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Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2010 Relazione del Presidente Giorgio Giovannini

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:25:34 +0000

Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2010
Relazione del Presidente Giorgio Giovannini

1. I dati statistici

Secondo i dati statistici elaborati dal Servizio per l’informatica della giustizia amministrativa, nel corso del 2009 presso il T.a.r. del Lazio sono state pronunciate 8.745 sentenze ed emessi 5.529 decreti decisori.
Complessivamente sono stati quindi definiti 14.274 giudizi.
Tali dati segnalano una crescita consistente della produttività di questo Tribunale regionale. Basti considerare che il numero di giudizi definiti è superiore di oltre 2.000 unità rispetto all’anno passato.
Molto alto è stato anche il numero delle ordinanze cautelari emesse, pari a circa 5000, qui peraltro, con un lieve decremento rispetto all’anno precedente.
Il procedimento cautelare si conferma strumento del quale i ricorrenti si avvalgono con grande frequenza. Come per gli anni passati, le richieste di sospensiva degli atti impugnati coprono, infatti, il 60 per cento dei ricorsi proposti.
C’è però da segnalare un utilizzo improprio di tale strumento. Assai spesso, infatti, esso viene esperito dal ricorrente non tanto per ottenere la misura soprassessoria in sé, ma per rappresentare al collegio l’esigenza della sollecita fissazione dell’udienza pubblica, con contestuale rinvio al merito della decisione sulla sospensiva o con rinunzia alla stessa. Evidentemente – e forse a ragione – simile rappresentazione realizzata con l’immediatezza dell’oralità è ritenuta più incisiva e producente di quanto possa avvenire allorché quella esigenza sia espressa per iscritto con la domanda di fissazione di udienza o con la istanza di prelievo.
Per chi è chiamato a redigere il codice del processo amministrativo può essere quindi motivo di riflessione l’opportunità di prevedere, almeno per le materie soggette a riti speciali abbreviati ove il fenomeno è più frequente, un momento processuale, collegiale o monocratico, collocato a ridosso del termine di deposito del ricorso, deputato a disporre, nel contraddittorio fra le parti, una sorta di programmazione della trattazione di merito o istruttoria della controversia. Si eviterebbe così questo esercizio fittizio dell’azione cautelare, che porta ad un inutile appesantimento dei relativi ruoli di Camera di Consiglio.
Tornando ai dati statistici, i ricorsi pervenuti sono stati, nel 2009, 11.406. Si registra qui una diminuzione che, con la sola eccezione del 2008, prosegue ormai da tempo.
In origine il calo è stato verosimilmente dovuto, in gran parte, al trasferimento al giudice civile del contenzioso del pubblico impiego, che presso di noi è stato sempre assai nutrito. Ora forse valgono ragioni diverse, tra le quali sicuramente, per certi tipi di cause, l’elevata entità del contributo unificato.
L’aumento dei giudizi definiti e la contemporanea riduzione dei nuovi giudizi promossi ha fatto sì che il numero dei primi superi quello dei secondi per circa 3.000 unità.
Si tratta di un risultato molto soddisfacente, anche se, come dirò in seguito, deve esserne data una lettura che ne rivela taluni limiti.
Comunque esso ci ha consentito di erodere l’arretrato in misura più consistente rispetto agli ultimi anni, i quali pure hanno presentato saldi positivi.
Malgrado ciò, le cause pendenti si attestano ancora sulla cifra di circa 158-160.000 ricorsi. Ne risulta perfino difficile l’esatta quantificazione, perché la sedimentazione dei vecchi fascicoli è avvenuta nel corso di più di trent’anni, durante i quali si sono avvicendati metodi diversi di loro rilevazione, quale manuale, quale informatica, recanti risultati non sempre concordi tra loro.
Ad ogni modo tale situazione evidenzia una volta di più come lo smaltimento dell’arretrato in un arco ragionevole di tempo non possa essere affidato alle strutture ordinarie di questo Tribunale regionale, già di per sé insufficienti come noterò in seguito, ma richieda un intervento straordinario mirato allo scopo.
Un primo passo in questo senso è stato compiuto con l’attuazione del progetto speciale, predisposto dal Segretariato generale della giustizia amministrativa e fruente di apposita copertura finanziaria, in virtù del quale dal settembre dello scorso anno sono state avviate, per i ricorsi più risalenti nel tempo, le procedure previste ai fini della dichiarazione della perenzione ultraquinquennale.
Sono stati interessati da questa operazione oltre 40.000 giudizi.
Quando maturerà il termine di sei mesi dalle relative comunicazioni di segreteria, potremo finalmente conoscere, in ordine al periodo considerato, la precisa entità dei ricorsi per i quali permane l’interesse della parte ricorrente alla decisione di merito e saremo, quindi, in grado di quantificare con precisione la consistenza dell’intervento straordinario richiesto per il loro smaltimento.
Correlato alla situazione dell’arretrato è, ovviamente, lo stato di applicazione della legge Pinto.
Poiché la relativa azione si svolge dinanzi al giudice ordinario, non sono in possesso di dati precisi circa il numero dei giudizi promossi riguardanti controversie di pertinenza di questo Tribunale regionale. È però possibile desumere elementi indicativi circa la loro consistenza dalle richieste di relazioni che, a seguito dell’instaurazione di detti giudizi civili, ci pervengono dall’Avvocatura dello Stato.
Il loro numero è crescente.
Si consideri che nel 2007 tali richieste sono state 411 e che nel 2008 sono divenute 611. Nel 2009 esse hanno visto un ulteriore assai consistente incremento, attestandosi nel numero di 2.374. Non poche di esse si riferiscono, ciascuna, ad una pluralità di soggetti per il numero dei quali, pertanto, la riparazione patrimoniale deve intendersi moltiplicata.
Quando si paventano i possibili costi aggiuntivi per interventi straordinari sull’arretrato, dovrebbero anche conteggiarsi i benefici che, in prospettiva, essi sono destinati a spiegare in termini di riduzione di detti oneri riparatori.
Un ultimo dato: nel 2009 il Consiglio di Stato ha deciso 1548 appelli riguardanti nostre sentenze pronunciate nell’arco di vari anni precedenti. Sul totale delle decisioni gli accoglimenti sono stati meno di un quarto. Analogo risultato si era verificato nel 2008. Se si considera che gli appelli investono mediamente poco più del 10 per cento dei nostri giudizi, ciò significa che le azioni esperite dinanzi al nostro Tribunale regionale trovano qui da noi la loro risposta o per mancata impugnazione o per conferma in secondo grado in oltre il 95 per cento dei casi.
Si tratta − credo − di dato molto significativo circa la valenza del nostro lavoro.

