Giovanni Antonelli

Abstract

This article discusses the rise of informal law in the United States of America legal system. In this context, informality not only involves unwritten, customary aspects of the legal system; further, informality may assume several shapes such as “informality beyond the law”, “informality against the law” and “public-private partnership”, which seems to be vital and capable to respond to a variety of current and potential challenges grounded in our societies. Viewing it as a discrete phenomenon can yield new perspectives on governance and new options for some of the most crucial problems such as waste management, land use, urban renewal, environmental issues and migration.

Summary: 1. Going beyond formal constraints: Municipal Home Rule, Dillion’s Rule and Federal law. 2. Tracking the Informality in the U.S. urban space: “informality beyond the law” and “informality against the law” 2.1. Informal city: Sanctuary city. 2.2. Informal city: Waste management. 2.3. Informal City: Land use. 2.4. Informal City: Urban Renewal. 3. The growth of a new trajectory: conceptualizing “informal environmental law” in the U.S. legal system. 4. Conclusion.

1. Going beyond formal constraints: Municipal Home Rule, Dillion’s Rule and Federal law.

As a matter of style, in the United States of America the words “city-municipality-locality” are interchangeably used to refer to local areas with a sub state form of government including, without limitation, cities, towns, counties and villages [Sheila Foster, 2020][1].

According to the U.S. legal system “the city is the creature of the State” [Trenton v. New Jersey, 1923], meaning that cities, towns counties and villages are merely subdivision of the State. Hence, these administrative entities have only the authority delegated by the State to which they belong[2].

In fact, under Home Rule, the State delegates a set of authorities to local governments under a State Home Rule law. In several Home Rule jurisdictions, a local government can adopt its own constitution (or a charter) which allows, with different extents, for significant latitude to self-government [Jon Russell – Aaron Bostrom][3].

On the other hand, in Dillion’s Rule jurisdictions, cities have no more authority than what is expressly granted by State law.

Therefore, State law has supremacy over local law. State law has the capacity to control over or to preempt conflicting local laws in at least two ways: conflict preemption, in case of direct conflict between local and State law; field preemption, when the State intends to preempt local law in an entire field by legislating.

Other than that, local governments are also subject to other limitations such as federal preemption and other constitutional restrictions. The supremacy clause of the U.S. Constitution affirms the primacy of federal law over State law and local law as well. Further, the U.S. Constitution contains other restrictions such as the Fifth Amendment Takings Clause, the dormant Commerce Clause and the Equal Protection Clause of the Fourteenth Amendment [Laurence Tribe, 1999].

Nevertheless, in recent years, mostly at the city level, communities and group of people have taken action, often beyond or against formal law, in the so called “waiting” and “empty-abandoned” spaces: dismissed places that are to be regenerated and transformed.

The aim of this paper is to shed light on how in the U.S. urban regenerations and informal law pathways are strictly related, even under the lens of legal studies.

To this end, the first part will be dedicated to the notion of informality in the U.S. and its evolution. The second part will focus on the main experiences of informality in the U.S. The third and last part will be specifically dedicated to informality with respect to environmental policies and regulations.

2. Tracking the informality in the U.S. urban space: “informality beyond the law” and “informality against the law”.

Tracking the informality in the U.S. urban space in sectors such as migration, waste, land use, building sector and environment/climate requires to frame the notion of informality in the U.S.

The notions of “informal city” and “informal law” are neither unknown nor neglected in the United States of America [Hugh Evander Willis, 1931][4].

In fact, informal practices and informal lawmaking are both an important and increasingly common phenomenon of contemporary societies, including the American urban scene. Further, both “informal city” and “informal law” seems to be more likely a fuller yardstick of the evolution of our complex societies.

Nevertheless, this simple empirical observation has to cope with the multi-vocality of informality, which represents one of the major issues in the study of informal law and informal city. The difficulty in identifying and locating the object of study results quite tricky due to the polyvocality of “informality” itself and the different shapes or forms related to the informal city set-up.

In order to set a useful analytical pattern, It seems appropriate by starting from the first and more general profile of informality.

 Informality does not occur in a vacuum. In the American social science literature “informal law” covers at least three different meanings. Traditionally scholars refer to those specific ways by which communities bring conformity to their social norms. Beyond this, more recently the same term has come to indicate a set of more-formalized dispute settlement procedures involving mediation justice as an alternative to the formal law of courts. Third, informal law is the umbrella of unwritten norms and practices produced by urban spaces’ communities beyond those laws and statutes whose scope is to define the relations between citizens and institutions [David S. Clark, 2007][5].

In sum, while formal law includes rules established by institutions under certain processes, informal law involves the “unwritten, customary aspects of the American legal system” [Lawrence M. Friedman – Grant M. Hayden, 2017][6].

Nowadays the second framework cannot be limited to customary law tough. Within a particular social setting, a variety of toolkits have emerged in a more or less informal pathways to tackle multiple challenges such as immigration, biodiversity and environment/climate [Saskia Sassen, 1998][7].

Informality in the U.S. can assume two different shapes: informality beyond the law and informality against the law. While under informality beyond the law there is no conflict between existing laws or statutes and actions/practices taken by local communities, informality against the law poses a direct or indirect conflict with existing laws and regulations.

To avoid misconceptions and further ground the informal city and, more broadly, the informality in the U.S., it seems useful to proceed by analyzing some of the foremost examples of informality in the U.S.

• Informal city: Sanctuary city.

One of the most iconic experience of informality in the United States of America is squarely represented by the so called sanctuary cities [Loren Collingwood – Benjamin Gonzalez O’Brien][8].

With “sanctuary city” we generally refer to a city (or a state, or a county) that limits federal immigration enforcement in order to avoid deportation of immigrants, but only those who are undocumented (civil violation). Sanctuary cities still turn over those who have committed serious crimes.

In fact, sanctuary cities first emerged during the Reagan administration in the 1980s to deny asylum claims for refugees from El Salvador and Guatemala.

In recent years, especially during the Trump administration, sanctuary cities have been repeatedly targeted, but there are plenty of U.S. Supreme Court rulings as well as District Court of Appeals decisions that protects from federal government’s demands over sanctuary cities [City of Chicago v. Barr][9].

In sum, the main standing points are the following: a) federal government cannot place conditions on grants to states and localities unless the conditions are “unambiguously” stated in the law; b) federal government federal government cannot “commandeer” state and local officials to help them enforce federal law; c) federal government cannot coerce states or localities into action with a financial “gun to the head”.

From immigration affairs, sanctuary cities actions are scaling up in several local governments wrapping other issues such as, by the others, LGBTQ groups’ rights and environmental policies as well.

• Informal City: Waste Management.

The United States is the most wasteful country in the world’s largest economy. According to the most updated reports, the United States accounts for only 4% world’s population yet generates 12% of the planet’s municipal solid waste (better known as garbage).

In this sector local communities have to comply with three legal frameworks.

Federal law and the dormant commerce clause in the waste context limit local practices from banning the importation of waste from out-of-State or out-of-city to private local processing facilities. Within this constitutional constraint, local communities across the country have been extremely active to draw informal pathways beyond existing law and in some cases they have been adopted my local governments[10].

An example of informality beyond the law in the waste sector is the one promoted by a group of citizens such as the Arkansas Recycling Coalition and the Road to Zero Waste Plan in the City of Fort Collins.

The ARC is a coalition formed in 1989 by companies, non-profit organization and individuals in effort to promote reduce-reuse-repurpose-recycle and they are pledged to promote guidelines and agreements to promote a sustainable waste management.

The second example of informality beyond the law led to a city plan. Residents and businesses starting in 1995 have developed guidelines which are now part of Fort Collins city plans aimed at promoting local food and nutrients back to soil, protecting health of residents, saving energy and producing clean energy reducing, reusing and recycling materials and products conserves 3-5 times the amount of energy that could be produced by burning those materials, boosting local jobs and economic development from conserving and using resources.

• Informal City: Land Use.

In regards to land use sector, actions engaged by communities at the city level must consider elements of federal, State and local law in asserting their land use powers[11].

More specifically, moving from formal law, in the United States of America there are at least three layers to be considered: zoning, eminent domain and regulatory takings.

Zoning, often enabled by State law, refers to the process of prescribing permitted and prohibited uses in different geographic areas of a city.

