1. Le incompatibilita’ dei professori universitari. Il contesto normativo attuale.
 

La materia delle incompatibilità dei docenti universitari é oggi disciplinata dall’art. 6, commi 9, 10, 11 e 12 della Legge. n. 240/10 (Legge Gelmini, “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonche’ delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario"), da cui emerge una tripartizione tra incompatibilità assolute, incompatibilità relative e attività liberamente esercitabili.

Per quanto concerne le incompatibilità assolute, l’art. 6, cit., co. 9, prevede che la posizione di professore e ricercatore è incompatibile con l’esercizio del commercio e dell’industria.

La posizione di professore e ricercatore è incompatibile con l’esercizio del commercio e dell’industria, fatta salva la possibilità di costituire società con caratteristiche di spin off o di start up universitari, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, anche assumendo in tale ambito responsabilità formali, nei limiti temporali e secondo la disciplina in materia dell’ateneo di appartenenza. 
La previsione riprende l’art. 60 del D.P.R. n. 3 del 1957 (“Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato”), ed è incentrata sul dovere di esclusivita’ del dipendente pubblico, che è funzionale alla realizzazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), che risulterebbero vanificati dall’espletamento di attività imprenditoriali caratterizzate da un nesso tra lavoro, rischio e profitto. Nell’ampia nozione di esercizio del commercio e dell’industria rientra anche l’assunzione di cariche gestionali in società costituite a fini di lucro (amministratore, consigliere, sindaco, liquidatore),[1]mentre la mera titolarità di quote del patrimonio sociale a soli fini di investimento finanziario, con conseguente acquisizione dello status di semplice socio, è invece compatibile.[2]
Ancora, secondo l’art.6, comma 9, l’esercizio di attività libero-professionale è incompatibile con il regime di tempo pieno.
Il divieto di esercizio di attività libero-professionale è da intendersi in base al costante indirizzo della Corte di Cassazione[3], come nozione aperta, qualificata per la presenza dei requisiti di professionalità (intesa sotto il profilo della continuità del suo esercizio) e di intellettualità (intesa come erogazione a favore dei terzi di prestazioni a carattere tecnico-intellettuale) e identificabile anche laddove non sia imposta, a chi intenda esercitarla, l’iscrizione in appositi albi o elenchi.
Lo svolgimento di attività libero-professionali e di lavoro autonomo anche continuative è, invece, consentito, ai sensi dell’art. 6, commi 10 e 12 della L. n. 240/10, ai professori e ai ricercatori a tempo definito, purché ciò non determini situazioni di conflitto di interesse rispetto all’ateneo di appartenenza.
Per quanto concerne le incompatibilità relative, l’art. 6, co. 10, della L. n. 240/10, individua alcune attività, che i professori e i ricercatori a tempo pieno possono svolgere previa autorizzazione del rettore: attività didattiche, attività di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro, purché non si determinino situazioni di conflitto di interesse con l’università di appartenenza, a condizione comunque che l’attività non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall’università di appartenenza.
L’espletamento di tali attività non deve determinare situazioni di conflitto di interesse con l’università di appartenenza, né produrre detrimento al corretto e proficuo svolgimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali. 
Secondo l’art.6, comma 11, I professori e i ricercatori a tempo pieno possono svolgere attività didattica e di ricerca anche presso un altro ateneo, sulla base di una convenzione tra i due atenei finalizzata al conseguimento di obiettivi di comune interesse.
E, ancora, secondo, l’art.6, comma 12, i professori e i ricercatori a tempo definito possono svolgere attività libero-professionali e di lavoro autonomo anche continuative, purché non determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all’ateneo di appartenenza. La condizione di professore a tempo definito è incompatibile con l’esercizio di cariche accademiche. Gli statuti di ateneo disciplinano il regime della predetta incompatibilità. Possono altresì svolgere attività didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri, previa autorizzazione del rettore che valuta la compatibilità con l’adempimento degli obblighi istituzionali.
Per quanto riguarda le attivita’ liberamente espletabili, l’art. 6, comma 10, della Legge Gelmini, afferma che sono liberamente svolgibili attività retribuite di referaggio, lezioni e seminari, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, divulgazione scientifica e attività di pubblicazioni editoriali, ma non possono essere esercitate attività libero-professionale.
 

