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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del Tar Sicilia – Relazione del Presidente Giorgio Giallombardo proviene da Giustamm.

Autorità, Signore, Signori,

1.- Adempio anche quest’anno al gradito dovere, in occasione della cerimonia di apertura dell’anno giudiziario presso la Sede di Palermo del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, di presentare la relazione sull’attività svolta e sull’andamento della Giustizia amministrativa in questa circoscrizione giudiziaria nel decorso anno 2005.

É questa ormai una consuetudine che, per determinazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, si inserisce a pieno titolo nel contesto delle analoghe iniziative da più tempo praticate presso altre Magistrature, al condivisibile fine di fornire, oltre che agli addetti ai lavori anche all’opinione pubblica, la più ampia informazione sull’andamento e sulle prospettive di questo settore della giustizia, divenuto sempre più fenomeno di massa, così nel Paese come nella nostra realtà territoriale.

L’anno che si è appena concluso è quello che ha segnato un fondamentale “giro di boa” – se mi è consentita l’espressione – nell’attività dei tribunali amministrativi regionali, che hanno ormai compiuto trentadue anni dalla loro entrata in funzione.

Non è certamente un periodo particolarmente lungo nella complessiva storia del Paese, ma è certamente significativo e rilevante, essendo stato caratterizzato da una sempre più diffusa esigenza di giustizia da parte dei cittadini anche nei rapporti con la pubblica amministrazione, strettamente collegata ad una crescita di coscienza civile e di consapevolezza di diritti e doveri cui l’opera dei “nuovi” giudici amministrativi diffusi sull’intero territorio nazionale ha dato un contributo non indifferente. Contributo, mi sento di potere affermare, che continuerà ad avere un ruolofondamentale nel nuovo contesto ordinamentale che va delineandosi dopo le più recenti riforme costituzionali, caratterizzato da una trasformazione profonda della struttura stessa dello Stato, tendente ad un federalismo che vede sempre più affermarsi i centri decisionali regionali e locali ed affievolirsi, fino talora a venir meno, le tradizionali forme di controllo tipiche della precedente struttura statuale tendenzialmente accentratrice.

I nuovi modelli organizzativi che vanno delineandosi, ispirati ai principi del federalismo solidale, della sussidiarietà e quant’altro, postulano invero la presenza attiva di una giurisdizione speciale e specializzata, quale è quella amministrativa, che il più rapidamente ed efficacemente possibile sia in grado di assicurare al cittadino, ovunque residente ed operante, una tutela effettiva nei confronti di qualsivoglia eventuale prevaricazione dei pubblici poteri onde perseguire l’obbiettivo di una costante osservanza del principio di legalità anche attraverso la legittimità dell’azione amministrativa ed, al contempo, della realizzazione, quanto meno tendenziale, di condizioni di pari opportunità per tutti.

Pur nella consapevolezza dei consistenti limiti oggettivi che si frappongono in concreto alla nostra opera – cui accennerò tra poco – ritengo che il Giudice amministrativo non si sottrarrà anche per l’avvenire a questo fondamentale impegno civile al servizio del Popolo Italiano, nel cui nome è chiamato a pronunciare.

Desidero innanzi tutto rivolgere un deferente saluto al Signor Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, che impersona l’unità nazionale ed assolve, pur in questi ultimi mesi del suo mandato, con grande equilibrio ed autorevolezza all’altissimo ruolo di garante della Costituzione e degli assetti ordinamentali in questa consacrati. Al saluto unisco l’auspicio che, pur nel mutare dei ruoli, possa continuare ad essere assicurato anche negli anni a venire alla comunità nazionale il contributo di competenza, di saggezza, di esperienza, che il Presidente Ciampi può ancora offrire.

Un particolare saluto a S.Em. Rev.ma il Sig. Cardinale Salvatore De Giorgi, Arcivescovo Metropolita di Palermo, che manifesta sempre una grande attenzione per la nostra attività.

Un caloroso saluto e un sentito ringraziamento, anche a nome dell’Ufficio, a tutti gli intervenuti – rappresentanti dei vari settori delle Istituzioni, delle Magistrature, del Foro, dell’Università, della Dottrina giuridica e dell’Informazione – che, con la loro presenza, dimostrano l’attenzione e l’interesse con cui le componenti della Società – e non soltanto gli (strettamente) addetti ai lavori – seguono l’attività della Giustizia amministrativa.

Un particolare saluto al Presidente del Consiglio di Stato, Alberto de Roberto, cui mi legano antichi sentimenti di stima ed amicizia, che con grande prestigio e competenza onora la carica di vertice della Giustizia Amministrativa italiana.

Un cordiale saluto anche al nostro Organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, presente alla odierna cerimonia con una autorevole rappresentanza.

Un particolare saluto al Foro di Palermo e della Sicilia occidentale tutta – in questa espressione ricomprendo anche l’Avvocatura dello Stato e le Avvocature degli enti pubblici – qui largamente presente, che vanta una lunga brillante tradizione anche nel settore amministrativo e che ha sempre contribuito in modo determinante all’evoluzione giurisprudenziale.

Un cordiale saluto ai Colleghi tutti, del Consiglio di Stato, del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana e dei Tribunali amministrativi regionali, ed alle rispettive Associazioni; un particolare saluto e ringraziamento al Personale di segreteria ed amministrativo della Giustizia amministrativa, che condivide con encomiabile spirito di servizio il nostro quotidiano impegno, ed ai rappresentanti sindacali, che sempre hanno dimostrato grande equilibrio e collaborazione.

Un pensiero affettuoso e riconoscente verso i Presidenti che mi hanno preceduto: in particolare, fra i più antichi, il Presidente emerito del Consiglio di Stato Giorgio Crisci ed il Presidente emerito della Corte Costituzionale Riccardo Chieppa, che ho avuto la fortuna di avere come maestri nei primi anni della mia attività; fra i più recenti, i Presidenti Guglielmo Serio e Giovanni Castiglione.

Un commosso ricordo per quanti, al servizio della Repubblica nelle sue varie articolazioni, hanno sacrificato la vita nell’adempimento del dovere per la difesa della legge e delle istituzioni, della civile convivenza e della sicurezza dei cittadini.

Un pensiero riconoscente ai nostri connazionali, militari e civili, impegnati in varie parti del mondo in missioni di pace e di sostegno umanitario in favore delle popolazioni meno fortunate: missioni connotate sovente da rischi elevati, affrontati con coraggio e determinazione, come dimostrano le dolorose vicende dei Caduti in Iraq.

2. – Alcuni eventi significativi hanno riguardato questa Sede nel corso dell’anno 2005 (due di segno positivo ed uno di segno negativo), che desidero ricordare brevemente nell’ordine in cui si sono verificati.

2.1. – Il primo – certamente positivo – è dato dall’entrata in funzione, presso questa Sede, della terza Sezione interna, che ha iniziato ad operare dal 1° aprile 2005.

Ciò è stato reso possibile, finalmente, dal raggiungimento del numero minimo di Magistrati allo scopo necessario, per effetto della assegnazione (dal 1° gennaio 2005) di cinque Referendari di nuova nomina disposta dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in esito all’ultimo concorso espletato nell’anno 2004, che – tenuto conto del contestuale trasferimento ad altre Sedi di tre Magistrati precedentemente qui in servizio – ha portato l’organico di fatto del Personale di Magistratura, a Palermo, a 16 unità (compreso chi vi parla), pur a fronte di un organico di diritto previsto in complessive 18 unità, oltre il presidente titolare (fino ad oggi mai coperto interamente).

Come è noto, le funzioni di Presidente della neo-istituita terza Sezione interna sono state conferite dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa al Consigliere Nicolò Monteleone, che nei tre anni precedenti ha esercitato analoghe funzioni presso il T.A.R. della Campania, Sede di Napoli, ove ha presieduto la quarta Sezione interna, dopo avere operato per parecchi anni come magistrato presso questo Ufficio in entrambe le Sezioni, riscuotendo unanime apprezzamento.

L’entrata in funzione della terza Sezione interna ha consentito un incremento del numero di cause trattate ed una più articolata e complessivamente più funzionale ripartizione dei ricorsi per “materia” fra le tre Sezioni qui operanti, pur in presenza di rilevanti difficoltà strutturali ed organizzative, cui si farà cenno più oltre.

2.2. – Il secondo evento – negativo – è costituito dalla proditoria aggressione di cui, nello scorso mese di settembre 2005, è stato oggetto il Collega Calogero Adamo, Presidente della seconda Sezione interna presso questa Sede; che si è risolta, fortunatamente, senza gravi conseguenze di ordine permanente a danno del Magistrato, grazie al coraggioso e pronto intervento del conducente dell’autovettura di servizio e di alcuni elementi delle Forze dell’ordine, che hanno neutralizzato e tratto in arresto l’aggressore.

Al di là dell’ovvia deplorazione del gesto criminale (in atto, alla cognizione della competente Autorità Giudiziaria penale) perpetrato nei confronti di un Magistrato che si è sempre distinto per senso dello Stato e spirito di servizio, oltre che per le elevate e unanimemente riconosciute ed apprezzate qualità professionali, che è tornato a profondere nell’esercizio delle funzioni appena pochi giorni dopo il deprecato episodio, l’evento ha posto in evidenza come anche gli operatori della giurisdizione amministrativa possano essere esposti a gravi rischi in relazione alle attività esercitate.

Devo dare atto della sensibilità manifestata nell’occasione dai responsabili dell’ordine e della sicurezza pubblica di questa Provincia – in primo luogo il Sig. Prefetto di Palermo dott. Giosuè Marino ed i vertici delle Forze dell’ordine, che ringrazio ancora una volta -, i quali hanno dedicato grande attenzione, nell’esercizio delle rispettive funzioni istituzionali, alle problematiche evidenziatesi, ponendo in essere ogni iniziativa, pur nella limitatezza dei mezzi a disposizione, al fine di garantire che l’attività giurisdizionale amministrativa continui ad esercitarsi nel massimo di sicurezza possibile.