While eminent domain constitutes the power of a government to take private property for public use under the conditions of the Fifth Amendment, regulatory takings are form of taking in which the government does not occupy a proper, but rather, through different restrictions, deprives the owner of all economically beneficial use.

Even in this over-regulated sector, several communities in the United States of America have experienced informality through “in between use” practices also known as temporary use of neglected spaces across the country. These informal actions are finalized to revitalize important city spaces in order to respond to the high demand of sociability. The main feature of this informality beyond the law is its temporary duration, but in many cases these actions, born as spontaneous, became part of the city planning.

Among the most interesting examples of informality of this context, we can proudly look at the NLE (No longer empty) in New York City. This NGO is actively engaged since 2009 in promoting arts and education in unrented buildings and abandoned spaces around the city of New York.

• Informal City: Urban Renewal.

An example of informality against the law is represented by the High Line of New York City. As one of his last acts in office Mayor Giuliani signed a demolition order of the High Line, nevertheless a non-profit organization “Friends of the High Line”, established by Joshua David and Robert Hammond, started to advocating for its preservations and reuse as a public space. Nowadays the High Line covers 1.45 miles greenway with hundreds of plants species. Originally framed as informality against the law, this project scaled up as one of the most important public-private partnership in the country being a public space garden and home to artworks and public programs [Thomas Kirszbaum, 2019][12].

New York’s High Line fueled wave of several renewal projects across the U.S. such as the “Dequindre Cut Greenway” in Detroit, the “Reading Viaduct Project” in Philadelphia and the “Beltline” in Atlanta.

Instead these mentioned projects and more others follow different schemes by using diverse toolkits, ranging from informality beyond the law/against the law to public-private partnerships, they all move from the need of the community to regenerate both public spaces and their sense of community beyond formal and established channels.

3. The growth of a new trajectory: conceptualizing “informal environmental law” in the U.S. legal system.

The study of informality in U.S. cannot leave behind the specific debate on the rising of informal environmental law in the United States. There are many reasons to deepen this topic.

Roughly two dozen major federal environmental statutes were enacted from 1970 to 1990, but none has emerged since. Most of the agencies, and EPA on top of them, have continued to engage in substantial amounts of rulemaking, monitoring, and enforcement of statutory requirements.

 Some cities and local governments across the nation have also been active, whether in expanding or shrinking the environmental regulatory regime. These kind of public activities fit squarely within traditional conceptions of environmental law, and for instance in areas such as greenhouse gas requirements for mobile and stationary sources, the federal regulatory activity has been extensive.

In the face of this activity, it is quite easy to overlook the large number of private environmental governance initiatives that have emerged during recent times. This private governance activity suggests that public preferences for environmental protection often have been expressed through the marketplace and other private activities rather than through the political system.

Under the umbrella of “informal environmental law”, as known as private governance model, we may include a large and diverse amount of activities and initiatives shaped by local communities and public-private partnerships which seems to be at first glance extraneous to the traditional sources of law [Michael P. Vandenbergh, 2013][13].

In order to frame the relevance of the concept of “informal environmental law”, it seems necessary to design a working definition of private environmental governance and then demonstrate the range and extent of these private governance activities

After the Clean Air Act Amendments of 1990 no more important federal environmental statute has been enacted. The period of statutory inaction (1991–2012) now exceeds the period of statutory growth (1970–1990).

Despite the wide interest in developing new public governance schemes to tackle climate change and other environmental related issues, no major federal statute is likely to be adopted in the near term, even though environmental issues are arguably a more fundamental threat to the domestic and global environment than the problems addressed by the framework erected between 1970 and 1990 [Michael Gerrard – Jody Freeman][14].

Environmental law has evolved out of the past and now is definitely not what it once was. It is no longer just a subfield of positive law, namely administrative law, starting with mandates in the form of statutes, translated into regulations and enforced by agencies, and reviewed by trial and appellate courts, generating occasional iconic Supreme Court decisions such as Vermont Yankee, Chevron, and Massachusetts v. EPA[Richard Lazarus, 2020][15].

With that been said, the standard model of environmental law still remains valid and effective but somehow it seems no longer to be enough.

Government officials at the federal and state levels are still engaged in developing, implementing, and enforcing important public environmental regulations. These actions are ongoing in a large amount of sectors. Industry and environmental groups lobby and litigate to affect the scope and implementation of public environmental laws and regulations. Corporations change behavior in response to regulations and enforcement actions affecting the handling of hazardous materials and discharges to the air and water. Household emissions are affected by new motor vehicle tailpipe standards, appliance efficiency standards, and pesticide regulations. In some regions, states have adopted new statutes and local governments have adopted new ordinances to address climate change, toxics, and other issues.

The lack of major statutory action is relevant whether the preferred outcome is to expand or shrink the scope of the statutory framework. Efforts to streamline or scale back federal environmental statutes have had as little success as efforts to expand the framework. Major legislative initiatives designed to reform the Superfund statute, to reduce the reach of the Clean Water Act, and to insert cost-benefit analysis requirements into the federal environmental statutes have all failed. The emissions trading innovations of the 1990 Clean Air Act Amendments have not led to new emissions trading provisions in the Clean Water Act or other statutes.

Briefly, what looked like a pause in the development of the federal environmental statutory scheme in the early 2000s now should be viewed as a more fundamental shift in the social response to environmental threats.

Although the shift away from public governance is not as stark in some other countries, comparable developments have occurred at the international level. Despite a remarkable number of conferences, pronouncements, and treaties, few significant binding environmental requirements have emerged at the international level. International efforts to prevent depletion of major fisheries and tropical deforestation have failed. On climate change, the sweeping rhetoric of the 1992 United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCC) has given way to the disappointments of Kyoto and Copenaghen and finally after Durban, to an agreement to try to reach an agreement with binding targets by 2020.14 More than 45,000 people flew to the 2012 Rio+20 Conference only to leave with a sense that public governance will not yield a timely international response. The notion that a comprehensive international agreement will not be possible in time to achieve widely acknowledged temperature targets is gaining momentum among scholars and policymakers.

The lack of major federal statutes over the last two decades can be linked to many factors, but not to a simple decline in general public support for environmental protection. Assessing public support for environmental protection is difficult, and in some cases the relative priority given to environmental issues has shifted, but general public support for environmental protection has remained surprisingly strong.

Environmental preferences have been expressed outside political process and the standard patterns of legality through, whether at the federal, state, or local levels, new channels of private interactions in social settings and the marketplace. The outcome is private environmental governance, a new model of legal and extralegal influences on the environmentally significant behavior of corporations and households.

Private–private interactions have spread many of the environmental requirements that affect corporate and household behavior, and ultimately environmental quality. These new private environmental governance activities play the standard-setting, implementation, monitoring, enforcement, and adjudication roles traditionally played by public regulatory regimes. Further, they also interact in various ways with public regulatory regimes, in some cases providing independent standards and enforcement, in others providing private enforcement of public standards, and in others undermining support for public standards.

The understanding private environmental governance requires both a synthetic approach and an analytic approach: the first to identify the common features of seemingly disparate activities that fall outside the standard model; and the second one to examine the incentives of the participants, the potential areas of influence, and the strengths and weaknesses of these activities as a form of governance.

The standard model accurately described environmental law during much of its history. Public authorities were the dominant, if not exclusive, creator of environmental standards, and environmental scholarship focused on the instrument choices faced by government. Based on that model the scholarship has examined the merits of competing regulatory instruments: government technology or performance-based standards on the one hand, and government-created market mechanisms, such as cap-and-trade or tax programs, on the other.

More recently, scholars from the “New Governance” school have noted that government has privatized some functions and that public governance often includes public–private hybrids and collaborative governance. They also have expanded the instrument choice literature by focusing on how governments can stimulate incentives for environmental information disclosure and adoption of corporate management systems.

In short, environmental governance standard model remains vital to the resolution of environmental problems, but private environmental governance has emerged to complement and sometimes compete with it.

At the domestic level, private governance is pervasive.

At the international level, private governance plays an even larger role. The most important outlook at the recent Rio+20 international conference was not an international agreement but a coordinated announcement of private commitments to reduce carbon emissions. Nearly fourteen percent of the temperate forests around the world (nine percent of all productive forests) and seven percent of all fish caught for human consumption are subject to private certification systems that establish and enforce private management standards or increase the enforcement of government standards. In many cases, private standards and enforcement operate with little or no government involvement, but in others, government requirements stimulate or provide the floor for private market responses. Much of the enforcement of public and private environmental standards in some countries arises through private inspectors enforcing private certification standards or supply chain contract requirements.

