
In questa inedita prospettiva il giudizio in via principale non può certo essere ancora ritenuto un giudizio «minore» rispetto a quello incidentale, ma realisticamente «differente» e di eguale rilevanza, bisognoso ormai di autonomi strumenti di giudizio, non soltanto per assicurare il rispetto delle norme costituzionali di competenza, ma anche e soprattutto per offrire un’efficace garanzia alle libertà dei cittadini. Ciò significa che va ben compresa e giustificata la sperimentazione di tecniche decisorie originali posta in essere con la presente sentenza, quale tentativo della nostra Corte costituzionale di fornire una soluzione adeguata (rectius: meno inadeguata) ai problemi della continuità, sprovvista com’è, ormai anacronisticamente, alla luce dei nuovi compiti che è chiamata a svolgere nell’epoca neoregionalistica, di strumenti idonei per modulare gli effetti delle proprie pronunce . (22)

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NOTE:

1. Sui profili di merito cfr. A. POGGI, Un altro pezzo del «mosaico»: una sentenza importante per la definizione del contenuto della competenza legislativa concorrente delle Regioni in materia di istruzione, in www.federalismi.it n. 3/2004.
2. Cfr. G. SILVESTRI, Le sentenze normative della Corte costituzionale, in AA. VV., Scritti sulla giustizia costituzionale in onore di Vezio Crisafulli, I, Padova 1985, 765.
3. Cfr., invece, il diverso esito delle sentt. nn. 14 e 49/2004. In tali decisioni la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della stessa legge finanziaria 2002 in base alle quali venivano istituiti alcuni fondi vincolati nella destinazione (il Fondo per la riqualificazione urbana dei Comuni, il Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali, il Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale), per violazione dei nuovi artt. 117 e 119 Cost. In questo caso, però, con formulazione pressoché identica nelle due pronunce, la Consulta afferma che «le norme impugnate devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime e poiché la caducazione di tali norme non comporta diretto e immediato pregiudizio per diritti delle persone, non sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppongano ad una dichiarazione di incostituzionalità in toto».
Sul c.d. argomento delle conseguenze giuridiche (Rechtsfolgenargument) utilizzato dal Tribunale costituzionale tedesco per giustificare l’adozione di una dichiarazione di «incompatibilità» (Unvereinbarerklärung) anziché di «nullità» (Nichtigerklärung) di una legge incostituzionale, cfr., da ultimi, G. PARODI, La sentenza additiva a dispositivo generico, Torino 1996, 68 ss. e G. CERRINA FERONI, Giurisdizione costituzionale e legislatore nella Repubblica federale tedesca. Tipologie decisorie e Nachbesserungspflicht nel controllo di costituzionalità, Torino 2002, 165 s., 169 e 192 s.
4. Sul principio di continuità normativa, cfr. le decc. nn. 376, 383, 422 e 524/2002; 196/2003; oltre alle precedenti 13 e 269/1974. In dottrina, da ultimo, cfr. A. CERRI, Principio di contiuità ed immediata operatività delle norme sulla competenza, in Foro it. 2003, I, 387 ss.
5. Sul nuovo principio di continuità istituzionale, cfr. R. DICKMANN, La Corte amplia la portata del principio di continuità (osservazioni a Corte cost. 13 gennaio 2004, n. 13), in www.federalismi.it n. 2/2004.
6. Sul principio di continuità, quale manifestazione del carattere dell’«unità» dell’ordinamento normativo nella sua dimensione dinamico-temporale, cfr. spunti in V. CRISAFULLI, La continuità dello Stato (1964), ora in ID., Stato Popolo Governo, Milano 1985, spec. 34. Sul collegamento, invece, fra continuità e «coerenza» dell’ordinamento giuridico, cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, nuova ed., Bologna 1988, 307. La continuità, ad ogni modo, rappresenta un carattere funzionale del diritto, un «valore» pre-giuridico fondamentale e fondante per la stessa pensabilità del diritto nel suo essere (rectius: continuo divenire) effettivamente un «ordinamento» giuridico (sui diversi concetti di «ordinamento giuridico» e di «sistema giuridico», per tutti, cfr. F. MODUGNO, Ordinamento giuridico (dottrine generali), in Enc. dir., XXX, Milano 1980, 678 ss. e ID., Sistema giuridico, in Enc. Giur., XXVIII, Roma, 1993); di conseguenza, può considerarsi certamente un valore costituzionalmente rilevante, in quanto principio razionale che non necessita di essere costituzionalmente positivizzato (sul tale non necessarietà, cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., 150). Per A. RUGGERI, Le attività «conseguenziali» nei rapporti fra la Corte costituzionale e il legislatore, Milano 1988, 188, il principio della integrità e continuità dell’ordinamento «è dentro il sistema costituzionale nella sua interezza, ma … pure è fuori e prima di esso, giacchè in sé lo ricomprende e lo fonda».
7. Per una ragionata analisi del regime degli effetti dell’incostituzionalità in alcune esperienze straniere, cfr. M. RUOTOLO, La dimensione temporale dell’invalidità della legge, Padova 2000, 301 ss. Più in generale, sui sistemi di giustizia costituzionale europei, da ultimo, cfr. M. OLIVETTI – T. GROPPI (a cura di), La giustizia costituzionale in Europa, Milano 2003.
8. La precisa distinzione fra norme transitorie e norme (strumentali) di diritto intertemporale si deve a G.U. RESCIGNO, Disposizioni transitorie, in Enc. dir., XIII, Milano 1964, 219 ss.
9. La Corte qui ha propriamente operato con un procedimento di integrazione per ricorso ai principi (cfr., per tale ipotesi, V. CRISAFULLI, La Corte costituzionale ha vent’anni, in N. OCCHIOCUPO (a cura di), La Corte costituzionale tra norma giuridica e realtà sociale. Bilancio di vent’anni di attività, Padova 1978, 84), valendosi delle potenzialità produttive del principio previamente individuato (cfr., per questo meccanismo, F. MODUGNO, Appunti dalle lezioni di teoria dell’interpretazione, Padova 1998, 117).
10 Ci sia consentito rinviare a CELOTTO, Corte costituzionale e legislatore. Riflessioni sugli interventi normativi volti a limitare l’efficacia nel tempo di decisioni di incostituzionalità, in F. MODUGNO (a cura di), Trasformazioni della funzione legislativa – I) “Vincoli” alla funzione legislativa, Milano, 1999, 100 ss.
