Gianfrancesco Fidone

Professore Associato di Diritto Amministrativo presso la facoltà di Giurisprudenza della Sapienza Università di Roma – ASN professore di prima fascia.

Il termine decadenziale rigido ex lege e l’esaurimento del potere di annullamento d’ufficio: il caso dei provvedimenti che coinvolgono interessi di rango costituzionale. Riflessioni a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 88 del 26 giugno 2025.

The ex lege limitation period for the ex officio annulment of authorizations involving constitutionally protected interests.

Abstract:

L’annullamento d’ufficio è un potere dell’amministrazione distinto e autonomo rispetto a quello già esercitato e gode di regole specifiche. ll termine rigido fissato dall’art. 21 nonies della l. 241/1990, si applica anche quando l’autorizzazione da annullare coinvolga interessi di rango costituzionale. Prevalgono l’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole e la stabilità dei rapporti giuridici pubblici.

Ex officio annulment is a power of the administration that is distinct and autonomous from that already exercised and is subject to specific rules. The strict deadline set by Article 21-nonies of Law 241/1990 also applies when the authorization to be annulled involves interests of constitutional rank. The trust of the recipient of the favorable measure and the stability of public legal relations prevail.

Indice: 1. Cenni introduttivi 2. La questione di legittimità costituzionale e la critica al termine rigido decadenziale ex lege; 3. L’annullamento d’ufficio come non come espressione del potere (inesauribile) già esercitato bensì come altro potere (esauribile allo spirare del termine decadenziale rigido) riconosciuto dalla legge in via generale all’amministrazione; 4. La natura del termine decadenziale rigido ex lege, la sua inapplicabilità nel caso in cui la posizione del destinatario non sia meritevole di essere protetta e il decorso del termine; 5. Sul termine rigido dell’annullamento d’ufficio nel caso delle autorizzazioni che coinvolgono interessi costituzionalmente protetti; 6. Conclusioni e prospettive: convergenza degli interessi privato e pubblico nella stabilità dei rapporti giuridici e nella tutela affidamento del terzo.

1. Cenni introduttivi.

Come noto, l’annullamento d’ufficio, trova regolazione generale nell’art. 21 nonies della l. 241/1990, introdotto dalla riforma operata dalla l. 15/2005. Si tratta di un provvedimento di secondo grado adottato in autotutela con cui l’amministrazione esercita la funzione di riesame di un precedente provvedimento allo scopo di accertarne l’invalidità derivante da vizi di legittimità e al fine di garantire la cura dell’interesse pubblico in via continuativa. E’ un provvedimento discrezionale di portata eliminativa, con effetti ex tunc, di un precedente atto affetto da illegittimità originaria[1].

I presupposti dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio sono: l’illegittimità del provvedimento oggetto di riesame; la sussistenza di ragioni di interesse pubblico (specifico, altro e diverso rispetto al mero ripristino della legalità violata); l’esercizio entro un termine ragionevole; la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

Tali presupposti comportano, dunque, la comparazione tra interesse pubblico e privato. Essi coinvolgono principi generali quali, da un lato, il buon andamento, l’imparzialità e la legalità dell’attività amministrativa, che spingono per la rimozione dell’atto invalido; dall’altro, il legittimo affidamento del terzo e il minimo sacrificio che tendono a proteggere l’interesse del privato che ha confidato nella stabilità del provvedimento.

            Si tratta, dunque, di un potere discrezionale dell’amministrazione, incoercibile da parte del giudice amministrativo, la quale può decidere se esercitarlo o meno sulla base della predetta comparazione tra interessi. Peraltro, l’interesse pubblico non può trovare coincidenza con generiche esigenze di ripristino della legalità violata[2], anche nel caso in cui le stesse siano in concreto sussistenti[3], né con la mera assenza di posizioni consolidate in capo ai destinatari[4].

Inoltre, è del tutto pacifico che non sussista un obbligo giuridico per l’amministrazione di dare avvio ad un procedimento di autotutela[5]. Secondo la Giurisprudenza, a fronte del potere discrezionale dell’amministrazione di annullare d’ufficio un provvedimento illegittimo, non è configurabile un interesse legittimo dei privati (siano essi i destinatari dell’atto che il controinteressato) a fronte di una richiesta di autotutela amministrativa[6]. Da ciò consegue che l’amministrazione non ha alcun obbligo giuridico di provvedere sull’istanza di parte del privato volta all’annullamento d’ufficio di un certo provvedimento amministrativo[7].

            Secondo la regola generale che vale per tutti i provvedimenti discrezionali, anche l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio non esime l’amministrazione dal dare conto in sede di motivazione della sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge affinché l’esercizio del potere sia legittimo, ovvero sulle ragioni di illegittimità del provvedimento da annullare, sul concreto e attuale interesse pubblico all’annullamento, sul contrapposto affidamento del privato, tenuto conto del tempo passato dal momento dell’emanazione dell’atto illegittimo [8].

La disciplina dell’annullamento d’ufficio, così come brevemente descritta è stata nel tempo oggetto di alcune modifiche.