All these developments, when seen together, seem to design and channel a new trajectory in environmental law and governance that is not apparent from viewing any one activity in isolation or from existing scholarship. Further, it seems that these activities are having important effects on environmental behavior and environmental quality.

Probably most importantly, it offers the first steps toward a coherent theory of private environmental governance that can facilitate critical analysis of existing public and private governance activities and identify opportunities for new applications.

In sum, although public governance is still quite active on the ground by playing a large role, this new perspective on “informal law” in the U.S. offers an understanding of private governance that challenges the near-monopoly that public governance has exerted over environmental law for the last four decades.

4. Conclusion

Thus informality in the U.S. urbans space seems a discrete, coherent sector that is worthy of being treated as a distinct area for research and practice under the lens of legal studies.

Viewing it as a discrete phenomenon can yield new perspectives on governance and new options for some of the most intractable remaining problems.

The model suggests that private action is not a substitute for public governance but that it can fill temporal or other gaps in the public governance response to several issues, ranging from migration, waste management, land use, urban renewal and environmental related issues.

Thus informality in the United States, in its different shapes such as “informality beyond the law” – “informality against the law” – “public-private partnership”, seems to be vital and capable to respond to a variety of current and potential challenges grounded in our societies.

[1] See S. R. FOSTER, C. IAIONE, The City as a Commons, in Yale Law & Policy Review, Vol. 34, n. 2, 2016, pp. 281-349; P. Joost, R. A. Wessel, and J. Wouters, eds. Informal International Lawmaking, Oxford University Press, 2012; J. Klabbers, The Redundancy of Soft Law, in Nordisk Journal of International Law vol. 65.2, 1996, pp. 167–182; Abbott, Kenneth, and Duncan Snidal, Hard and Soft Law in International Governance, in International Organization vol. 54, 2000, pp. 421–456; D’Aspremont, Jean, and Tanja Aalberts, eds. Symposium on Soft Law, in Leiden Journal of International Law vol. 25.2, 2012, pp. 309–372; Shelton, Dinah, ed., Commitment and Compliance: The Role of Non-binding Norms in the International Legal System, Oxford University Press, 2000.

[2] See U.S. Supreme Court, Trenton v. New Jersey, 262 U.S. 182 (1923).

[3] See J. RUSSEL, A. BOSTROM, Federalism, Dillon Rule and Home Rule, in White Paper of the American City County Exchange, 2016; A. Bowman, R. C. Kearney, Are U.S. Cities Losing Power and Authority? Perceptions of Local Government Actors, in Urban Affairs Review, 2012, pp. 528– 546.

[4] See H. E. WILLIS, A definition of law, in Virginia Law Review, 1926, pp. 206 ss.

[5] See D. S. CLARK, American Comparative Law. A History, Oxford University Press, 2022.

[6] See L. M. FRIEDMAN, G. M. HAYDEN, American Law, Oxford University Press, 2016.

[7] See S. SASSEN, Cities in a world economy, SAGE Publications, 2018.

[8] See L. COLLINGWOOD, B. G. O’BRIEN, Sanctuary Cities. The politics of refugees, Oxford University Press, 2016.

[9] See City of Chicago v. Barr, No. 19-3290 (7th Cir. 2020).

[10] See See, e.g., Tanner v. Armco Steel Corp., 340 F. Supp. 532, 536-37 (S.D. Tex. 1972) (holding that “no legally enforceable right to a healthful environment, giving rise to an action for damages, is guaranteed by the Fourteenth Amendment or any other provision of the Federal Constitution.”); see also Gasper v. La. Stadium & Exposition Dist., 418 F. Supp. 716, 720-21 (E.D. La. 1976); Pinkney v. Ohio EPA, 375 F. Supp. 305, 310 (N.D. Ohio 1974); Ely v. Velde, 451 F.2d 1130, 1139 (4th Cir. 1971).

[11] See S. A. HIRT, Zoned in the USA: The Origins and Implications of American Land-Use Regulation, Cornell University Press, 2014.

[12] See T. KIRSZBAUM, Urban Renewal in the USA: A Neoliberal Policy?, Metropolitiques, 2019.

[13] See M. P. VANDENBERGH, Private environmental governance, Cornell Law Review, 2019.

[14] See M. GERRARD, J. FREEMAN, Global climate change and U.S. law, American Bar Association, 2015.

[15] See R. LAZARUS, The Rule of five, Harvard University Press, 2020; ID., The making of environmental law, The University of Chicago Press, 2023.

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“SAPIENZA” UNIVERSITY  OF ROME 

PHD IN INTERNATIONAL AND COMPARATIVE PUBLIC LAW
– Curriculum European Admnistrative Environmental Law –

Report of the seminar held on 10^th  of February 2017
Prof. Leigh Hancher
 (Professor of European Law at the University of Tilburg)

The seminar of studies held on 10^th of February 2017 at the “Sapienza” University of Rome (Department of  Political Science) hosted Prof. Leigh Hancher on the theme: “The winter package to reform EU’s energy system”.
To deeply understand the new body of energy legislation known as the “winter package”, unveiled in November 2016, it is necessary to go back in time and, following this methodology of analysis based on a legal-institutional perspective, underline the aims of the new proposals of legislation.
The so-called first and second package attempted to lead the transition from a vertical system, dominated by national incumbents, into an integrated competitive market, according to the traditional paradigm of the competition law model.
In particular Directives 96/92/EC and 98/30/EC (first package) required a minimum standard of harmonization regarding the following aspects: authorization procedure for new generation, accounting and functional unbundling, negotiated TPA/single buyer and designation of a competent authority independent of the parties to settle disputes.
This legislation was replaced by the new Directives 2003/54/EC and 2003/55/EC on the internal electricity and gas. This so-called second package mainly required: full market opening by July 2007, legal unbundling, regulated TPA, consumer protection and PSO, requirement to set up NRA.
In 2009 for the first time article 194 TFUE brought out a new legislative  base giving “energy” a separate treaty title. It seems appropriate at this point to establish the kind of relationship and its implication between art. 194 TFUE and art. 192 TFUE: the combination of these two provisions interferes directly with the connection between energy and environment. In fact, the TFUE seems to subordinate the energy policy under the environmental regulation and this conclusion comes not only from the literal interpretation of art. 194 TFUE (“In the context of the establishment and functioning of internal market and with regard for the need to preserve and improve the environment, Union policy on energy shall aim […]), but mostly because according to art. 192 TFUE the Council in accordance with a special legislative procedure and after consulting the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of Regions shall adopt measures “significantly affecting a member state’s choice between different energy sources and the general structure of its energy supply”.
Moreover, the new Article on energy in the TFEU – Article 194 TFEU- added complexity to the issues.  According to Article 194, the main aims of the EU’s energy policy are to ensure the functioning of the energy market, ensure security of energy supply in the Union, promote energy efficiency and energy saving and the development of new and renewable forms of energy, and promote the interconnection of energy networks.  However, as noted, these goals are sometimes difficult to reconcile.
As regards competences, Article 194 states that energy policy is a shared competence between the EU institutions and the Member States, albeit that the Commission enjoys exclusive competence in relation for example to the enforcement of the EU state aid rules.  At the same time, Member States are entitled to determine their own ‘energy mix’  (Art 194(2)) although the extent of their freedom to do so in derogation from the Treaty provisions on free movement, state aid and competition is by no means certain.
In the same year the EU adopted the so-called third package of energy legislation. The main elements introduced by Directives 2009/72/EC and 2009/73/EC are represented by the following profiles: structural unbundling, enhanced powers and independence for NRAs, a new European agency (ACER).
At the same time the third energy package was the first attempt to coordinate and unify energy regulatory oversight at the European level.
On a institutional perspective, the architecture of European enforcement has relied on the competition law architecture and its main features can be summarized in the following terms: direct access to regulates (the third package created a system of certification of TSO which provides the Commission with a direct access to regulates), networked enforcement (the third package requires member states to set up national regulatory authorities independent from the industries and from the governments) and private enforcement.
The period 2009-2016 is clearly characterized for the use of competition law enforcement in the energy regulation with the aim of finally unbundling this sector.
The aims of the 2016 winter package can be summarized in the following terms: establish a common power market design across the Union; ensure the adequacy of the Union’s power systems; promote the better integration of electricity produced from renewable sources into the market and improve the sustainability of  bioenergy; advance energy efficiency and energy performance; implement rules on the governance of the energy union.
Regarding the legislative proposals, the winter package is relevant because it shows the need of: a recast of the internal electricity market Directive; a recast of the internal electricity market regulation; a recast of the ACER regulation; a regulation on risk-preparedness in the electricity sector and repealing the security of supply Directive; recast of the renewable energy Directive; a revise of the energy efficiency Directive; a revise of energy performance of buildings Directive; a regulation on the governance of the energy union.
One of the main points to underline about the new incoming legislation is about the institutional perspective, in particular if the winter package maintains the trend of competition law-ization.
Examining the aspect of the direct access to regulates the new package certainly confirms the procedure of certification and exemption from third party access.
On the other hand, taking a look at the profile of network enforcement, many previsions seems to extend the trend toward more networked enforcement: ACER with more responsibility in elaborating the final proposals for a network code to the Commission; new role of supervisory given to the ROCs (Regional Operational centers for electricity; new supervisory power over power exchanges in the context of the market coupling process; expanded role of the ENTSOs; the addition of a new element in the institutional architecture, that is the creation of the ROCs between TSOs.
The institution of the ROCs seems to show a move, specific of the energy sector: a number of significant aspects of the regulation will be left to a new institutional entity  that is this regional aggregation of TSOs.
This could potentially express a new approach, a kind of shift from an highly standardized competition law enforcement into a new model, specific of the energy regulation, where the Commission seems to relinquishing power to a sort of intermediate body which is the aggregation of TSOs, leaving the supervison of these RCOs to NRAs.
On the side of private enforcement, the new package moves in the direction of setting out detailed provisions on how markets should be designed, which in turn gives operators clear rights and obligations: operator could be able to invoke EU law against national measures adopted against the European previsions.
All these notes can suggest a trend towards more competition law-ization. At the same time it must be underlined the key aspect of the Draft Governance Regulation that, beyond other significant aspects, provides for  Integrated National Energy and Climate Plans and its main enforcement tool is represented by the recommendation rather than the directive.
Therefore, the new institutional tool is not in line with the classical model of the competition law, which is built on the Commission ability to steer a policy by directly accessing regulatees, without Member State intermediation. At the same time is not clear yet the the effectiveness of recommendations in the field of Article 126 TFEU.
In conclusion, inspite of clear signals towards more competition law-ization, the use of the Integrated National Energy and Climate Plans as the core mechanism to compliance with EU energy law in the Draft Governance Regulation shows a powerful trend also towards a ‘classic’ model of cooperation with Member States, rather than direct Commission intervention and direct access to regulatees.