11. Sostanzialmente (oltre che formalmente) differente è il dispositivo adottato nella sent. 370/2003. In tale pronuncia la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale, per violazione dei nuovi artt. 117 e 119 Cost., di alcune disposizioni (ancora una volta) della legge finanziaria 2002, con le quali s’istituisce e si disciplina un fondo per gli asili-nido nell’ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Il giudizio si conclude però con un accoglimento «nei limiti di cui in motivazione», laddove nella parte motiva si afferma che «la particolare rilevanza sociale del servizio degli asili-nido, relativo a prestazioni che richiedono continuità di erogazione in relazione ai diritti costituzionali implicati, comporta peraltro che restino salvi gli eventuali procedimenti di spesa in corso, anche se non esauriti». In questo caso può propriamente parlarsi di annullamento differito, in cui si lasciano temporaneamente in vigore norme dichiarate illegittime (con i noti problemi dell’efficacia del rinvio alla motivazione e della compatibilità di questo tipo di dispositivo con l’art. 136, oltre che con il rischio di «reazioni» del potere giudiziario). Sia nella sent. 370 che nella presente decisione, dunque, si persegue lo «scopo» pratico dell’annullamento differito, ma con modalità del tutto differenti.
Ricordiamo che invece, in passato, si sono avute decisioni di incostituzionalità non autoapplicative: cfr. sent. n. 277 del 1991 e n. 243 del 1993; sul punto ci sia consentito rinviare a CELOTTO, Corte costituzionale e legislatore, cit., 120, testo e nota 61.
12. Potremmo forse spingerci a dire che la sent. 13 può considerarsi una sorta di pronuncia d’illegittimità accertata ma non dichiarata della disciplina in positivo, laddove viene dichiarata piuttosto l’illegittimità della mancanza di una norma transitoria.
13. Sull’esistenza di un tale vincolo, cfr. L. ELIA, Le sentenze additive e la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale (ottobre 81 – luglio 85), in AA. VV., Scritti sulla giustizia costituzionale in onore di Vezio Crisafulli, I, cit., 308 e 309 s.
14. Cfr. F. MODUGNO, La giurisprudenza costituzionale, in questa Rivista 1978, I, 1252. La funzione istituzionale della Corte nel nostro ordinamento è caratterizzata dalla realizzazione del principio di legittimità costituzionale, che lungi dal contrassegnare la sola e principale funzione di controllo di costituzionalità, caratterizza e accomuna tutte le funzioni attribuite alla Corte: cfr. F. MODUGNO, L’invalidità della legge, I, Milano 1970, 60 ss., in cui viene illustrata la differenza dal classico principio di legalità, e ID., Corollari del principio di «legittimità costituzionale» e sentenze «sostitutive» della Corte, in questa Rivista 1969, 91 ss., in cui si mostrano alcune applicazioni pratiche del principio.
15. Cfr. F. MODUGNO, Considerazioni sul tema, in AA.VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Milano, 1989, 15. La piena realizzazione di tale principio comporta, inevitabilmente, che la nozione d’illegittimità costituzionale non possa essere ricostruita sempre in termini assoluti (o c’è o non c’è), «quasi che le norme fossero entità monadiche, pedine di uno scacchiere, semplici parti discrete di un insieme che risulterebbe dalla loro somma aritmetica, dotate di autonoma esistenza, e non già punti di riferimento di un sistema in divenire, dell’ordinamento inteso come un tutto in continua trasformazione, che ‘non è già, ma ‘si fa’ incessantemente»: Cfr. F. MODUGNO, La giurisprudenza costituzionale, cit., 1251 e ID., Considerazioni sul tema, cit., 24 s. Sullo svolgimento di tale premessa, cfr. l’ampia e utile trattazione di M. RUOTOLO, La dimensione temporale dell’invalidità della legge, cit., passim.
16. Cfr. F. MODUGNO, Ancora sui controversi rapporti tra Corte costituzionale e potere legislativo, in questa Rivista 1988, 18 s. Proprio Franco Modugno, per la prima volta, configurava le sentenze manipolative come strumento per evitare il verificarsi di situazioni di maggiore incostituzionalità, nelle relazioni svolte al Convegno di Como del 26 novembre 1978, su La Costituzione italiana: il disegno originario e la realtà attuale (apparsa col titolo La giurisprudenza costituzionale, in questa Rivista, cit., 1233 ss., spec. 1252) e al Convegno di Cuneo-Torino dell’11-13 giugno 1981, sui Venticinque anni di giustizia costituzionale (apparsa col titolo La Corte costituzionale italiana oggi, in AA. VV., Scritti sulla giustizia costituzionale in onore di Vezio Crisafulli, I, cit., 527 ss., spec. 578): per tale A. è ben possibile (e, naturalmente, legittimo) che la Corte, scegliendo «fra più gradi di conformità-disformità di determinate normative al parametro costituzionale», possa annullare una disposizione legislativa costituzionalmente insoddisfacente e «disporne la sostituzione», evocando ed individuando altre norme ricavabili dal sistema, al fine di evitare che una pura e semplice eliminazione della norma impugnata determini una situazione costituzionalmente deteriore. Sulla vicenda, cfr. G. ZAGREBELSKY, La Corte costituzionale e il legislatore, in AA. VV., Corte costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia, Atti del Convegno tenuto a Firenze il 17-19 settembre 1981, Bologna 1982, 116, nt. 14. Analoghe soluzioni sono state ipotizzate da Livio Paladin nella relazione alla Conferenza delle Corti costituzionali europee, tenuta a Lisbona dal 26 al 30 aprile 1987, su La giustizia costituzionale nel quadro delle funzioni dello Stato (con particolare riguardo alle specie, ai contenuti ed agli effetti delle decisioni sulla costituzionalità delle norme giuridiche), citata da G. D’ORAZIO, Il legislatore e l’efficacia temporale delle sentenze costituzionali (nuovi orizzonti o falsi miraggi?), in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, cit., 388, e, in maniera molto più articolata, da Alessandro Pizzorusso, in Sui limiti alla potestà normativa della Corte costituzionale, in