            L’art. 25 comma 1 lett. b quater della l. 11 novembre 2014 n. 164, che ha convertito con modifiche il d.l. 11 settembre 2014, n. 133, ha espressamente escluso l’annullabilità d’ufficio dei provvedimenti affetti da illegittimità formali di cui all’art. 21 octies comma 2 della l. 241/1990. Inoltre, ha previsto che “rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo”. In virtù di tale disposizione, la responsabilità degli effetti del provvedimento illegittimo vengono a dipendere non solo dalla sua emanazione ma pure dal suo mancato annullamento. D’altra parte, come è logico, ogni attività discrezionale comporta la responsabilità in ordine alle scelte effettuate, potendosi sempre riscontrare un generale dovere della pubblica amministrazione di perseguire l’interesse pubblico[9].

            Successivamente, l’art. 6 della l. 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. riforma Madia) ha modificato il comma 1 dell’art. 21 nonies della l.241/1990 prevedendo che il termine ragionevole entro il quale l’annullamento d’ufficio può avvenire, nel caso di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, non possa superare i diciotto mesi dal momento della loro adozione e aggiungendo il comma 2 bis per il quale  tale termine non opera in casi in cui i predetti provvedimenti sono stati rilasciati conseguentemente a condotte di particolare gravità, messe in atto da parte del soggetto destinatario del provvedimento stesso. Tale termine è stato portato a dodici mesi dall’art. 63, comma 1, della legge n. 108 del 2021, che ha anche parzialmente modificato il testo del comma 2 bis già citato.

2. La questione di legittimità costituzionale e la critica al termine rigido decadenziale ex lege.

Con riguardo a tale disciplina e alla modifica da ultimo citata, la sesta sezione del Consiglio di Stato aveva sollevato questione di legittimità costituzionale. Tale questione riguardava l’art. 21-nonies comma 1 della l. 241/1990, nella parte in cui stabilisce il limite temporale decadenziale e rigido di un anno (dunque, non solo il rispetto del termine ragionevole) per l’annullamento d’ufficio delle autorizzazioni illegittime, senza fare eccezione per quelle incidenti su un interesse sensibile e di rango costituzionale, come la tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione[10].

            Più nel dettaglio, la disposizione censurata prevede che il potere di annullamento di ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi debba essere esercitato “entro un termine ragionevole” e che questo, nel solo caso dei “provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici”, non possa superare “dodici mesi dal momento dell’adozione”. Per il comma 2 bis del medesimo articolo, il predetto termine non opera per i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”. Dunque, non sussiste alcuna eccezione al termine di dodici mesi per quelle autorizzazioni illegittime che incidano su un interesse sensibile e di rango costituzionale, tra le quali quelle relative al patrimonio storico e artistico della Nazione.

            Secondo il Consiglio di Stato rimettente, “sottoporre ad un limite temporale rigido il potere di annullamento in autotutela anche per gli atti autorizzatori riguardanti «interessi di rango super-primario», darebbe automatica prevalenza all’interesse privato alla conservazione del provvedimento ampliativo su quello pubblico antitetico, senza consentire il loro bilanciamento in relazione alla specifica vicenda amministrativa” [11]. Piuttosto, interessi pubblici di tale tipologia dovrebbero considerarsi prevalenti rispetto alla posizione di affidamento del privato alla stabilità del titolo ottenuto. Dunque, “per la ponderazione del «peso specifico» delle posizioni contrapposte, sarebbe per converso adeguato sottoporre l’intervento in autotutela ad un termine elastico da modulare secondo il canone della ragionevolezza ed il cui esercizio soggiacerebbe al sindacato del giudice ammnistrativo”. In buona sostanza, dunque, si dovrebbe tornare al solo termine ragionevole discrezionale, sindacabile dal Giudice sotto il profilo della ragionevolezza, senza la pre-determinazione ex lege della sua durata temporale.

A suffragio di tale posizione vi è la tesi che l’annullamento d’ufficio trovi il suo presupposto nell’originario e inesauribile potere (quello che fondava l’atto illegittimo da annullare) e che, pertanto, il termine decadenziale impedisca il suo riesercizio. Dunque, il termine decadenziale in questione “precluderebbe la spendita di altri profili di capacità speciale autoritativa dell’amministrazione”[12].

Il termine ragionevole (diversamente da quello rigido decadenziale fissato ex lege) costituirebbe una modalità di esercizio del potere discrezionale, dal momento che l’amministrazione procedente è chiamata a decidere (discrezionalmente) anche se il tempo passato sia ragionevole o meno.

D’altra parte, decorso un tempo eccessivamente lungo, lo stesso interesse pubblico all’annullamento si esaurirebbe e, dunque, la valutazione della ragionevolezza del termine appare strettamente legata a quella della sussistenza (o, meglio, alla permanenza) dell’interesse pubblico ad annullare. In senso opposto, il trascorrere del tempo consolida la posizione giuridica e sostanziale del destinatario del provvedimento amministrativo illegittimo, che da questo ha tratto un beneficio, consolidandosi anche l’affidamento nell’atto stesso.

Dunque, a ben vedere, ragionevolezza del termine poteva già considerarsi ricompresa nel bilanciamento di interessi a cui è chiamata l’amministrazione in sede di annullamento d’ufficio discrezionale, indipendentemente dalla sua espressa disposizione normativa che lo preveda[13].

3. L’annullamento d’ufficio come non come espressione del potere (inesauribile) già esercitato bensì come altro potere (esauribile allo spirare del termine decadenziale rigido) riconosciuto dalla legge in via generale all’amministrazione.

Nel dichiarare non fondata nel merito la questione di legittimità costituzionale proposta, la Corte si sofferma proprio sul problema teorico da ultimo introdotto[14].