2.3. – Il terzo evento – quest’ultimo fortunatamente, positivo – è rappresentato dall’ XI Convegno di diritto amministrativo promosso dall’Associazione dei Giudici amministrativi dell’Unione Europea, che ha avuto luogo, nell’ottobre 2005, nella nostra Città, nel prestigioso Castello Utveggio, sede del Centro di Studi e Ricerche Direzionali – CERISDI -, grazie alla disponibilità sempre manifestata verso i temi culturali e di studio dai suoi vertici, il compianto Presidente Rev. Prof. Ennio Pintacuda, recentemente scomparso, ed il vice-Presidente Prof. Guglielmo Serio, Presidente onorario del Consiglio di Stato e già Presidente di questo Tribunale amministrativo e Presidente del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.

Il Convegno ha trattato il tema dei concetti giuridici a contenuto indeterminato e la giurisdizione amministrativa, sulla base di tre articolate relazioni svolte da magistrati amministrativi dei Paesi partecipanti: per l’Italia l’impegnativo compito è stato assolto da un valoroso Magistrato di questa Sede, il Consigliere Salvatore Veneziano, e questa scelta è stata motivo di compiacimento per l’intero Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.

Il Convegno ha avuto ampia risonanza anche nei Paesi di provenienza dei partecipanti, che non hanno mancato di esternare la loro soddisfazione e per il livello scientifico dei lavori e per la cordiale accoglienza loro riservata, nel solco della tradizione di ospitalità tipica della nostra terra.

3. – Nello scorso anno giudiziario 2005 è proseguito il processo di progressiva entrata a regime delle innovazioni introdotte nel settore della Giustizia amministrativa con la legge 21 luglio 2000, n. 205, legge che, com’è noto, ha ampiamente modificato il campo d’azione assegnato alla giurisdizione amministrativa: la quale, già privata di taluni settori di contenzioso concernente il c.d. pubblico impiego (precisamente quello riguardante le categorie di personale contrattualizzate, epperò non più dipendenti pubblici nel senso tradizionale del termine, ma piuttosto dipendenti della pubblica amministrazione con rapporto disciplinato da istituti di diritto privato del lavoro), si era vista attribuire nuovi e più rilevanti ed impegnativi spazi di intervento, attraverso il superamento del tradizionale riparto di giurisdizione fondato sulla secolare dicotomia “diritti soggettivi” – “interessi legittimi”, integrato dall’attribuzione di competenza per materie o per “blocchi di materie” nei rilevanti settori dei servizi pubblici e dell’urbanistica ed edilizia.

Ed invero, dopo l’ inversione di tendenza nell’assestamento e consolidamento – sia giurisprudenziale che dottrinario – di tali innovazioni verificatasi nel corso del 2004, in conseguenza della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004, alla quale ha fatto seguito la pronunzia n. 281 del 28 luglio 2004 relativa ai contenziosi instaurati nella vigenza dell’originario art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998, ed ancora dallo stesso disciplinati per quanto attiene ai profili di giurisdizione, si sono in qualche misura consolidati e stabilizzati gli orientamenti da queste pronunce emersi.

Si ricorderà certamente che la sentenza n. 204/2004 ha dichiarato la parziale incostituzionalità degli artt. 33 e 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998, come sostituiti dall’art. 7 della l. n. 205 del 2000, ritenendo costituzionalmente illegittima l’attribuzione al giudice amministrativo, nelle materie dei servizi pubblici e dell’urbanistica ed edilizia, di giurisdizione anche sui diritti soggettivi in ambiti nei quali non venga in rilievo il concreto esercizio di pubbliche potestà; la sentenza n. 281/2004 ha, poi, dichiarato la parziale incostituzionalità dell’originario art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998 per la parte in cui, eccedendo dai limiti della delega, non si è limitato ad estendere la giurisdizione amministrativa ai diritti patrimoniali conseguenziali, ivi compreso quello al risarcimento del danno. L’effetto, combinato, di entrambe le pronunzie costituzionali è stato quello di provocare un rilevante ridimensionamento degli ambiti di giurisdizione esclusiva attribuiti al giudice amministrativo nelle materie dei servizi pubblici e dell’urbanistica ed edilizia, quali sino a quel momento erano venuti a delinearsi.

Nella relazione di inaugurazione dello scorso anno giudiziario si era posto in evidenza, indipendentemente da qualsiasi valutazione, in particolare, della sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 – sia per quanto riguarda la tecnica di intervento “ortopedico” sul testo normativo all’esame, sostanzialmente “riscritto” dalla Corte, che per quanto riguarda i presupposti storico-giuridici dai quali essa muove e la individuazione esatta dei suoi stessi effetti – come tale pronuncia potesse introdurre nuovi elementi di incertezza in un ambito – quello dell’accesso dei cittadini alla tutela giurisdizionale – di rilievo costituzionale e di sicuro impatto nei confronti della percezione comune dei rapporti tra le istituzioni ed i cittadini stessi.

É innegabile, infatti, come i dubbi e le incertezze nella individuazione del giudice competente, e le connesse pronunzie declinatorie del giudice erroneamente adito, possano costituire un ulteriore fattore di allungamento dei tempi della giustizia e, quindi, una ulteriore remora alla concreta realizzazione del principio costituzionale della effettività della tutela giurisdizionale, con evidenti riflessi negativi sulla già compromessa immagine del servizio giustizia presso i cittadini direttamente interessati e, più in generale, presso tutta l’opinione pubblica.

La situazione, tuttavia, tende progressivamente a chiarirsi, in quanto il panorama giurisprudenziale degli ultimi mesi dell’anno 2004 e dell’intero 2005 è stato caratterizzato da numerose pronunzie di rivisitazione, alla luce della citata sentenza costituzionale n. 204 del 2004, degli approdi ai quali la stessa giurisprudenza era pervenuta successivamente ai citati interventi di riforma.

E ciò anche con riguardo ai giudizi pendenti, per effetto di un consolidato orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione secondo il quale le pronunzie della Corte Costituzionale producono effetti retroattivi sui giudizi pendenti anche ai fini della determinazione della giurisdizione competente (fra tante, SS.UU. , 6 maggio 2002, n. 6487).

4. – Pur nella consapevolezza della persistente fluidità della materia – ed a mero titolo esemplificativo della molteplicità dei profili di dubbio ed incertezza, con riferimento ad ipotesi ricorrenti – può sin d’ora darsi atto che, per effetto della sostanziale riscrittura dell’art. 33 del D.Lgs. n. 80/1998, sembra essersi consolidato, nel corso del 2005, l’indirizzo interpretativo secondo cui risultano sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie relative ai diritti meramente patrimoniali vantati nei confronti del Servizio Sanitario Nazionale dai soggetti accreditati per l’erogazione delle prestazioni sanitarie e farmaceutiche ai cittadini, mentre continuano a permanere nell’ambito della giurisdizione amministrativa le controversie relative agli atti con i quali le amministrazioni preposte indirettamente incidano su tali diritti patrimoniali attraverso la determinazione autoritativa della “quantità” di prestazioni sanitarie concretamente erogabili da ciascun soggetto accreditato (mi riferisco ai provvedimenti di determinazione dei c.d. budgets annuali delle strutture accreditate con il S.S.N.).

Sul punto, l’uso del condizionale è consigliato da una doverosa prudenza discendente dalla consapevolezza della necessità di attendere l’ulteriore, auspicabilmente definitivo consolidamento degli orientamenti giurisprudenziali attraverso, anche, le pronunzie del giudice d’appello ed eventualmente della Corte di Cassazione, quale giudice della giurisdizione; questo Tribunale, comunque, sin dall’indomani del manifestarsi dell’orientamento in tema da parte del Giudice delle leggi,si è indirizzato nei sensi sopra delineati, con sentenza n. 1543 del 16 luglio 2004, in tema di controversie relative ai diritti meramente patrimoniali dei soggetti accreditati, e con sentenze nn. 2128 e seguenti del 30 settembre 2004, in tema di determinazione dei budgets annuali. Su questa linea ha continuato al orientarsi la giurisprudenza del Tribunale nel corso del 2005.

4.- 1. – Egualmente, può rilevarsi che, per effetto della eliminazione del termine “comportamenti” dal testo dell’art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998, la giurisprudenza ha già dovuto sottoporre a revisione gli approdi ai quali era pervenuta a proposito delle controversie relative ai fenomeni di c.d. “accessione invertita” (genericamente intesi quali ipotesi di realizzazione di un’opera pubblica su area privata non legittimamente acquisita attraverso un regolare procedimento espropriativo), nella duplice caratterizzazione dell’oc-cupazione acquisitiva (connotata dalla esistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità) e della occupazione usurpativa (connotata, invece, dall’assenza o dall’intervenuto annullamento della dichiarazione di pubblica utilità).

Su questa tematica il giudice amministrativo aveva abbastanza pacificamente, e rapidamente, riconosciuto la sussistenza della propria giurisdizione a conoscere le domande risarcitorie discendenti da ipotesi di occupazione acquisitiva, mentre qualche margine di incertezza residuava per le ipotesi di occupazione usurpativa, nelle quali questo Tribunale aveva affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa in consapevole, e motivato, dissenso dagli orientamenti del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione (sentenza n. 829 del 14 maggio 2004, in una fattispecie relativa ad opere di urbanizzazione realizzate in dichiarata assenza di qualsivoglia procedura espropriativa).

Successivamente alla citata pronunzia di incostituzionalità n. 204/2004, mentre appaiono essere venute meno le considerazioni logico-giuridiche che supportavano l’orientamento “dissenziente” a proposito della occupazione “usurpativa” (sul punto T.A.R. Emilia Romagna – Parma, n. 330/2004), questo Tribunale ha avuto modo di pronunziarsi nel senso di denegare la giurisdizione in una ipotesi di occupazione acquisitiva (sentenza n. 2422 del 29 ottobre 2004 e successive: fra le più recenti si ricorda la n. 1255 del 19 luglio 2005 ), a fronte di qualche pronunzia di altro Tribunale di segno opposto (T.A.R. Puglia, Bari n. 4181/2004) e di una pronunzia del Consiglio di Stato (sez. IV, n. 6329/2004) che declina la giurisdizione in una fattispecie che sembra avere tutte le caratteristiche della occupazione acquisitiva, ma che viene invece qualificata come usurpativa: pronunce, queste ultime, che appaiono comunque superate dall’evoluzione successiva della giurisprudenza.