2. I contenuti dell’attività svolta

Per quanto riguarda i contenuti della attività da noi svolta nel 2009, in allegato alla presente relazione troverete una rassegna, curata dalla collega Giulia Ferrari, delle principali pronunce e degli indirizzi di giurisprudenza seguiti.
Da questa rassegna è possibile notare la varietà, l’importanza e la delicatezza delle questioni che quotidianamente il T.a.r. del Lazio è chiamato ad affrontare e che gli derivano dalla sua del tutto peculiare posizione nell’ambito dell’ordinamento processuale amministrativo.
È stato infatti più volte rimarcato in dottrina come il T.a.r. del Lazio non sia in realtà un tribunale regionale di valenza locale ma un organismo giudiziario a carattere centrale.
Oltre infatti alle controversie involgenti atti legati per provenienza od effetti al territorio della nostra regione, al T.a.r. del Lazio spetta, già in virtù delle norme generali contenute nella legge del 1971, la competenza sugli atti incidenti sull’intero territorio nazionale o in ambiti comunque ultraregionali. Questa competenza è poi venuta accrescendosi nel tempo attraverso norme particolari che hanno attribuito al T.a.r. del Lazio la cognizione di controversie che solo in via traslata attengono ad interessi nazionali, come ad esempio quelle relative ad atti ancorché ad effetti locali concernenti la materia emergenziale, quella sportiva, ed altro ancora.
Tale speciale connotazione comporta la presenza nel nostro Tribunale regionale di un contenzioso di grande rilievo, spesso incidente su atti che riguardano indivisibilmente l’intera collettività.
Senza pretesa di completezza, vorrei ricordare tra le nostre sentenze che hanno suscitato maggiore interesse e sono state oggetto di dibattito di carattere non soltanto giuridico, quelle concernenti:
– le sanzioni irrogate dall’Autorità garante della concorrenza ed il mercato per accordo anticoncorrenziale intercorso tra le imprese produttrici della pasta nonché le sanzioni della medesima Autorità irrogate agli istituti bancari per il comportamento tenuto in tema di portabilità dei mutui;
– il provvedimento dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che ha stabilito il termine dato agli operatori telefonici per assicurare agli utenti la portabilità del rispettivo numero telefonico;
– le prescrizioni stabilite dal Ministero della pubblica istruzione in tema di valutazione dell’ora di religione;
– il provvedimento del Ministero del lavoro e della salute recante disposizioni sull’alimentazione delle persone in stato vegetativo permanente;
– i provvedimenti che hanno disciplinato gli insediamenti di nomadi a Roma, Milano e Napoli.
Sul piano locale vanno segnalate la sentenza che ha annullato, per vizi procedimentali, il piano regolatore generale di Roma, quella relativa alla proroga dell’ordinanza del Sindaco della Capitale diretta al contrasto della prostituzione su strada nonché, ancora, quella sulla figura del difensore civico capitolino.
Una riflessione particolare credo che meriti in questo momento la materia degli interventi eseguiti in regime di emergenza, le cui controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e nella competenza funzionale di questo Tribunale regionale e che alimentano presso di noi un contenzioso di notevole entità.
Nella relazione dello scorso anno notavo come, oltre che per le note vicende, allora attuali, che avevano interessato la Campania, situazioni emergenziali fossero state dichiarate in diverse aree del Paese per le ragioni più varie, quali la tutela dell’ambiente, le esigenze sanitarie, i grandi eventi, l’emergenza traffico, l’immigrazione etc., e come a volte si avesse l’impressione che talune di queste dichiarazioni non fossero tanto volte a fronteggiare vere e proprie situazioni di emergenza, ma venissero disposte al fine di rendere possibile la disapplicazione, consentita dalla legge n. 225 del 1992, delle più complesse – ma anche più garantisticheregole che disciplinano ordinariamente le attività amministrative interessate.
In questi ultimi giorni ho visto che tale medesimo concetto è stato ripetutamente affermato in diverse sedi.
Mi sembra però che, se non se ne vuole fare una facile strumentalizzazione, quel concetto va anche accompagnato dalla considerazione che attualmente soltanto attraverso il ricorso alla legislazione di emergenza è possibile realizzare in tempi rapidi e certi gli interventi richiesti.
Semmai, quindi, dalla esperienza maturata il legislatore dovrebbe trarre spunto per un ripensamento della normativa ordinaria sui lavori pubblici, al fine di introdurre in essa quei meccanismi i quali, nel rispetto della disciplina comunitaria, siano idonei ad assicurare, in un quadro di ordinarie garanzie, una efficienza equivalente o, quanto meno, non eccessivamente deteriore rispetto a quella fornita dalla legislazione di emergenza.
Aggiungo che non va neppure attribuita una valenza a priori salvifica ad eventuali norme espresse in tal senso. Occorre infatti, in più, che la loro applicazione sia affidata ad una classe dirigente che sia tecnicamente, oltre che eticamente, all’altezza di bene operare. Il che da quanto emerge dal contenzioso che viene al nostro esame non appare per la verità sempre di chiara evidenza.

3. Indirizzi di giurisprudenza in materia processuale

Nello svolgimento della sua attività questo Tribunale regionale sta perseguendo da tempo, in consonanza con il generale indirizzo del Consiglio di Stato e degli altri Tribunali regionali, l’obiettivo di conferire alle proprie decisioni la massima efficacia consentita dalle norme attualmente vigenti.
Troppo spesso le sentenze dei giudici italiani sono state accusate di eccessivi formalismi, di bizantinismi, di scarsa attenzione alle ragioni sostanziali delle parti.
A queste accuse io credo che la giustizia amministrativa in generale e il T.a.r. del Lazio, in particolare, si siano, specie negli ultimi tempi sottratti, pur non omogeneamente e pur tra ripensamenti ed esitazioni, facendo valere l’esigenza di una tutela piena ed effettiva delle parti.
Questo aspetto è particolarmente evidente nelle controversie aventi ad oggetto gli interessi cd. pretensivi, quali ad esempio quelli inerenti alla contrattualistica pubblica, ove la nostra cognizione si appunta solo occasionalmente sul provvedimento amministrativo, per spiegarsi direttamente sul rapporto corrente tra amministrazione ed amministrato.
In relazione alle specie di censure dedotte con il ricorso principale ed in presenza, assai spesso, di ricorso incidentale proposto dal controinteressato, noi giungiamo in queste cause ad un esame completo delle fattispecie o, quanto meno, dei loro aspetti di criticità, in modo da fissare in sentenza, in modo esaustivo, le linee di condotta atte ad assicurare la legittimità della successiva attività amministrativa.
Il superamento di una concezione puramente formalistica del nostro ruolo è pure evidente nelle controversie involgenti gli interessi cd. oppositivi, dove la considerazione del provvedimento amministrativo impugnato continua a svolgere, assai spesso, un ruolo determinante.
Qui il perseguimento di una tutela che sia volta alle ragioni sostanziali della fattispecie sta portando ad una estesa applicazione dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, che esclude in varie ipotesi l’annullamento dell’atto per vizi del procedimento, qualora sia dimostrata la mancanza della loro incidenza sul contenuto dispositivo dell’atto stesso.
Inoltre, sulla base di una interpretazione ampliata del medesimo articolo, sta perdendo sempre più rilevanza lo stesso vizio di difetto di motivazione, ogniqualvolta le ragioni sottese al provvedimento impugnato emergano comunque dall’iter della sua formazione.
So bene che ottenere l’accoglimento del ricorso per la mancanza della comunicazione dell’avvio del procedimento o per carenza di motivazione può essere motivo di soddisfazione per il ricorrente e per il suo legale. Ma è una soddisfazione che il più delle volte ha il fiato corto perché, in assenza di un diverso preciso contenuto conformativo della sentenza, il provvedimento viene, il più delle volte, riprodotto tal quale dall’amministrazione, previa la mera emenda del vizio formale. Unico risultato dell’annullamento finisce, quindi, in tal caso con l’essere un inutile appesantimento dell’azione amministrativa ed un impaccio di pura forma alla realizzazione del pubblico interesse perseguito.
Nella medesima linea di sviluppo possono leggersi le vicende della giurisprudenza in ordine alle controversie risarcitorie.
Sono trascorsi poco più di dieci anni dal mutamento di indirizzo della Cassazione in materia di risarcibilità della lesione degli interessi legittimi ed è del 2000, con la legge n. 205, l’attribuzione della relativa giurisdizione al giudice amministrativo.
Come è stato notato anche dalla Corte costituzionale, si è in tal modo completata la tutela del privato a fronte dell’agire illegittimo dell’amministrazione: alla possibilità di ottenere la demolizione del provvedimento e la conformazione della successiva attività amministrativa, si è aggiunta quella restitutoria in forma specifica o riparatoria per equivalente. Tutto ciò in un’ottica, per l’appunto, di protezione piena delle situazioni di interesse legittimo.
I primi passi compiuti dal giudice amministrativo sulla strada di questa nuova sua competenza sono stati spesso incerti e lacunosi.
Inizialmente le nostre decisioni erano in prevalenza orientate nel senso del rigetto della domanda per mancanza di prova sul danno o, quando di accoglimento, esse facevano per lo più riferimento al criterio di equità, che viene per la verità spesso invocato quando non si hanno le idee troppo chiare o, quanto meno, quando mancano parametri di giudizio certi.
Progressivamente, anche grazie ai preziosi contributi della dottrina e ad una più precisa formulazione delle deduzioni delle parti, i nostri strumenti si sono affinati, prima, riguardo alla configurazione degli elementi costitutivi della responsabilità dell’amministrazione, poi, riguardo all’entità del danno, con il ricorso ad indici presuntivi di quantificazione, primo fra tutti, nell’ambito della contrattualistica, quello dell’art. 345 della vecchia legge generale sui lavori pubblici, in materia di utili di impresa.
Attualmente nei nostri giudizi, al fine di definire con la maggiore fedeltà possibile l’entità del pregiudizio subito dalla parte, facciamo ormai il più ampio uso di tutto lo spettro delle figure già note al giudice ordinario: danno patrimoniale, danno non patrimoniale, danno morale, danno biologico, danno esistenziale. Nella contrattualistica lo stesso criterio dell’utile di impresa viene applicato con rigore, facendo riferimento all’utile in concreto atteso dall’impresa secondo quanto dalla stessa indicato nella sua offerta. Ad esso si accompagna il danno da perdita di referenze e, a volte, il danno all’immagine.
In numerose sentenze, prima ancora che il legislatore lo sancisse espressamente, è stata inoltre sanzionata quella subdola specie di pregiudizio patrimoniale derivata dal ritardo dell’amministrazione nell’adozione dei provvedimenti dovuti.
Permangono talune incertezze allorché alla determinazione del danno debba pervenirsi attraverso un giudizio prognostico inerente valutazioni discrezionali dell’amministrazione non più esperibili dalla stessa, come avviene nella cd. perdita di chances. Ma a queste difficoltà dovrebbe porre rimedio il prossimo decreto legislativo di attuazione della nuova direttiva comunitaria ricorsi, che sembra attribuire al giudice amministrativo una giurisdizione sostanzialmente di merito sulle vicende successive all’annullamento dell’aggiudicazione.

