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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del TAR per l’Emilia-Romagna sezione staccata di Parma <br> Relazione del Presidente Gaetano Cicciò proviene da Giustamm.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE STACCATA DI PARMA

relazione di apertura dell’anno giudiziario 2006

Gaetano Cicciò

Chiarissime autorità, egregi docenti ed avvocati, signore e signori;
Siamo pervenuti al quarto anno in cui sono lieto di porgere il mio più cordiale saluto alla cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario presso la circoscrizione della sezione staccata di Parma del TAR per l’Emilia-Romagna, che comprende le province di Parma, Piacenza e Reggio Emilia.
Seguendo una prassi ormai comune per tutti gli organi sovraprovinciali di giustizia ordinaria e amministrativa (da ultimo anche le Commissioni tributarie regionali) si è soliti ormai a frequenza annuale fornire, durante un incontro pubblico e solenne e alla presenza di tutte le Autorità locali e dei rappresentanti delle istanze economico-sociali dei territori interessati, un resoconto dell’andamento del servizio “giustizia” in ciascuno degli ambiti di competenza.
Si è anche osservato che il giudice amministrativo a competenza generale (vale a dire il plesso giurisdizionale TT.AA.RR. – Consiglio di Stato) possiede, a seguito degli ampliamenti di competenze attribuitigli dall’evoluzione legislativa, il potere di decidere su ogni forma di illegittimità dell’atto, di inerzia dell’Amministrazione, di sua mancanza di trasparenza e sulle correlative richieste di risarcimento del danno.
Tale ampliamento ha subito, peraltro, un non rilevante ridimensionamento ad opera di alcune sentenze della Corte costituzionale che hanno riattribuito al giudice ordinario la decisione sui comportamenti di mero fatto della pubblica amministrazione specie nelle materie urbanistica e dei pubblici servizi, ivi compresi quelli di non ottemperanza a tassativi obblighi di legge (prestazioni del S.S.N., occupazioni acquisitive o usurpative di beni, e connessi risarcimenti).
E’ rimasta peraltro ferma l’attribuzione al giudice amministrativo di ogni controversia in cui sia implicata l’emanazione di provvedimenti nell’esercizio di una funzione amministrativa (ancorchè a contenuto non discrezionale) e la connessa richiesta di risarcimento del danno derivante dall’uso illegittimo del potere amministrativo.
Le prime rilevazioni sulla portata quantitativa della sottrazione di competenza al giudice amministrativo hanno convinto questo Ufficio a ritenere di scarso conto l’impatto, almeno su questa circoscrizione, del nuovo quadro legislativo.
Di fronte a tali istanze il giudice amministrativo (come del resto ogni giudice) ha il dovere di rispondere adeguatamente alle sollecitazioni dei cittadini entro termini ragionevoli e con risposte che (salva la personale insoddisfazione del perdente nel “duello” giudiziario) abbiano la necessaria fiducia e considerazione nell’opinione pubblica.
Si tratta di due esigenze difficili da soddisfare entrambe e pienamente, in quanto com’è noto il “far bene” non va sempre d’accordo col “far presto”.
Questa Sezione staccata ha cercato, nei limiti del possibile, di contemperare le due esigenze pervenendo a notevoli risultati.
In particolare, anche mediante accorgimenti organizzativi quali quelli delle decisioni con sentenza (c.d. “abbreviata”) dei casi trattati in camera di consiglio che non presentino particolari problemi o difficoltà, del raggruppamento dei ricorsi con analoghe questioni, della ricerca della collaborazione dei difensori per evidenziare i casi in cui l’interesse alla decisione sia venuto meno (ciò che presso il giudice amministrativo avviene più frequentemente che presso gli altri giudici, per il susseguirsi di provvedimenti sull’identica fattispecie), l’arretrato è stato ridotto da 2835 a 2699 ricorsi.
Rimangono quindi da definire n. 2699 procedimenti.
Il numero di ricorsi pervenuti nell’anno 2005 è risultato pari a 492, mentre nell’anno passato era stato di 586. Tale leggera riduzione è dovuta a quella quantitativamente analoga del numero di ricorsi presentati da cittadini extracomunitari.

