(Il Sole 24 Ore, 30 agosto 1999 – Enti locali)

La riforma delle autonomie locali del ’90 inaugurò, come è noto, una stagione statutaria per Comuni, Province e Comunità montane, che ha almeno 3 caratteristiche da evidenziare:

moltissimi statuti si sono proposti come «costituzioni in sedicesimo». Una ricerca commissionata dalla Regione Toscana ha dimostrato, tra le altre cose, che gli statuti hanno dedicato largo spazio alle problematiche politiche e civili, come se già non vi fosse una Carta costituzionale a occuparsene e come se una qualche contraria affermazione avesse potuto avere alcun valore.

Nelle mediazioni della politica è stato evidentemente più facile trovare l’accordo sui grandi principi piuttosto che sui problemi di tutti i giorni.

Gli statuti “tipo” prodotti dopo la legge 142/90 hanno fatto molte “vittime” specialmente fra gli enti di minori dimensioni che hanno approvato testi standard, rinunziando così sostanzialmente alla loro potenziale autonomia normativa.

Spesso gli statuti ripetono quanto affermato dalla legge in linea di principio, non riuscendo a tradurre operativamente detti principi in procedure e processi decisionali ad hoc.

Al fondo di questa situazione vi era all’epoca la consapevolezza che la riforma delle autonomie locali lanciava un “messaggio” autonomistico in uno Stato in realtà fortemente centralizzato e la — non errata — convinzione che in fondo la forza dello statuto sarebbe stata inferiore a quella di una qualsiasi circolare ministeriale.
Dal 1990 per gli enti locali tutto è cambiato e non certo per merito degli statuti, ma per effetto di una legislazione che nel corso degli anni, specialmente gli ultimi, ha effettivamente eliminato parte di quella struttura centralistica del nostro ordinamento che rendeva velleitarie nei fatti le libertà statutarie. La migliore dimostrazione di quanto si afferma sta nella circostanza che probabilmente non vi è stato un solo cittadino che per tutelare un proprio diritto si sia appellato a uno statuto.

La nuova gerarchia delle fonti. In un contesto legislativo è ordinamentale completamente diverso, quale è pertanto quello attuale, e nella nuova gerarchia delle fonti che vede il rafforzamento degli statuti, l’occasione della revisione statutaria prevista dalla legge 265/99 potrebbe essere utilmente utilizzata per rivedere i vecchi testi, alleggerendoli dalle affermazioni di principio superflue e ridondanti, cercando invece di mettere a fuoco, risolvendoli, alcuni problemi operativi e specifici di ciascun ente che nessuna “riforma Bassanini” potrà mai risolvere.

Anzitutto il metodo, che deve vedere la revisione statutaria, conseguenza di una serie di principi, cui ci si vuole attenere nel governo del proprio ente. Uno di questi è quello del coordinamento dello statuto con la rimanente normativa interna, al fine di una reale semplificazione delle procedure interne: molti enti non sanno nemmeno quanti regolamenti hanno tuttora in vigore e meno che mai se le norme che li compongono sono fra loro coordinate.

Questo lavoro, almeno per gli enti di medie/grandi dimensioni deve essere affidato, con le direttive e sotto la supervisione degli organi di governo, a un organismo tecnico composto in prevalenza dalla dirigenza interna, che è l’unica ad avere la conoscenza di dettaglio necessaria.

Nel merito molti i punti critici, fra i quali vanno comunque evidenziati almeno i seguenti.

Nuovo ruolo dei consigli. È innegabile che la legge 265/99 abbia voluto in qualche modo bilanciare la verticalizzazione dei processi decisionali iniziata dopo la legge 81 del 1993 e soprattutto dopo la legge 127 del 1997 (cd. Bassanini 2). Si riafferma un forte ruolo dell’organo consiliare, stimolando nel contempo con il nuovo status, la qualificata attività degli eletti.

Il problema è come fare in modo che il rinnovato ruolo dei consigli e le dovute garanzie alle minoranze non vengano a porsi come condizionamenti rispetto alle necessità di veloce e razionale gestione dell’amministrazione, nel primario interesse dei cittadini.

In questo caso probabilmente la migliore soluzione è quella di introdurre meccanismi procedurali tali da legare tutti gli attori del complesso processo decisionale degli enti locali a vincoli temporali.

La materia fa parte del rinvio alla regolamentazione obbligatoria consiliare: si tratta in quella sede a esempio di introdurre norme che diano tempi stabiliti alle commissioni consiliari per la trattazione delle pratiche, oltre i quali la materia dovrebbe passare direttamente in consiglio che dovrà a sua volta decidere entro tempi adeguati, salvo il ricorso allo strumento della seconda convocazione.

Va altresì affrontato e risolto l’annoso problema sulla competenza alla redazione di taluni atti di pianificazione e programmazione, che alcuni consigli assumono di voler elaborare direttamente, creando evidentemente una duplicazione di atti rispetto a quelli proposti dall’esecutivo.

Una delle soluzioni sperimentate è quella di impegnare l’esecutivo, al momento della presentazione di tali atti, a rispettare le linee di mero indirizzo elaborate precedentemente dai consigli.
Associazioni comunali. Il rilancio delle forme associative e di cooperazione fra i comuni è evidentemente un altro degli obiettivi della legge 265/99. Sarebbe molto importante che gli enti locali interessati regolamentassero nello stesso modo, nell’ambito dei rispettivi statuti, la sezione riservata a questa materia, in modo da porre almeno le condizioni per facilitare le evoluzioni organizzative ivi previste.
Politica e gestione separate. La riaffermazione del principio di separazione politica/amministrazione è l’altro degli elementi che caratterizza fortemente la legge e che trova nell’abolizione delle deliberazioni a contrattare (sostituire con le determinazioni) e nell’attribuzione di tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori e conseguenti ai dirigenti i punti più significativi.

Una ricerca sul tema promossa dalla Scuola di pubblica amministrazione di Lucca ha dimostrato la tendenza degli statuti a «inquadrare la definizione del ruolo dirigenziale (secondo uno schema tradizionale) più in chiave di attribuzione che non di relazioni con gli altri soggetti (consiglio, giunta, presidente, segretario) che concorrono a formare il modello di funzionamento o di governo dell’ente, che è rimasto conseguentemente indeterminato: non si è utilizzata adeguatamente a livello statutario l’opportunità di chiarire le relazioni e, all’interno delle stesse, le prevalenze fra i vari soggetti che concorrono al processo decisionale».

È indispensabile ora, anche tramite rinvio al regolamento, disciplinare concretamente le relazioni fra organi di governo e dirigenti, per consentire sia agli attori del processo decisionale che agli organi di controllo di individuare chiaramente le responsabilità ai vari livelli.

Senza dimenticare con l’occasione il raccordo con un altro dei “figli” della “Bassanini uno” (la legge 59/97) che è il nuovo decreto sui controlli interni, tuttora in corso di pubblicazione, la cui attuazione bilancerà la ormai completa espropriazione delle giunte dagli atti di gestione.

Note

(Il Sole 24 Ore, 30 agosto 1999 – Enti locali)

L'articolo L’obiettivo è fissare le responsabilità proviene da Giustamm.