Riv. dir. proc. pen. 1982, 311 ss.; in Il controllo sull’uso della discrezionalità legislativa, in AA. VV., Strumenti e tecniche di giudizio della Corte costituzionale, Atti del Convegno di Trieste del 26-28 maggio 1986, Milano 1988, 71 ss.; ed infine, organicamente, in Soluzioni tecniche per graduare gli effetti nel tempo delle decisioni di accoglimento della Corte costituzionale, in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, cit., 89 ss., spec. 98 ss. Per Gustavo Zagrebelsky (La giustizia costituzionale, cit.), «l’esigenza di evitare i vuoti legislativi, cioè – detto altrimenti – l’esigenza di continuità nel tempo dell’ordinamento giuridico, non può considerarsi solo ‘di mero fatto’, tale quindi che la Corte costituzionale possa disinteressarsi degli effetti delle sue pronunce su questo piano e mirare puramente e semplicemente – si potrebbe dire, ciecamente – al fine dell’eliminazione, a qualunque costo, della legge incostituzionale» (306), e tuttavia, «un potere di ‘normazione transitoria’ che valga a salvaguardare gli effetti trascorsi della legge annullata – d’altro canto – non spetta in alcun modo alla Corte costituzionale» (311 s. e ID., Il controllo da parte della Corte costituzionale degli effetti temporali delle pronunce d’incostituzionalità: possibilità e limiti, in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, cit., 218), potendo al più, in questi casi, pronunciare sentenze d’infondatezza c.d. «di transizione» (310 s.).
17. Cfr. R. CHIEPPA, Brevi riflessioni sulle trasformazioni del ruolo delle Corti costituzionali nello stato costituzionale di democrazia pluralistica (da Kelsen ai nostri giorni), relazione di apertura della Giornata di studio sul Ruolo delle Corti costituzionali nelle odierne democrazie, tenuto a Palazzo della Consulta il 30 maggio 2003, 8 del paper, in www.cortecostituzionale.it. Tale opinione pare riecheggiare il pensiero di F. MODUGNO, La Corte costituzionale italiana oggi, cit., 561, nt. 57, secondo cui, «mentre le norme costituzionali si pongono come limiti esterni, da non superare, [per] il Parlamento ed il popolo, si pongono invece come valori, obiettivi e fini da salvaguardare e da realizzare e da raggiungere per la Corte. In questo senso il vincolo o limite costituzionale delle funzioni della Corte è positivo, mentre negativo è il vincolo o limite per Parlamento e popolo e in genere per gli altri poteri dello Stato. Se è vera questa differenza, si spiega come la Corte, dinanzi ad una disciplina già in vigore, prima ancora che saggiarne la conformità a Costituzione, debba stabilire se la carenza di una qualsivoglia disciplina sia ancora più dannosa del mantenimento in vigore di essa, ancorché costituzionalmente carente. Ciò significa procedere al fine di realizzare in positivo il dettato costituzionale, da intenderlo propriamente come valore suscettibile anche di svolgimento e di evoluzione e non come mero dato negativamente limitativo storicamente determinato e invariabile».
18. Sull’ammissibilità delle norme cedevoli alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione, cfr. sent. 303/2003, § 16 del Considerato in diritto, laddove si afferma che «non può negarsi che l’inversione della tecnica di riparto delle potestà legislative e l’enumerazione tassativa delle competenze dello Stato dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare norme suppletive statali in materie di legislazione concorrente, e tuttavia una simile lettura dell’art. 117 svaluterebbe la portata precettiva dell’art. 118, comma primo, che consente l’attrazione allo Stato, per sussidiarietà e adeguatezza, delle funzioni amministrative e delle correlative funzioni legislative»; infatti, «la disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione della competenza legislativa regionale che deve ritenersi non irragionevole, [quand’è] finalizzata … ad assicurare l’immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della ineffettività». Questa pronuncia è stata letta in maniera discorde, ad es., da F. D’ARPE, La Consulta censura le norme statali «cedevoli» ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspetto della sentenza 303/2003, 17 ottobre 2003, in www.unife.it/forumcostituzionale/, e da A. RUGGERI, Le Costituzioni passano, ma la giurisprudenza … resta, in www.federalismi.it n. 1/2004. Più in generale, cfr. A. ANZON, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in questa Rivista 2003, 1149 ss., spec. 1162 e 1199, con ulteriori indicazioni bibliografiche.
19. Si pensi, quanto ad esito del giudizio, oltre alla presente, alla sent. 370/2003, cit. Si pensi, inoltre, alla novità processuale della c.d. scissione dei ricorsi, per cui quando un ricorso è «uno nella forma» ma «plurimo nel contenuto», «esigenze di omogeneità e univocità della decisione inducono a distinguere le materie e a procedere, quindi, alla decisione separata di ciascuna questione o gruppo di questioni» (sent. 201/2003). In tali circostanze, il dispositivo della decisione contiene la formula «riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale».
20. I dati sono tratti dalla relazione di G. ZAGREBELSKY su La giustizia costituzionale nel 2003, Roma 2 aprile 2004, in www.cortecostituzionale.it. Se, infine, consideriamo che nei conflitti tra Stato e Regioni si è raggiunto nell’anno il livello del 13,43% sul totale delle sentenze emesse, sommando le percentuali del giudizio principale e del conflitto tra enti si osserva come la prevalente attività della Corte nel 2003 sia stata dedicata al contenzioso Stato-Regioni.
21. Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale nel 2003, cit.
22. Cfr. G. D’ORAZIO, Il legislatore e l’efficacia temporale delle sentenze costituzionali (nuovi orizzonti o falsi miraggi?), cit., 364, il quale rileva come lo strumento della Fristsetzung sia stato introdotto nella Costituzione austriaca del 1920 come logico corollario della struttura federale dello Stato per assolvere «alla funzione di garantire, nella ristabilita ripartizione dell’ordine delle competenze tra gli enti pubblici, una continuità normativa ed una più coerente reintegrazione funzionale».