Note

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UNIVERSITA’  DEGLI  STUDI  “SAPIENZA”
DOTTORATO DI RICERCA
IN DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE
– Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente –

Resoconto dell’incontro di studi del 17 ottobre 2016
Cons. Maurizio Santise
Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania

L’incontro di studi tenutosi il 17 ottobre nella sede dell’Università “Sapienza” di Roma (Dipartimento di Scienze Politiche) ha ospitato la relazione del CONS. MAURIZIO SANTISE sul tema “Tutela multilivello dell’ambiente, risarcimento del danno e legittimazione ad agire”.
La tutela multilivello dell’ambiente importa per definizione la concorrenza di tutti i settori dell’ordinamento verso la protezione del bene ambientale. Il diritto amministrativo giunge solo negli anni Settanta[1] a mostrare un chiaro e concreto interesse della materia, fino ad arrivare, dopo una serie di interventi legislativi sporadici, alla legge 8 luglio 1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell’ambiente.
Tale intervento legislativo già rifletteva un profilo di tutela multilivello, in quanto prevedeva la risarcibilità del danno ambientale non solo da parte dello Stato, ma da parte di tutti gli enti territoriali che avessero subito un pregiudizio a carattere ambientale.
A livello di giurisprudenza costituzionale, la sentenza n. 247 del 1974 cala la questione della protezione dell’ambiente all’interno del tema della tutela dei valori costituzionali primari, mentre nel 1987 la Corte costituzionale (sent. n. 210/1987) definisce l’ambiente come un bene immateriale di carattere unitario ed evidenzia come questo carattere di unitarietà non rappresenti un elemento ostativo alla tutela di tutti i valori fondamentali ad esso collegati, come ad esempio il diritto alla salute.
Nell’ordinamento dell’Unione europea la prima presa di posizione netta sul bene ambiente, nonostante ci sia un dibattito sul punto, sembra individuarsi nella direttiva 35/2004/UE (“Sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”), mentre a livello costituzionale fino alla riforma del Titolo V Parte II della Costituzione non si parla espressamente di ambiente.
Prima del diritto amministrativo, l’ambiente è stato tutelato dal diritto civile e dal diritto penale.
Il diritto civile si concentra naturalmente nella tutela privata del singolo soggetto, in una dimensione, dunque, non tendenzialmente assoluta come quella odierna. Il diritto civile, in disparte la tutela risarcitoria, offre all’art. 844 cod. civ., limite privatistico al diritto di proprietà, uno strumento di tutela dell’ambiente, lasciando al giudice il giudizio di bilanciamento tra le ragioni della produzione ed il diritto dominicale del singolo.
L’art. 844 cod. civ. offre una tutela inibitoria di carattere oggettivo, a differenza dello strumento risarcitorio di cui all’art. 2043 cod. civ. in cui l’aspetto problematico è propriamente quello della prova dell’elemento soggettivo. Ulteriore aspetto differenziale tra le due norme è rappresentato dalle c.d. immissioni indirette, cioè le immissioni che sono riflesso dell’esercizio di un diritto e non di un’attività diretta a nuocere la controparte, in quanto in quest’ultima ipotesi soccorrerebbe la tutela extra-contrattuale di cui all’ art. 2043 cod. civ.
Nel sistema civilistico si è posto un problema di interferenza tra diritto privato e diritto pubblico  relativamente alle normative poste a tutela dell’ambiente che dettano dei limiti di emissione. Nello specifico, gli interpreti hanno posto il problema del tipo di rapporto esistente tra art. 844 cod. civ. e queste prescrizioni di settore. L’atteggiarsi della disposizione civilistica ha portato la dottrina a formulare tre distinte tipologie di interrelazioni: autonomia, interferenza assoluta ed interferenza relativa.
Secondo la tesi dell’autonomia, privato e pubblico rappresenterebbero ambiti separati ed il giudice, dunque, potrebbe valutare le emissioni tollerabili anche se sono superati i limiti di emissione; per lo schema dell’interferenza assoluta il superamento delle soglie di legge importerebbe intollerabilità ed il mancato superamento la tollerabilità; infine, per l’opzione dell’interferenza relativa (tesi accolta dalla Cassazione)  non sarebbe possibile predicare mondi autonomi, in quanto si sarebbe in presenza di settori che si intersecano, ma al contempo non si tratterebbe di una interferenza netta in ragione del rilievo per cui al superamento delle soglie di legge consegue l’intollerabilità, ma nel caso di mancato superamento sarà rimessa al giudice la valutazione circa la tollerabilità o meno in base al caso concreto.
Nel diritto civile, dunque, la tutela dell’ambiente sembra rimessa alle misure di precauzione e di riparazione che richiamano l’inibizione ex art. 844 cod. civ. ed il risarcimento ex art. 2043 cod. civ. Si tratta, però, di misure assai limitative soprattutto per il carattere di regole parziali.
Inoltre, l’art. 844 cod. civ. nasce in una logica di tipo proprietario, l’attivazione della tutela ricollegandosi alla lesione del diritto di proprietà del soggetto che agisce in via inibitoria. Nel 2013, però, la Cassazione ha esteso l’ambito applicativo dell’art. 844 cod. civ., inserendo in esso anche la tutela della salute.
Il diritto penale per lungo tempo ha offerto una tutela per gradi: rispetto al fenomeno delle immissioni penalmente rilevanti veniva di regola richiamata la fattispecie sul “getto pericoloso di cose” ex art. 674 cod. pen. Oggi è significativo che il legislatore sia intervenuto con l’inserimento di un apposito capo del codice penale dedicato ai reati in materia ambientale (Titolo VI-bis cod. pen.).
In questo contesto si colloca la Corte Edu che il 2 novembre 2006 (Giacomelli c. Italia) afferma l’identificazione della tutela dell’ambiente salubre con la tutela del diritto della persona al rispetto della propria vita privata e familiare, ricollegando così l’ambiente all’interno della vita privata del soggetto.
Passando al sistema pubblicistico di protezione dell’ambiente, lo schema delineato dal d.lgs. 152/2006 (codice dell’ambiente) si muove su di una logica binaria, in cui viene data grande referenza alle misure di riparazione in forma specifica rispetto alle misure di compensazione (risarcimento per equivalente). Tale meccanismo sembra evocare la logica del diritto amministrativo, in cui il risarcimento del danno appare una forma di tutela residuale rispetto alla tutela caducatoria.
In questo meccanismo si innesta il problema degli artt. 310 e 311 del d.lgs. 152/2006. Le prescrizioni prevedono una legittimazione ad agire esclusiva dello Stato, mentre gli enti territoriali sono relegati a soggetti che possono denunciare fatti illeciti, ma non attivare lo strumento risarcitorio; questi ultimi, infatti, possono richiedere, o forse pretendere, da parte dello Stato l’attivazione delle misure di riparazione e, secondo alcuni, anche del risarcimento del danno. E’ consentito inoltre agli enti territoriali richiedere il risarcimento del danno collegato però al ritardo dell’attivazione del Ministero dell’ambiente (c.d. danno da ritardo).
La questione della compatibilità dell’art. 311 d.lgs. 152/2006 con il sistema è stata oggetto di una ordinanza del tribunale di Lanusei di rimessione alla Corte costituzionale (ordinanza n. 107 del 13 febbraio 2015).
Il giudice rimettente sospetta la norma di incostituzionalità sotto vari profili: si sarebbe al cospetto di un sistema che da un lato viola l’art. 3 cost. in quanto discrimina soggetti pubblici e soggetti privati, che possono invece chiedere il risarcimento del danno quando dalla lesione dell’ambiente sia derivato un danno alla salute; in base agli artt. 2, 9 e 32 cost. il sistema così delineato non garantirebbe la tutela dell’ambiente in quanto creerebbe un meccanismo che devolve tutto all’ente statale, che non è detto sia in grado, in quanto lontano dal territorio, di tutelare l’ambiente e la salute. Ulteriore aspetto di criticità sembrerebbe individuarsi nella lesione dell’autonomia delle Regioni in rapporto alla sussidiarietà. Nello specifico, si pone la questione se la sussidiarietà delineata dalla riforma del Titolo V Parte II della costituzione sarebbe coerente con la privazione di una legittimazione ad agire con riguardo alla forma minimale di tutela rappresentata dal rimedio risarcitorio (Cort. cost. n. 204/2004).
La Corte costituzionale (sent. n. 126/2016) ritiene il sistema legittimo in quanto l’ambiente risulterebbe perfettamente tutelato dal doppio binario previsto dal codice dell’ambiente: da un lato la tutela riparatoria in via principale e dall’altro il risarcimento del danno all’ambiente .