4. Le nuove norme sul processo amministrativo.

Il 2009 è stato un anno particolarmente prolifico dal punto di vista della produzione di norme concernenti il processo amministrativo.
In gennaio c’è stata la conversione in legge del decreto legge «anticrisi» n. 185 dell’anno precedente, recante, tra l’altro, norme per l’accelerazione dei giudizi riguardanti i lavori dichiarati prioritari per lo sviluppo economico del territorio e per le implicazioni occupazionali.
Con la legge n. 69 di giugno è stata conferita delega al Governo per il riassetto del processo amministrativo ed è stata modificata la norma sulla perenzione quinquennale.
Con legge di luglio (la n. 99) sono state affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed alla competenza funzionale di questo Tribunale regionale le controversie sui provvedimenti concernenti le centrali nucleari, quelle termoelettriche oltre una certa potenza, i rigassificatori e le relative infrastrutture di trasporto.
Nel novembre è stato approvato dal Consiglio dei Ministri, in prima lettura, il testo del decreto legislativo di attuazione della nuova direttiva comunitaria ricorsi in materia di contratti pubblici di lavori, forniture e servizi, sul quale è stato già espresso il parere della Sezione normativa del Consiglio di Stato.
Nel dicembre è stato emanato il decreto legislativo (n. 198) recante la disciplina della cd. class action.
Norme di raccordo tra la legge Pinto ed il giudizio amministrativo sono anche contenute nel disegno di legge sul processo breve presentato in Senato in novembre, approvato a gennaio ed ora all’esame dalla Camera.
Questa molteplicità di iniziative evidenzia la particolare attenzione rivolta dal legislatore al nostro settore e la necessità da esso avvertita dell’adeguamento della sua disciplina alle esigenze attuali.
Del resto, il corpo di norme che regolano il processo amministrativo si presenta in parte ormai vetusto ed in parte disorganicamente formato.
Basti considerare che il principale testo in materia resta quel regolamento del 1907 emanato non soltanto allorché il doppio grado di giudizio era nel nostro sistema ben al di là da venire, ma quando ancora non esisteva la giurisdizione esclusiva, quando il giudizio amministrativo era strettamente incentrato sull’esame dell’atto e quando la stessa tutela contro il silenzio dell’amministrazione muoveva i suoi primi passi.
Numerose sono state le disposizioni sopraggiunte da allora, tutte però mirate alla disciplina di aspetti particolari del processo e quindi, per forza di cose, prive di una loro visione organica del complessivo assetto processuale amministrativo.
La stessa legge del 1971 istitutiva dei tribunali amministrativi regionali non si è sottratta a questa logica, perché si è principalmente rivolta a disciplinare gli aspetti ordinamentali richiesti dalla introduzione del doppio grado di giudizio ma, quanto al processo, si è limitata a poche norme, rimettendone la disciplina complessiva proprio al regolamento del 1907.
Ugualmente la pur meritoria legge n. 205 del 2000 ha considerato soltanto punti specifici del nostro processo.
Per la verità questa situazione non ha generato soltanto effetti negativi.
Essa, infatti, ha reso necessaria una intensa attività giurisprudenziale, la quale ha col tempo colmato le lacune del sistema, chiarito le ambiguità dei rapporti tra norme formate in momenti tanto diversi, fornito al nostro ordinamento una sua generale coerenza.
In proposito credo sia importante notare che gli orientamenti di giurisprudenza non nascono mai, o quasi mai, dall’intuizione solitaria assunta da noi magistrati nel chiuso delle camere di consiglio. Essi sono al contrario sempre, o quasi sempre, il frutto delle nostre riflessioni esercitate sulle argomentazioni dei difensori delle parti e sugli studi della dottrina. È attraverso questi essenziali apporti che noi giungiamo alle decisioni che, come si dice «fanno giurisprudenza».
Riflesso nell’ambito processuale ove, come ho accennato prima, la presenza di canoni di origine giurisprudenziale è particolarmente intensa, questo fa sì che il giudizio amministrativo si regga attualmente in buona parte su una sorta di autoregolamentazione, alla cui formazione hanno concorso, con contributi di diversa valenza, tutti i suoi vari attori.
I risultati di questo comune lavoro sono stati, credo, più che soddisfacenti, se è vero che negli ultimi anni le questioni di diritto processuale sono grandemente diminuite. Segno evidente che il sistema ha raggiunto un suo generale positivo assetto.
Nondimeno va espresso convinto apprezzamento per l’iniziativa del legislatore di dotare la giustizia amministrativa di una nuova organica disciplina, attraverso l’emanazione di un suo proprio codice processuale.
Rispetto alla situazione attuale, l’introduzione del codice ha, anzitutto, un significativo valore simbolico perché dà alla regolamentazione del giudizio amministrativo dignità formale pari a quella degli altri più importanti rami dell’ordinamento processuale, nel momento in cui emerge la consapevolezza della equivalenza delle tutele rispettivamente apprestate.
Ma quel che più conta, dal punto di vista sostanziale il codice consente di affrontare a livello normativo i temi del nostro processo secondo una visione finalmente d’insieme, di superare i contrasti di giurisprudenza esistenti e di introdurre quelle innovazioni che i tempi attuali richiedono e che la mera elaborazione giurisprudenziale, se vuole restare nel suo alveo, non può esprimere.
Come sapete, i lavori della Commissione costituita allo scopo presso il Consiglio di Stato si sono recentemente conclusi con meritoria sollecitudine e l’articolato predisposto è già stato inviato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per il suo successivo iter.
Non è ovviamente questa l’occasione per soffermarsi su detto articolato che verosimilmente impegnerà la riflessione degli operatori del settore nei prossimi mesi.
Desidero però formulare l’augurio che in sede di definizione del codice non vada disperso quel patrimonio di regole costruite in via pretoria, che ha dato tanto buona prova di sé.
Sento altresì di augurare che, all’esito dei lavori, sortisca un codice il più possibile «leggero», secondo la felice definizione espressa in un recente congresso; un codice, cioè, atto a lasciare ancora idonei spazi per la elaborazione giurisprudenziale, che a mio avviso sarà comunque imprescindibile sviluppare, in presenza del tumultuoso progressivo mutamento del diritto amministrativo sostanziale, destinato ad avere inevitabilmente i suoi riflessi sul processo.