 
Nell’ambito delle incompatibilita’ dei professori universitari, particolare rilievo assumono le incompatibilita’ dei professori a tempo pieno, che costituiscono oggetto di ampio dibattito interpretativo.
L’incompatibilità dei professori universitari a tempo pieno, risulta disciplinata da varie norme, alcune piu’ recenti, altre risalenti nel tempo, tutte ancora formalmente in vigore. 
Innanzitutto, va considerato l’art. 11 c. 5 lett. a) del DPR 11 luglio 1980, n. 382, recante il “Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica” così come modificato dall’ art. 3, L. 9 dicembre 1985 n. 705 e dall’art. 3, L. 18 marzo 1989, n. 118), che prevede l’incompatibilità dei Professori a tempo pieno con lo “svolgimento di qualsiasi attività professionale e di consulenza esterna e con la assunzione di qualsiasi incarico retribuito e con l’esercizio del commercio e dell’industria; sono fatte salve le perizie giudiziarie e la partecipazione ad organi di consulenza tecnico-scientifica dello Stato, degli enti pubblici territoriali e degli enti di ricerca, nonché le attività, comunque svolte, per conto di amministrazioni dello Stato, enti pubblici e organismi a prevalente partecipazione statale purché prestate in quanto esperti nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l’assolvimento dei propri compiti istituzionali“. 
Il professore universitario a tempo pieno può svolgere, dunque, attività scientifiche e pubblicistiche, espletate al di fuori di compiti istituzionali, nonché attività didattiche, anche in modo continuativo.
Il Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”, all’art. 53 disciplina l’incompatibilità ed il cumulo degli impieghi con la previsione che il dipendente pubblico non possa svolgere incarichi retribuiti che non siano conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Il citato articolo 53 affida alle Università il compito di disciplinare in autonomia le modalità del rilascio delle autorizzazioni ai professori universitari a tempo pieno, precisando che, in caso di inosservanza, il compenso dovrà essere versato all’amministrazione di appartenenza al fine di incrementare il fondo di produttività o di fondi equivalenti, pena l’ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti (art. 53 comma 7-bis, come inserito dall’art. 1, comma 42, lett. d), L. 6 novembre 2012, n. 190, c.d. Legge Anticorruzione). 
La c.d. Legge Gelmini (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonche’ delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario" ) ha precisato, all’art. 6, che i docenti universitari in regime di tempo pieno fatto salvo il rispetto dei loro obblighi istituzionali, possono svolgere liberamente attività retribuite di referaggio, lezioni e seminari, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, divulgazione scientifica e attività d pubblicazioni editoriali, ma non possono esercitare attività libero-professionale. 
 
 