Ad aiutare l’interprete a trovare un qualche punto fermo a proposito dell’art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998 è, fortunatamente, già intervenuta la Corte di Cassazione, la quale mostra di ritenere nuovamente ricomprese nella giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria le controversie relative ad azioni possessorie proposte nei confronti della Pubblica Amministrazione (SS.UU., ord. n. 21099 del 4 novembre 2004), nonché quelle relative alle ipotesi di c.d. “accessione invertita” (SS.UU., ordd. n. 21944 del 22 novembre 2004 e n. 22892 del 7 dicembre 2004, seguite, nel 2005, da altre pronunce essenzialmente confermative).

4.2. – É altresì venuto praticamente meno, a seguito della più volte ricordata sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, il filone dei ricorsi per ingiunzione, ai sensi dell’art. 8 della legge 205/2000, che fino al citato intervento della Corte venivano proposti innanzi a questo T.A.R. in ragione di svariate migliaia l’anno nei confronti delle Aziende USL da parte di soggetti creditori per prestazioni (prevalentemente, di farmaci e presidi sanitari) effettuate in favore di assistiti del Servizio sanitario nazionale.
Tale fenomeno (ripetutamente segnalato, per la sua imponente dimensione finanziaria, all’attenzione degli Organi competenti nelle relazioni per l’inaugurazione degli anni giudiziari 2003,2004,2005), ancorché allo stato esaurito, ha lasciato tuttavia un”onda lunga”, costituita da parecchie centinaia di ricorsi in opposizione a decreti ingiuntivi (circa settecento), proposti dalle Aziende USL, e dai ricorsi contenenti istanze di provvisionale che sono state accolte (oltre un migliaio): ricorsi, tutti, che bisognerà definire.

Nel corso del 2005 sono stati esitati circa quattrocento dei predetti ricorsi in opposizione, e quelli residui (tranne un gruppo, per i quali non è stata finora presentata domanda di fissazione d’udienza, e che sembrano avviati alla perenzione) sono già iscritti a ruolo per le udienze dei primi mesi del 2006.
Si passerà successivamente a portare in udienza quelli per i quali è stata accolta l’istanza di provvisionale.

É doveroso evidenziare che i predetti ricorsi in opposizione a decreti ingiuntivi sono stati iscritti a ruolo in aggiunta all’ordinario carico di lavoro dei Magistrati, grazie alla disponibilità e allo spirito di servizio sempre manifestato dagli stessi e dal personale di segreteria.

Alla stessa “onda lunga” cui ho accennato si connette altresì l’elevato numero di ricorsi per ottemperanza proposti per ottenere il pieno adempimento, da parte di alcune AUSL, di decreti ingiuntivi emessi nei confronti delle stesse, ed i cui giudizi non di rado si sono conclusi con declaratoria di cessazione della materia del contendere.

5. – Dopo avere evidenziato quelli che possono definirsi profili di ridimensionamento, ma non di soppressione, della nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo discendenti dalle sentenze nn.204 e 281 del 2004 della Corte Costituzionale, non può tuttavia, sottacersi come tali pronunzie abbiano una sensibile rilevanza in “positivo” per la giurisdizione amministrativa, laddove riconoscono in linea di principio la legittimità costituzionale di nuove attribuzioni di giurisdizione esclusiva, estesa ai diritti soggettivi, con l’unico limite della necessaria sussistenza dell’esercizio di pubbliche potestà nella materia, ed affermano esplicitamente – e quindi sostanzialmente consolidano – la legittimità costituzionale dell’attribuzione al giudice amministrativo di un generale potere risarcitorio, operata dall’art. 35 del D.Lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7 della l. n. 205/2000.

Con riferimento al primo profilo, la sentenza n. 204/2004 ha, infatti, espressamente fatto salva la facoltà del legislatore ordinario di estendere gli ambiti di giurisdizione esclusiva ad eventuali nuove materie, senza alcun limite di ordine “quantitativo”, a condizione della sussistenza dell’esercizio di pubbliche potestà incidenti anche su posizioni di diritto soggettivo; con riferimento al secondo profilo, la medesima sentenza n. 204 – così come, sia pur più limitatamente, anche la successiva n. 281 – ha espressamente fatto salvo il potere del giudice amministrativo di disporre il risarcimento del danno conseguente all’annullamento degli atti amministrativi, quale forma di tutela, ulteriore rispetto a quella demolitoria, da utilizzare per rendere pienamente giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.

E ciò in esplicito riconoscimento della piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Giudice amministrativo ed in attuazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale, anche amministrativa, affermato dall’art. 24 della Costituzione.

Di tali profili mostra già di avere piena consapevolezza la stessa Corte di Cassazione (SS.UU. ord. 17 novembre 2004, n. 21710, in specifica applicazione dell’art. 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998, nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 281 del 2004), che attribuisce alla competenza del giudice amministrativo una azione con la quale si deducevano vizi del procedimento amministrativo, così facendo valere posizioni d’interesse legittimo tutelabili dinanzi al giudice amministrativo, e contestualmente si introducevano pretese di risarcimento in forma specifica, o per equivalente, conseguenziali alla denunciata illegittimità degli atti amministrativi.

Si conferma così la concentrazione nell’unica sede della giurisdizione amministrativa sia del giudizio di legittimità che di quello sul risarcimento dei danni conseguenti, venendo così meno definitivamente la necessità, propria del precedente sistema, di dovere instaurare due diversi giudizi, l’uno giustapposto all’altro, per potere conseguire lo stesso risultato.

Elemento caratterizzante di tale tipo di contenzioso è il riconoscimento della risarcibilità del danno derivante dalla lesione, oltre che dei diritti soggettivi, anche degli interessi legittimi, laddove questi ultimi non riescano ad ottenere una tutela, per così dire, “fisiologica”, attraverso l’annullamento dell’atto illegittimo.

Se tale principio risulta ormai acquisito, fin dalla fondamentale svolta segnata, in giurisprudenza, dalla sent. 500/1999 delle SS.UU. della Corte di Cassazione, era sorta un’ampia e articolata problematica per quanto attiene alla concreta attuazione della tutela risarcitoria demandata alla giurisdizione amministrativa, diretta conseguenza dell’espandersi di quest’ultima ad un campo di intervento del tutto nuovo rispetto a quelli tradizionali.

In questo contesto, segnato nella fase iniziale da non poche incertezze, si va consolidando un orientamento che trae le mosse dalla fondamentale decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 26 marzo 2003 (cui la questione era stata rimessa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede di esame dell’appello avverso una sentenza di questo Tribunale, Sede di Palermo), che, confermando la pronuncia appellata, ha affermato il principio della necessità di una previa declaratoria di illegittimità di un atto della Pubblica Amministrazione – e quindi, dell’impugnazione di tale atto – perché possa introdursi un’azione risarcitoria nei confronti dell’Amministrazione medesima.

6.- In occasione delle inaugurazioni degli ultimi tre anni giudiziari era stata segnalata una norma processuale, nel filone di quelle della legge 205/2000 volte a preordinare corsie “preferenziali” per la trattazione e la definizione di determinate tipologie di controversie: precisamente, l’art. 14 del D.Lvo 20 agosto 2002, n. 190, recante norme di attuazione della legge n. 443/2001, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale.

Nei confronti della previsione, contenuta nel 2° c. di detto articolo e concernente l’esclusione, dagli effetti dell’applicazione della medesima, della reintegrazione in forma specifica, sostituita esclusivamente dal risarcimento per equivalente, erano state formulate riserve, per l’ipotizzabile sorgere di fenomeni distorsivi, con imprevedibili ricadute (di segno negativo) sulla finanza pubblica.

Deve tuttavia confermarsi quanto già rilevato negli anni scorsi, e cioè che tale norma, in pochi casi applicata presso questa Sede limitatamente al versante processuale (fissazione d’ufficio dell’udienza, termini abbreviati), non ha finora avuto occasione di concreta applicazione sul versante risarcitorio.

7. – Vanno altresì riproposte le riserve già più volte formulate nei confronti del decreto legge 19 agosto 2003, n. 220, convertito con legge 17 ottobre 2003, n. 280 “Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva” – c.d. decreto “salva calcio” -, che per un verso ha delimitato (in buona sostanza, significativamente ridotto) l’ambito di intervento in tale materia degli organi della giurisdizione statale rispetto a quelli dell’ordinamento sportivo, fondamentalmente con il riconoscimento dell’autonomia di quest’ultimo e con la riserva ad esso delle questioni concernenti l’osservanza e l’applicazione delle proprie norme regolamentari, organizzative e statutarie nonché l’applicazione delle sanzioni disciplinari (art. 2), e con l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (per vero, ormai residuale) delle controversie aventi ad oggetto atti del C.O.N.I. e delle Federazioni sportive esulanti da quelle sopra menzionate (art. 3, primo comma); e per altro verso, incidendo rilevantemente sulla materia processuale, ha concentrato nel solo T.A.R. del Lazio, sede di Roma, “in via esclusiva”, la competenza in primo grado a decidere le controversie concernenti la legittimità di atti degli organismi operanti nel contesto dell’ordinamento sportivo nazionale: in certo senso “blindando” tale riserva di competenza mediante la previsione della rilevabilità d’ufficio della carenza di potere decisorio dei T.A.R. periferici (in deroga al principio generale, sancito dalla legge sui T.A.R. e confermato dalla legge 205/2000, per cui la incompetenza territoriale del giudice amministrativo di primo grado non può essere rilevata d’ufficio dal giudice adito ma va proposta con eccezione di parte, nei limiti temporali e con le modalità decisorie nella stessa legge previste).

Di tale normativa, si ritiene di dover ancora una volta rilevare come la stessa comporti un’ulteriore deroga al principio della competenza territoriale dei T.A.R. periferici, in tutti i casi in cui non vengano in questione atti di organi centrali dell’ordinamento sportivo: ciò che potrebbe far sorgere qualche dubbio circa la conformità al dettato dell’art. 125 della Costituzione, che prevede l’istituzione di organi di giustizia amministrativa di primo grado in ambito regionale: col che potrebbe realizzarsi un “vulnus” della scelta del Costituente di decentrare sul piano territoriale la giurisdizione amministrativa di primo grado, per renderne più agevole l’accesso al cittadino. “Vulnus” peraltro già più volte verificatosi, con l’attribuzione di competenze funzionali inderogabili al T.A.R. del Lazio – Sede di Roma – in determinate materie: ricordo i provvedimenti del Consiglio Superiore della Magistratura in tema di “status” dei magistrati ordinari; i provvedimenti delle Autorità indipendenti, ed altre ipotesi di minore rilievo.