Tradizionalmente la funzione del riesame era stata ritenuta espressione dello stesso potere esercitato in primo grado o di un potere implicito da questo derivante, di cui condivideva il carattere di inesauribilità. Il suo fondamento costituzionale era stato rinvenuto nel principio di buon andamento dell’amministrazione.

La conseguenza di tale impostazione era che il potere di annullamento doveva considerarsi “inconsumabile e discrezionale nel quando”, salvo i limiti individuati dalla Giurisprudenza della carenza di un interesse concreto e attuale all’annullamento per l’operare del fatto compiuto e della decorrenza di un termine ragionevole[15].

Tuttavia, tale tesi è stata messa in crisi negli ultimi anni dalle modifiche legislative intervenute. L’introduzione nella l. 241/1990 dell’art. 21-nonies, per opera della legge 15/2005 (che ha introdotto, tra l’atro, il presupposto del “termine ragionevole”) imponeva di rimeditare tale impostazione con riferimento alla “teorica della perennità della potestà amministrativa di annullare in via di autotutela gli atti invalidi”[16].

La stessa Plenaria del Consiglio di Stato aveva anche affermato che la scelta del Legislatore  “di una limitazione temporale tramite il ricorso a «un concetto non parametrico ma relazionale, riferito al complesso delle circostanze rilevanti nel caso [concreto]» ha comportato la sua qualificazione non come termine di decadenza del potere di autotutela, con sua conseguente «consumazione in via definitiva», bensì come elemento determinante nella «modalità di esercizio» di tale potere in una logica conformativa del potere al suo interno”[17]. Dunque, per tale sentenza, l’introduzione del termine ragionevole all’esercizio del potere di annullamento d’ufficio ancora non sconvolgeva l’impostazione tradizionale dell’inesauribilità del potere.

 Il Legislatore è però ancora tornato sulla dimensione temporale dell’annullamento d’ufficio con le nuove modifiche alla disciplina di questo istituto introdotte dalla l. 124/2015. In virtù di tale novella, per i provvedimenti autorizzatori e di attribuzione di vantaggi economici (che costituiscono provvedimenti ampliativi per i quali è maggiore l’affidamento del beneficiario dell’atto), l’annullamento deve intervenire “entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento della loro adozione”, termine successivamente portato a dodici mesi[18]. Veniva così sostituto al concetto giuridico indeterminato della ragionevolezza un rigido termine decadenziale, determinato ex lege.

Tale termine si pone come “limite al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati” e, dunque, come “regola di certezza dei rapporti [tra il potere pubblico e i privati], che rende immodificabile l’assetto (provvedimentale-documentale-fattuale) che si è consolidato nel tempo, [sì da far] prevalere l’affidamento”[19].

L’introduzione ti tale termine decadenziale predeterminato sarebbe significativa di un nuovo paradigma nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione nel quadro di una regolamentazione attenta ai valori della trasparenza e della certezza [20].

Tale evoluzione del quadro normativo sarebbe coerente con l’evoluzione delle relazioni tra privato e pubblica amministrazione. Secondo la Corte, “il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta “supremazia” (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua “inesauribilità”, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.)”[21]. Si tratta, dunque, di un “passaggio dalla logica della preminenza a quella del servizio”.

In tale ottica, il potere diviene strumentale all’interesse pubblico che diventa non solo il fine ma la stessa causa del potere[22] e ciò significa che esso debba essere esercitato “nella misura in cui serve al soddisfacimento dell’interesse pubblico ed è proporzionatamente occorrente a tal fine, quindi con il minimo sacrificio dell’interesse del privato, ma anche degli altri interessi pubblici”[23].

Su tale base, la Corte conclude il ragionamento affermando che il riesame del provvedimento non costituisce espressione del potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto dalla legge in via generale all’amministrazione, ovvero quello dell’annullamento d’ufficio.

Tale potere, dunque, distinto da quello già esercitato e sul quale va a incidere, “è assoggettato a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione”. In particolare, in sede di riesame “emerge l’esigenza di una regola di certezza e di correttezza nei rapporti tra il potere pubblico e i privati, che rende immodificabile l’assetto degli interessi che si è consolidato nel tempo”.

Dunque, il potere di annullamento d’ufficio conferito dalla legge in via generale all’amministrazione (diverso da quello che aveva fondato il provvedimento originario) non sarebbe inesauribile (e nemmeno da esercitarsi entro un termine ragionevole). Le prevalenti esigenze di certezza del diritto e di correttezza dei rapporti tra pubblico e privato impedirebbero l’esercizio di tale potere, decorso il rigido termine decadenziale indicato dalla legge stessa.

4. La natura del termine decadenziale rigido ex lege, la sua inapplicabilità nel caso in cui la posizione del destinatario non sia meritevole di essere protetta e il decorso del termine.

Può dunque affermarsi che il termine rigido decadenziale fissato ex lege, da un lato, e il termine ragionevole (con valutazione sulla ragionevolezza spettante all’amministrazione procedente), dall’altro lato, avrebbero, dunque, una sostanziale diversità ontologica, costituendo il primo un limite all’esercizio del potere e il secondo una modalità di esercizio del potere.