Note

L'articolo Sentenze additive ad efficacia transitoria e nuove esigenze del giudizio in via principale (*) proviene da Giustamm.

Con la sent. 120/2004 (insolitamente redatta «a quattro mani») la Corte costituzionale dichiara la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 68, primo comma, e 117 della Costituzione, rispettivamente dal Tribunale di Roma, IV sezione penale, dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano e dal Tribunale di Bologna, I sezione penale. Per la Consulta, l’articolo oggetto del giudizio di costituzionalità, nonostante l’ampia formulazione lessicale, può considerarsi propriamente una disposizione legislativa «di attuazione, e cioè finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo sul piano processuale il disposto dell’art. 68, primo comma», Cost., costituendo soltanto una «forma di specificazione» delle attività inerenti al concetto di funzione parlamentare.
La legge 140/2003, difatti, contiene quella normativa d’attuazione dell’art. 68 Cost. (1) – come ricorda la stessa Corte – attesa sin dall’approvazione della legge cost. 3/1993, che aveva modificato la disciplina delle immunità parlamentari (2) .
In particolare, l’art. 3 della legge 140 stabilisce al primo comma quali atti debbano intendersi coperti dall’insindacabilità ai sensi dell’art. 68, primo comma, Cost. includendo in un elenco di atti tipici della funzione parlamentare «ogni altra attività di ispezione, divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento». Una tale previsione era apparsa di dubbia costituzionalità, mettendosi in evidenza da parte della dottrina come essa, utilizzando la locuzione «ogni … attività … connessa alla funzione di parlamentare» (corsivo nostro), si ponesse per la sua genericità in inevitabile contrasto con l’art. 68, primo comma, Cost. così come interpretato nella consolidata giurisprudenza costituzionale, risultandone più che un’attuazione una surrettizia violazione (3) . La Corte ha ora condivisibilmente «salvato» una così ampia formulazione, nella misura in cui essa non può che denotare il significato dell’art. 68, primo comma, Cost. fatto proprio dalla sua giurisprudenza (4) , scartando l’opzione ermeneutica soggettivista legata alla lettera della disposizione e ribadendo che è solamente nella «dimensione funzionale» del necessario collegamento con le funzioni del Parlamento che le dichiarazioni dei membri delle Camere possono considerarsi insindacabili, anche se poste in essere al di fuori della sede parlamentare. Soltanto in questi limiti, la disposizione in questione, dunque, può ritenersi legittima, attraverso l’utile impiego della verfassungskonforme Auslegung.
Diverso discorso ci pare però di dover fare per i restanti otto commi dell’art. 3, i quali prevedono le procedure per l’applicazione dell’insindacabilità (5) . Con regolazione analoga a quella già introdotta con il decreto-legge 455/1993 recante disposizioni «urgenti» di attuazione dell’art. 68 Cost., reiterato fino al decreto-legge 555/1996, poi decaduto definitivamente e non più reiterato a seguito della sentenza 360/1996 della Corte costituzionale (6) , si prevede fra l’altro che quando in un procedimento giurisdizionale è eccepita l’applicabilità dell’art. 68, primo comma, Cost. il giudice, qualora lo ritenga, pronuncia i provvedimenti necessari per un’immediata definizione del procedimento; se invece non ritiene di accogliere l’eccezione proposta da una delle parti, il giudice «deve» trasmettere senza ritardo gli atti alla Camera di appartenenza del parlamentare con ordinanza non impugnabile avente efficacia sospensiva del procedimento fino alla deliberazione della Camera e comunque non oltre il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti. La Camera, infine, trasmette al giudice la propria deliberazione e, se questa è favorevole al parlamentare, il giudice «deve» adottare i provvedimenti idonei alla chiusura del procedimento.
Motivi di grave perplessità sulla costituzionalità di una tale disciplina derivano dal fatto che, come la dottrina ha messo in rilievo sin dalla vicenda dell’approvazione dei citati decreti-legge di attuazione dell’art. 68, in tal modo si (re)introduce nell’ordinamento il meccanismo della c.d. pregiudizialità parlamentare, ponendo in essere illegittimamente una sorta di nuova autorizzazione a procedere, ormai abrogata dalla legge cost. 3/1993, e si violano gli artt. 24, primo comma, 101 e 102 Cost (7) .
In realtà tali disposizioni legislative di natura processuale contrastano, stavolta però irrimediabilmente, con l’art. 68, primo comma, Cost. alla luce dell’interpretazione datane dalla Corte. L’effetto impeditivo della prosecuzione dei giudizi di responsabilità è connaturato alla deliberazione parlamentare d’insindacabilità, non attribuendo la Costituzione alle Camere un potere di tipo autorizzativo che possa condizionare l’esercizio della funzione giurisdizionale. L’autorità giudiziaria che si trovi dinanzi ad una questione di sindacabilità della opinione espressa da un parlamentare, non è carente di giurisdizione «senza» la previa deliberazione della Camera competente in ordine alla valutazione se la fattispecie concreta rientri o meno nell’ipotesi di cui all’art. 68 Cost. E proprio in tale linea argomentativa, la Corte ha già avuto occasione di affermare che non si può ricostruire in maniera impropria il sistema nei termini di una sorta di «pregiudizialità parlamentare» che si imporrebbe in tutti i giudizi in cui si controverta di ipotetiche responsabilità di un membro delle Camere, configurando in definitiva nuovamente una specie di «autorizzazione a procedere» della Camera di appartenenza, in mancanza della quale la funzione giurisdizionale non potrebbe essere esercitata (8) .