 
Tra le questioni piu’ dibattute per quanto concerne i professori universitari a tempo pieno, si è evidenziata quella relativa allo svolgimento di consulenze e, in tal caso, alla possibilita’ di aprire partita I.V.A.[4]
Sovente, la Corte dei conti (nelle varie sezioni giurisdizionali regionali), riferendosi alla disposizione di cui all’art. 5 del d.P.R. n. 633/1972[5], ha statuito che il semplice possesso della partita IVA costituisce un indice sufficiente a dimostrare l’esercizio di un’attività continuativa e sistematica di tipo libero-professionale e, pertanto, incompatibile in via assoluta (non autorizzabile) con lo status di professore universitario a tempo pieno. Questo perché, se l’apertura della partita IVA è obbligatoria quando un soggetto avvia l’esercizio di un’impresa, arte o professione, risulta evidente che lo stesso soggetto svolga tale attività con carattere continuativo ed abituale.[6]Ciò renderebbe la suddetta attività vietata per il docente a tempo pieno che, dunque, non può essere titolare di partita IVA. [7]
Sul punto va aggiunto che il MIUR, nel suo Atto di Indirizzo avente ad oggetto l’aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione[8], ha invece fatto proprio l’orientamento giurisprudenziale meno restrittivo, secondo cui “la titolarità della partita IVA per quanto possa ritenersi un elemento caratterizzante dell’attività libero-professionale o di impresa, non può essere considerata di per sé sufficiente a provare la sistematicità e stabilità dell’esercizio della stessa“. Il possesso della partita IVA si pone solamente quale “indice sintomatico” di un’attività di natura professionale e deve essere valutato in concreto assieme ad altri elementi che maggiormente si pongono quali indici rivelatori dell’attività stessa. 
Sulla stessa linea interpretativa si è collocata anche la CRUI secondo cui “appare indispensabile interpretare in maniera non eccessivamente restrittiva l’incompatibilità per il docente a tempo pieno della titolarità di partita IVA e dunque ritenere che anche i medesimi professori possono risultare titolari di partita IVA“. [9]
Secondo il MIUR, sebbene si debba rifuggire dall’idea che il mero possesso della partita IVA possa essere inteso come indubbio indice di svolgimento di attività continuativa ed abituale e, dunque, incompatibile, è necessario tuttavia evitare il rischio di assimilare l’attività di consulenza a quella professionale poiché, se così fosse, si eluderebbe la finalità di una norma essenziale (quale quella sull’incompatibilità del personale assunto in regime di tempo pieno), con un conseguente ed inevitabile contrasto con il principio di cui all’art. 98 della Costituzione. 
È necessario, pertanto, analizzare le varie situazioni, accertando, in base ad indici concreti, che l’attività extraistituzionale del docente a tempo pieno – anche se di pregio dal punto di vista economico – non risulti ostativa della presenza del docente in ateneo e rivesta un carattere occasionale e non organizzato. Solo in tal caso, e solo ove si accerti che si tratta di attività di consulenza e non certamente professionale, la stessa può essere ricompresa tra quelle liberamente esercitabili dal docente a tempo pieno ai sensi e per gli effetti dell’art. 6, comma 10, Legge n. 240/2010, con possibilità di utilizzazione del regime della partita IVA.
 
 

 
Di recente, come sopra accennato, soprattutto le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti hanno ritenuto “non occasionali” quegli incarichi connotati dal possesso di partita I.V.A., costituendo questo un indice sufficiente a dimostrare un’attivita’ continuativa e sistematica di tipo libero-professionale, come tale incompatibile in via assoluta (e,quindi, non autorizzabile) con lo status di professore universitario a tempo pieno.[10]
La vicenda riguardava un docente, in regime di impegno a tempo pieno, medico titolare di incarico di direttore di struttura complessa.
Ancora di recente, la Corte dei Conti ha avuto modo di occuparsi della compatibilita’ di un docente a tempo pieno, titolare di partita I.V.A., svolgente attivita’ di consulenza.
La Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Emilia Romagna con la sentenza n. 211/2017[11]ha condannato il professore a titolo di risarcimento del danno per l’indebita percezione di compensi derivanti dall’espletamento di attività extra-istituzionali non autorizzate. La citata sentenza definisce l’attività svolta dal professore come libero professionale ed in regime di incompatibilità, svolgendo attività di consulenza di parte o d’ufficio per le misurazioni fonometriche nell’ambito di procedimenti giudiziari con abitualità, sistematicità e continuità. La decisione, secondo i giudici, è sostenuta anche dal possesso ininterrotto e da lungo tempo di una partita IVA da parte del docente stesso. 
L’orientamento sopra citato, come detto prevalente, nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni regionali giurisdizionali, di recente ha visto un ribaltamento ad opera della giurisprudenza delle Sezioni Centrali della Corte dei Conti.
La Corte dei Conti, terza sezione giurisdizionale Centrale d’Appello, con la sentenza n. 198 del 27 settembre 2019, ribaltando totalmente le conclusioni del giudice di prime cure, ha dichiarato assolto il professore, in quanto “la titolarità di una partita IVA da parte di un docente universitario, soprattutto se non accompagnata dall’iscrizione in Albi professionali, non implica, automaticamente, che ogni attività fatturata sia contraria ai doveri di esclusività, in quanto non è accertativa del carattere di abitualità e sistematicità della stessa“.[12]
Questa sentenza assume un valore di primario rilievo nell’interpretazione della normativa sulle incompatibilita’ dei professori universitari, sganciandosi dall’interpretazione tradizionale e restrittiva, collegata al formale possesso della partita I.V.A. da parte del docente.
La sentenza in questione, accoglie una tesi sostanziale dell’incompatibilita’, che, secondo i giudici di Appello della Terza Sezione, va vista soprattutto in concreto, ossia valutando il contenuto dell’attivita’ esercitata, il suo carattere occasionale e non abituale, la mancanza di una struttura organizzativa tale da indurre alla considerazione di abitualita’ e professionalita’, la presenza dell’autorizzazione a cura dell’amministrazione di appartenenza, come prescritto dall’art. 53 del D.Lgs. n. 165 del 2001.
La sentenza in questione, resa in sede di Appello, ha determinato una nuova linfa per l’indirizzo, sinora minoritario, di carattere estensivo.
L’auspicio è che, nel prosieguo, nonostante la complessita’ e delicatezza della materia, possa delinearsi un’interpretazione univoca, tesa a dare maggior certezza e stabilita’ alla disciplina delle incompatibilita’.
 