La fissazione ex lege del termine decadenziale per l’annullamento d’ufficio di regola non ammette eccezioni e al suo spirare l’amministrazione esaurisce il potere che la legge le attribuisce per procedere all’annullamento d’ufficio. Decorso il termine, prevale dunque l’esigenza di certezza del diritto e l’aspettativa del destinatario del provvedimento amministrativo originario alla stabilità dei rapporti giuridici.

 Tuttavia, la stessa legge individua una significativa eccezione che ne esclude l’applicabilità quando la posizione del destinatario del provvedimento invalido sia immeritevole di essere protetta.  Per il comma 2 bis dell’art. 21 nonies della l. 241/1990 l’amministrazione è legittimata all’annullamento del provvedimento invalido anche dopo la scadenza del termine decadenziale in caso “di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”.

L’eccezione si fonda sulla circostanza che l’erroneità dei presupposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non sia stata imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’amministrazione, ma esclusivamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattuale[24]. In tale caso, dunque, non opera il termine rigido e si riespande l’applicazione del termine ragionevole da individuarsi nel caso concreto (con valutazione spettante all’Amministrazione) e ciò risponde al principio generale della protezione dell’affidamento solo se meritevole (ovvero se legittimo, incolpevole o fondato sulla buona fede)[25].

Quanto appena detto determina anche la diversa decorrenza del termine ragionevole e del termine rigido. La scadenza rigida a mesi si computa dal momento dell’adozione del provvedimento di primo grado; il termine ragionevole, secondo la giurisprudenza amministrativa, avrebbe il suo avvio dal momento della scoperta dell’illegittimità da parte della PA[26].

La differenza nel trattamento dei due casi si spiega perché, nel caso del termine ragionevole, l’amministrazione sarebbe nell’impossibilità di conoscere fatti e circostanze rilevanti giacché il comportamento (da cui nasce l’illegittimità del provvedimento da annullare d’ufficio) è imputabile al beneficiario del provvedimento. Nel caso del termine rigido, la negligenza dell’amministrazione procedente non potrebbe tradursi nel suo vantaggio di differire continuamente il dies a quo per l’esercizio della potestà di annullamento.

Peraltro, con riferimento al termine rigido dei dodici mesi, la Corte ribadisce che non può esserci lo spazio per una esegesi dell’art. 21-nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990 che consenta di posticipare lo spirare del termine di decadenza in questione, “stante l’inequivocità del suo dato testuale”. Tale dato testuale, stabilisce che “il termine sia un tempo massimo inderogabile” e che “la sua decorrenza sia dal momento dell’adozione del provvedimento di primo grado””[27]. Ciò sarebbe conforme al principio generale sancito della giurisprudenza costituzionale secondo cui “l’univoco tenore della disposizione segna il confine in presenza del quale il tentativo di interpretazione conforme deve cedere il passo al sindacato di legittimità costituzionale”[28].

5. Sul termine rigido dell’annullamento d’ufficio nel caso delle autorizzazioni che coinvolgono interessi costituzionalmente protetti.

La richiamata eccezione alla regola del termine rigido e decadenziale entro il quale si esaurisce il potere di annullamento d’ufficio, come si è visto, si fonda sulla illegittimità dell’affidamento del terzo. In tale caso, nel bilanciamento tra interesse pubblico ad annullare e interesse privato al mantenimento del provvedimento invalido, considerato che il secondo si fonda su un comportamento illegittimo, deve prevalere il primo. Conseguentemente, in tali casi, torna ad applicarsi il termine flessibile e ragionevole.

Nel rimettere la questione di costituzionalità in discussione, il Consiglio di Stato ha osservato che la previsione di una barriera temporale, valida sempre e in assoluto, non consentirebbe di valutare correttamente la peculiarità e importanza del caso concreto nella valutazione sottesa all’esercizio del potere di annullamento, con specifico riguardo ad interessi sensibili e di rango costituzionale, come (nel caso oggetto della rimessione) la tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione, considerando anche che il rilascio delle correlate autorizzazioni richiede l’apprezzamento di profili, anche complessi e controversi, di natura tecnica[29].

La Corte Costituzionale ha ritenuto che in tale caso non possa ricorrere alcuna eccezione alla regola dell’esaurimento del potere di annullamento d’ufficio decorso il termine decadenziale rigido individuato dalla legge.

Il testo dell’art. 21-nonies non reca alcuna speciale considerazione dell’interesse al patrimonio artistico o di altri interessi “sensibili” di pari rango (ad esempio, paesaggio, ambiente e salute)[30]. Nel disegnare il potere di  annullamento d’ufficio il Legislatore non ha ritenuto né di fare eccezione, al loro ricorrere, all’applicazione del termine di decadenza[31] né di aumentare la sua durata nè di differirne la decorrenza. D’altra parte, lo stesso Legislatore, quando ha ritenuto di farlo, nel caso della ricorrenza degli stessi interessi sensibili, ha espressamente previsto eccezioni alla disciplina (e alla tempistica) di altri istituti generali procedimentali, parimenti previsti dalla legge 241/1990[32].

Potrebbe, peraltro, individuarsi una apparente contraddittorietà del Legislatore che, da un lato, nel disciplinare il potere al rilascio dei provvedimenti autorizzatori in relazione all’interesse culturale prevede eccezioni alla disciplina generale della 241/1990 e le assoggetta al regime di speciale e puntuale di protezione contenuto nel codice dei beni culturali; dall’altro lato, le assoggetta alla regola generale del termine rigido e decadenziale per l’annullamento d’ufficio, senza prevedere un’eccezione. Tuttavia, secondo la Corte, “non è contrario alla ragionevolezza che l’interesse di particolare rango costituzionale, quale la protezione del patrimonio storico e artistico, abbia nella funzione di riesame una considerazione diversa da quella che gli è riservata nel relativo procedimento di primo grado”.