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1. Per un primo commento della legge 140/2003, cfr. S. STAMMATI, Le immunità costituzionali: problemi attuali e tendenze di riforma, 6 giugno 2003, in www.luiss.it/semcost/index.html; A. PACE, Immunità politiche e principi costituzionali, in Dir. pubbl. 2003, 385 ss., spec. 399 ss.; C. MARTINELLI, Legge n. 140 del 2003: attuazione o violazione della Costituzione?, in Studium iuris 1/2004, 34 ss. Per una segnalazione dei lavori preparatori della legge, cfr. poi F. GIRELLI, Verso la disciplina d’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. Sulla dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 1 della legge 140/2003, v. sent. 24/2004.
2. Sulla legge costituzionale 3/1993, cfr., per tutti, S. PANIZZA, Legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, in AA. VV., Commentario alla Costituzione, a cura di G. BRANCA e A. PIZZORUSSO, Bologna-Roma 1995, 650 ss. e M.C. GRISOLIA, Immunità parlamentari e Costituzione. La riforma del primo comma dell’art. 68 Cost., Padova 2000.
3. Cfr. S. STAMMATI, Le immunità costituzionali: problemi attuali e tendenze di riforma, cit.; A. PACE, Immunità politiche e principi costituzionali, cit., 400 s. e C. MARTINELLI, Legge n. 140 del 2003: attuazione o violazione della Costituzione?, cit., 35 s. Va ricordato, a tal proposito, che risultano ancora pendenti dinanzi alla Corte questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto l’art. 3, comma 1, della l. 140: cfr. Ord. del Tribunale di Caltanissetta emessa il 28 ottobre 2003, in G.U., 1° Serie speciale, n. 3 del 21.01.2004; Ord. del Tribunale di Roma emessa il 21 novembre 2003, in G.U., 1° Serie speciale, n. 10 del 10.03.2004.
4. Su cui, da ultimo, sia consentito rinviare a G. D’ALESSANDRO, Insindacabilità parlamentare e diritto di accesso al giudice: il «caso» Cordova dinanzi alla Corte di Strasburgo, § 3, in corso di pubblicazione in Giur. cost. 6/2003.
5. Nella presente decisione viene dichiarata l’inammissibilità della questione di costituzionalità dei commi 3, 4, 5 e 7 dell’art. 3 della legge 140/2003, sollevata dall’ordinanza del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, in quanto «il giudice rimettente, sollevando il dubbio di compatibilità della disciplina del comma 1 del predetto art. 3 con i parametri costituzionali evocati, afferma la rilevanza anche degli altri commi citati, che contengono norme procedurali, ma non fornisce motivazioni in ordine all’applicabilità in quella fase del giudizio delle suddette norme, che invece riguardano fasi processuali ulteriori» (punto 3 del Considerato in diritto).
6. Ora, a norma dell’art. 8 della legge 140, «restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge» citati nel testo.
7. Cfr., in relazione ai decreti-legge approvati fra il 1993 e il 1996, A. PACE, La nuova immunità, in La Repubblica del 4 gennaio 1994; R. ROMBOLI, La «pregiudizialità parlamentare» per le opinioni espresse ed i voti dati dai membri delle camere nell’esercizio delle loro funzioni: un istituto nuovo da ripensare (e da abolire), in Foro it. 1994, I, 995 ss.; A. RUGGERI – A. SPADARO, Nota minima in tema di «pregiudizialità parlamentare» (a margine del d.l. 15 novembre 1993, n. 455), in Pol. dir. 1994, 103 ss.; G. ZAGREBELSKY, La riforma dell’autorizzazione a procedere, in Corr. giur. 3/1994, 281 ss., secondo cui, in particolare, la norma contenuta nell’art. 3 del decreto-legge 455/1993, dal contenuto simile a quello dell’attuale art. 3 della legge 140, «è un abuso incostituzionale … essa sta a dire che in numerosi casi … i giudizi penali e civili dovranno essere sospesi, in attesa di una nuova forma di autorizzazione a procedere, che accerti che non si tratti di ipotesi ‘coperte’ dalla garanzia assoluta del primo comma dell’art. 68. L’Autorità giudiziaria si troverebbe pressoché priva di strumenti di tutela … di fronte a decisioni che abusivamente estendano il campo di applicazione dell’irresponsabilità parlamentare a danno dell’inviolabilità. Più in generale, nell’ordine costituzionale delle competenze, l’interpretazione e l’applicazione delle norme attinenti ai presupposti della punibilità e della procedibilità non possono che rientrare nella giurisdizione piena dell’Autorità giudiziaria, con tutte le garanzie processuali stabilite a favore delle persone interessate e salva l’eventuale reazione degli organi costituzionali coinvolti, in sede di conflitto costituzionale di attribuzioni: nel nostro caso, sollevato dalla Camera di appartenenza dell’inquisito. Questo è l’unico schema compatibile con la soggezione dei giudici esclusivamente alla legge e con l’uguaglianza di fronte all’applicazione del diritto, come regola, e eventuali trattamenti differenziati come eccezioni» (284). In relazione, invece, alla nuova previsione della legge 140, cfr. S. STAMMATI, Le immunità costituzionali: problemi attuali e tendenze di riforma, cit.; A. PACE, Immunità politiche e principi costituzionali, cit., 399 s. e C. MARTINELLI, Legge n. 140 del 2003: attuazione o violazione della Costituzione?, cit., 36 s.
8. Cfr. sent. 265/1997, punto 5 del Considerato in diritto.

