Con la sentenza n. 558/2000 resa a sezioni unite in sede di regolamento di giurisdizione in tema di diritto alla salute ed alle prestazioni verso il servizio sanitario nazionale, la Suprema Corte di Cassazione prosegue l’opera interpretativa di contenimento della portata del mutamento giurisdizionale operato dell’ articolo 33 del d.lgs.80 del 1998 (come novellato dall’art.7 della l. 21 luglio 2000 n. 205, “disposizioni in materia di giustizia amministrativa”, emanata in seguito alla sentenza n. 292 del 17 luglio 2000 della Corte Costituzionale), il quale – come è noto – ha devoluto al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva nella materia dei servizi pubblici; il trend di contenimento ha preso avvio con le sentenze 71 e 72 / 2000, anch’esse a sezioni unite, in sede di regolamento di giurisdizione, e prosegue con l’attuale pronuncia, non senza che la stessa Suprema Corte abbia medio tempore partecipato, ancora una volta a sezioni unite in sede di regolamento di giurisdizione, con l’ordinanza n.43 del 25/5/2000 (relativa alla materia edilizia ed urbanistica) alla denuncia del vizio di costituzionalità per eccesso di delega inficiante gli originari articoli 33 e 34 del decreto legislativo n.80 del 1998.

Con l’ultimo degli interventi sul delicato tema la Cassazione riconduce al criterio della tradizionale bipartizione diritto soggettivo/interesse legittimo l’identificazione del giudice da adire per le questioni attinenti il rimborso delle spese sostenute per prestazioni sanitarie assistenziali indifferibili non garantite dal servizio sanitario nazionale, sulla scorta di una lettera estensiva dell’inciso contenuto nella lettera e) del comma 2 dell’art. 33 citato (1 ), in cui appunto si escludono dalla nuova giurisdizione esclusiva le controversie che, pur relative ad ( attività e prestazioni rese nell’espletamento di ) un pubblico servizio, riguardano i rapporti individuali di utenza con soggetti privati.

Alla domanda, già postasi in dottrina, se l’eccezione relativa ai rapporti individuali di utenza con soggetti privati riguardasse la natura privata del soggetto fruitore del servizio o di quello erogatore (2), la Cassazione risponde pertanto prediligendo l’interpretazione che ricollega la locuzione “rapporti privati di utenza” agli utenti anziché a quella che la ricollega al soggetto che presta il servizio.

Come è stato osservato “una tale conclusione, invero, comporta l’inevitabile frustrazione di qualsiasi intento riformatore in tema di riparto di giurisdizione”, “privando così il giudice amministrativo della maggioranza delle controversie.” (3).

Questo è appunto ciò che la Cassazione intende fare, ben decisa a respingere l’espansione in atto del giudice amministrativo e tesa a riappropriarsi di quei temi, quali il diritto alla salute nella sua accezione di diritto soggettivo perfetto, di sua storica appartenenza.

E ciò è tanto più palese sol ove si consideri che l’enunciazione del principio di cui si discute non era affatto necessaria alla risoluzione del caso concreto, ed infatti non costituisce la ratio decidendi, in quanto trattavasi di controversia instaurata in momento antecedente la regola iuris dettata dal d.lgs. 80/1998; sembra pertanto che l’affermazione sia avvenuta appositamente per chiarire da subito i termini di eventuali questioni insorgende sul punto.

Si ripropone pertanto quel problema di identificazione giurisdizionale coessenziale alla natura ambivalente del diritto alla salute (4), tutelabile innanzi al g.o. allorquando viene in considerazione quale diritto fondamentale ed innanzi al g.a. allorquando viene in rilievo l’organizzazione sanitaria, allorquando il problema sembrava essere stato sorpassato dalla nuova attribuzione di giurisdizione esclusiva.

Qui, come e più che altrove, la giurisdizione si confonde con la prospettazione e col merito ed il vero criterio discretivo si risolve in definitiva nell’urgenza della prestazione sanitaria.

Non solo, dunque, la partita prosegue, ma già sono stati esplicitati i punti di vista fondamentali, e divergenti, tra il supremo giudice civile ed il supremo giudice amministrativo in relazione ai principi costituzionali di riparto della giurisdizione : nel mentre per quest’ultimo non vè limitazione costituzionalizzata alla possibilità di nuove sfere di attribuzioni di giurisdizione esclusiva ( 5), il primo dei citati organi giurisdizionali ha già posto i suoi confini, affermando come l’art.103 della Costituzione esige che la giurisdizione esclusiva amministrativa sia residuale al criterio di bipartizione ordinario tra diritti soggettivi ed interessi legittimi e sia comunque limitata a questioni coinvolgenti il pubblico interesse; perciò il rispetto di tale norma secondo la Cassazione comporta la necessità di una lettura restrittiva dell’art.33 (e dell’art. 34) del d.lgs. 80 del 1998 (6 ).

Se il Consiglio di Stato, stretto tra riforme costituzionali e l’incalzare del diritto europeo (che depotenziando la figura dell’interesse legittimo prefigura il depotenziamento dello stesso consesso amministrativo), sentendosi in pericolo ha sferrato l’offensiva, la Cassazione, colta di sorpresa, sta cominciando a rispondere. Se il legislatore ha soccorso l’organo amministrativo, privato della nuova giurisdizione dalla Corte Costituzionale, quest’ultima probabilmente sarà chiamata nuovamente in giuoco per la verifica del valore costituzionale di fondo nella bipartizione della giurisdizione.