Il fatto che lo Stato risulti legittimato esclusivo non comporta secondo la Corte un contrasto con il sistema costituzionale in quanto siamo di fronte ad un sistema che pretende l’uniformità di tutela. Se gli enti territoriali fossero liberi di attivare la tutela risarcitoria verosimilmente, secondo la Corte, si verificherebbe un livello di tutela differente da zona a zona e, poiché la tutela dell’ambiente rientra nel catalogo delle competenze esclusive dello Stato, è ragionevole secondo il giudice costituzionale un sistema che consenta solo allo Stato l’attivazione della tutela risarcitoria da danno ambientale.
Del resto, sono presenti strumenti di compensazione a favore delle Regioni, rappresentati dall’art. 310 d.lgs. 152/2006: contestazione dei provvedimenti dell’autorità centrale; denunce affinchè il Ministero si attivi ed in caso di sua inerzia il giudizio sul silenzio inadempimento. Altro strumento di compensazione secondo la Corte, in un’ottica di tutela multilivello in cui il risarcimento richiesto dallo Stato non rappresenta l’unica forma di tutela, è rappresentato dallo strumento risarcitorio offerto ai privati danneggiati in conseguenza del verificarsi della lesione all’ambiente.
L’ambiente, infatti, è un bene collegato di necessità ad altri valori fondamentali e, qualora la sua lesione rechi al contempo un pregiudizio di altri beni-interessi, il sistema troverebbe una sua armonia complessiva nel consentire ai soggetti danneggiati, in conseguenza della lesione dell’ambiente, di domandare il risarcimento del danno.
Mentre gli enti territoriali non possono avanzare domanda risarcitoria da danno ambientale in senso stretto, ma solo per interessi collegati all’ambiente, i privati possono richiedere il risarcimento per il danno alla salute.
Questo doppio binario sembra riecheggiare la distinzione tra public enforcement e private enforcement.
Esigenze di uniformità di tutela renderebbero dunque il sistema costituzionalmente legittimo. Così, con tale forma di tutela dell’ambiente affidata in via esclusiva allo Stato possono concorrere gli strumenti risarcitori classici di cui all’art. 2043 cod. civ. che il privato può attivare a protezione dei valori connessi con l’ambiente (primo fra tutti quello della salute) e gli enti territoriali per gli interessi con esso collegati, con il rilevante problema pratico della loro individuazione.
La pronuncia della Corte ha costituito oggetto di rilievi critici.
Un primo problema interpretativo si pone rispetto all’oggetto del giudizio sul silenzio inadempimento, segnatamente se tale giudizio riguardi l’obbligo di intervenire con le misure di riparazione o anche con il risarcimento del danno (l’obbligo di intervenire in via amministrativa oppure in via giurisdizionale).
La logica del d.lgs. 152/2006 lascerebbe supporre che l’obbligo di intervenire conseguente ad una denuncia dell’ente territoriale sia relativo alle misure di riparazione; inoltre, il giudizio sul silenzio inadempimento sembra sia volto a sollecitare una azione amministrativa e quindi non può che rivolgersi  alle misure di riparazione che poi sono quelle che più interessano l’ente locale.
Ulteriore aspetto riguarda l’individuazione del danno da ritardo in caso di mancata attivazione dello Stato. Risulta una contraddizione rispetto alla possibilità da parte degli enti territoriali di richiedere il risarcimento del danno da ritardo e non quello da danno ambientale, ancorchè il primo risulti strettamente connesso al secondo, sebbene si associ l’elemento dell’inerzia dell’ amministrazione.
Secondo l’impianto logico del giudice delle leggi, se la funzione amministrativa spetta allo Stato anche la tutela giurisdizionale deve spettare unicamente a quest’ultimo in quanto completamento della tutela amministrativa. Impostazione quest’ultima non condivisa dal tribunale di Lanusei, secondo cui l’uniformità di tutela riguarderebbe unicamente la funzione amministrativa.
Dunque, una volta considerato legittimo il sistema si pone però il problema della tutela degli enti territoriali. Infatti, mentre lo Stato rappresenta l’unico soggetto legittimato al risarcimento di un danno che riguarda l’ente territoriale,  l’ente territoriale in caso di inerzia può denunciare e, nel caso di mancata attivazione statale, azionare il  meccanismo del silenzio inadempimento. Solo nel caso di continuata inerzia, l’ente territoriale potrà richiedere i danni derivanti dall’inerzia dell’attivazione delle misure di riparazione.
Si evidenzierebbe così un’aporia del sistema, costituita dalla centralizzazione sul risarcimento del danno ambientale e dall’attribuzione agli enti territoriali soltanto dell’azione sul danno da ritardo, di cui però il danno ambientale sembra costituire un ineliminabile presupposto  logico.
Non sembrano convincenti, oltre alla legittimazione esclusiva dello Stato, neanche gli strumenti di compensazione costituiti dalla denuncia, dal risarcimento dei soli danni collegati all’ambiente, dal silenzio inadempimento e dall’eventuale risarcimento del danno da ritardo.
Altro nodo ermeneutico riguarda l’oggetto della domanda ex art. 117 c.p.a. Segnatamente ci si pone la questione se la sentenza ex art. 117 c.p.a. abbia natura di accertamento oppure di condanna all’adempimento.
Nel caso si consideri uno strumento di compensazione a carattere eccezionale la domanda dovrebbe qualificarsi come condanna all’adempimento: ciò che l’ente locale non può conseguire in via immediata lo recupererebbe attraverso la mediazione del giudice.
Se invece l’art. 117 c.p.a. si limitasse ad essere un accertamento dell’obbligo di provvedere, la tutela risulterebbe assai blanda.
L’accertamento dell’obbligo di intervenire reca il problema dei limiti cognitori concessi al sindacato del giudice amministrativo. Occorre dunque verificare se si tratti di attività vincolata o discrezionale. Nello specifico caso in esame sembrerebbe un’attività vincolata trattandosi di un illecito.
La soluzione in punto di tipo di tutela ovviamente cambia a seconda del presupposto: se si tratta di attività vincolata sarà possibile nominare un commissario ad acta con l’imposizione dell’obbligo in capo all’amministrazione ad un facere specifico; se invece si tratta di attività discrezionale il giudice imporrà allo Stato di intervenire, ma in questo caso le modalità dell’intervento saranno rimesse alla discrezionalità di quest’ultimo.
Gli enti territoriali nel sistema delineato sembrano così configurarsi come i “guardiani” del danno ambientale, con poteri non di amministrazione attiva ma di iniziativa giurisdizionale (silenzio inadempimento), in controtendenza rispetto alla regola per cui è lo Stato ad operare il controllo sui livelli inferiori di governo.
Altro aspetto meritevole di considerazione riguarda l’individuazione del danno conseguente a questa particolare ipotesi di ritardo. Il giudice amministrativo deve infatti accertare tutti i requisiti dell’illecito: elemento soggettivo ed anche il presupposto oggettivo della responsabilità civile da danno ambientale, ma andrà però a liquidare esclusivamente la parte eccedente di danno imputabile al ritardo dell’amministrazione statale.
Infine, si pone la questione della possibilità di avanzare la pretesa risarcitoria dell’ente territoriale all’interno del giudizio sul silenzio inadempimento. Il giudizio sul silenzio inadempimento si svolge in camera di consiglio, risultando dunque necessario il mutamento del rito al fine della trattazione contestuale delle due domande.
Il codice del processo amministrativo (d.lgs. 104/2010) esprime così una preferenza netta per le misure di riparazione in via amministrativa, mentre il risarcimento del danno è subordinato alla conversione del rito.
Si è al cospetto di un sistema geneticamente fondato per tutelare l’ambiente, tutela non identificabile con quella privatistica di cui all’art. 844 cod. civ. che riguarda fatti di minor portata, ma che di fatto, in controtendenza alle ragioni della sussidiarietà, assegna agli enti territoriali, cioè a quei soggetti investiti in via diretta ed immediata dei pregiudizi derivanti dall’illecito ambientale, non poteri di amministrazione attiva bensì di controllo.
La tutela dell’ambiente è  così raggiunta non in via diretta, ma in modo indiretto a mezzo della tutela giurisdizionale, a differenza degli esempi costituiti dall’art. 21-bis l. 87/1990 (norme per la tutela della concorrenza e del mercato)  e dall’ art. 211 d.lgs. 50/2016 (codice degli appalti e delle concessioni) in cui Antritrust ed Anac hanno ruoli di amministrazione attiva.
All’esito della ricostruzione interpretativa proposta il sistema sembra trovare una sua razionalità, ancorchè, in una fase come quella odierna in cui la tendenza, o forse ormai l’acquisizione, sembra orientarsi verso la sovrapposizione tra gli strumenti del diritto privato e quelli del diritto amministrativo, sarebbe stato forse maggiormente coerente, anche con le ragioni della sussidiarietà, assicurare direttamente all’ente locale quella forma minimale di tutela rappresentata dallo strumento risarcitorio (Cort. cost. n. 204/2004).