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 16 aprile 2004, n. 120

Note

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1. La sentenza n. 361 depositata il 17 dicembre 2010 pare segnare un definitivo ripensamento nella considerazione della c.d. «nullità-inesistenza» della legge da parte della giurisprudenza costituzionale e, dunque, nell’interpretazione degli artt. 134, primo comma, e 136, primo comma, Cost.
Seppure nell’ambito di un giudizio su conflitto intersoggettivo, la Corte afferma – inequivocabilmente – che «una mera parvenza di legge, priva dei necessari requisiti previsti dalla Costituzione per poter essere ritenuta atto legislativo, [… è] pertanto insuscettibile fin dalla sua origine di determinare effetti di alcun genere» (§ 5 Cons. dir.).
In tal modo la Corte pare superare definitivamente l’orientamento ispirato alle tesi sostenute, fra i primi, da Giorgio Balladore-Pallieri, Piero Calamandrei, e soprattutto da Gaetano Azzariti e Costantino Mortati, secondo cui il sindacato di costituzionalità della Corte costituzionale assorbe il «sindacato formale» sull’«esistenza della legge» (sindacato che, com’è noto, in regime di costituzione flessibile era ritenuto di spettanza del giudice comune), orientamento che ha avuto numerose conferme nella giurisprudenza costituzionale (si pensi, per tutte, alla sent. n. 50 del 1959, che ha dichiarato la illegittimità costituzionale di un decreto-legge della Regione Sicilia recante «Provvidenze in favore del Comune di Taormina», decreto-legge che, nella motivazione della medesima pronuncia, la Corte ha ritenuto atto abnorme). Viceversa, l’attuale sentenza segna la «rivincita» delle tesi contrarie, sostenute sinora soltanto dalla dottrina, e in particolare, fra i primi, da Oreste Ranelletti e Carlo Esposito (certamente negli scritti repubblicani antecedenti la sent. n. 1 del 1956).
Per la verità, sul punto, un precedente specifico nella giurisprudenza costituzionale c’è: la sent. («Paladin») n. 152 del 1982, richiamata anche dalla Corte. Tale precedente, non di meno, escludendo che ci si trovasse, nella questione da decidere, di fronte ad una «parvenza di legge», aveva soltanto ipotizzato la «nullità-inesistenza» e, dunque, la radicale inefficacia di una «non-legge», affermando che «è contraddittorio che i giudici a quibus assumano la radicale inesistenza della legge in questione ed al tempo stesso si rivolgano alla Corte, perché essa ne dichiari l’illegittimità costituzionale e ne faccia pertanto cessare l’efficacia – in base al primo comma dell’art. 136 Cost. – “dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”»: per la Corte, se «veramente» la disciplina oggetto del suo giudizio «fosse contenuta in una parvenza di legge, insuscettibile fin dalla sua origine di determinare effetti di alcun genere, la premessa di una decisione della Corte verrebbe infatti a mancare» (§ 2 Cons. dir.).
Oggi, la sent. n. 361, richiamando anche la sent. n. 152, pare dunque aver definitivamente chiarito l’interpretazione degli artt. 134, primo comma, e 136, primo comma, Cost.: la giurisdizione della Corte costituzionale può svolgersi soltanto su atti effettivamente identificabili come leggi (ed atti aventi forza di legge), in presenza cioè di tutti i requisiti di identificazione degli atti «tipizzati» dalla Costituzione, e la pronuncia di illegittimità costituzionale è compatibile soltanto con quegli atti che, potendo essere identificati come leggi (ed atti aventi forza di legge), siano idonei ad esplicare un’efficacia giuridica (efficacia che può solo «cessare» con la sentenza di accoglimento della Corte).