 
 

 

[1]Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Liguria, 9 ottobre 2017, n.155, in www. banchedati.corteconti.it.

[2]Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Lombardia, 31 ottobre 2018, in www. banchedati.corteconti.it.

[3]Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza 10 dicembre 2013, n.27493, in Foro Italiano, 2014, I, 813 e ss.

[4]Sulla genericita’ del concetto di consulenza e sulla conseguente difficolta’ di individuare le ipotesi di incompatibilita’, cfr. C.MARZUOLI, La riforma dell’Universita’ – Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni necessarie, ma sufficienti?, in Giornale di diritto amministrativo, 2011, 361.

[5]“Per esercizio di arti e professioni si intende l’esercizio per professione abituale, ancorché non esclusiva, di qualsiasi attività di lavoro autonomo da parte di persone fisiche ovvero da parte di società semplici o di associazioni senza personalità giuridica costituite tra persone fisiche per l’esercizio in forma associata delle attività stesse”; 

[6]Indicativo in tale senso è anche l’art. 35 del d.P.R. n. 633/1972 che prevede espressamente che la partita IVA viene aperta su denuncia (quindi per espressa volontà personale) di chi intende esercitare l’impresa, l’arte o la professione. 

[7]Cfr.Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna della Corte dei conti, che ha confermato, con la sentenza 29 giugno 2017, n. 150,  che l’utilizzo della partita Iva da parte di un dipendente pubblico è rivelatore dell’intendimento del soggetto di intraprendere l’esercizio “di un’impresa, arte o professione”, e comporta il riscontro positivo, da parte dell’amministrazione delle Entrate, dei connotati di una “attività di lavoro autonomo”; Cfr. nel medesimo senso:  Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, n. 211 del 2017; Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per Emilia Romagna, 31.10.2017, n. 210; Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Friuli Venezia Giulia, 26.9.2018 n. 47, inwww. banchedati.corteconti.it
[8]MIUR, Atto di Indirizzo n. 39 del 14 maggio 2018, in www.miur.gov.it/documents/20182/0/Atto+d’indirizzo+

[9]CRUI, Il regime di incompatibilità proprio dei docenti universitari a tempo pieno, 2017, in www.uspur.it/wp-content/uploads/2017/07/CRUI-Nota-incompatibilit-docenti-tempo-pieno-2017.pdf

[10]Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, n. 150 del 2017, inwww. banchedati.corteconti.it

[11]Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna, sentenza 31 ottobre 2017, n. 211, in www. banchedati.corteconti.it.

[12]Corte dei Conti, Terza Sezione giurisdizionale di Appello, sentenza 27 settembre 2019, n. 198, in www. banchedati.corteconti.it