Note

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“SAPIENZA” UNIVERSITY  OF ROME  

PHD IN INTERNATIONAL AND COMPARATIVE PUBLIC LAW
– Curriculum European Admnistrative Environmental Law –

Report of the seminar held on 26^th  of May 2016

Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger

 (Professor of Administrative Law at the University of Augsburg – Faculty of Law)

The seminar of studies held on 26^th of May 2016 at the “Sapienza” University of Rome (Department of  Political Science) hosted Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger on the theme: “Europeanisation and Constitutionalisation of administative Law: two conflicting processes?”.
According to German scholars the relationship between administrative and constitutional law is full of tensions. The traditional understanding of the topic can be summarized in the following terms: “administrative law is concretised constitutional law”. However, this understanding of the relationship is on strain, because, on one hand, criticism on constitutional purism says that there is too much constitution in administrative law and, on the other hand, the impact on administrative law by constitutional law should be relativised (“constitutional law vanishes, administrative law persists”).
Looking at the more recent history, it is possible to see lot of approaches relativising the significance of the constitution for administrative law  and this is the approach known as the europeanisation of administrative law, which many scholars have been pointed out like the marginalization or the neutralization of the constitutionalisation of the administrative law.
The aim of Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger’s lecture is to analize these two arguments.
The first one, i.e. administrative law is concretised constitutional law, describes the influence of constitutional law on the administrative law. This phenomenon has a long development where its significance becoming more relevant during the years. The process can be refered not exclusively to the German administrave law, but more or less, with a different graduation, the same dynamic has impacted on many European countries.
In the German system, for instance, the high degree of constitutionalisation of German administrative law is founded by the primacy of the constitution over administrative law (Artt. 1 III, 20 III GG). Differently, in other legal orders, like in United Kingdom or in the Scandinavian countries, the influence has been less relevant.
The Grundgesetz is not the only reason of the high degree of the impact on administrative law.
In fact another important explanation is due to the strong role assumed by the German Constitutional Court.
On the same direction, an other element of the relevance of constitutional law arguments is the following: the absence of distinction between constitutional and administrative law in academia.
All this means, as the BVerfG has already declared many times, that each administrative act must find the limit of the Constitution, in order to respect the fundamental rights of the citizens by the interference of the state, especially from the discretion linked to the action and the organization of the administration.
In other terms it is clear the deep influence lead by constitutional over administrative law.
However, the assumption that administrative law is concretised by constitutional law is not properly correct, because administrative law is more than a concretization of constitutional law.
In fact, there is not a perfect correspondence between the two areas represented by constitutional and administrative law. There is no doubt that the Constitution must express the legal basis of the rules and principles of the administrative law, but at the same time administrative law is not just a mere deduction from constitutional law. There is also and inductive perspective, unrolled by the generalization of sector-specific rules, performing a real orientation towards constitutions.
Reversing the traditional perspective, administrative law deeply impacts over the constitutional law.
Administrative law represents an impulse, a model and aid for interpretation; its development can concretise a development in constitutional law (e.g. social fundamental rights); its principles can be adopted by the constitutional system (e.g. principle of proportionality).
Therefore in Germany the relationship between constitutional and administrative law may be considered quite ambivalent. On one hand there is an high degree of influence of constitutional over administrative law, but the same relationship is a little bit more complicated than it is usually considered.
It is interesting to underline how this high degree of impact driven by constitutional over administrative law is relativised by the phenomenon of the europeanisation of administrative law.
According to some scholars the phenomenon sets the end of the constitutionalization of administrative law (the same doctrine talks about the de-costitutionalization of the administrative law) and, in other words, this should mean the relativisation of the Grundgesetz.
This perspective would seem to carry three corollaries. First of all, the Grundgesetz seems to lose its function as yardstick for administrative law; administrative law is increasingly oriented by European constitutional law but not by Grundgesetz; modification of concepts and institutions of constitutional law.
However, inspite of the actual tendencies, it remains the significance of the Grundgesetz.
In fact, constitutionalisation and europeanisation seem to be two parallel processes. They stay parallel because of the diverging scope of application of the two levels: Grundgesetz, instead of the primacy of the European law, applies to all administrative actions, differently, on the other hand, European constitutional law applies only selectively.
This picture seems, from a certain point of view, too idealistic.
It has to be underlined the expansion of the European administrative law (e.g. the moltiplication of the European competences); the intensification of European law, now not limited to material aspects but expanded to procedures, organizations and judicial protection; the potentiation of administrative law carried out with the regulation of many other areas (e.g. fundamental rights).
In conclusion, the significance and loss of significance of Grundgesetz may not be reduced to easy formula.
Administrative law cannot be considered a mere concretization of constitutional law or of European constitutional law. There is no doubt about the fact that europeanisation’s tensions reduce or relativize the power of constitutionalisation in favor of European constitutional law.
But this tendency must not be read as decay. The Grundgesetz, according to art. 23 GG, is open to European integration but at the same time Grundgesetz remains relevant for the process of europeanisation.
The German constitutional law is, in other words, a limit for the tendency of expansion and intensification of europeanisation, which means a secure constitutionalisation of European administrative law.
Under a realistic point of view, Grundgesetz cannot be substituted by European constitutional law: the progressive erosion must not be overlooked.
The challenge is to elaborate multilevel constitutional framework for administrative law in the European system in line with boundaries.