Continuare a praticare siffatte scelte normative finirebbe con il concentrare nell’unica sede di Roma il primo ed il secondo grado di giudizio su talune materie ad esclusiva discrezione del legislatore ordinario, probabilmente in violazione, avuto riguardo alla norma costituzionale poc’anzi citata, anche del principio del “giudice naturale”. Senza dire che tale tendenza sembra porsi in contrasto con le opzioni federaliste ripetutamente enunciate dalla maggior parte degli schieramenti politici ed ora contenute nelle recenti modifiche in tal senso apportate nell’organizzazione costituzionale dello Stato.

8. – Un cenno merita altresì, per la potenziale incidenza sull’ambito della giurisdizione amministrativa in rapporto a quella del giudice ordinario, l’ orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione in tema di concorsi interni nell’ambito della Pubblica Amministrazione.

L’art. 63, quarto comma, del D.Lvo 165/2001, recante le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, e che ha recepito le disposizioni contenute nel D.Lvo 29/1993 e successive modificazioni, nel devolvere al giudice ordinario tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro contrattualizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, ha fatto salva la cognizione del giudice amministrativo sulle controversie “in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”. La norma era stata dapprima interpretata dalla Corte di Cassazione nel senso che la riserva residuale al giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali concernesse esclusivamente quelle strumentali alla costituzione del rapporto di lavoro e non riguardasse i casi in cui il concorso fosse diretto non già ad assumere, ma a promuovere personale già in servizio, o comunque a modificarne lo “status”. Sennonché, tale orientamento è stato ora rivisto dalla Corte di Cassazione, con sentenza delle Sezioni Unite n. 15403 del 15 ottobre 2003, successivamente precisata con sentenza delle stesse SS.UU. n. 18886 del 10 dicembre 2003, secondo cui la riserva al giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali, prevista dall’art. 63, quarto comma, del D.Lvo 165/2001, deve ritenersi comprensiva anche di talune tipologie di controversie concernenti le prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore: in altre parole, i concorsi interni.

Tale orientamento innovativo della giurisprudenza della Cassazione, ulteriormente confermato dalle medesime SS.UU. con ord. 26 maggio 2004, n. 10183 e successive pronunce dello stesso segno, risulta recepito anche dal giudice amministrativo (per tutte, vedasi Consiglio di Stato, Sez. IV n. 6942/2004, Sez.V n. 6560/2004) ed ha determinato il “ritorno” al giudice amministrativo di un non irrilevante numero di controversie che negli anni precedenti sembrava destinato ad essere deciso dal giudice ordinario: il che ha già comportato e comporterà un ampliamento, sicuramente significativo, dell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali, attesa anche la tendenza delle Amministrazioni, specie quelle degli enti locali, ad un’applicazione estensiva delle norme che consentono il ricorso a procedure di concorso interno per la copertura dei posti vacanti.

9. – Prima di passare all’esame dell’attuale stato complessivo della giustizia amministrativa, sembra opportuno dare brevemente conto di taluni fra i più significativi indirizzi della giurisprudenza di questo Tribunale amministrativo regionale – Sede di Palermo – quali è dato cogliere dalle pronunce rese nel corso dell’anno 2005.

9.1.- In tema di giurisdizione, come già accennato, ci si è ormai definitivamente adeguati al noto indirizzo della giurisprudenza costituzionale (Corte cost., n. 204 del 6 luglio 2004 e successive, cit.), declinandosi, ad esempio, la giurisdizione in favore del giudice ordinario nelle ipotesi di occupazione usurpativa riconducibile a mero comportamento dell’Amministrazione (cfr., fra le più recenti, sent. n. 6320 del 25 novembre 2005).

Altrettanto dicasi per le controversie relative a diritti patrimoniali nei confronti del Servizio sanitario nazionale (si rinvia in argomento a quanto riferito “supra”, § 4).

Sempre avuto riguardo all’aspetto della giurisdizione, in materia di ammissione ai benefici finanziari per attività economiche e, correlativamente, avverso provvedimenti di revoca di tali benefici, ci si è attenuti alla giurisprudenza della Cassazione, secondo cui rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie concernenti provvedimenti di revoca di contributi e benefici che trovano la loro causa in una qualche inadempienza del beneficiario, mentre restano riservate al giudice amministrativo quelle in ordine ai provvedimenti in autotutela incidenti sul momento genetico della concessione dei benefici in parola.

Conseguentemente, ad esempio, si è ritenuto che le controversie inerenti il recupero dei finanziamenti di provenienza pubblica sono devolute al giudice amministrativo solo se la ripetizione è disposta per rinnovata valutazione dell’interesse pubblico sotteso alla primitiva erogazione o per vizi propri dell’atto che la dispone, mentre spetta all’A.G.O. nel caso in cui il recupero derivi da inadempimento da parte del beneficiario degli obblighi impostigli dalla legge o dallo stesso provvedimento di attribuzione del beneficio, e quindi, in generale, dalla disciplina regolatrice del rapporto (cfr. sent. n. 1255 del 19 luglio 2005).

Ancora con riferimento all’aspetto della giurisdizione è stato evidenziato come una associazione ONLUS non riconosciuta non può farsi rientrare nella nozione a contenuto sostanziale di “organismo di diritto pubblico”, di derivazione comunitaria, introdotta nel nostro ordinamento, per la prima volta, ad opera della Direttiva 89/440/CE ed ancorata a precisi parametri di qualificazione individuati dalla Corte di Giustizia CE con la decisione 15 gennaio 1998 (causa C- 44/96). Nel caso specifico, si è declinata la giurisdizione dopo avere anche considerato che l’organismo in questione non potesse farsi rientrare nell’ambito soggettivo di applicazione della L.R. 2 agosto 2002, n. 7, e cioè tra i soggetti tenuti all’applicazione della disciplina sui lavori pubblici, trattandosi di opera assistita da finanziamento pubblico non superiore al 50% del costo della stessa e non inserita in una “programmazione regionale di finanziamento” (art. 1 della L.R. 19 maggio 2003, n. 7): cfr. sentt. n. 6309 del 25 novembre 2005 e n. 7468 del 14 dicembre 2005.

Si è ritenuto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo anche in ipotesi di controversie concernenti recuperi di somme a titolo di contributi INPS scaturenti da verbali di accertamento redatti da funzionari dell’Istituto nei confronti dei soggetti ricorrenti, trattandosi di materia rientrante nella cognizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

Si è altresì ritenuto che la giurisdizione in ordine alle controversie relative al rapporto del funzionario onorario vada determinata con riguardo alla sostanziale posizione (di diritto soggettivo o di interesse legittimo) fatta valere in giudizio, con la conseguente devoluzione al giudice ordinario della controversia promossa dall’ente per conseguire, ai sensi dell’art. 2033 c.c., il recupero di somme versate senza titolo al detto funzionario, trattandosi di pretesa relativa a posizione di diritto soggettivo dell’ente medesimo. (cfr. sent. n. 4990 del 9 novembre 2005).

9.2.- In materia di pubblici appalti di lavori e servizi, premesso che trattasi di settore che si caratterizza per un nutrito contenzioso, molto complesso e sfaccettato per il sommarsi di problematiche sia processuali sia sostanziali, queste ultime a loro volta connesse ad una normativa assai frammentaria e di tutt’altro che agevole ed univoca interpretazione, anche per la stratificazione ed il sovrapporsi di direttive comunitarie, norme statali e norme regionali, va ricordato che le relative controversie rientrano nell’ambito di applicazione delle procedure cosiddette “accelerate” di cui all’art. 4 della legge 205/2000: ciò che, se da un lato comporta un impegno assai elevato per i collegi giudicanti (specie perché la formazione del ruolo delle udienze pubbliche finisce in buona sostanza per essere sottratto alla disponibilità dell’Ufficio, divenendo pressoché vincolata per quanto attiene alle cause in parola), dall’altro ha l’innegabile pregio di consentire la definizione delle controversie in tempi normalmente assai brevi, mediamente, presso questa Sede, fra i sei e gli otto mesi e comunque quasi mai oltre l’anno dalla proposizione del ricorso.

La complessità della materia ha determinato talora, anche presso questo T.A.R., qualche oscillazione in giurisprudenza fra le Sezioni ed i Collegi giudicanti.

Va segnalato, ad esempio, che con alcune recenti pronunzie (cfr. sentt. n. 977/2005 e n. 1401/2005), andandosi in contrario avviso rispetto alle conclusioni di altri collegi, si è ritenuto che, nel caso in cui il bando di gara (al pari del bando tipo regionale) preveda il ricorso al “sorteggio” in presenza di offerte uguali, debba ritenersi preclusa la possibilità di verificare, in sede di gara, la disponibilità delle imprese presenti a formulare un’offerta migliorativa (ai sensi dell’art. 77 del regolamento di Contabilità di Stato), per due ordini di ragioni:
– l’individuazione, quale criterio di aggiudicazione finale, del mero sorteggio potrebbe aver disincentivato la partecipazione alla seduta di gara di talune imprese che hanno presentato offerta, inducendo in esse la convinzione della superfluità della presenza fisica del proprio legale rappresentante, così ledendo la par condicio che deve essere garantita a tutte le imprese;
– dovendosi applicare, negli appalti con importo a base d’asta inferiore alla soglia comunitaria, il sistema di esclusione automatica delle offerte anomale, l’esperimento di miglioria spesso può condurre all’aberrante risultato dell’aggiudicazione ad una offerta di importo pari od inferiore a quello di altre offerte legittimamente escluse in quanto al di sopra della soglia di anomalia e che, quindi, se presentata originariamente, sarebbe stata per tale ragione essa stessa esclusa.

Va rilevato comunque che il riferito orientamento è stato tenuto in conto dal Legislatore regionale che, con la recentissima legge in materia di appalti n. 16 del 29 novembre 2005, ha previsto che “in presenza di offerte uguali, si procede immediatamente al sorteggio”, eliminando così in radice ogni possibilità di contrasto giurisprudenziale.