5. Le esigenze di adeguamento della struttura del T.a.r.

Nella legislazione intervenuta nel 2009 ed in quella degli ultimi anni precedenti è possibile individuare, quale filo conduttore, l’obiettivo di sottoporre lo svolgimento del processo amministrativo a tempi particolarmente ristretti.
Questo avviene, in primo luogo, attraverso l’assoggettamento di un numero sempre maggiore di materie alle regole speciali stabilite attualmente dall’art. 23-bis della legge del 1971: si consideri che nella legge 205 del 2000 il numero di materie interessate da detta disposizione era di solo cinque, mentre nella bozza di articolato del codice del processo, che recepisce i nuovi casi previsti al riguardo dalla normativa nel frattempo intervenuta, esso è pari al doppio.
Il fenomeno si verifica poi con l’introduzione di riti particolari ancora più stringenti: in tal senso sono connotate le norme che ho già ricordato del decreto legge «anticrisi» n. 185, quelle sulla class action nonché, ancora, quelle del codice del processo in materia elettorale.
Non si vuole certo negare che alla base di questa legislazione sussistano il più delle volte – non sempre – effettive ragioni di urgenza.
È certo però che essa ci sta creando crescenti difficoltà.
Non basta, infatti, che le norme stabiliscano di fare presto, occorre anche che gli organi giudiziari siano messi effettivamente in grado di fare presto. Occorre cioè, per quello che ci riguarda, che le strutture degli organi di giustizia amministrativa siano dimensionate in modo adeguato per affrontare la molteplicità dei riti speciali ed i tempi stretti di svolgimento del processo che essi impongono e, in più, che sia lasciato sufficiente spazio per la esplicazione dei giudizi di rito ordinario in modo che sia per questi dato comunque osservare il principio di ragionevole durata.
Sotto questo profilo attualmente qui al T.a.r. del Lazio, in base alla struttura esistente, noi riusciamo a far fronte ai tempi ristretti imposti per i giudizi di rito speciale, anche se l’aumento delle materie assoggettate agli stessi sta rendendo tale osservanza sempre più difficoltosa.
Per la gran parte dei giudizi di rito ordinario siamo invece in affanno, per non dire impossibilitati, a garantirne la conclusione nel termine di ragionevole durata, la quale, come è noto, per la fase di primo grado è di due anni.
Di conseguenza, affinché le nuove norme e quelle future del codice del processo possano qui trovare concreta osservanza, si rendono necessari non differibili interventi sulla struttura organizzativa di questo Tribunale regionale.
Occorre, anzitutto, un intervento straordinario diretto all’eliminazione della cospicua mole di arretrato.
Al riguardo la bozza del codice del processo prevede la costituzione di sezioni stralcio formate, su base volontaria, da magistrati amministrativi in servizio anche presso altri tribunali regionali.
È la soluzione più garantista perché assicura il medesimo livello qualitativo, le medesime garanzie di collegialità delle decisioni riguardanti i ricorsi correnti. Essa va, dunque, positivamente apprezzata.
Resta, però, l’incognita della sua reale efficacia, la quale sarà legata al numero di adesioni alla formazione delle sezioni ed ai tetti massimi di produttività che pure dovranno essere fissati per assicurare la qualità delle decisioni, ancorché da redigere in forma succintamente motivata, ed evitare negative ricadute sul lavoro ordinario.
Ove i risultati dovessero rivelarsi insufficienti, sarebbe giocoforza affidarsi, in tutto o in parte, alle soluzioni, per la verità qualitativamente meno soddisfacenti, già figurate dal decreto legge n. 179 del 2001, a suo tempo decaduto per mancata conversione in legge.
Per assicurare l’adeguato dimensionamento del nostro Tribunale regionale occorre, poi, anche un intervento sul suo assetto a regime.
Non vorrei a questo proposito che il saldo positivo tra giudizi definiti e nuovi ricorsi in entrata, che nel 2009 come anche negli ultimi anni precedenti si è qui verificato, traesse in inganno.
Questo risultato è, infatti, stato possibile grazie alla circostanza che numerosi giudizi, abbandonati o rinunziati a causa della loro risalenza nel tempo, vengono conclusi con semplici decreti presidenziali di perenzione, estinzione o simili, che possono essere redatti agevolmente in gran numero, essendo legati a meri accertamenti di carattere cartolare.
Paradossalmente può dirsi che il nostro arretrato, per tale via, ci aiuta a raggiungere il saldo positivo cui ho accennato.
È ovvio, però, che l’auspicato smaltimento dell’arretrato farà venire meno questo ausilio indiretto, richiedendosi, per raggiungere i livelli quantitativi attuali di giudizi definiti un ben maggiore numero della componente data dalle sentenze.
Considerato che, quanto a queste ultime, la produttività di questo Tribunale amministrativo è già ai livelli massimi stabiliti dal Consiglio di Presidenza, emerge l’esigenza di un aumento, sia pure graduale e forse anche contenuto, dell’organico dei magistrati, calibrato su una appropriata proiezione della entità del prevedibile maggiore carico di lavoro che si renderà in tal senso necessario.
C’è poi la difficile situazione dei nostri uffici di segreteria.
Nella relazione del Presidente del Consiglio dei Ministri sullo stato della giustizia amministrativa in Italia nel 2008 è riportato il dato secondo cui presso gli altri ordini giurisdizionali il rapporto tra personale di magistratura e personale di segreteria è di circa di un magistrato ogni cinque impiegati.
Ebbene nel nostro Tribunale regionale il rapporto è di un magistrato ogni 1,39 impiegati.
Si tratta, come si vede, di una proporzione del tutto insufficiente, che crea difficoltà crescenti sullo stesso svolgimento del lavoro corrente e che è sicuramente del tutto inadeguata ad affrontare l’aggravio che si verificherà a seguito della istituzione delle sezioni stralcio.
Viene spesso lamentata l’esistenza nell’apparato delle pubbliche amministrazioni di rami secchi, di personale esuberante, di enti inutili.
Ebbene, ove si ritenga che lo stato delle finanze pubbliche non consente l’assunzione di ulteriori oneri per nuovi assunti, si faccia ricorso alla mobilità orizzontale da tali realtà improduttive, garantendo il necessario livello di preparazione attraverso appropriati procedimenti selettivi e congrui periodi di formazione professionale.
Da ultimo l’informatica.
Siamo tutti convinti che nel nostro futuro c’é il processo informatico. C’è un tipo di processo, cioè, le cui modalità di svolgimento saranno interamente o per la massima parte affidate ad atti di forma digitale e ad adempimenti effettuati mediante impulsi telematici. Ne sortirà, auspicabilmente, un giudizio connotato dalla massima snellezza e celerità e tale da garantire anche la piena trasparenza delle sue diverse fasi di sviluppo.
In vista di questo obiettivo, nel maggio-giugno scorso è stato introdotto nel nostro Tribunale un nuovo sistema informatico, che però ha creato non poche difficoltà. Di esse credo che anche gli studi legali e le amministrazioni che seguono il nostro lavoro siano venuti a conoscenza indiretta, a seguito del malfunzionamento riflessosi sul nostro sito Internet.
Taluni problemi sono stati via via risolti, ma altri passi sono ancora da compiere per la realizzazione di un sistema che sia di sicuro affidamento in tutte le sue componenti e che si basi su di un suo utilizzo semplice e intuitivo, tenuto anche conto che ai magistrati, specie di non ultimissima generazione, non sono richieste particolari vocazioni tecnologiche.

6. Conclusioni

I dati statistici che ho esposto all’inizio testimoniano l’alto livello di produttività da noi espresso nell’anno passato.
I contenuti dell’attività giurisdizionale svolta, le linee di interpretazione seguite, gli orientamenti di giurisprudenza affermati testimoniano, a loro volta, l’impegno di tutti noi ad assolvere i compiti di istituto applicando con rigore le leggi, operando con senso di giustizia ed assumendo le nostre decisioni con piena indipendenza di giudizio.
Nel rispetto di tali valori, noi sentiamo di proseguire nel solco tracciato dai tanti che ci hanno preceduto e che hanno fatto del T.a.r. del Lazio un sicuro punto di riferimento nelle vicende di diritto amministrativo del nostro Paese.
L’auspicio è che attraverso gli opportuni interventi legislativi ed amministrativi ci sia data la possibilità di adempiere alle nostre funzioni nell’osservanza dei tempi stabiliti dalla legge e, comunque, in conformità al principio di ragionevole durata dei processi.
L’auspicio, in altre parole, è che il T.a.r. del Lazio, così come gli altri organi della giustizia amministrativa, siano messi in grado di portare il loro contributo alla costruzione finalmente in Italia di un sistema giustizia o, meglio, di un servizio giustizia che sappia rispondere con tempestività, oltre che con obiettività, alle istanze di tutela che gli sono rivolte.
Ce lo chiedono le istituzioni internazionali, ce lo prescrive la nostra Costituzione, ce lo impone, prima ancora, un elementare principio di civiltà giuridica, al cui rispetto credo che il nostro Paese non possa ulteriormente sottrarsi.

(pubblicato il 5.3.2010)

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Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2010
Relazione del Presidente Giorgio Giovannini proviene da Giustamm.

Inaugurazione Anno Giudiziario TAR LAZIO – 24 febbraio 2011 Relazione del Presidente

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:25:34 +0000

Inaugurazione Anno Giudiziario TAR LAZIO – 24 febbraio 2011
Relazione del Presidente

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APPENDICE
RASSEGNA DELLE SENTENZE DI PARTICOLARE RILIEVO
PUBBLICATE NEL 2010
(a cura del Cons. Giulia Ferrari)

(pubblicato il 25.2.2011)

Note

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Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2009

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:25:34 +0000

Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2009

Saluti

Vi ringrazio di essere venuti così numerosi.
Ringrazio e saluto le Autorità istituzionali, civili e militari presenti; i magistrati degli altri Ordini giudiziari; gli esponenti del mondo accademico; i rappresentanti del Foro libero e dell’Avvocatura dello Stato; i colleghi del Consiglio di Stato, di questo e degli altri Tribunali amministrativi regionali; i componenti del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, i rappresentanti delle associazioni dei magistrati; gli operatori tutti della giustizia amministrativa.
Un ringraziamento ed un saluto particolare al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dott. Gianni Letta, che, tra le tante cure di Governo, segue con grande attenzione e sensibilità il nostro settore.
Porgo un saluto particolare al Presidente del Consiglio di Stato Paolo Salvatore, al Presidente aggiunto del Consiglio di Stato Pasquale de Lise che ha presieduto con grande passione ed efficacia questo Tribunale regionale fino alla prima metà dello scorso anno, ai Presidenti Alberto de Roberto, Mario Schinaia e Corrado Calabrò, che mi hanno preceduto in questo ruolo; al vice Presidente del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa prof. Vincenzo Fortunato, che prenderà la parola dopo di me.
Un saluto particolare al Presidente emerito del Consiglio di Stato Gabriele Pescatore, con il quale ho trascorso una non dimenticata esperienza di lavoro come segretario generale del Consiglio di Stato e che mi ha costantemente seguito nella mia vita professionale con consigli e suggerimenti di cui mi sono sempre giovato.