Note

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Resoconto dell’incontro di studi dell’11 aprile 2016
Prof. Guido Corso
(Professore di diritto amministrativo presso l’Università degli Studi di RomaTre, Dipartimento di scienze giuridiche)

UNIVERSITA’  DEGLI  STUDI  “SAPIENZA”,  DOTTORATO DI RICERCA
IN DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE,
Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente

L’incontro di studi tenutosi il giorno 11 aprile nella sede dell’Università “Sapienza” di Roma (Dipartimento di Scienze Politiche) ha ospitato la relazione del PROF. GUIDO CORSO sul tema “Principi, tecniche e misure di tutela dell’ambiente dal punto di vista della Corte di giustizia Ue”.
L’intervento si è sviluppato sulla direttrice principale tesa alla ricognizione dei principi generali in materia ambientale come elaborati dall’ordinamento dell’Unione europea, anche nell’ottica evolutiva delle coordinate ermeneutiche sviluppate dalla Corte di giustizia Ue.
Il diritto europeo ignorava la materia ambiente nel sistema originario del Trattato di Roma del 1956, almeno nella sua prima formulazione. Ad un formale ed esplicito riconoscimento della tutela ambientale, con la individuazione e delimitazione di una specifica competenza comunitaria in materia, si giunge solo con l’Atto unico europeo del 1986.
E’ da sottolineare però come una serie di direttive (in materia di inquinamento acustico, emissioni inquinanti dei veicoli a motore, eliminazione degli oli usati, tutela degli uccelli selvatici, smaltimento dei rifiuti, etc.)  aventi ricadute dirette sulla disciplina dell’ambiente precedano cronologicamente l’espressa attribuzione competenziale recata dalle fonti di diritto originario.
La ratio di una tale dinamica si individua logicamente, ancor prima che giuridicamente, nella inevitabile interferenza di piani. La componente ambientale, infatti, era segmento strutturalmente costitutivo  dei fini e della disciplina delle materie afferenti ai settori originariamente interessati dalle istituzioni comunitarie, a partire dalla regolazione del mercato unico.
Esempio paradigmatico è quello costituito dai costi ambientali, cioè i costi prodotti dal deterioramento dell’ambiente. Questi finivano con l’alterare le condizioni di concorrenza tra gli Stati membri, nel senso che i sistemi ordinamentali interni con una disciplina maggiormente rigorosa subivano effetti penalizzanti in ordine alla capacità concorrenziale delle imprese localizzate nei territori di riferimento.
Da qui l’esigenza di intervenire in questo ambito proprio per restaurare le condizioni di uniformità e  parità di capacità concorrenziale all’interno dello spazio del mercato unico.
Nel descritto assetto ordinamentale i primi interventi della Comunità europea in materia ambientale sono stati realizzati dalla Commissione, con l’avallo esegetico della Corte di giustizia, in forza degli artt. 100 e 235 del Trattato Ce (c.d. poteri impliciti).
Simmetricamente anche la legislazione interna dei Paesi membri disconosce, almeno fino agli anni Settanta, la questione ambientale. Ciò non ha significato un’assenza assoluta di prescrizioni ambientali, ma soltanto che non si era ancora realizzato il fenomeno del passaggio da normative settoriali ad una disciplina sistematica ed organica sull’ambiente. Erano infatti presenti normative in materia di acque,  di smaltimento dei rifiuti e  di inquinamento atmosferico, ma l’idea che detti ambiti fossero correlati all’interno di un’ unica categoria concettuale era ancora estranea alla cultura giuridica europea.
Nella prospettiva attuale, le competenze dell’Unione europea sull’ambiente sono disciplinate dall’art. 4 TFUE, che proprio nella individuazione delle materie concorrenti include la disciplina ambientale. Ancora, in base all’art. 11 TFUE si dispone che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione delle politiche dell’Unione. La prescrizione segnala dunque la stretta connessione esistente tra singoli settori ed ambiente.
Allo stesso modo, sul piano interno, la Corte costituzionale ha enucleato nell’ambito dell’art. 117, comma 2, Cost. una serie di c.d. materie non materie (tutela dell’ambiente, tutela della concorrenza, tutela dei beni culturali) espressive, più che di un oggetto materiale, di una vera e propria finalità. Ne consegue che sul piano sostanziale una competenza individuata in termini teleologici finisce con l’attraversare trasversalmente ambiti materiali diversi ed eterogenei. Proprio in forza di questo canone finalistico la Consulta ha rigettato le doglianze e rivendicazioni sollevate dalle Regioni nel settore dei lavori pubblici, in base al rilievo per cui le relative competenze materiali erano da considerarsi assorbite nell’ambito della tutela della concorrenza.
Una medesima opzione ricostruttiva può essere estesa all’ambiente, in ragione delle sue interferenze con la materia dell’energia, delle reti, dei porti, delle grandi arterie di comunicazione, etc. Questo assetto di tipo relazionale è dunque riscontrabile sia nell’ordinamento interno, sia nell’ordinamento europeo.
Ecco dunque rilevare in entrambi i livelli ordinamentali il carattere di pervasività della struttura della materia dell’ambiente, così come segnalato dall’art. 11 TFUE.
Gli artt. 6 e 191 TFUE esprimono un particolare carattere di questo assetto relazionale, nello specifico legame tra ambiente e tutela della salute, nesso ulteriormente approfondito nella disciplina particolare degli atti fonte di diritto derivato.
Tale carattere onnicomprensivo della struttura e funzione della materia ambientale ha una inevitabile ricaduta su tipo e caratteri dei principi che governano la disciplina.
La generalità e genericità dei principi riflettono proprio la corrispondenza bilaterale dei caratteri connotativi delle prescrizioni della materia, nonché le ragioni della sua riconduzione nell’alveo delle materie concorrenti. Mentre, infatti, l’assetto delle competenze di tipo esclusivo postula una necessaria uniformità di disciplina, al contrario l’assetto di tipo concorrenziale presuppone esigenze di differenziazione.
La politica ambientale si fonda sui principi di precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione in via prioritaria alla fonte, nonché sul principio “chi inquina paga”.
Il principio dell’azione preventiva soggiace a tutte le politiche pubbliche, non risulta dunque proprio ed esclusivo della materia ambientale. In quest’ultimo ambito materiale, però, il principio estrinseca un carattere peculiare, in quanto i danni ambientali tendono ad avere dimensioni territoriali e temporali difficilmente controllabili.
Nonostante la dottrina maggioritaria tenda a ricondurre il principio di precauzione a principio generale dell’azione amministrativa, le fonti dell’Unione europea lo delimitano unicamente al settore dell’ambiente. La ratio giustificatrice di tale indirizzo restrittivo è probabilmente da ricondurre alla necessità di salvaguardia delle sfere di libertà degli amministrati. Una generalizzata applicazione del principio di precauzione importerebbe, infatti, una tendenza alla anticipazione della soglia dell’azione pubblica.
Il principio di precauzione sembra afferire più propriamente al livello della normazione, più che a quello dell’azione amministrativa,  nonostante le spinte, a volte abusive, a ricorrere alla prevenzione in modo universale ed indiscriminato.
La giurisprudenza interna e sovranazionale ha offerto un importante contributo in ordine alla individuazione concreta dei suoi caratteri ontologici e  alla delimitazione della sua portata applicativa.
Il significato della precauzione si apprezza in ragione del nesso con situazioni di incertezza scientifica. L’assenza di evidenze scientifiche sulla consistenza dei rischi autorizza il ricorso all’adozione di misure precauzionali. La valutazione del rischio, secondo le coordinate ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza europea, non può fondarsi su considerazioni meramente ipotetiche. Ciò rimanda alle esigenze di assicurare un fondamento di plausibilità scientifica a questo tipo di misure.
La Corte di giustizia esige, infatti, che siffatte valutazioni siano elaborate da organismi indipendenti, pubblici o privati. In un caso pendente dinanzi alla Corte di giustizia (causa C-343/09, Afton Chemical Limited c. Secretary of State for Transport[1]), ha statuito l’assenza per il legislatore europeo di vincoli connessi ai risultati di valutazioni di impatto, ma nella fase di controllo giurisdizionale si richiede che le istituzioni europee da cui promana l’atto siano in grado di allegare con chiara efficacia dimostrativa un completo ed effettivo accertamento dei fatti e delle circostanze rilevanti della situazione oggetto dell’atto stesso.
Il dictum della Corte individua una serie di condizioni legittimanti l’adozione della misura precauzionale, riassumibili nel carattere non meramente ipotetico delle conseguenze potenzialmente negative e nell’assenza di effetti discriminatori.
Le misure devono dunque assicurare la parità di trattamento ed il rispetto del principio di proporzionalità, vincolo quest’ultimo che interessa in via generale non solo l’adozione delle misure preventive ma tutte le misure limitative delle libertà dei soggetti e delle imprese.
Il canone della proporzionalità si esprime concretamente nella congruenza tra mezzo utilizzato-obiettivo perseguito e l’accertata impossibilià del ricorso a misure alternative meno restrittive (principio LRA[2] – “less restrictive alternative” – o principio del minimo mezzo).
Detto principio viene richiamato in un ulteriore arresto della Corte di giustizia (causa C-338/08 Commissione Europea c. Repubblica francese)  avente ad oggetto la disciplina francese dei c.d. ausiliari di fabbricazione. La censura mossa dalla Commissione ha ad oggetto la violazione del divieto delle misure ad effetto equivalente a restrizione delle importazioni. La Corte, in accoglimento delle doglianze della Commissione, ribadisce la illegittimità comunitaria della legislazione francese de qua in quanto violativa della libera circolazione delle merci.
Il principio di precauzione ha anche altre implicazioni. Carattere inerente delle misure adottate in forza di tale principio è quello costituito dalla loro transitorietà e revocabilità. Laddove, infatti, l’indagine scientifica offrisse effettive conferme della serietà del rischio, eliminando così l’incertezza che aveva fondato l’adozione della misura in via precauzionale, si giustificherebbe una restrizione ulteriore rispetto a quella originaria. Al contrario, nel caso di infondatezza del pericolo, ne seguirebbe la doverosità della rimozione o della modifica della limitazione imposta con l’originario intervento cautelativo.
La proporzionalità non è così solo un criterio legittimante singole misure precauzionali nel caso di fumus e periculum della ricorrenza di un rischio potenziale, ma la stessa assurge, altresì, a  generale criterio interpretativo di valutazione.
Nel c.d. caso Monsanto (causa C-236/01 Monsanto Italia S.p.a c. Presidenza del Consiglio dei Ministri) la Corte di giustizia assume la legittimità del ricorso alla procedura semplificata, ritenuta non contrastante con il principio di precauzione, in quanto la semplice presenza di residui di proteine transgeniche in nuovi prodotti alimentari non impedisce la loro immissione in commercio se non vi sono rischi scientificamente fondati per la salute umana.
L’analisi dell’azione preventiva mostra, altresì, una stretta relazione logica e temporale con il principio “chi inquina paga”. Vi è una perfetta equivalenza tra l’obbligo di osservanza delle prescrizioni ambientali poste dal soggetto pubblico e l’azione risarcitoria del soggetto privato. Il diritto europeo non esercita una opzione per l’uno o l’altro dei due strumenti, ma li utilizza entrambi facendo applicazione del principio “chi inquina paga” soprattutto nelle direttive in materia di ambiente.
La relazione del principio con le regole civilistiche dell’illecito extracontrattuale si evince chiaramente in un arresto della Corte di giustizia (causa C-534/13 Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare c. Fipa Group S.r.l.).
La Corte, adita in via pregiudiziale dal Consiglio di Stato, viene chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa interna che non consente di imporre al proprietario non responsabile della contaminazione la realizzazione di misure di prevenzione e di riparazione e limita la sua responsabilità patrimoniale al valore del suo terreno.
Il dictum ritiene la normativa italiana conforme alla prescrizione europea. La Corte ricorda la costante giurisprudenza in base alla quale il principio “chi inquina paga” si rivolge all’azione dell’Unione, cosicchè tale disposizione non può essere invocata in quanto tale da privati o da autorità amministrative.
La motivazione della sentenza affronta  quindi l’analisi dei presupposti della responsabilità ambientale quali previsti dalla direttiva 2004/35/CE. Si sofferma in particolare sulla nozione di operatore e sulla necessità della sussistenza di un nesso causale tra l’attività dell’operatore ed il danno ambientale. In proposito la Corte stabilisce che le persone diverse dagli operatori non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva e che, nel caso di impossibilità dell’accertamento del nesso causale tra danno ed attività, commissiva od omissiva, dell’operatore, tale situazione non rientra nel diritto dell’Unione, ma pertiene al diritto nazionale.
La giurisprudenza interna ha posto inoltre l’interrogativo se il coinvolgimento del proprietario incolpevole, a prescindere dall’accertamento del nesso causale, possa trovare una giustificazione negli altri principi che guidano l’azione dell’Unione in materia ambientale.
L’indirizzo dell’Adunanza Plenaria (ordinanza n. 25 del 21 settembre 2013)  sostiene la limitazione della responsabilità del proprietario incolpevole alla sussistenza di un onere reale e di un privilegio sul bene a garanzia delle spese sostenute dall’amministrazione compatibile con i canoni del diritto europeo, che non richiedono una responsabilità svincolata dal nesso di causalità.
La Corte di giustizia conferma, infatti, la discrezionalità del legislatore nazionale rispetto alla possibile individuazione di altri soggetti chiamati ad intervenire nel procedimento di risanamento ambientale, lasciando inoltre trasparire come l’impianto motivazionale sia ispirato alla logica di limitare la portata del decisum in modo da lasciare impregiudicata la facoltà dei Paesi membri di prevedere regimi più stringenti.