Sempre in materia di appalti, la recente sentenza n. 1416 del 17 novembre 2005 ha confermato l’orientamento, consolidato in giurisprudenza, secondo cui è possibile il contemporaneo accoglimento del ricorso principale e del ricorso incidentale, con l’effetto peraltro che né il soggetto ordinariamente aggiudicatario (ricorrente incidentale), né il soggetto aspirante alla aggiudicazione in via di subentro (ricorrente principale), ottengono l’affidamento della concessione. Tale (discutibile) conseguenza viene dalla giurisprudenza maggioritaria correlata all’interesse “strumentale” alla ripetizione della stessa gara da parte dell’Amministrazione, alla quale entrambi i contendenti potrebbero nuovamente partecipare, ma con quali effetti dirompenti per l’interesse pubblico alla sollecita realizzazione di una data opera è facile immaginare.

Ancora in tema di appalti, è stato ritenuto che qualora l’amministrazione abbia indetto una gara di appalto, ma, erroneamente, non abbia previsto la necessaria copertura finanziaria per far fronte ai futuri obblighi contrattuali, deve ritenersi legittimo il provvedimento, adottato in autotutela dalla medesima P.A., di annullamento degli atti di indizione della stessa gara, atteso che, in una simile situazione, l’amministrazione intimata non avrebbe potuto stipulare il relativo contratto, e l’unico strumento a disposizione per rimediare all’erronea indizione della procedura concorsuale non può che essere l’annullamento degli atti illegittimi, a prescindere dal rilievo che può assumere, ad altri fini, ad es. risarcitori, tale complessivo comportamento. (cfr. sent. n. 560 del 18 aprile 2005).

9.3.- Abbastanza frequenti i ricorsi in materia di nulla osta paesaggistici, avverso il diniego di N.O. paesaggistico, opposto dalle Soprintendenze ai BB.CC.AA. in ordine a progetti di fabbricati ricadenti in zone sottoposte a vincolo, o in ordine alle domande di concessione in sanatoria per fabbricati costruiti abusivamente.

Le problematiche connesse ai provvedimenti delle Soprintendenze si sono evidenziate particolarmente pregnanti nei casi di diniego del N.O. in ordine a progetti di costruzione di impianti eolici di produzione di energia elettrica, per la rilevanza dei contrapposti interessi in gioco, entrambi pubblici: quello alla salvaguardia del paesaggio (valore costituzionalmente riconosciuto: art. 9 Cost.) e quello alla utilizzazione di energie rinnovabili e “pulite”, per i riflessi positivi che possono derivarne alla salvaguardia dell’ambiente, e proprio per questo oggetto di una normativa statale di incentivazione. Su tale specifica tematica vanno segnalate le sentenze n. 150 del 4 febbraio 2005 e n. 1671 del 28 settembre 2005, con cui si è affermato che nella valutazione della compatibilità paesaggistica degli interventi sul territorio, in un sistema pluralistico quale quello introdotto dalla Costituzione repubblicana, l’amministrazione preposta alla tutela dei valori paesaggistici deve valutare la compatibilità dell’attività autorizzanda rispetto al vincolo, ponendo in comparazione detti valori con gli interessi antagonisti, nella ricerca di una soluzione necessariamente comparativa della dialettica fra le esigenze dell’impresa e quelle afferenti valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere amministrativo di autorizzazione di attività imprenditoriali.

9.4.- Altra materia da ricordare è quella della realizzazione di impianti di trasmissione per telefonia in cui vengono a contrapporsi rilevanti interessi pubblici: da un lato quello dello sviluppo delle reti di telecomunicazioni, in particolare per la telefonia cellulare, dall’altro quello alla tutela della salute dei singoli e delle collettività dai pericoli dell’inquinamento elettromagnetico. Di qui i frequenti provvedimenti di Amministrazioni comunali, volti a variamente limitare la realizzazione degli impianti in parola, provvedimenti puntualmente impugnati dalle società concessionarie, le quali invocano l’applicazione della normativa speciale di cui al D.lg. 1 agosto 2003, n. 259 (codice delle comunicazioni elettroniche), ed in particolare dell’art. 86 dello stesso, ai sensi del 3 c. del quale le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione “sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria,… pur restando di proprietà dei rispettivi operatori”.

Chiamato ripetutamente a pronunciarsi in sede cautelare su ricorsi in tale materia, il Tribunale si è in linea generale conformato al prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui anche dopo l’entrata in vigore della legge 22 febbraio 2001, n. 36, che all’art. 8, sesto comma, attribuisce ai comuni il potere di “minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi magnetici”, l’ente locale non è legittimato a prevedere limiti generalizzati di esposizione diversi da quelli stabiliti dallo Stato né ad introdurre una deroga a tali limiti, in tema di impianti di telefonia mobile.

9.5.- In materia di diritto accesso, la giurisprudenza di questo TAR non si discosta da quella prevalente. In particolare, con ordinanza n. 448 del 14 dicembre 2005, si esclude una richiesta di accesso a tutti gli atti di un pubblico appalto finalizzata, nella sua genericità, ad un inammissibile, esplorativo “controllo generalizzato” dell’azione amministrativa senza alcuna correlazione con gli atti impugnati e con le censure dedotte nel precedente, connesso ricorso giurisdizionale.

Ancora, è stata ritenuta inammissibile una azione proposta ai sensi dell’art. 25 della legge 241 del 1990 al fine di ottenere l’accesso nei confronti di atti emessi dal commissario ad acta nominato in sede di esecuzione del giudicato, atteso che tali atti non sono in alcun modo riferibili all’amministrazione ed essi, conseguentemente, esulano dalla definizione normativa di atto amministrativo accessibile di cui all’art. 22 della stessa legge n. 241/1990. L’inammissibilità, in tale ipotesi, sussiste sia sotto il profilo soggettivo (il commissario ad acta non è una pubblica amministrazione, né un soggetto ad essa equiparato), sia sotto il profilo oggettivo (la richiesta non concerne documenti ed attività qualificabili, quantomeno in senso oggettivo e funzionale, come amministrative e riconducibili all’apparato amministrativo): cfr.sent. n. 5000 del 9 novembre 2005.

9.6.- Qualche novità di rilievo si registra nella materia dei ricorsi contro il silenzio della Pubblica Amministrazione, previsti dall’art. 2 della legge 21 luglio 2000, n. 205, in relazione alle modifiche apportate, al testo originario dell’art. 2, c. 5, della l. 7 agosto 1990, 241, dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, e successivamente sostituito dall’art. 3, c. 6-bis, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, nel testo risultante dalla legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80.
Dispone la soprindicata norma, nel testo ora vigente che: “Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3, il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai predetti commi 2 o 3. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti”.

La giurisprudenza di questo Tribunale amministrativo, in linea peraltro con l’orientamento del Consiglio di Stato sin dalla fondamentale (in materia) decisione dell’Adunanza Plenaria n. 1 del 9 gennaio 2002, ha ritenuto che il giudizio sul silenzio serbato dall’amministrazione ha natura di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere con atto espresso, ma non di verifica della fondatezza della pretesa sostanziale del ricorrente, nemmeno nel caso di atti vincolati o di atti di discrezionalità limitata, e conseguentemente, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione ma può solo ordinare alla stessa di provvedere o nominare in caso di inerzia un commissario ad acta (cfr. T.A.R. Sicilia – Palermo, n. 1035 del 14 giugno 2004 e n. 1674 del 28 settembre 2005; nella stessa direzione la Sezione staccata di Catania, con sent. n. 1725 del 17 ottobre 2005, che ha ritenuto che il giudice amministrativo, in buona sostanza, non disponendo nella specie di giurisdizione estesa al merito, può accertare la fondatezza della pretesa solo nel caso essa attenga ad attività vincolata della P.A., ma non quando si verta nell’ambito di potestà discrezionali).

Tanto più che il testo normativo sopra riportato, quale risulta dalle ultime modifiche, prevedendo che il giudice amministrativo possa conoscere della fondatezza dell’istanza, sembra confermare la necessità della spettanza allo stesso giudice della giurisdizione volta a conoscere della controversia sostanziale cui inerisce il silenzio censurato.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana in s.g., per contro, in riforma della ricordata sentenza del T.A.R. – Palermo n. 1035 del 2004, con la recente decisione n. 726 del 4 novembre 2005 ha ritenuto che le riferite ultime modifiche della previsione dell’art. 2, c. 5, della legge n. 241/1990 abbiano introdotto una nuova ipotesi di giurisdizione di merito, sicché il giudice amministrativo ben può accertare la fondatezza sostanziale delle pretese sia nel caso che attengano a un’attività vincolata della P.A., sia quando attengano all’esercizio di una potestà discrezionale, indipendentemente dalla circostanza che si proceda con rito camerale (in ciò andando in contrario avviso rispetto al Consiglio di Stato che, pur nella vigenza della precedente disciplina normativa, aveva considerato il rito speciale di cui all’articolo 21-bis della legge 1034/71, introdotto dall’art. 2 della legge 205/2000, non compatibile con le controversie che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia, come nelle ipotesi dei giudizi incentrati sull’accertamento di pretese patrimoniali costitutive di diritti soggettivi attribuiti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: (C. St., VI, n. 4632/2004).

Indipendentemente da ogni considerazione, che in questa sede sarebbe impropria e comunque affrettata, circa un certo eccesso di creatività che sembra caratterizzare la riferita ultima interpretazione del C.G.A., è auspicabile che in una materia così delicata, che investe – o può investire – una molteplicità di relazioni fra cittadini ed amministrazione, intervenga in tempi brevi, onde evitare possibili orientamenti contrastanti in giurisprudenza, una pronuncia chiarificatrice dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ovvero una risolutiva interpretazione autentica da parte del legislatore.

10.– Passando agli aspetti concreti dell’attuale stato complessivo della giustizia amministrativa non può non segnalarsi ancora una volta come questo rimanga caratterizzato, a tutt’oggi, da un notevole arretrato, anche se con una leggera tendenza alla riduzione: tendenza, questa, determinata non tanto da un decremento del complessivo tasso di litigiosità amministrativa – che, anzi, negli ultimi anni, dopo un “trend” leggermente in discesa, ha ripreso a puntare verso l’alto (si rinvia, per i dettagli, all’ultima “ Analisi della attività della Giustizia amministrativa nel 2004”, curata da Carlo e Silvia Talice, in Rass. Cons. Stato 2005, II, 1119 segg.) – quanto da un complessivo incremento della produttività, in termini decisori, del sistema di Giustizia amministrativa.

Risultano in atto pendenti circa 820.000 ricorsi presso i vari TT.AA.RR. e circa 31.000 ricorsi presso il Consiglio di Stato (compreso in questo dato anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana): il che non rappresenta certo una situazione confortante.