Tale conclusione si fonda sulla premessa teorica già ricordata che il riesame, spendibile unicamente nei modi e nei tempi con cui la legge la ha appositamente conformato, si fonda su un potere diverso da quello che fonda il provvedimento originario.  Una volta esercitato il primo potere, assoggettato ad una particolare disciplina che si pone come eccezione a quella generale della l. 241/1990, la valutazione sul suo riesame, quanto alle modalità procedimentali e, in particolare, quanto alla tempistica del suo esercizio, è ricondotta dal Legislatore al regime ordinario e generale dell’autotutela.

In tale ultimo contesto, gli interessi già considerati in primo grado (anche se rilievo costituzionale) si vengono a confrontare con interessi ulteriori, non solo di natura privata, ma anche pubblica. Secondo la Corte, “nel valutare l’an dell’annullamento, non solo l’organo competente deve tenere in considerazione l’interesse pubblico primario in precedenza tutelato dal provvedimento invalido, ma deve soppesare anche quelli, sempre di natura pubblica, al ripristino della legalità (che spesso trova coincidenza con l’interesse del controinteressato pregiudicato dal provvedimento emesso in favore di altri) e alla certezza delle relazioni giuridiche, nonché la posizione, di natura privata, di affidamento del destinatario della determinazione favorevole”. La Corte, pertanto, conclude che il bilanciamento operato dall’art. 21-nonies nel suo complesso risulta non reprensibile anche con riguardo alla tutela degli interessi sensibili quale quello culturale[33].

Dunque, anche per questa tipologia di autorizzazioni, alla decorrenza del termine rigido decadenziale (attualmente fissato in un anno) l’amministrazione esaurisce i margini per l’annullamento d’ufficio e di conseguenza il provvedimento originario diventa irretrattabile[34]. Decorso il termine rigido, anche nel caso di provvedimenti che coinvolgano interessi di rango costituzionale, devono, dunque, considerarsi prevalenti la certezza delle relazioni giuridiche, che è anche interesse pubblico, e quello privato dell’affidamento del destinatario della determinazione favorevole.

6. Conclusioni e prospettive: convergenza degli interessi privato e pubblico nella stabilità dei rapporti              giuridici e nella tutela affidamento del terzo.

In conclusione, decorso il termine decadenziale rigido, trovano prevalenza (anche su interessi rilevanti e di derivazione costituzionale) altri interessi di rilievo costituzionale che la Corte individua in quello (di “matrice individuale”) dell’affidamento del destinatario del provvedimento favorevole, e in quello (di “matrice collettiva”) alla certezza e alla stabilità dei rapporti giuridici pubblici. Per la stessa sentenza in commento, coerentemente con la precedente Giurisprudenza Costituzionale[35], la tutela dell’affidamento è declinazione soggettiva della certezza del diritto, la quale, a propria volta, integra un elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto[36].

Il fondamento teorico di tale posizione è quello che l’annullamento d’ufficio del provvedimento costituisca un potere riconosciuto in via generale all’amministrazione, distinto e autonomo rispetto al potere già esercitato, con proprie regole specifiche che riguardano i presupposti, la disciplina procedimentale e la portata della discrezionalità. In particolare, il Legislatore ha stabilito che tale potere si esaurisca decorso il termine rigido indicato dalla legge.

Su tale base, la certezza del diritto e la correttezza nei rapporti tra il potere pubblico e i privati rendono immodificabile l’assetto degli interessi che si è consolidato nel tempo e, decorso il termine decadenziale entro il quale annullare d’ufficio, altri interessi pubblici (anche costituzionalmente protetti) diventano recessivi.

La posizione della Corte Costituzionale appare coerente con l’evoluzione della società che impone che le attività economiche siano assoggettate a regole chiare e certe, anche in un’ottica di competizione tra Paesi e loro attrattività, nonché al fine di dare fiducia agli investitori. L’evoluzione del potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta supremazia (salvo il limite del rispetto della legge), in una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale impone che, nel bilanciamento degli interessi (decorso un tempo certo), siano preferiti la certezza del diritto e l’affidamento del terzo.

La crescente rilevanza della certezza e della stabilità dei rapporti giuridici e dell’affidamento del terzo destinatario incolpevole del provvedimento illegittimo originario, prevalenti anche (decorso un termine individuato dalla legge) su interessi contrapposti di rango costituzionale, costituiscono non solo interesse particolare dei privati (cittadini, imprenditori, ecc.) ma anche interesse pubblico alla crescita economica e sociale, costituendone il presupposto.

Stabilità dei rapporti e affidamento del terzo non costituiscono, dunque, interessi privati contrapposti con quello pubblico ma interessi convergenti privati e pubblico, in una società moderna, sempre più complessa e a crescente velocità di cambiamento. Detto in altre parole, corrisponde all’interesse pubblico (prevalente anche su altri interessi pubblici, pure costituzionalmente protetti) che le attività dei privati siano tutelate e che siano protette dall’incertezza e dall’instabilità dei rapporti giuridici con la pubblica amministrazione.