Introduzione

Consentitemi innanzi tutto di esprimere la mia emozione per essere qui ad esporre per la prima volta la relazione annuale sull’attività del Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Ho assunto le funzioni di Presidente di questo Tribunale nell’agosto scorso ed ho subito avvertito la responsabilità di rivestire un ruolo che con tanta efficacia è stato ricoperto dai valorosissimi colleghi che oggi sono qui presenti e, prima ancora, dai Presidenti Tozzi ed Anelli, ai quali va il mio deferente ricordo.
È una esperienza di grande responsabilità ma è anche un’esperienza estremamente stimolante in ragione della collocazione del tutto particolare del T.a.r. del Lazio nel nostro ordinamento, sulla quale in seguito mi soffermerò brevemente.
Sono agevolato nel mio lavoro dall’altissimo livello professionale ed umano di tutte le componenti di magistratura e di segreteria di questo Tribunale regionale ed è per me di grande ausilio anche il quotidiano contatto con gli avvocati del Foro libero e dell’Avvocatura dello Stato.
Ho sempre pensato che il rapporto tra i collegi giudicanti ed i difensori delle parti non debba mai essere inteso come un rapporto di contrapposizione ma, nel rispetto dei diversi ruoli, di reciproca cooperazione per il raggiungimento della giusta decisione. In questa ottica, in virtù della mia ormai più che trentennale esperienza di giudice amministrativo, non posso che dare atto del contributo di riflessione e di approfondimento che, anche sulle questioni più consuete, i difensori delle parti ci forniscono e del loro prezioso apporto per la elaborazione della nostra giurisprudenza.

I dati statistici

Quando mi sono pervenuti i dati quantitativi relativi all’attività svolta da questo Tribunale regionale nel corso del 2008, il mio sentimento è stato di moderata soddisfazione.
Motivo di soddisfazione è l’elevato numero di giudizi definiti che, per il 2008, è stato di circa 12.000. C’è stata per la verità una certa riduzione rispetto all’anno precedente, dovuta principalmente al minor numero di decreti presidenziali dichiarativi della perenzione, conseguente ai problemi organizzativi di cui dirò in seguito.
Il numero delle sentenze pronunciate si è invece mantenuto ai livelli molto alti già raggiunti negli ultimi anni.
Ugualmente assai alto è stato il numero delle ordinanze cautelari, pari a 5565, così come in ascesa è stata la richiesta di decreti presidenziali urgenti, adottati nel 2008 nel numero di 872.
Specie nell’ambito della contrattualistica pubblica e, più in generale, nelle controversie attinenti al diritto pubblico dell’economia, la formulazione della domanda cautelare costituisce ormai quasi la regola e non è raro il caso in cui al rigetto della domanda cautelare, specie ove motivato sul fumus, segue di fatto l’abbandono del ricorso.
Credo sia importante sottolineare la tempestività con la quale questo Tribunale risponde alle richieste di provvedimenti cautelari: essi sono, di norma, assunti ad horas, nell’immediatezza della loro presentazione, per quanto riguarda i decreti di urgenza, e nel rispetto del ristretto termine stabilito dal nostro regolamento di procedura per quanto riguarda le ordinanze collegiali.
L’elevato numero di giudizi definiti ha fatto sì che sia risultato sostanzialmente pareggiato il numero dei nuovi ricorsi proposti.
Fin qui le note positive.
Ciò che invece continua a destare la più viva preoccupazione è il numero di ricorsi pendenti, pari, a fine 2008, ad oltre 160.000.
Si tratta di una mole enorme di cause alla quale abbiamo tentato di fare fronte attraverso l’accorpamento dei ricorsi seriali, la trattazione congiunta di ricorsi connessi, la tenuta di udienze tematiche ed altro ancora, sollecitando al massimo l’impegno dei magistrati, ai limiti dei tetti di produttività definiti dal Consiglio di Presidenza.
Per tale via, negli ultimi anni, si è riusciti ad erodere parte di questo arretrato. Ciò nel 2008 non è stato possibile, sia perché il numero dei ricorsi proposti, dopo un periodo di progressiva riduzione, ha ricominciato ad aumentare (nel 2008 sono stati proposti circa 500 ricorsi in più rispetto al 2007), sia perché è venuto assottigliandosi il numero dei ricorsi seriali definibili in grande quantità in un unico contesto, sia per le notevoli carenze numeriche del personale di segreteria, che hanno rallentato la definizione di quei giudizi ove l’apporto di tale personale è più intenso, come per le dichiarazioni di perenzione.
Non è d’altro canto di conforto il pensiero che su buona parte di tali pendenze i ricorrenti abbiano presumibilmente perso interesse, salvo quello inerente la applicazione della legge Pinto di cui dirò in seguito, perché comunque per ciascun giudizio promosso si richiede un nostro provvedimento formalesentenza o decreto che siache ne sancisca la conclusione, con tutto il contorno di adempimenti processuali ed amministrativi che questo comporta.

Le carenze strutturali

La persistenza, malgrado ogni possibile sforzo organizzativo, di detto arretrato nel corso degli anni dimostra che le ordinarie strutture di questo Tribunale regionale non sono in grado di assicurarne l’eliminazione né la consistente riduzione.
Del resto tale situazione ha origini lontane, da collocarsi nello stesso momento di costituzione dei tribunali regionali.
Tra le riforme dell’Italia repubblicana l’introduzione del doppio grado di giurisdizione nella giustizia amministrativa è una di quelle che ha ricevuto più positivo riscontro o, come si suole dire, ha dato voce ad una domanda di giustizia che in precedenza, nel sistema processuale accentrato sul solo Consiglio di Stato, non trovava espressione.
Le statistiche rilevano, già a partire dalla metà degli anni ’70 e per tutti gli anni ’80 e ’90, una continua ascesa del numero dei ricorsi annualmente proposti. A titolo di esemplificazione qui presso il T.a.r. del Lazio il numero dei ricorsi presentati è passato dai circa 7.000 dell’inizio degli anni ’80, agli oltre 20.000 dell’anno 2000.
A questo aumento non ha mai fatto riscontro un corrispondente adeguamento delle strutture dei tribunali regionali, perché gli stessi aumenti di organico disposti con la legge 186 del 1982 si sono presto rivelati del tutto insufficienti. Si sono così formati volumi di “arretrato” via via crescenti: anche qui a titolo esemplificativo, presso il T.a.r. del Lazio, i ricorsi pendenti, che all’inizio degli anni ’80 ammontavano a circa 30.000, nell’anno 2000 già superavano i 170.000.
Soltanto con l’inizio del nuovo secolo la tendenza si è invertita, in concomitanza principalmente con il trasferimento al giudice civile del contenzioso del pubblico impiego.
È chiaro, però, che una situazione determinatasi in così ampio arco di tempo non è rimediabile con le ordinarie risorse umane e materiali di questo Tribunale regionale. Essa postula necessariamente interventi straordinari, che investano sia la componente di magistratura sia quella di segreteria e le adeguino all’entità dei compiti richiesti.
A proposito, in particolare, del personale di segreteria è stato rilevato nella scorsa relazione del Presidente de Lise il bassissimo suo rapporto con i magistrati in servizio. Questo rapporto nel corso del 2008 è ulteriormente calato. A fronte di 71 magistrati, quali risulteranno in servizio al 1° marzo 2009, il personale di segreteria si compone di 97 unità, con un rapporto di 1 a 1,3. Se si considera che, secondo la relazione al Parlamento sullo stato della giustizia amministrativa per il 2006, in media negli altri Paesi europei il rapporto è di un magistrato ogni cinque impiegati, si ha l’idea dell’assoluta insostenibilità della presente situazione.
Pure si tratta di un problema che potrebbe trovare una soluzione non eccessivamente onerosa dal punto di vista economico o che potrebbe, addirittura, risultare a costo zero, ove si facesse applicazione, con i dovuti criteri, dell’istituto della mobilità orizzontale, in un’ottica di generale riordinamento delle pubbliche amministrazioni.
È appena il caso di sottolineare quanto il persistere di questa situazione sia deleterio. Essa non soltanto si pone in contrasto con il principio della ragionevole durata dei processi discendente dagli obblighi internazionali dello Stato e sancito dalla Carta costituzionale, ma quel che è peggio, incide pesantemente sulla stessa credibilità della nostra funzione. Essa, inoltre, genera oneri crescenti per lo Stato in ragione del sempre più frequente ricorso alla legge Pinto. Non ho una statistica precisa dei giudizi promossi ai sensi di tale legge per ritardi maturati presso questo Tribunale regionale, ma la loro entità risulta indirettamente dal numero di relazioni richieste dall’Avvocatura dello Stato ai fini della predisposizione delle difese nei relativi giudizi. Esse sono passate dalle 411 del 2007 alle 611 del 2008. Ed è da avvertire che le richieste di informazioni dell’Avvocatura comprendono spesso domande proposte in sede civile da una pluralità di ricorrenti, per il numero dei quali il beneficio va quindi moltiplicato.
È da dubitare che questo contenzioso possa risultare limitato dalla recente norma (art. 54 del d.l. n. 112 del 2008) che ne subordina lo svolgimento all’avvenuta presentazione della domanda di prelievo. E ciò sia perché anche nei ricorsi più risalenti tale domanda risulta effettivamente presentata, anche se poi, per difetto di idonee ragioni giustificative, essa non ha portato alla fissazione dell’udienza; sia perché una recente sentenza della Cassazione esclude che la nuova disposizione si applichi per il periodo antecedente alla sua entrata in vigore.
D’altro canto proprio il possibile ricorso alla legge Pinto è una delle cause di persistenza della pendenza dei tanti tra tali ricorsi, che altrimenti sarebbero abbandonati per effetto di intervenute nuova attività dell’amministrazione o per il venir meno dell’interesse cagionato dallo stesso semplice decorso del tempo.