Le cause del fenomeno – che si proietta ovviamente, anche sulla nostra sede, – sono molteplici, e basterà solo accennarvi: la inadeguata considerazione, all’atto della istituzione dei TT.AA.RR., nel 1971, dell’effetto espansivo che, sull’andamento generale del contenzioso, avrebbe determinato il più agevole accesso alla tutela giurisdizionale, in conseguenza della diffusione sul territorio del giudice amministrativo di primo grado; la non felice scelta di “congelare” i ricorsi proposti nel periodo intercorrente fra l’entrata in vigore della legge n. 1034 del 1971 e l’effettiva attivazione dei neoistituiti Tribunali (per circa due anni i fascicoli si accumularono presso le cancellerie dei giudici civili, che poi li riversarono nelle segreterie dei TT.AA.RR. nei primi mesi del 1974); la progressivamente più ampia sfera di intervento dei poteri pubblici nella vita sociale, che ha comportato sempre più numerose occasioni di incontro (o, peggio, di “scontro”) fra cittadini ed organi amministrativi, incrementando la conflittualità, che oggi vede in primo piano, accanto alla categoria tradizionale degli “interessi oppositivi”, quella, sempre crescente, dei c.d. “interessi pretensivi”, di chi, cioè, mira a conseguire, anche attraverso una pronuncia giurisdizionale, un qualche ampliamento della propria sfera giuridica.

Purtroppo a ciò ha contribuito – e continua a contribuire – il proliferare di normative ( primarie e secondarie, nazionali, regionali e locali) sempre più frammentarie, imprecise quanto a formulazione tecnica, oscure sotto il profilo linguistico, spesso farraginose e contraddittorie nei contenuti: con buona pace degli intenti semplificatori e chiarificatori ripetutamente enunciati nelle più autorevoli sedi, rimasti puntualmente senza riscontro nella realtà.

Ancora, non può farsi a meno di rilevare, quale concausa dell’accrescimento del contenzioso, il progressivo deterioramento della “qualità” dell’azione amministrativa conseguente al diffondersi di fenomeni non certamente di segno positivo (reclutamento di personale senza adeguata selezione, ampliamento del “precariato” e della conseguente insicurezza e demotivazione dei lavoratori della Pubblica Amministrazione, generalizzato decentramento di funzioni verso enti e strutture, spesso di incerta natura giuridica, non adeguatamente attrezzati, anche sul piano culturale, per svolgerle al meglio).

Aggiungasi, altresì, che non sempre le amministrazioni pubbliche, specialmente quelle di minori dimensioni, informano la loro attività all’esigenza di prevenire, in quanto possibile, la conflittualità con gli amministrati, ad esempio con una adeguata utilizzazione degli strumenti partecipativi che pure l’ordinamento oggi appresta a tal fine, preferendo di fatto – forse per malintese esigenze di cautela (“ a scanso di responsabilità”, come suol dirsi) – l’instaurazione di contenziosi giurisdizionali (nei quali spesso trascurano anche di essere presenti, non costituendosi in giudizio e venendo meno sovente all’obbligo di collaborazione istruttoria con il giudice amministrativo, costretto non infrequentemente ad applicare, ai fini probatori, l’art. 116, 2° c., C.P.C.), onde conseguire una pronuncia giurisdizionale purchessia dietro la quale “trincerarsi”.

Come ho avuto occasione di osservare anche in precedenti analoghe occasioni, il fenomeno si presenta particolarmente vistoso – in questa Regione – per taluni settori dell’attività pubblica, quali l’urbanistica, l’edilizia, la tutela ambientale, la spesa sanitaria.

10.1.- A tutto questo si aggiunge, e ne costituisce certo una delle cause principali, l’insufficienza di strutture che ha caratterizzato il settore della Giustizia amministrativa, segnato da croniche e tuttora vistose carenze di organico di personale, sia di magistratura che, soprattutto, di segreteria e collaborazione.

Detto tutto questo, bisogna doverosamente evidenziare anche taluni elementi positivi che, già manifestatisi negli ultimi anni, si sono ulteriormente consolidati nel 2005.

La favorevole inversione di tendenza per quanto attiene alle dotazioni di supporto, già segnalata nelle precedenti relazioni, è infatti proseguita anche in quest’ultimo anno, attraverso la progressiva attivazione ed utilizzazione di strumenti informatici sia collettivi che individuali.

É ormai realizzata ed a regime la rete INTRANET della Giustizia amministrativa, grazie alla quale i magistrati amministrativi sono posti in grado, tra l’altro, di accedere direttamente ad una serie di banche dati costantemente aggiornate, oltre che di interconnettersi fra di loro e con gli uffici della propria giurisdizione nell’intero territorio nazionale.

Quanto al sistema informativo nazionale collegato ad INTERNET (nel sito istituzionale accessibile www.giustizia-amministrativa.it ) – che consente di avere notizia, in tempo reale contestualmente alla pubblicazione, delle pronunce del Giudice amministrativo, nonché dei dati pubblici concernenti i singoli ricorsi, dei calendari delle adunanze, dei collegi etc., ne va segnalata la riattivazione, dopo un momento di “stasi” registratosi lo scorso anno, per effetto di una norma del Codice della “privacy”, in base alla quale gli atti dei processi possono essere accessibili in rete solo da chi vi abbia un reale interesse . Sono state infatti attivate le necessarie soluzioni tecniche per filtrare opportunamente gli accessi in relazione alla posizione degli utenti.

É innegabile che l’operatività del sistema comporta una notevole riduzione dei tempi che, in precedenza, sia gli operatori (avvocati, pubbliche amministrazioni) che le segreterie dei vari Uffici giurisdizionali erano costretti a dedicare all’informazione sullo stato e sull’andamento dei ricorsi.

Si è in attesa della realizzazione di quel sistema integrato che, come previsto, consentirà di trasmettere e ricevere documenti “on line”, approntando veri e propri fascicoli “virtuali”, nella prospettiva di un processo essenzialmente gestito per via telematica.

10.2.- Non può tuttavia sottacersi come l’ulteriore sviluppo del sistema “ Giustizia amministrativa “ sia stato e sia fortemente condizionato – in negativo – dalla cronica e perdurante penuria di mezzi finanziari a disposizione.

Finora, purtroppo, si è dovuta registrare una situazione finanziaria tutt’altroche positiva per il settore della giustizia amministrativa. Ed invero, rispetto alla spesa globale dello Stato, quella per la giustizia amministrativa (Consiglio di Stato e TT.AA.RR.) si attestava, nel decorso esercizio finanziario, intorno allo 0,026% della spesa globale dello Stato (170.875.982 euro), sui 654.486.845.915 di spesa complessiva statale (cfr. C.e S. Talice “Analisi dell’attività della G.A., cit., 1134 segg.) : un’entità insignificante nel contesto del bilancio dello Stato, peraltro ampiamente compensata dalle entrate tributarie riferibili al settore (gettito del contributo unificato di iscrizione a ruolo delle cause; imposte pagate dal personale in servizio ed in quiescenza, dai professionisti e loro collaboratori e dagli operatori dell’indotto).

La situazione finanziaria si è vieppiù deteriorata negli ultimi tempi: gli ulteriori “giri di vite” sulla spesa pubblica, effettuati in maniera indiscriminata anche sul già magro bilancio della giustizia amministrativa, hanno avuto ricadute negative sulla spesa per l’ordinario funzionamento dei servizi, con l’effetto di ritardare anche l’assunzione di nuovi magistrati vincitori di concorso, essenziali per tamponare i vuoti di organico.

L’insufficienza di disponibilità finanziarie è suscettibile di porre ancora più in crisi l’intero sistema della Giustizia amministrativa, con evidenti riflessi negativi, quanto meno in termini temporali, sul proseguimento dei programmi di potenziamento strutturale ed operativo.

10.3.- Con riferimento all’aspetto delle risorse finanziarie non può tuttavia non segnalarsi una certa recentissima inversione di tendenza, che può cogliersi nelle previsioni in materia contenute nella legge finanziaria 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266).
Verosimilmente tenendo presente l’appello che il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, con un o.d.g. del 19 luglio 2005, aveva rivolto alle competenti Sedi istituzionali per un ampliamento delle risorse finanziarie a disposizione del bilancio autonomo della giustizia amministrativa, il Legislatore ha previsto, all’art. 1, c. 47 della legge finanziaria 2006, una assegnazione aggiuntiva di 17.000.000 di euro per le “esigenze di funzionamento del Consiglio di Stato e dei TT.AA.RR.”, oltre alla devoluzione, allo stesso bilancio della giustizia amministrativa, anche del gettito specifico del contributo unificato dovuto per la proposizione dei ricorsi giurisdizionali (stimato in 2.200.000 euro): di tal che il bilancio complessivo per l’esercizio in corso (2006) dovrebbe contare su entrate complessive per 185.400.000euro, con un incremento di circa 13.000.000 di euro rispetto alle risorse complessive assegnate al comparto nel precedente esercizio 2005.

11. – Passando ad esporre brevemente la situazione esistente presso questo Tribunale amministrativo, devo innanzitutto segnalare che il complessivo carico di lavoro del T.A.R. – Sicilia (sede di Palermo e sezione staccata di Catania), risultante di n. 6.808 nuovi ricorsi depositati nell’anno 2005 (pari al 10,98% dell’intero carico di lavoro di tutti i TT.AA.RR. della Repubblica: vedi tabella allegata “A/1-2-3”) pone il T.A.R.–Sicilia al 3° posto della graduatoria nazionale, dopo il T.A.R. – Lazio e il T.A.R.– Campania, con un decremento del 42,02 % stimato rispetto all’anno precedente. (ed un decremento del 35,98 nell’arco del periodo 2000/05).

Si sintetizza la specifica situazione esistente al 31 dicembre 2005 presso questa Sede di Palermo, fino al 31 marzo 2005 ordinata su due Sezioni interne e, dal 1° aprile 2005, su tre Sezioni.

Mi limiterò a segnalare gli aspetti più significativi, lasciando a chi desideri farlo un più approfondito esame della esposizione analitica dei dati contenuti nelle tabelle allegate alla relazione.