[1] Sull’annullamento d’ufficio di provvedimenti amministrativi, tra la copiosa bibligrafia, si possono citare, senza pretesa di esaustività: A. Calegari, Sulla natura sostanziale o processuale e sull’immediata applicabilità ai giudizi pendenti delle disposizioni concernenti l’annullabilità dei provvedimenti amministrativi contenute nell’art. 21-octies della l. n. 241 del 1990, in www.giustamm.it, n.7/2004; V. Cerulli Irelli, Introduzione, in AA.VV., (a cura di N. Paolantonio, A. Police, A. Zito) La pubblica amministrazione e la sua azione,  Torino 2005; R. Chieppa, Il nuovo regime dell’invalidità del provvedimento amministrativo,in www.giustamm.it, n.12/2005; R. Chieppa, Provvedimenti amministrativi di secondo grado (dir. amm.), Enciclopedia del diritto, Annali II, Giuffrè Editore, Milano 2008, pp. 910 e ss; A. Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo. Annullamento d’ufficio e revoca fra posizioni favorevoli ed interessi sopravvenuti, Napoli 1991; G. Corso, Autotutela (dir. amm.), in S. Cassese (diretto da) Dizionario di diritto pubblico, Milano 2006; A. De Roberto, L’attività pubblicistica dell’amministrazione, Giappichelli Editore 2010, p. 37; G. Falcon, Questioni sulla validità e sull’efficacia del provvedimento amministrativo nel tempo, in Diritto Amministrativo, v. 11, n. 1, 2003; F. Fracchia, M. Occhiena,  Teoria dell’invalidità dell’atto amministrativo e art. 21-octies, l.241/1990: quando il legislatore non può e non deve, in www.giustamm.it, n.4/2005, p. 20; D.U. Galetta, Notazioni critiche sul nuovo art. 21-octies della legge n. 241/90, in www.giustamm.it, 2005; G. Ghetti, Annullamento d’ufficio dell’atto amministrativo, in Digesto delle discipline pubblicistiche, vol. I, Torino 1987, p. 268; G. Longobardi, La legge n. 15/2005 di riforma della legge n. 241 del 1990. Una prima valutazione, in www.giustamm.it, 2005; B.G. Mattarella, Il principio di legalità e l’autotutela amministrativa, relazione al 53° Convegno di Studi Amministrativi di Varenna, Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia, Varenna 20-22 Settembre 2007; G. Fidone, La progressiva limitazione della discrezionalità del potere di annullamento d’ufficio: bilanciamento degli interessi, perimetro del potere e doverosità nell’ottica del perseguimento del risultato dell’attività amministrativa, in Diritto e Processo Amministrativo, n. 4/2017; F. Merusi, L’affidamento del cittadino, Milano 1970; A. Romano Tassone, Prime osservazioni sulla legge di riforma della l. n. 241/1990, in www.giustamm.it, 2005; A.M. Sandulli, La proporzionalità dell’azione amministrativa, Padova 1998; S. Valaguzza, La concretizzazione dell’interesse pubblico nella recente giurisprudenza amministrativa in tema di annullamento d’ufficio, in Dir. proc. amm., Vol. 22, fasc. 4, 2004; R. Villata, L’atto amministrativo, in AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna 2005; E. Cannada Bartoli, Annullabilità e annullamento,  in Enc. dir., II, Milano 1958.

[2] Ex multis, Cons. St., sez. VI, 24 febbraio 2014, n. 864; Cons. St. sez. III, 9 maggio 2012 n. 2683.

[3] Cons. St., sez. IV, 4 marzo 2011 n. 1414.

[4] Cons. St., sez VI, 2 settembre 2013, n. 4352.

[5] (ex multis: Cons. St., sez. IV, 4 marzo 2011 n. 1414; Cons. St., sez. IV, 19 marzo 2013, n. 1605; Cons. St., Sez. VI, 07 gennaio 2014, n.12).Secondo le sentenze citate, si deve “solo ravvisare una facoltà, giusta la disposizione dell’art. 21 nonies della legge sul procedimento, che rimette alla discrezionalità della pubblica amministrazione la scelta sull’annullamento d’ufficio, sempre che ne sussistano ragioni di interesse pubblico” (Cons. St., sez. IV, 4 marzo 2011 n. 1414). Inoltre,”l’annullamento d’ufficio è il risultato di un’attività discrezionale dell’Amministrazione e non deriva in via automatica dall’accertata originaria illegittimità” (Cons. St., sez. IV, 19 marzo 2013, n. 1605). Si tratta, dunque, di “una facoltà attribuita all’Amministrazione in presenza di provvedimenti ritenuti illegittimi, che si esercita previa valutazione delle ragioni di pubblico interesse” (Cons. St., Sez. VI, 07 gennaio 2014, n.12). Ciò conferma quanto affermato dalla Giurisprudenza e dalla dottrina prevalente in epoca precedente al recepimento dell’istituto dell’annullamento d’ufficio nell’art. 21 nonies che, sotto questo profilo si è posto in perfetta continuità con i precedenti orientamenti. Anche recente Giurisprudenza ha affermato che  “l’art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 ha disciplinato i presupposti e le forme dell’annullamento d’ufficio, ma non ha modificato la natura del potere, e non lo ha trasformato da discrezionale in obbligatorio… Il potere di autotutela resta un potere di merito, che si esercita previa valutazione delle ragioni di pubblico interesse, valutazione riservata alla p.a. e insindacabile da parte del giudice“(Cons. St., Sez. V, 3 maggio 2012, n. 2548).