Prospettive di riforma

Accanto ad interventi di carattere straordinario tesi allo smaltimento dell’arretrato, si pone l’esigenza di introdurre nel processo amministrativo adeguamenti atti a stabilizzare il riequilibrio tra giudizi definiti e nuovi giudizi recentemente verificatosi e per renderlo più rispondente alle esigenze dei tempi.
Anzitutto dovrebbe essere scontato un più ampio utilizzo delle strumentazioni informatiche. Di questo obiettivo trovo autorevole conferma nella relazione sull’attività della giustizia amministrativa recentemente esposta dal Presidente del Consiglio di Stato Paolo Salvatore.
Per la verità la informatizzazione della giustizia amministrativa è un processo avviato da tempo per iniziativa del Consiglio di Presidenza e del Segretariato generale della giustizia amministrativa e di essa il nostro lavoro ha già avuto modo di giovarsi consistentemente. I mezzi informatici già oggi consentono un più rapido ed efficace reperimento dei precedenti, una più agevole stesura dei provvedimenti, un più snello rapporto tra magistrato e segreteria della Sezione.
Da tempo i nostri registri sono gestiti con mezzi informatici.
So che anche per i difensori delle parti il sito Internet della giustizia amministrativa costituisce un valido strumento per seguire, sia pure senza valenza formale, lo svolgersi del giudizio, la fissazione dell’udienza, la pubblicazione delle sentenze e così via.
Occorre ora fare un passo in più, come del resto già da tempo previsto.
Occorre, cioè, che l’adempimento informatico acquisti valore formale e penetri all’interno del processo amministrativo, sostituendo l’adempimento cartaceo. Il fine da perseguire dovrebbe essere analogo a quello recentemente avviato, nell’ambito della giustizia civile e penale, dal protocollo intercorso lo scorso novembre tra il Ministro della Giustizia e quello per la pubblica amministrazione. Dovrebbe, in particolare prevedersi la costituzione del fascicolo elettronico in virtù del quale tutti gli atti siano acquisiti al processo mediante il mezzo informatico. Inoltre, tutte le comunicazioni e notificazioni in corso di giudizio dovrebbero essere effettuate mediante posta elettronica certificata, così come tramite il mezzo informatico dovrebbe avvenire lo scambio degli atti tra le parti.
Tra l’altro un tale assetto del giudizio amministrativo agevolerebbe sensibilmente il lavoro di segreteria e libererebbe risorse da utilizzare per gli adempimenti rispetto ai quali si presentano oggi le maggiori criticità.
Sarebbe poi necessario introdurre particolari previsioni volte allo snellimento del nostro processo. L’occasione potrebbe essere data dalla attuazione della delega, ora all’esame del Parlamento, per l’emanazione del codice del processo amministrativo.
Mi permetto a questo fine di prospettare l’esigenza di una procedura semplificata per quei ricorsi che non richiedano particolari approfondimenti.
Questa esigenza è ben nota in altri rami dell’ordinamento processuale ove trova o sta trovando proprie soluzioni.
Significativa in questo senso è l’esperienza del cd. «filtro» operato per i ricorsi dinanzi alla Cassazione ed attualmente pur esso all’esame da parte del Parlamento in vista della sua regolamentazione formale.
A sua volta, da tempo, presso la Corte costituzionale è prevista ed è stata recentemente determinata con maggiore ampiezza la definizione dei giudizi mediante semplice ordinanza assunta in Camera di Consiglio nei casi, tra l’altro, di manifesta infondatezza, di manifesta inammissibilità, di estinzione ovvero di restituzione degli atti al giudice rimettente.
Anche dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’Uomo vi è un preliminare esame per i ricorsi manifestamente infondati o presentati fuori termine, come mezzo di snellimento delle procedure a fronte di un contenzioso sempre crescente.
Per la verità nel giudizio amministrativo una sorta di filtro già esiste ed è dato dalla sentenza in forma semplificata, che in virtù della legge n. 205 può essere pronunciata nella Camera di Consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare, quando la controversia risulti di piana soluzione in rito o in merito.
Si tratta di un istituto che ha contribuito significativamente ad aumentare la produttività dei nostri organi di giustizia amministrativa.
Esso ha però un ambito limitato perché è suscettibile di operare soltanto là dove sia formulata istanza cautelare ovvero, secondo l’altra previsione contenuta nella legge 205, nei rari casi in cui nello svolgimento di una attività istruttoria venga fissata d’ufficio una Camera di Consiglio. Inoltre non sempre nella primissima fase del giudizio emergono con chiarezza le ragioni che ne comportino una agevole definizione, ovvero esse possono intervenire successivamente, come, ad esempio, il consolidarsi di una data giurisprudenza, il sopravvenire del difetto di interesse al ricorso e così via.
Per sopperire a tali limitazioni gli strumenti possono essere diversi.
A mio avviso si potrebbe ampliare l’area di applicazione del decreto presidenziale decisorio, al quale oggi può farsi ricorso, sempre in base alla legge n. 205, nelle ipotesi di perenzione o di fatti interruttivi del giudizio.
Questo istituto potrebbe estendersi alle ipotesi in cui sussistano preclusioni in rito chiaramente emergenti dagli atti nonché nei casi di manifesta fondatezza o infondatezza del ricorso, specie là dove esse si raccordino a precedenti giurisprudenziali consolidati e conformi.
Un simile strumento andrebbe ovviamente applicato con saggezza, al fine di evitare un eccesso di opposizioni al collegio, che finirebbero col vanificarne i benefici. Esso costituirebbe, però, un utile stimolo per uno studio approfondito del fascicolo prima della fissazione della udienza, anche al fine di rilevare, al di fuori di essa, l’esigenza di incombenti istruttori, valorizzando ulteriormente la figura del magistrato delegato.
Allo stesso magistrato delegato potrebbero, d’altro canto, essere conferiti nuovi poteri, fino alla facoltà di audizione delle parti. Attraverso il diretto contatto, ove necessario, tra magistrato e difensori potrebbe, infatti, risultare più agevole delimitare con precisione i reali contorni del thema decidendi, trovare spunti per una definizione extragiudiziaria della controversia, rilevare la sussistenza di sopravvenute cessazioni di interesse ai ricorsi, che troppo spesso emergono soltanto in udienza, creando inutili appesantimenti dei ruoli.
Una previsione che merita di essere modificata, almeno per l’esperienza che se ne è avuta qui presso il T.a.r. del Lazio, è quella concernente l’abbreviazione a cinque anni della perenzione lunga.
Per la verità, in un sistema di giustizia amministrativa bene ordinato un istituto del genere non dovrebbe neppure esistere, perché i giudizi dovrebbero definirsi, di norma, in un arco di tempo ben più ristretto.
Fin quando però la situazione delle pendenze è destinata a rimanere nello stato che ho prima descritto, il termine della perenzione lunga deve essere stabilito in misura realistica. Ed in quest’ottica il termine di cinque anni è troppo breve, perché purtroppo un tale arco di tempo rientra sostanzialmente nella durata fisiologica dei giudizi non soggetti a norme acceleratorie particolari o per i quali non emergano ragioni di urgenza.
Non posso, pertanto, non condividere la valutazione che ho visto sulla stampa essere stata recentemente espressa nell’ambito del Congresso Nazionale Forense, secondo cui l’onere del deposito di una nuova istanza di fissazione, a firma della parte personalmente, per tutti i ricorsi di durata ultraquinquennale, costituisce un significativo ostacolo all’accesso alla giustizia per il privato, tenuto conto che il ritardo accumulatosi non è certamente attribuibile al privato stesso, ma alla oggettiva lentezza della giustizia.
Altre norme sulle quali credo che debba essere rivolta una attenta riconsiderazione da parte del legislatore sono quelle che configurano riti particolarmente accelerati e limitativi della tutela degli interessati in materia di lavori concernenti le infrastrutture di carattere nazionale nonché, secondo il d.l. n. 185 del novembre 2008 recentemente convertito in legge, di lavori dichiarati prioritari per lo sviluppo economico del territorio e per le implicazioni occupazionali.
Già in sede parlamentare, in occasione della formazione della legge n. 205 venne giustamente rilevata l’esigenza che l’introduzione di riti speciali dovesse essere opportunamente contenuta a pochi casi, perché il loro svolgimento rischia di rendere ancora più lenti i processi legati al rito ordinario.
Ora siamo al paradosso di riti ulteriormente accelerati che si sovrappongono ai riti accelerati, per dire così normali, e rischiano di rallentare anche questi ultimi oltreché i giudizi di rito ordinario.
D’altro canto, è stato già notato in dottrina, come le limitazioni temporali stabilite da queste norme per la proposizione del ricorso, per il suo deposito, per la difesa delle parti e quant’altro finiscano con l’evidenziare seri dubbi di compatibilità con l’art. 24 della Costituzione.
Ugualmente seri dubbi di compatibilità con l’art. 24 della Costituzione mi sembra che si possano prospettare rispetto alle previsioni che in ipotesi di avvenuta stipulazione del contratto, limitano la tutela degli interessati al solo risarcimento per equivalente, oltre tutto secondo un tetto massimo prefissato. C’è da chiedersi, cioè, se simili previsioni siano conformi a quella potestà di perseguire in via giudiziaria la difesa dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi, che alla luce appunto dell’art. 24 della Costituzione, dovrebbe essere intesa in senso pieno e precludere, quindi, al legislatore di fissare a priori limitazioni di sorta in ordine al bene perseguibile.
Naturalmente non si vuole con ciò negare che in determinate materie, come per l’appunto in quella dei lavori pubblici, sussistano particolari esigenze di speditezza, tali da involgere anche i relativi giudizi. Ma, intanto, esse dovrebbero essere anzitutto realizzate con lo snellimento delle fasi a monte, relative alla progettazione dell’opera ed all’affidamento degli appalti, che il più delle volte si protraggono per tempi indefiniti anche per le frequenti problematiche legate all’atteggiamento delle amministrazioni e popolazioni locali. Dovrebbe, inoltre, essere meglio curata l’efficienza e la qualità dell’operato delle pubbliche amministrazioni che, a quanto emerge nei nostri giudizi, lasciano talora fortemente a desiderare.
D’altro canto non credo sia buon segno che le esigenze di speditezza vengano perseguite attraverso la limitazione delle garanzie giurisdizionali dei singoli, tenuto anche conto che, proprio riguardo ai riti accelerati, sotto i quali ricade appunto anche la materia dei lavori pubblici, la giustizia amministrativa assicura tempi di definizione dei giudizi assolutamente e – direi – sorprendentemente ristretti.
È stato infatti calcolato che, mediamente, per questi riti il primo grado si esaurisce in pochi mesi, con punte particolarmente contenute nei casi in cui sia stata accolta la domanda cautelare. Ugualmente celere è il secondo grado dinanzi al Consiglio di Stato.
Semmai questa potrebbe essere l’occasione per meglio disciplinare il nostro giudizio di ottemperanza, assicurando tempi certi e ristretti per l’attuazione del giudicato.
Potrebbe, inoltre, essere questa per noi l’occasione per rivisitare la nostra giurisprudenza che in taluni casi, in presenza di nuovi provvedimenti amministrativi adottati in violazione del giudicato, costringe le parti a riprendere la defatigante strada di un nuovo processo cognitorio, anziché consentire loro di avvalersi direttamente di quello dell’ottemperanza.