Risultano iscritti a ruolo nel 2005, n. 3.214 procedimenti, che, rispetto ai 5.488 iscritti a ruolo nell’anno precedente, registrano un decremento delle sopravvenienze pari al 41,43% (cfr. tab. B.-1).

Tuttavia, in relazione anche al numero di procedimenti esauriti nel corso dell’anno 2005, (8722 esauriti contro 3214 sopravvenuti – cfr. tab. D),si registra, alla fine del periodo considerato, un decremento netto, rispetto all’anno precedente, del numero complessivo dei ricorsi pendenti di 5.508 unità (quantificabile in termini percentuali nel dato complessivo – 14,21 rispetto alla pendenza dell’anno precedente).

Il totale dei procedimenti pendenti, al 1° gennaio 2006, risulta essere di 33.242 unità.

Nello specifico si rileva un incremento di ricorsi in materia:
-) di “Agricoltura, foreste, caccia e pesca” (+ 35,29 %),
-) di “Industria, commercio e artigianato” (+73,53 %),
-) di “Lavori pubblici” (+ 9,64%)
-) di “Istruzione, antichità etc.” (+ 33,90%)
-) di “Pubblico Impiego” (+ 95,32%)
-) di “Elezioni” (+ 37,50%);
Decremento, invece per i ricorsi in materia:
-) di “Credito e assicurazioni” (-100%)
-) di “Edilizia e urbanistica” (– 3,28%),
-) di “Igiene, sanità ed ecologia” (-96,81%),
-) di “Attività (varie) della Pubblica amministrazione” (-9,52 %),
-) di “Altre Materie” (P.S., leva, tributaria, etc.) (– 4,79%),
-) di “Ottemperanza al giudicato” (-49,38%).

Nelle materie rimanenti il numero di ricorsi non si discosta significativamente da quello dell’anno precedente.

Per una visione complessiva del fenomeno si rinvia all’allegata tab. C.

Da segnalare è un significativo decremento del numero dei ricorsi per ottemperanza al giudicato – passati dai 320 del 2004 ai 162 del 2005 (-49,38%), che evidenzia una attenuazione della “tradizionale” tendenza delle Amministrazioni a sottrarsi il più possibile, almeno in termini temporali, al “dictum” giudiziario, con ulteriore aggravio per i cittadini e, in definitiva, per le stesse Amministrazioni esposte a condanne alle spese e commissariamenti: evidentemente l’indirizzo seguito dalla giurisprudenza del TAR Sicilia, di nominare commissari ad acta nei casi di inadempimento, condannare alle spese processuali le strutture amministrative inadempienti, nonché di trasmettere periodicamente alla Procura Regionale della Corte dei Conti, per le eventuali iniziative di competenza sul versante delle responsabilità, le pronunce di accoglimento di ricorsi per ottemperanza, comincia a dare i suoi frutti.

Sono state tenute nel corso dell’anno 2005 65 udienze pubbliche e 176 adunanze camerali, per un totale di 2.417 procedimenti trattati in udienza pubblica e 3.180 in adunanze camerali (di cui 2.552 concernenti misure cautelari).

Sono stati conclusi con sentenza definitiva 2.713 procedimenti, con 2704 sentenze, delle quali 438 emesse, nella forma di sentenze c.d. “brevi”, in sede di esame, in camera di consiglio, di istanze di misure cautelari.

Giova evidenziare che l’utilizzo di tale nuovo strumento processuale introdotto dalla legge 205/2000 ha consentito, presso questa Sede, di portare a rapida definizione (mediamente, dal deposito del ricorso alla pubblicazione della sentenza, non più di 60 – 90 giorni) il 16,19% del contenzioso di nuovo impianto.

Va segnalato che, nel corso dell’anno di riferimento (2005), sono state gravate di appello 121 sentenze (pari al 4,7% del totale).

Sono stati trattati complessivamente 6.127 procedimenti riconducibili alle tipologie previste dagli artt. 3, 8, 9, della L. 205/2000 (cfr. tabella “B”, quadri 11, 12 e 13), tutti definiti con pronuncia in forma di decreto monocratico.

A seguito dei mutati orientamenti in materia di giurisdizione indotti dalla più volte ricordata sent. n. 204/2004 della Corte Costituzionale, è praticamente cessato, come ho già accennata all’inizio, il fenomeno dei decreti ingiuntivi, concernenti spese a carico del servizio sanitario che,specie nel 2002, nel 2003 e nel 2004, sino alla pubblicazione nel mese di luglio della sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, già ricordata, era stato caratterizzato da un elevato numero di richieste, in conseguenza dei cronici ritardi nella liquidazione, da parte delle competenti A.U.S.L., dei crediti per spese farmaceutiche, centri clinici convenzionati con il S.S.N. e quant’altro.

A partire dalla già citata sentenza n. 1543 del 6 luglio 2004 questo Tribunale ha declinato la giurisdizione in materia e ciò ha determinato la sostanziale cessazione del fenomeno.

In materia sanitaria, comunque, ho già ricordato che questo Tribunale amministrativo, anche successivamente alla nota sentenza costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004, ha ritenuto la propria giurisdizione in tema di determinazione dei “budgets” annuali (sentt. n.2128 e segg. del 30 settembre 2004) riconoscendo il carattere autoritativo dei provvedimenti di fissazione dei tetti di spesa delle strutture sanitarie, avuto anche riguardo ai particolari vincoli finanziari ed amministrativi che circoscrivono l’astratta fase di negoziazione normativamente prevista.

Particolare attenzione è stata dedicata anche alla individuazione dei ricorsi ultradecennali, agli effetti di cui al comma 2 dell’art. 9 della L. 205/2000.

Utilizzando lo strumento della contrattazione decentrata, progetti finalizzati di interesse locale, già portati a definizione, hanno consentito l’emissione nel 2005 di ben 5.876 decreti di perenzione, nel contesto di un totale di 6.019 decreti decisori (dei quali ad oggi opposti soltanto 12.).

Sono stati adottati 317 provvedimenti istruttori collegiali (nella forma di sentenze od ordinanze) e 38 ordinanze istruttorie presidenziali, oltre ad ulteriori 236 decreti presidenziali di vario contenuto processuale.

Si è mantenuta sostanzialmente sui livelli dell’anno precedente l’utilizzazione del mezzo istruttorio della consulenza tecnica d’ufficio (la cui ammissibilità nel processo amministrativo è stata generalizzata dalla legge 205/2000), con il relativo aggravio di adempimenti sia a carico dei magistrati delegati che delle Segreterie giurisdizionali.

I dati concernenti il numero degli affari assegnati complessivamente ai magistrati ed il numero dei provvedimenti dagli stessi depositati sono analiticamente descritti nei quadri 18 e 19 dell’allegata tabella “B”.

Va evidenziato, al riguardo, come tutti i magistrati abbiano continuato a dimostrare la più ampia disponibilità a superare i limiti di carico di lavoro previsti, dando prova di elevato spirito di servizio e di grande senso dello Stato.

Analogo riconoscimento è dovuto a tutto il personale di segreteria e collaborazione che, pur in numero assai sparuto, ha sempre fronteggiato le esigenze dell’Ufficio con grande dedizione ed efficienza.

12.- La situazione degli organici presso questa sede continua ad essere deficitaria.

Per quanto concerne il personale di Magistratura, come già riferito in precedenza (cfr.§ 2.1.), la situazione è leggermente migliorata rispetto a quella del passato, tant’è che si è resa possibile l’attivazione della terza Sezione interna, che ha preso a funzionare il 1° aprile 2005.

Non si è ancora potuto realizzare tuttavia, il completamento dell’organico di Magistrati previsto per la Sede di Palermo, che dovrebbe contare su complessive 18 unità, oltre il Presidente titolare: e l’effettiva copertura dell’organico si profila di non rapida realizzazione, attesi anche i tempi medi delle procedure concorsuali e l’esito delle medesime, che finora ha frequentemente registrato un numero di vincitori inferiore ai posti messi a concorso.

Quanto alla struttura di segreteria della nuova Sezione, mi corre l’obbligo di sottolineare che la perdurante carenza di personale amministrativo e di collaborazione – ne accennerò fra poco – ha posto e pone seri problemi al riguardo, essendosi dovuto inevitabilmente sottrarre operatori alle due preesistenti strutture di segreteria giurisdizionale per realizzarne una terza, a supporto, appunto, della nuova Sezione: con inevitabili ricadute negative sulla complessiva efficienza dei servizi, finora assicurati per l’impegno e lo spirito di sacrificio degli operatori. Non può escludersi tuttavia, perdurando la attuale situazione di grave carenza di personale, che possano fra non molto porsi seri problemi di mantenimento dello “standard” di rendimento dell’Ufficio: che, al momento, ha raggiunto, a prezzo di uno sforzo non comune di tutti gli operatori (magistrati e personale di segreteria), risultati elevatissimi, non a lungo ulteriormente perseguibili con le risorse disponibili.

Ed invero la situazione, per quanto concerne il personale di Segreteria e collaborazione, è tutt’altro che confortante, ove si consideri che, su scala nazionale, nel nostro settore, il rapporto attuale tra tale categoria di personale e quello di magistratura è di appena 1,5/1,9 addetti per magistrato: ben al di sotto di quello esistente presso le altre magistrature e, comunque, lontano dal rapporto minimo di cinque unità di collaborazione per ogni unità di magistratura, ritenuto accettabile dalle più recenti analisi di efficienza del settore.

Questa Sede non fa eccezione alla regola generale, dal momento che la pianta organica attualmente in vigore prevede appena 33 unità suddivise fra le varie aree professionali (la situazione del personale addetto ai Servizi giurisdizionali risulta dal quadro 17 dell’allegata tabella B).

Siffatta dotazione organica, già di per se inadeguata alle attuali necessità siccome determinata in epoca non recente, è stata nel tempo incisa negativamente dalla mancata sostituzione di varie unità di personale collocate a riposo o cessate dal servizio negli ultimi anni, nonché da ulteriori recenti depauperamenti conseguenti al trasferimento ad altri uffici per mobilità interna al settore.

In particolare, negli ultimi mesi dello scorso anno questo Ufficio ha perduto il dirigente amministrativo con funzioni di Segretario generale, che è transitato nella Magistratura della Corte dei Conti avendo vinto il concorso relativo, nonché tre funzionari di area direttiva, uno dei quali con qualifica apicale, che non sono stati a tutt’oggi sostituiti.