[6] Cons. St., Sez. V, 3 maggio 2012, n. 2548.

[7] Su questo, si veda infra par. 5.

[8] Tra le tante, Cons. St., sez. IV, 20 febbraio 2014, n. 781. Tuttavia, in alcuni casi, l’esercizio del potere di autotutela è stato ritenuto non eludibile da parte della pubblica amministrazione, come nel caso dell’annullamento di provvedimenti che abbiano illegittimamente conferito erogazione di somme pubbliche a privati, preordinati al recupero delle somme illegittimamente attribuite (ad esempio, Cons. St., Sez. VI, 28 giugno 2007, n. 3773. Sul punto, si consentito rinviare a G. Fidone, La progressiva limitazione della discrezionalità del potere di annullamento d’ufficio: bilanciamento degli interessi, perimetro del potere e doverosità nell’ottica del perseguimento del risultato dell’attività amministrativa, in Diritto e Processo Amministrativo, n. 4/2017.

[9] B. G. Mattarella, Il principio di legalità e l’autotutela amministrativa, relazione al 53° Convegno di Studi Amministrativi di Varenna, Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia, Varenna 20-22 Settembre 2007 si tratterebbe di un “potere a esercizio doveroso”. L’Autore osserva che “la componente del potere e quella dell’obbligo coesistono in tutti i poteri amministrativi” ma che “nei poteri di autotutela, la dimensione dell’applicazione del diritto e, quindi dell’obbligo, è più forte che negli altri poteri amministrativi.

[10] In particolare, il giudizio proposto innanzi al Giudice Amministrativo aveva ad oggetto l’annullamento in autotutela del rilascio dell’attestato di libera circolazione di un quadro (art. 68 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della l. 6 luglio 2002, n. 137), rilasciato dall’Ufficio esportazione di Verona. La questione di costituzionalità è sollevata in riferimento agli articoli della Costituzione 3 primo comma, 9 primo e secondo comma, 97 secondo comma, e 117 primo comma, quest’ultimo in relazione agli artt. 1, lettere b) e d), e 5, lettere a) e c), della Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore del patrimonio culturale per la società, fatta a Faro il 27 ottobre 2005 e ratificata dall’Italia con la legge 1° ottobre 2020, n. 133.  Nella sentenza di primo grado, il TAR Lazio aveva ritenuto non tardivo l’annullamento d’ufficio sia per l’operare dell’eccezione del comma 2 bis dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, sia perché “il termine non può che decorrere da quando si provi che l’amministrazione è venuta a conoscenza degli elementi che le erano stati sottratti, o offerti malamente”.

[11] Sentenza in commento, punto 1.4.1.

[12] Sentenza in commento punto 1.4.3.

[13] Così, ad esempio, molto prima della Riforma Madia, che ha introdotto la disposizione sul termine ragionevole, Cons. St. sez. VI, 30 ottobre 1981, n. 547.

[14] Si tratta di una questione teorica ancora discussa in dottrina. Da ultimo, A. Carbone, Riesercizio del potere e poteri amministrativi di secondo grado, in Diritto Amministrativo, 4, 2025.

[15] Sentenza in commento punto 3.1 che fa riferimento a Cons. St., sez. VI, 15 novembre 1999, n. 1812; sez. V, 20 agosto 1996, n. 939. Nella giurisprudenza europea, Corte di giustizia, sent. 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel Ltd contro Commissione.

[16]  Cons. St., ad. Plen., sent. 17 ottobre 2017, n. 8.

[17]  Ancora, Cons. St., sent. 17 ottobre 2017 n. 8.

[18] L’art. 63, comma 1, del d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del PNRR), convertito con modificazioni nella l. 29 luglio 2021, n. 108 ha modificato il tempus ad quem previsto dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, riducendolo da diciotto a dodici mesi. La tendenza è quella della ulteriore riduzione della durata del termine rigido in questione a conferma del rafforzamento dell’interesse al legittimo affidamento del privato, ritenuto una delle basi necessarie per l’esercizio delle attività economiche. E’ infatti all’esame del Parlamento un ulteriore abbassamento del termine ad quem a sei mesi (art. 1 del disegno di legge A.S. n. 1184 − XIX Legislatura, recante “Disposizioni per la semplificazione e la digitalizzazione dei procedimenti in materia di attività economiche e di servizi a favore dei cittadini e delle imprese”). Nel periodo di emergenza COVID-19, il termine era stato ridotto, in via eccezionale e transitoria, a tre mesi (art. 264, comma 1, lettera b, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, nella l. 17 luglio 2020, n. 77).

[19]  Cons. St., commissione speciale, parere 30 marzo 2016, n. 839.

[20] Sentenza in commento punto 3.2 che richiama Cons. St., parere n. 839 del 2016.

[21] Sentenza in commento, punto 3.6.

[22] Sentenza in commento, punto 3.6.

[23] La Corte, nello stesso punto 3.6 afferma che “La sede delle relazioni tra gli interessi è il procedimento amministrativo: in questa sede, l’interesse pubblico primario, che giustifica il potere, si confronta con gli altri interessi pubblici coinvolti e con gli interessi dei privati, i quali non solo possono avere consistenza oppositiva rispetto al potere che ne invade la sfera soggettiva, ma spesse volte hanno consistenza di pretesa al suo esercizio, volto ad ampliare la sfera soggettiva, pretesa che in molti casi ha fondamento nelle previsioni costituzionali. Il corretto confronto di questi interessi, secondo la conformazione datane dalla legge, è garanzia di legittimità della decisione amministrativa, così formatasi, con la quale si esaurisce quel potere”.