I contenuti della attività giurisdizionale

Ho fin qui fatto cenno all’attività svolta nel corso del 2008 nei suoi profili dimensionali ed alle riflessioni che essa suggerisce.
Per quanto riguarda i contenuti di detta attività, è sempre valida la notazione espressa dal Presidente Calabrò il quale, in più di una occasione, ha definito il T.a.r. del Lazio come «l’avamposto dove si avverte il primo e massimo impatto con i problemi della giustizia amministrativa».
Ho anche apprezzato il giudizio formulato recentemente da un osservatore esterno come l’Avvocato generale dello Stato che ha definito questo Tribunale regionale come «il fronte più attuale e vivace del contenzioso amministrativo».
In effetti il T.a.r. del Lazio è caratterizzato, nell’ambito del nostro ordinamento processuale, da una sua particolarissima posizione.
Già con l’originaria legge del 1971 la devoluzione ad esso delle controversie sui provvedimenti ad efficacia nazionale o ultraregionale ne connotava peculiarmente la collocazione nell’ambito del processo amministrativo. Questa posizione è venuta poi accentuandosi in conseguenza delle numerose norme che gli hanno conferito nuove competenze legate a ragioni indipendenti dalla estensione territoriale degli effetti dell’atto. Basti considerare la previsione della sua competenza funzionale in materia di impugnazioni contro le delibere del Consiglio superiore della magistratura; quelle riguardanti i provvedimenti delle Autorità indipendenti; quelle ancora in materia emergenziale, in materia sportiva ed altro ancora. Trattasi di competenze le cui ragioni sono state riferite dal legislatore in taluni casi alla esigenza di assicurare l’uniformità dell’indirizzo giurisprudenziale, in altri casi alla opportunità di evitare conflitti locali troppo accesi (si potrebbe dire per legittima suspicione) o altro ancora. La stessa Corte costituzionale recentemente ha giustificato la competenza funzionale del T.a.r. del Lazio sui provvedimenti in materia emergenziale in virtù dell’interesse che essi presentano a livello nazionale per esigenze di unitarietà, coordinamento e direzione.
La dottrina ha perciò giustamente definito questo T.a.r. come un tribunale regionale a carattere centrale.
Tutto ciò dà l’idea della ampiezza e della complessità delle questioni che il T.a.r. del Lazio è chiamato ad affrontare.
Non è ovviamente questa la sede per ripercorrere le tappe della giurisprudenza da noi espressa nel corso dell’anno passato, che rinvio volentieri alle riviste specializzate. In allegato alla relazione scritta troverete comunque una rassegna, curata dalla collega Giulia Ferrari, di alcuni dei casi di maggior rilievo che sono venuti alla nostra attenzione nel corso del 2008.
A titolo puramente esemplificativo mi limito a ricordare il contenzioso in materia di contrattualistica pubblica, nell’ambito del quale stiamo procedendo alle prime interpretazioni delle varie norme del codice dei contratti del 2006, che, seppure si ponga sulla scia delle diverse versioni della precedente legge Merloni, contiene numerose regole innovative. Nell’esame di questa materia (ma non solo di questa) viene alla luce con particolare evidenza la rilevanza che il diritto comunitario ha ormai assunto nel nostro ordinamento, non soltanto sul piano strettamente normativo ma anche a livello di orientamento interpretativo desumibile, in particolare, dalle pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee.
Merita di essere ricordato anche il contenzioso in materia di provvedimenti di emergenza assunti ai sensi della legge 225 del 1992 e successive modificazioni, per il quale il tribunale regionale del Lazio ha, come si è prima rammentato, competenza funzionale ed è altresì titolare di giurisdizione esclusiva. Come è immaginabile, in questo campo la maggior parte delle controversie ha riguardato provvedimenti adottati per fare fronte all’emergenza rifiuti in Campania. Peraltro situazioni emergenziali sono state dichiarate in altre aree del Paese per varie ragioni, quali la tutela dell’ambiente, le esigenze sanitarie, i grandi eventi, l’emergenza traffico, l’immigrazione etc., e su molte di esse siamo stati chiamati a pronunciarci. Per la verità, anche se il sindacato giurisdizionale sul punto è molto difficile stante l’ampia discrezionalità spettante al riguardo all’amministrazione, a volte si ha l’impressione che queste dichiarazioni non siano tanto volte a fronteggiare vere e proprie situazioni di emergenza, ma vengano disposte al fine di rendere possibile la disapplicazione, consentita dalla legge n. 225, delle più complesse – ma anche più garantisticheregole che disciplinano ordinariamente le attività amministrative interessate.
Vorrei anche ricordare il contenzioso riguardante i magistrati ordinari, che si è fatto ultimamente particolarmente nutrito, in concomitanza con le riforme che hanno di recente investito il loro ordinamento. Numerosi ricorsi sono stati in particolare promossi in ordine ai provvedimenti adottati in applicazione del principio di temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi. Su di esso si è posta, tra l’altro, una delicata questione di carattere intertemporale che abbiamo risolto aderendo alle tesi seguite dal Consiglio superiore della Magistratura e che è attualmente all’esame del Consiglio di Stato.
Vasta risonanza per i suoi riflessi non soltanto giuridici ha avuto l’ordinanza della Sezione III-quater del gennaio 2008, con la quale è stata rimessa alla Corte costituzionale la questione di legittimità della legge n. 40 del 2004, nella parte in cui impone la creazione di embrioni in numero non superiore a tre ed il loro contestuale impianto, vietandone, salvo ipotesi eccezionali, la crioconservazione.
A loro volta ampia eco locale hanno poi avuto le sentenze della II Sezione riguardanti provvedimenti del Sindaco di Roma che hanno interessato incisivamente la nostra città, quale quello volto al contrasto alla prostituzione su strada ed alla tutela della sicurezza urbana, nonché quello sulla istituzione dei parcheggi a pagamento.