Non dimenticandoci di certo del citato influsso del diritto europeo ( 7) e dei tentativi di riforma costituzionale più o meno in corso, che possono ribaltare ogni risultato.

Siamo appena all’inizio della partita.

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1 Si riporta il contenuto, nella nuova versione, della lettera e) ( già lettera f) nella versione dichiarata incostituzionale) del secondo comma dell’art. 33 d.lgs. 80/98: “(tali controversie sono, in particolare, quelle:…) e) riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o a cose e delle controversie in materia di invalidità”.

Pur la decisione essendo stata presa sulla base del vecchio testo, le introduzioni avvenute nulla mutano sul problema in esame.

2 Nel primo dei cennati sensi Villalta, Prime considerazioni sull’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, in Dir. Proc. Amm. 1999 pag. 293; nel secondo Lipari, La nuova giurisdizione amministrativa in materia edilizia, urbanistica e dei servizi pubblici, in urbanistica ed appalti 6/98 pag. 593, nonché Numerico, La giurisdizione esclusiva dopo il d.lgs. 80/98, in particolare nei servizi pubblici, in sospensive, 1998 pag. 7264.

3 Così Molaschi, Giurisdizione esclusiva e tutela delle situazioni giuridiche soggettive degli utenti del servizio sanitario nazionale, in Sanità Pubblica n. 5/2000.

4 In argomento Ferrara in Foro it., 1999, I, 2832.

5 In questo senso si esprime il Consiglio di Stato nell’ordinanza 1/2000: “Sotto tale aspetto, l’art. 103 Cost., coordinato con l’art. 113, 1° comma, riserva alla esclusiva giurisdizione amministrativa le controversie riguardanti gli interessi legittimi, ma rimette alle valutazioni discrezionali del legislatore ordinario l’individuazione dei casi in cui il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa conoscano anche di diritti soggettivi.

La Costituzione:

– ha riservato alla esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in cui si chieda la tutela di interessi legittimi, nelle quali va definita la legittimità degli atti costituenti espressione di un potere pubblico e vanno verificate quali siano le conseguenze del suo illegittimo esercizio (avendo rilievo interno a tale giurisdizione la questione se la tutela del ricorrente sia limitata all’annullamento dell’atto illegittimo o sia estesa al risarcimento del danno);

– ha ammesso la interpositio legislatoris, circa la determinazione dei casi in cui il giudice amministrativo conosca anche dei diritti;

– pertanto, ha ammesso che la figura dell’interesse legittimo (in contrapposizione al diritto soggettivo) non sia il criterio generale su cui si basi il riparto delle giurisdizioni, bensì operi quale garanzia costituzionale dell’ambito minimo della piena giurisdizione amministrativa e quale insopprimibile posizione che consente al destinatario di un atto illegittimo, espressione di un potere pubblico, di ottenere l’annullamento”.

6 Queste le parole della Suprema Corte nella sentenza del 30 marzo 2000 n. 71:”In queta prospettiva, non sfugge allora come la lettura pubblicistica dell’art. 33 d.lgs. 80, in parte qua – comportando un’estensione della giurisdizione amministrativa a controversie di carattere e contenuto esclusivamente patrimoniale, non direttamente ed effettivamente connesse ad interessi generali, come, intesi, quelle relative alla verifica (sulla base di categorie privatistiche) della puntualità o meno dell’esecuzione di contratti conclusi dal gestore (sia esso pubblico o privato) di un servizio pubblico per l’acquisizione di beni ed opere strumentali a detta attività – ponga seri dubbi di compatibilità con il precetto dell’art. 103 Cost. Atteso che detta norma, nel costituzionalizzare la giurisdizione speciale del giudice amministrativo, ne ha anche contestualmente circoscritto l’ambito a controversie comunque correlate all’interesse generale, in quanto volta alla tutela di (collegate) posizioni di interesse legittimo o, in casi particolari, anche di diritti soggettivi, senza possibilità di indiscriminata estensione – parrebbe, quindi, di poterne inferire – a tipologie di liti, come quella in esame, coinvolgenti unicamente diritti patrimoniali.

Anche l’art. 3 Cost. potrebbe risultare vulnerato, sia sotto il profilo della (dubbia) ragionevolezza di una scelta distributiva tra due diversi plessi giurisdizionali di controversie identicamente attinenti a vicende di inadempimento di obbligazioni di diritto comune; sia per il profilo dell’eguaglianza, cui si riconduce l’esigenza della uniforme interpretazione della legge che (stante la non ricorribilità delle sentenze dei giudici amministrativi per violazione di legge ex art. 360, n. 3, c.p.c.) non avrebbe, viceversa, strumento alcuno per attuarsi a fronte di differenti orientamenti (e di un diverso diritto vivente, quindi) che dovesse (e lo potrebbe) formarsi in ordine a medesime disposizioni codicistiche nelle non comunicanti giurisprudenze dei giudici ordinari ed amministrativi”.

7 Al proposito Agrifoglio, Le sezioni unite tra vecchio e nuovo diritto pubblico: dall’interesse legittimo alle obbligazioni senza prestazione, in Europa e diritto privato n. 4/99, pagg. 1241 e segg.

Note

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