La conseguenza – paradossale – di una tale situazione è che la disponibilità complessiva di personale di segreteria e di collaborazione, presso questa Sede, era ben maggiore (superando di più di dieci unità quella attuale) in epoca anteriore all’ampliamento delle competenze ed alla accelerazione delle procedure introdotte con le innovazioni legislative concernenti la giurisdizione amministrativa (basti pensare alla l. 205/2000 ed alle norme sul procedimento amministrativo, recentemente modificate), che hanno inciso pesantemente anche sul lavoro delle strutture di supporto del settore.

Più volte questa Presidenza ha posto con forza il problema all’attenzione degli Organi di vertice della Giustizia amministrativa,: purtroppo fino ad oggi senza successo.

Non resta quindi che sollecitare ulteriormente un rapido adeguamento della dotazione organica della Sede di Palermo che, rispetto alla previsione in atto, andrebbe incrementata, a giudizio di questa Presidenza, di non meno del 50%, da ripartire proporzionalmente nelle varie posizioni funzionali.

Non mi nascondo, tuttavia, con realismo, come, alla stregua delle più recenti teorizzazioni sul blocco del “turn over” e sulla riduzione generalizzata del personale del comparto pubblico, una tale aspettativa sia tutt’altro che realistica.

Nella relazione concernente l’anno precedente con riferimento al problema della dotazione di personale di segreteria e collaborazione si era colto un modesto segnale positivo. La legge finanziaria per il 2004 (L. 24 dicembre 2003, n. 350), all’art. 3, c. 71, aveva previsto infatti che, per sopperire a straordinarie esigenze di supporto amministrativo, il Consiglio di Stato, i Tribunali Amministrativi Regionali, la Corte dei Conti e l’Avvocatura dello Stato potessero avvalersi, su base volontaria, nel limite complessivo di 300 unità, del personale del CONI, e di altri enti pubblici interessati da procedure di liquidazione o soppressione, nonché del personale dell’Agenzia del demanio che ha esercitato l’opzione per il passaggio ad altra Amministrazione.

Un aspetto positivo della disposizione era che l’assegnazione del personale in questione agli organi della Giustizia Amministrativa, della Corte dei Conti e dell’Avvocatura dello Stato avrebbe potuto essere disposta “anche in soprannumero ed in deroga alle vigenti disposizioni legislative e contrattuali in materia di mobilità”, in tal modo consentendo, tra l’altro, di superare i limiti discendenti delle piante organiche in atto vigenti, finora opposti come ostacolo insormontabile, da parte dell’Amministrazione centrale, ad ogni richiesta di ampliamento.

Purtroppo, nel settore della Giustizia amministrativa la norma in parola è rimasta inspiegabilmente inattuata, per difficoltà burocratiche diverse, di volta in volta opposte alle ripetute richieste di chiarimenti rivolte alle strutture centrali, cui sono state in più occasioni segnalate le esigenze di questa Sede di una più congrua dotazione di personale di collaborazione.

É stata, viceversa, data pronta attuazione, anche nel settore considerato, alla norma contenuta nella successiva legge finanziaria 2005 (art.1, c. 93 della l. 30 dicembre 2004, n.311) che ha imposto a tutte le Amministrazioni dello Stato – compresa quella della Giustizia amministrativa – una riduzione non inferiore al 5% della spesa complessiva relativa al numero dei posti in organico: con il risultato di rendere sempre più evanescente la prospettiva di incrementare le scarse dotazioni esistenti.

Per ultimo, è da segnalare che il D.L. 10 gennaio 2006, n. 4, concernente “misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione” (in attesa di conversione), all’art. 3, c.1., prevede, per il personale non dirigente dell’Amministrazione dello Stato in posizione di comando o fuori – ruolo, la possibilità di essere trasferito a domanda nei ruoli delle Amministrazioni dello Stato in cui presta servizio (alla data del 30 settembre 2005) nei limiti dei posti disponibili della dotazione organica complessiva.

Fermo restando che l’applicazione della norma, se convertita, presuppone la verifica delle eventuali disponibilità complessive di organico, va ricordato che situazioni del tipo nella stessa norma contemplate sono presenti anche nel comparto “giustizia amministrativa”: ove, ad esempio, prestano servizio, da parecchi anni, in posizione di comando, alcune unità di personale provenienti dalla soppressa Amministrazione autonoma delle Poste e Telecomunicazioni, che andrebbero quanto prima immesse nei ruoli.

É da augurarsi che, laddove la disposizione entri a far parte stabilmente del compendio normativo, non se ne paralizzi di fatto l’operatività con interpretazioni bizantineggianti, purtroppo ancora non infrequenti in materia.

Per concludere sull’argomento del personale di collaborazione, va dato atto alla Regione siciliana di essersi data carico del problema delle carenze strutturali degli organi giurisdizionali, ordinari e speciali, operanti in Sicilia, con l’approvazione di un disegno di legge, predisposto dal Governo della Regione, contenente provvedimenti di sostegno dell’attività giurisdizionale realizzantisi con l’assegnazione, senza alcun onere finanziario per le Amministrazioni statali destinatarie, di contingenti di personale di collaborazione nonché di attrezzature strumentali in comodato [1].

Purtroppo l’iniziativa è stata bloccata da una impugnativa del Commissario dello Stato, fondata su motivazioni nel cui merito non ritengo di immorare per doveroso rispetto nei confronti dalla Corte costituzionale che sarà chiamata a valutarle, auspicabilmente in tempi brevi.

13.- In conclusione malgrado i notevoli risultati conseguiti il carico di lavoro cui bisogna far fronte presso questa Sede rimane ingente: e ciò in presenza di un ancora inadeguato organico di personale in servizio, sia di Magistratura che di Segreteria. In tale situazione continua ad essere tutt’altro che agevole cercare di contemperare l’esigenza di venire in qualche modo incontro alle pressanti richieste delle parti volte ad una sollecita trattazione degli affari per i quali esistono obiettive ragioni di urgenza, con quella di osservare i criteri sui carichi di lavoro dei Magistrati fissati nelle deliberazioni adottate al riguardo dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (da ultimo, in data 18 dicembre 2003), e con quella, non meno pressante, di osservare i ristretti termini temporali introdotti per una serie di ipotesi contenziose previste dalla l. 205/2000 e successive integrazioni.

Il protrarsi di queste condizioni non agevolerà certamente la riduzione del carico dei ricorsi pendenti in attesa di giudizio, con grave nocumento per l’ordinato esercizio della giurisdizione amministrativa ed ulteriori esposizioni a censure e sanzioni presso le competenti sedi, sia europee che nazionali, a causa dell’ eccessiva durata dei processi.

A quest’ultimo riguardo ritengo debba essere segnalato il recente indirizzo delle SS.UU. della Corte di Cassazione, secondo cui, con riferimento al tema del risarcimento del danno (sent. n.28507 del 23 dicembre 2005), il principio della ragionevole durata del processo, applicato all’attività giurisdizionale amministrativa, fa sì che la lesione del diritto corrispondente va ritenuta sussistente anche per le cause proposte dinanzi al giudice amministrativo, senza che sulla valutazione del periodo di tempo decorso dalla instaurazione del processo possa incidere, quale esimente del ritardo, la mancata o tardiva presentazione della c.d. “istanza di prelievo”, nella (condivisibile) considerazione che la presenza – o meno – di attività sollecitatorie delle parti non sospende né differisce il dovere dello Stato di pronunciare sulla domanda, né comporta il trasferimento sulle parti medesime della responsabilità connessa al superamento del termine ragionevole per la definizione del giudizio.

Di tal che, continuando a permanere le attuali vistose carenze di strutture e mezzi, potrà giungersi al paradossale risultato che le risorse non impiegate per migliorare il servizio giurisdizionale dovranno essere destinate, forse in misura anche maggiore, a risarcire i danni per i ritardi nella definizione dei processi!

14. – Non mi stancherò di sottolineare ancora una volta – a costo di essere ripetitivo, ma il tema lo merita – come l’area territoriale nella quale opera questo Tribunale, caratterizzata, come è ben noto, da elevati indici di criminalità mafiosa, che tende ad estendere i propri “interessi” verso settori dell’attività amministrativa di notevole rilevanza economica (quali le opere pubbliche, le pubbliche forniture, gli interventi sul territorio, segnatamente quelli in materia ecologica ed ambientale, etc.), comporta la necessità di “standards” di efficienza aggiuntiva rispetto a quelli normalmente ritenuti sufficienti in aree territoriali meno esposte al rischio del crimine organizzato.

Il che postula che la risposta dello Stato in questo territorio, anche attraverso i propri organi di giurisdizione amministrativa nei settori di competenza, deve essere rapida e qualitativamente e quantitativamente adeguata, onde contribuire ad alimentare la fiducia dei cittadini e degli operatori economici nella efficienza della giustizia ( non soltanto quella repressiva penale ma anche quella, in qualche misura preventiva, amministrativa) epperò a contenere ed auspicabilmente eliminare spazi alternativi che una poco efficace risposta giudiziaria può oggettivamente dischiudere a poteri illegali.

Non può quindi che ribadirsi l’auspicio, che è anche una pressante richiesta, affinché gli Organi Legislativi e di Governo rivolgano una maggiore attenzione ai problemi di questo settore della giustizia, onde far si che possa concretamente realizzarsi anche nel processo amministrativo il principio, ora espressamente enunciato in Costituzione (art. 111), della “ragionevole durata”, nella consapevolezza che ritardare giustizia equivale, sovente, a denegarla.

Tabelle di riferimento
Tabella
A1. A2, A 3
• Tabella
B
• Tabella
C
• Tabella
D
• Tabella
E
• Tabella
F

Note

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(pubblicato il 21.2.2008)

Note

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(pubblicato il 23.2.2009)

Note

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Tabelle di riferimento

ANDAMENTO
DELL’ATTIVITA’ GIURISDIZIONALE NEL PERIODO 1984-2009

Calendario per l’anno 2010 delle adunanze pubbliche e camerali ordinarie
della Sezione I (cfr. D.P. 31/2009), della Sezione II (cfr. D.P. 33/2009) e
della Sezione III (cfr. D.P. 32/2009

Quadro sinottico – Dotazione risorse umane (al 1 gennaio 2010)

Dati
relativi al numero di ricorsi iscritti
a ruolo per ciascun T.A.R.

dati
statistici anno 2009