I problemi interpretativi

È facile comprendere come l’ampio spettro di controversie rientranti nella nostra competenza ponga frequentemente problemi notevoli di interpretazione delle norme che il T.a.r. del Lazio è chiamato a dipanare per primo, dando avvio a orientamenti giurisprudenziali destinati ad essere sottoposti al vaglio delle giurisdizioni superiori.
Sotto questo profilo il T.a.r. del Lazio esprime spesso una vera e propria giurisprudenza che potrebbe dirsi “di frontiera”, perché si svolge in ambiti privi di precedenti e per lo più anche di contributi dottrinari.
È una giurisprudenza creativa e spesso coraggiosa: basti ricordare, solo per fare qualche esempio, il sindacato “forte” sugli atti delle Autorità indipendenti; l’ampia apertura agli istituti dell’accesso e della partecipazione dei privati al procedimento amministrativo; l’impulso dato dal T.a.r. del Lazio alla costruzione del processo amministrativo come giudizio sul rapporto.
Rispetto a questo tipo di problemi massimo è il nostro impegno nella ricerca della giusta interpretazione delle norme, ma massima è, anche, la nostra flessibilità, nel senso che, una volta utilizzati tutti i possibili strumenti ermeneutici a sostegno di una determinata tesi, non ci siamo mai sottratti dall’aderire agli eventuali diversi orientamenti interpretativi seguiti dal Consiglio di Stato e dalla Cassazione. La generale coerenza dell’ordinamento ci è, infatti, sempre sembrata un valore superiore al quale dovessero essere sacrificate eventuali difformi convinzioni maturate nel nostro grado di giudizio.
Valgono a tal fine le considerazioni svolte dal Presidente de Lise nell’inaugurazione del precedente anno giudiziario, allorché osservò che tale generale coerenza di indirizzi tra giudice amministrativo di primo grado e giudice del grado superiore, oltre a determinare una deflazione del contenzioso, ha un valore aggiunto rispetto a quelli delle altre magistrature, in quanto rappresenta anche una guida operativa per le amministrazioni pubbliche.
Questo atteggiamento che abbiamo sempre conservato è andato incontro, nel corso del 2008, ad alcune difficoltà perché su questioni di rilevante interesse le giurisdizioni superiori non ci hanno fornito indirizzi interpretativi univoci.
Mi riferisco anzitutto alla nota questione della pregiudiziale amministrativa nei giudizi risarcitori, negata dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione e richiesta, invece, dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.
L’orientamento della Cassazione ha il grande merito di assicurare la completa parificazione, dal punto di vista economico, delle situazioni di interesse legittimo a quelle di diritto soggettivo. In virtù di questo indirizzo interpretativo viene infatti escluso che la risarcibilità degli interessi legittimi sia legata a presupposti difformi e più onerosi rispetto a quelli propri dei diritti soggettivi. In definitiva, anche su questo piano, l’interesse legittimo perde quella posizione di «minorità» rispetto al diritto soggettivo che la dottrina più risalente gli attribuiva.
Tuttavia, a parte i profili teorici della questione, non può non apparire quanto meno singolare che un provvedimento amministrativo rimasto incontestato per mancata impugnazione e, pertanto, definitivamente assistito da quella che una volta veniva designata come presunzione di legittimità, possa nel contempo assumere la qualificazione di atto illecito, produttivo di danno civile.
Lascia inoltre perplessi, nell’orientamento della Cassazione, l’enorme sproporzione tra i tempi brevi dati all’interessato per impugnare il provvedimento, e cioè sessanta o centoventi giorni, e quelli dati invece per richiedere il risarcimento del danno da esso asseritamente derivante e, cioè, cinque anni, i quali, avendo natura di prescrizione e non di decadenza, possono protrarsi indefinitamente in presenza di tempestivi atti interruttivi. Tale aspetto sembra confliggere, infatti, con l’insegnamento tradizionale secondo cui i brevi termini di decadenza, imposti dall’ordinamento per procedere alla contestazione giudiziaria dei provvedimenti amministrativi, si basano sull’esigenza che l’interesse pubblico da essi perseguito non resti esposto troppo a lungo ad uno stato di precarietà, sì da richiedersi il loro sollecito consolidamento rispetto a possibili contestazione da parte dei singoli.
Comunque sia, credo che dopo la recente sentenza della Corte di Cassazione del dicembre scorso, che ha di nuovo escluso il principio della pregiudizialità amministrativa, sia necessario un nuovo passaggio della questione dinanzi all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. È presumibile, peraltro, che la tesi della Cassazione finirà per prevalere, considerato che essa ha posto l’adesione o meno alla tematica della pregiudizialità, come una questione di giurisdizione, rimessa in ultima istanza al suo sindacato.
Un’altra questione interpretativa in ordine alla quale mancano allo stato soluzioni univoche è quella concernente la giurisdizione sulla sorte del contratto dopo l’annullamento dell’aggiudicazione.
L’orientamento della Cassazione che attribuisce tale giurisdizione al giudice ordinario risponde ad una costruzione logica ben precisa. Per la Cassazione, cioè, tutto ciò che precede il contratto attiene al rapporto amministrativo volto all’affidamento della prestazione e rientra, quindi, nella sfera di cognizione del giudice amministrativo, mentre, a partire dalla stipulazione del contratto, si costituisce tra l’interessato e la pubblica amministrazione un rapporto obbligatorio, la cui cognizione spetta al giudice ordinario.
Il Consiglio di Stato ha seguito in passato un orientamento opposto. Lo ha poi in parte modificato con la decisione dell’Adunanza plenaria del luglio 2008 ed ora ho visto che più recenti decisioni esprimono indirizzi ancora diversi, valorizzando in particolare la potestà del giudice amministrativo di pronunciarsi incidenter tantum sulle questioni di diritto soggettivo.
La verità è che al di là delle costruzioni concettuali possibili, noi avvertiamo la difficoltà di una situazione in cui, una volta ottenuto l’annullamento dell’aggiudicazione, oltretutto nei tempi rapidi cui ho prima accennato, l’interessato, al fine di ottenere giudiziariamente il bene al quale tende e, cioè, l’affidamento della prestazione, deve riprendere ex novo il suo cammino, mettendosi in coda, per dir così, agli oltre cinque milioni di cause pendenti dinanzi al giudice civile.
La Cassazione ha in tempi recenti mostrato grande sensibilità verso questi aspetti sostanziali del diritto. Lo ha fatto, ad esempio, allorché ha esteso alle vertenze sulla giurisdizione i principi della translatio iudicii stabiliti per le questioni di competenza, in modo da evitare inutili decadenze nel quadro di un unitario servizio giustizia che, pur nella loro distinzione, i vari plessi giurisdizionali esprimono.
Lo ha fatto ancora, recentemente, allorché ha posto precise limitazioni alla deducibilità in corso di giudizio della eccezione di giurisdizione.
È auspicabile che un medesimo approccio interpretativo sia in futuro assunto anche riguardo a questa questione concernente i contratti pubblici, perché la soluzione ora seguita sembra confliggere con i principi di effettività della tutela giudiziaria e di ragionevole durata del processo.
In tale senso mi sembra possano essere d’ausilio anche le disposizioni stabilite al riguardo dalla nuova direttiva comunitaria ricorsi del dicembre 2007.

Conclusioni

Come ho cercato di indicare, il bilancio dell’attività del T.a.r. del Lazio nel 2008 presenta luci ed ombre.
Certamente positiva è l’entità qualitativa e quantitativa dell’attività svolta, che testimonia una volta di più la grande capacità professionale e l’intensità e continuità dell’impegno del personale di magistratura e di quello di segreteria.
È un’attività – ritengo giusto sottolineare – che si è svolta in piena riservatezza, secondo il tradizionale costume di questo Tribunale regionale, ove si è sempre rifuggiti da interventi mediatici estemporanei e costantemente praticata la regola che per noi debbono parlare esclusivamente i provvedimenti adottati, giusti o sbagliati che siano.
Gli elementi negativi nascono invece dalla palese insufficienza della situazione strutturale del Tribunale, che non ci consente di operare come vorremmo e che rischia di offuscare anche il tanto buon lavoro fatto.
È assolutamente necessario, quindi, che questa situazione sia superata affinché il T.a.r. del Lazio possa rispondere con efficacia e con tempestività alla domanda di giustizia che gli è quotidianamente rivolta.
Perché, come è stato giustamente osservato dal Primo Presidente della Corte di Cassazione nel discorso di inaugurazione del nuovo anno giudiziario, «non possiamo lasciare alle nuove generazioni una Giustizia inefficiente che diventa pericolosa, fonte di degrado etico, istituzionale ed economico».

(pubblicato il 26.2.2009)

Note

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