[1] Corte di Giustizia, Quarta Sezione, sentenza 8 luglio 2010, causa C-343/09, Afton Chemical Limited c. Secretary of State for transport: “It should first be observed that the impact assessment carried out by the Commission, which was annexed to its proposal for a directive and which envisaged neither the prohibition of metallic additives nor setting a figure on the limit for the MMT content of fuel, was not binding on either the Council or the Parliament, who, under the co decision legislative procedure laid down by Article 251 EC, were entitled to make amendments to that proposal. However, even though such judicial review is of limited scope, it requires that the Community institutions which have adopted the act in question must be able to show before the Court that in adopting the act they actually exercised their discretion, which presupposes the taking into consideration of all the relevant factors and circumstances of the situation the act was intended to regulate. (30-34)”

[2] “A less restrictive alternative (LRA) is outpatient treatment provided to an individual who meets criteria for commitment but is not residing in a facility providing inpatient treatment. If the court finds that the individual meets the criteria for commitment, the court can either authorize commitment of the individual for inpatient treatment or for a less restrictive alternative treatment. Release under a less restrictive alternative is subject to conditions set by the court. If the professional in charge of the outpatient treatment program or a DMHP determines that an individual is failing to adhere to the conditions of the court for a less restrictive alternative treatment or conditions for the release or if there is deterioration in functioning, the individual can be taken into custody and transported to an inpatient evaluation and treatment facility. The DMHP must then file a petition with the court for revocation of less restrictive alternative treatment”,  In What is a Less Restrictive Alternative (LRA)?, Washington State Department of Social and Health Service, www.dshs.wa.gov/faq/what-less-restrictive-alternative-lra. (Principio considerato dalla Corte Suprema degli Stati Uniti estendibile a tutte le politiche pubbliche, n.d.r.)

Note

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UNIVERSITA’  DEGLI  STUDI  “SAPIENZA”

Resoconto dell’incontro di studi del 3 dicembre 2015:

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