2. La sent. n. 361 è interessante anche sotto altri profili.
Dal punto di vista processuale, balza all’occhio la riunione in un solo giudizio (e, dunque, in una sola sentenza) di due ricorsi disomogenei per oggetto, per petitum e per natura del dispositivo: la Corte riunisce, «ai fini di una decisione congiunta», un ricorso di legittimità costituzionale di una sedicente legge regionale e un ricorso per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito dell’atto di promulgazione e pubblicazione della sedicente legge regionale.
E dal medesimo punto di vista, inoltre, va segnalato come la Corte abbia ampliato il thema decidendum prospettato dal ricorso per conflitto: il ricorso governativo non aveva denunciato fra i vizi di legittimità degli atti impugnati quello relativo alla «nullità-inesistenza» della legge regionale («approvata» dal Presidente della Giunta regionale della Calabria quale commissario ad acta: sic!), ma aveva piuttosto evocato soltanto i parametri relativi alla violazione del principio di leale collaborazione (artt. 118 e 120 Cost.). Un ampliamento inevitabile quando sia in discussione un profilo «pregiudiziale» del controllo di «validità-legittimità» quale quello dell’«esistenza» degli atti impugnati.
Dal punto di vista sostanziale, invece, balzano all’occhio almeno due questioni.
Anzitutto la considerazione dell’istituto dell’abrogazione. Nell’intricata vicenda sottoposta al giudizio della Corte costituzionale, oltre a trovarsi di fronte ad una surreale legge regionale «approvata» da un Presidente di Giunta regionale, è intervenuta, medio tempore, nelle more del giudizio di costituzionalità, una legge regionale (la n. 21 del 2010) che ha abrogato «espressamente» l’intera legge regionale n. 5 del 2010, oggetto della questione di costituzionalità dinanzi alla Corte. Una legge successiva che, dunque, avrebbe «abrogato» una «non-legge» precedente, quasi a riconoscerla, ex post, come vera e propria «legge», quanto meno dal punto di vista del trattamento giuridico.
Ma a parte i profili teorici riguardanti questa ulteriore abnormità, di una legge che abroghi una «non-legge», è senz’altro da notare come la Corte abbia interpretato questo pasticcio normativo: la Corte afferma che «nelle more del giudizio, l’atto impugnato in via principale è stato eliminato dall’art. 11 della legge della Regione Calabri 11 agosto 2010, n. 21» (§ 3 Cons. dir., rilievo aggiunto), attestando una sostanziale equivalenza fra «abrogazione» ed «eliminazione» (si presume dell’efficacia) di un atto. Equivalenza di certo dubbia considerando che: (i) se l’atto «abrogato» è «inesistente» (come ritiene la Corte nel prosieguo della motivazione), allora non ha mai spiegato effetti giuridici (né avrebbe mai potuto farlo) e, dunque, non poteva essere né «abrogato» né «eliminato»; (ii) se l’atto precedente, invece, venisse davvero ritenuto suscettibile di «abrogazione», allora, anche in tal caso, non si avrebbe certo una «eliminazione», quanto piuttosto una «limitazione», dell’efficacia dell’atto, com’è stato chiarito magistralmente da Vezio Crisafulli ed affermato pacificamente anche dalla stessa giurisprudenza costituzionale (oltre, naturalmente, alle sentt. nn. 1 del 1956, 40 del 1958 e 193 del 1985 sulla differenza fra abrogazione e illegittimità costituzionale, si pensi alle pronunce storiche sulla rilevanza delle questioni aventi ad oggetto norme abrogate: le sentt. nn. 49 e 63 del 1970), superando la tesi di origine medioevale dell’effetto di «eliminazione» dell’abrogazione.
Di rilievo, infine, il profilo dell’esercizio dei poteri sostitutivi in via legislativa contenuto nella sent. n. 361.
Benché la Corte precisi che «il dibattuto profilo, concernente l’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 120, secondo comma, Cost., in relazione all’attività legislativa regionale, mediante atti aventi forza di legge del Governo», non abbia alcuna attinenza con la questione sottoposta al suo giudizio, si notano dei «perfezionamenti» davvero interessanti della giurisprudenza costituzionale che ha fra i suoi precedenti più recenti le sentt. nn. 2 e 141 del 2010. La Corte, infatti, obiter, pare ipotizzare che l’art. 120, secondo comma, Cost. possa essere interpretato come «disposizione costituzionale […] tale da legittimare il potere del Governo di adottare atti con forza di legge in sostituzione di leggi regionali, e quindi eccezionalmente derogando al riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni, tramite l’esercizio in via temporanea dei propri poteri di cui all’art. 77 Cost.» (§ 5 Cons. dir.). Ipotesi, peraltro, già realizzatesi nella pratica (si pensi al decreto-legge n. 251 del 2006 che ha sospeso l’efficacia delle leggi regionali adottate in difformità dalla direttiva 79/409/CEE, o al decreto-legge n. 297 del 2006 che ha sospeso l’efficacia della legge regionale della Liguria n. 36 del 2006).

Note

L'articolo La Corte costituzionale e le «mere parvenze di legge»: una prima lettura della sent. n. 361 del 2010 proviene da Giustamm.

1. La sent. n. 123 del 2011 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 32 della legge della Regione Calabria n. 8 del 2010 sul presupposto della perdurante vigenza dell’articolo impugnato, nonostante il «tentativo» di abrogazione (e, successivamente, anche di sospensione) operato attraverso due decreti adottati dal Presidente della Giunta regionale in qualità di commissario ad acta in materia sanitaria. Per la Corte, infatti, sia il decreto n. 4 che il decreto n. 9 del 2010, adottati dal Presidente della Regione Calabria in veste di commissario ad acta, «per la parte in cui incidono su atti legislativi», devono ritenersi tamquam non essent, ovvero del tutto «inesistenti», poiché – richiamando sul punto la sent. n. 361 del 2011 – «la disciplina contenuta nel secondo comma dell’art. 120 Cost. non può essere interpretata come implicitamente legittimante il conferimento di poteri di tipo legislativo ad un soggetto che sia stato nominato Commissario del Governo» (§ 3.2. Cons. dir.).