[24] La Corte (Sentenza in commento punto 3.2) ricorda che tale eccezione è interpretata dal giudice amministrativo (ad esempio, Cons. St., sez. IV, sentt. 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; sez. VI, sent. 27 febbraio 2024, n. 1926) “sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione «o» e di un argomento teleologico”. Dunque, il  termine dedacadenziale non opera “tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi”.

[25] Ad esempio, nel diritto europeo, CGCE, sent. 22 marzo 1961, cause riunite 42 e 49/59, Societé nouvelle des usines de Pontiene – Aciéres du Temple, SNUPAT.

[26] Tra le altre, Cons. St., sez. IV n. 7134 del 14 agosto 2024 e sez. VI e n. 1926 del 27 febbraio 2024.

[27] Sentenza in commento, punto 2.2.4.

[28] Ex pluris, Corte Cost. n. 44 del 2024, n. 193 del 2022 e n. 221 del 2019, citate anche dalla sentenza in commento.

[29] Nel caso oggetto del giudizio, si tratta del riesame dell’attestato di libera circolazione di un bene culturale (oggetto della controversia de qua), la cui emanazione richiede il ricorso a conoscenze di settore, soggette ad evoluzione e non riconducibili a scienze esatte, e, piuttosto, dotate di margini di opinabilità. Solo la successione degli studi degli esperti d’arte in più anni avrebbe portato a mutare la paternità del dipinto e a consentire l’esportazione di un capolavoro di cui non si era apprezzato compiutamente il valore culturale. Dunque, per il Consiglio di Stato rimettente, solo la sottoposizione del potere di annullamento di ufficio ad un termine flessibile potrebbe consentire all’amministrazione di tener conto di vizi dell’atto originario, pur coevi alla sua adozione, ma manifestatisi successivamente, alla luce del mutato quadro tecnico.

[30] Per la disciplina di altri istituti il Legislatore ha tenuto conto della rilevanza di tali interessi. Si pensi agli artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quinquies, 16, 17, 17-bis, 19 e 20.

[31] In altri casi, il Legislatore ha escluso l’operare di alcuni istituti di semplificazione procedimentale (i meccanismi devolutivi per l’acquisizione dei pareri e valutazioni tecniche di cui agli artt. 16 e 17) o provvedimentale (il silenzio-assenso cosiddetto verticale di cui all’art. 20) e di liberalizzazione (la SCIA di cui all’art. 19).

[32] Si pensi alla disciplina della conferenza di servizi (che, agli artt. 14-bis, comma 2, lettera c, e 14-ter, comma 2, prevedono, rispettivamente, per la conferenza semplificata, il raddoppio del termine per la trasmissione della determinazione da parte dell’amministrazione preposta agli interessi sensibili all’amministrazione procedente e, nella conferenza simultanea, il raddoppio del termine di conclusione dei lavori) e del silenzio-assenso orizzontale tra amministrazioni (che, all’art. 17-bis, comma 3, prevede la triplicazione del termine per la comunicazione dell’atto di assenso dall’amministrazione interpellata alla procedente, in difetto del quale si intende acquisito).

[33] Sino alla scadenza del termine decadenziale rigido annuale, il rilievo costituzionale dell’interesse pubblico cui l’amministrazione è preposta (che da solo non può giustificare la determinazione di annullamento dell’atto viziato) può considerarsi un elemento preponderante nella decisione sull’an dell’annullamento (sempre tenuto conto anche degli interessi dei destinatari e dei controinteressati). La giurisprudenza riconosce, in ragione della rilevanza di tale interesse costituzionalmente protetto, l’attenuazione dell’onere motivazionale che grava sull’amministrazione che si determina nel senso di annullare l’atto invalido (ex pluris, Cons. St., ad. plen., sent. n. 8 del 7 ottobre 2017).

[34] Ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 1, ultimo periodo, rimangono ferme “le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo”.

[35] Corte Costituzionale, sentt. n. 36 del 2025, n. 70 del 2024 e n. 210 del 2021.

[36] La sentenza in commento osserva che la conclusione contraria dell’inoperatività del termine finale rigido per l’esercizio del potere di annullamento dei provvedimenti autorizzatori “potrebbe generare una situazione di incertezza nella vita dei cittadini e delle imprese idonea a incidere negativamente, in un’ottica più complessiva, sulle dinamiche del mercato (come nella specie su quello dell’arte) e sulla fiducia degli investitori: in definitiva, sull’affidabilità del sistema Paese”. Nella diversa materia previdenziale, la Corte Costituzionale (sentt. n. 258 del 2022 e n. 191 del 2005) ha affermato che la previsione di termini di decadenza dell’autotutela non si pone in contrasto con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione ma rappresenta uno strumento volto, sia pure indirettamente, ad accrescere l’efficienza dell’azione amministrativa.

L'articolo Il termine decadenziale rigido ex lege e l’esaurimento del potere di annullamento d’ufficio: il caso dei provvedimenti che coinvolgono interessi di rango costituzionale. Riflessioni a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 88 del 26 giugno 2025. proviene da Giustamm.