2. Il Governo nell’atto di ricorso – premesso di essere intervenuto con il decreto-legge n. 78 del 2009 (convertito con modificazioni dalla legge n. 102 del 2009) stabilendo l’obbligo per la Regione Calabria della predisposizione di un piano di rientro dai deficit sanitari (art. 22, comma 4), definitivamente approvato con la sottoscrizione dell’Accordo tra il Presidente della Regione e i Ministri della salute e dell’economia e delle finanze, in data 17 dicembre 2009 – si doleva del fatto che l’art. 32 della legge regionale n. 8, con una formulazione «incomprensibile», avesse previsto, nei primi due commi, modificando gli artt. 17 e 18 della legge regionale della Calabria n. 22 del 2007, l’elevazione dal 70 al 100 per cento del costo a carico del fondo sanitario regionale delle prestazioni riabilitative a favore di anziani e disabili, in materia dunque di assistenza residenziale e semiresidenziale, e del fatto che, contestualmente, «con la medesima decorrenza», avesse disposto, al terzo comma, da un lato, l’abrogazione integrale degli stessi artt. 17 e 18 modificati dai commi precedenti, e, dall’altro, nel secondo periodo del medesimo terzo comma, paradossalmente, di porre dall’anno 2010 tutti gli oneri per le strutture socio-sanitarie interamente a carico del fondo sanitario regionale, senza alcuna limitazione di tipologia di prestazione.
Ancora più incomprensibilmente, dopo l’impugnazione governativa della legge regionale n. 8, il Presidente della Giunta regionale, nella qualità di commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario regionale, ha emanato dapprima il decreto n. 4 del 2010, in cui, all’art. 3, si è prevista l’«abrogazione» dell’art. 32 della legge regionale n. 8 del 2010, e successivamente l’ulteriore decreto n. 9 del 2010, in cui, premesso «di dover adottare disposizioni maggiormente conformi al principio di separazione tra poteri costituzionalmente riconosciuti», e dunque «di dover procedere alla parziale rettifica del proprio decreto n. 4 del 24 agosto 2010», all’art. 3, si è disposto che «fino all’avvenuta formalizzazione delle nuove reti ospedaliera, laboratoristica e di specialistica ambulatoriale, salvo diversa disposizione, non trovano applicazione le disposizioni di legge appresso indicate, e sono sospesi i procedimenti avviati a mente delle stesse», individuando fra le disposizione «sospese» proprio l’art. 32 della legge regionale n. 8 del 2010.

3. Come si vede, la vicenda da cui trae origine la sent. n 123 assume dei tratti alquanto bizzarri, e riguarda ancora una volta la Regione Calabria, com’è avvenuto nel caso deciso dalla sent. n. 361 del 2010.
La Corte stavolta, però, ritenendo che i decreti presidenziali siano da considerarsi «inesistenti», così come era stata ritenuta «nulla-inesistente» la sedicente legge della Regione Calabria oggetto della sent. n. 361, non si avvede probabilmente che in questo caso gli elementi di differenziazione sono ben maggiori degli elementi di analogia con la questione risolta proprio dalla sent. n. 361.
In questo caso, infatti, non è in discussione la riconducibilità dell’act-token al type-legge e, dunque, la ricorrenza dei requisiti di identità dell’atto (nella sent. n. 361 era stata sottoposta al giudizio della Corte una sedicente legge regionale «approvata» dal Presidente della Giunta regionale: cfr. G. D’ALESSANDRO, La Corte costituzionale e le «mere parvenze di legge»: una prima lettura della sent. n. 361 del 2010, in questo sito). Qui siamo invece in presenza di atti che, data la loro «forma» di atti amministrativi, sia pure normativi, non hanno la «forza» idonea ad abrogare o sospendere un atto di natura legislativa (la legge regionale n. 8 del 2010). Siamo qui in sostanza di fronte ad un evidente vizio del contenuto dei due decreti presidenziali, e non dinanzi ad un radicale vizio «formale» che ne infici la loro identificazione. Vizio del contenuto che, nel nostro ordinamento, non è certo sottoposto al regime giuridico della «nullità-inesistenza», quanto piuttosto della disapplicazione da parte del giudice ordinario e della annullabilità dinanzi al giudice amministrativo.

4. Piuttosto la Corte avrebbe potuto semmai ritenere inesistente proprio l’art. 32 della legge impugnata nella parte in cui dispone qualcosa (nei commi 1 e 2) e contestualmente (senza alcuna differenziazione temporale della rispettiva entrata in vigore delle diverse disposizioni) dispone l’abrogazione di quanto previsto nei commi precedenti (nel comma 3).
Questa, infatti, può ritenersi una tipica ipotesi di legge «insensata», categoria individuata in sede giusfilosofica da Hans Kelsen e da Uberto Scarpelli, e sulle loro orme, in sede di dogmatica costituzionalistica soprattutto da Michele Ainis e da Antonio Ruggeri. Ipotesi, come si vede, non del tutto di scuola, ed anzi non di infrequente ricorrenza, come, fra l’altro, dimostra anche il caso della legge n. 240 del 2010 (c.d. legge Gelmini) che all’art. 6, comma 5, in tema di stato giuridico dei professori e dei ricercatori di ruolo, dispone la modifica dell’art. 1, comma 11, della legge n. 230 del 2005, e, contestualmente, all’art. 29, comma 11, lett. c), dispone l’abrogazione del medesimo art. 1, comma 11, della legge n. 230 del 2005!

(pubblicato il 13.4.2011)

Note

L'articolo La Corte ricorre ancora una volta alla figura dell’«inesistenza della legge», ma stavolta a sproposito proviene da Giustamm.