I DATI STATISTICI E LE LINEE DI TENDENZA

1. Il personale in servizio e i mezzi a disposizione.
Il personale di magistratura in servizio è rimasto inalterato, essendovi in organico soltanto tre magistrati, compreso il Presidente.
Non c’è stato alcun incremento, per quanto auspicato, del personale di segreteria, pur essendone stata riconosciuta, in base ad accurati studi statistici, la notevole insufficienza. Il personale si è infatti stabilizzato nel numero di 6 dipendenti di ruolo, oltre a 2 impiegati comandati. Purtroppo è vacante il posto di Direttore della segreteria, essendo stata la dirigente trasferita ad altra sede, con rischio perfino della soppressione del posto per le restrizioni delle leggi finanziarie.
Rimane pur sempre la già evidenziata insufficienza di tale scarso personale, fra l’altro rimasto senza guida, a coprire le esigenze minime di funzionamento di un ufficio giudiziario in via continuativa. Bastano poche assenze dal servizio perché tali esigenze vengano messe concretamente a repentaglio, mentre i piani di riduzione dell’arretrato e le nuove innovazioni non potranno avere completa attuazione.
La sezione di Parma ha dovuto affrontare l’aggiornamento delle tecnologie informatiche, peraltro non messe ancora a punto, riguardanti il c.d. “processo telematico” (che in prospettiva prevede, ancora facoltativamente per i difensori, l’accesso all’Ufficio e la presentazione dei loro atti con la tecnologia digitale, mentre la consultazione degli atti fondamentali e dello stato del processo è già possibile via “internet”) e l’interazione fra il sistema e gli addetti ai lavori (magistrati e personale di segreteria) quasi esclusivamente in via telematica, con accentramento delle banche dati.
Il sistema non appare, allo stato, fornito di sufficiente duttilità e in molte parti sembra disancorato dalle corrette esigenze proprie alla funzione giudiziaria.
2. Statistiche sullo stato del contenzioso
Lo stato del contenzioso pendente presso la sezione staccata di Parma al 31 dicembre 2005, ammonta a 2699 ricorsi pendenti. La loro suddivisione per materia è la seguente:

3. Il contenzioso sopravvenuto nel 2005
Il contenzioso sopravvenuto nel 2005 pari a 492 procedimenti nuovi, è così suddiviso:

Mentre nell’anno 2004 erano pervenuti n. 170 ricorsi in materia di regolarizzazione di cittadini extracomunitari ai sensi dell’art. 33 della legge 30/7/2002, n.189, e del D.L. 9/9/2002, n.195 – come convertito in L. 9/10/2002, n.222 -, nonché, genericamente, in materia di permesso di soggiorno, nell’anno 2005 tali ricorsi sono stati in numero di 97 e hanno posto, come nel passato, problemi di coordinamento e di interpretazione della normativa al riguardo, spesso caotica e frammentaria.
Ciò anche perché la materia in esame è stata, a seguito del D.L.vo 25/7/1998, n.286 (v. in particolare l’art. 13), non opportunamente suddivisa attribuendosi (salvi casi particolari) la giurisdizione sulle questioni di cittadinanza e di asilo politico, nonchè sui provvedimenti di espulsione e in materia di ricongiungimenti familiari, alla cognizione del giudice ordinario, quando esse sono ordinariamente e strettamente connesse a quelle relative alla concessione dei permessi di soggiorno (rimasti nella giurisdizione del giudice amministrativo).
Inoltre, a seguito del D.L. 30/9/2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici, convertito nella legge 24/11/2003, n.326, il quale, all’art. 32, disciplina, con qualche innovazione, la riapertura del condono edilizio (c.d. definizione degli illeciti edilizi), già concesso, più volte, negli anni passati, questo Tribunale, a norma di tali previsioni, deve ancora sospendere la definizione dei ricorsi in materia di sanzioni edilizie o di annullamento di titoli edilizi, in attesa che il procedimento di condono abbia il suo corso (v. l’art. 44 della legge n. 47/1985, richiamato dall’art. 32, comma 25, del D.L. n. 269 del 2003).
In sostanza, i procedimenti amministrativi e giurisdizionali, che erano stati sospesi senza eccessivi margini di discrezionalità per il giudice (almeno secondo la corrente giurisprudenza, alla quale si è attenuta questa Sezione), possono essere ripresi soltanto relativamente alle posizioni che non sono state oggetto di domanda di condono, mentre per le altre rimane aperto un ulteriore termine di sospensione.
In questa materia pertanto l’attività giurisdizionale ha subito una fase di stasi almeno per gli illeciti commessi entro la data stabilita dalla legge sul condono.
E’ proseguito, ed anzi si è accentuato, il contenzioso fra diversi Comuni e alcuni gestori del pubblico servizio di telefonia cellulare, relativo sopratutto all’installazione di nuove antenne per la copertura della rete GMS e UMTS, e che si è evidenziato con la proposizione di numerosi ricorsi.
Si contrappongono due esigenze: la prima, tutelata dai Comuni, tende ad assicurare il rispetto di criteri di equilibrata programmazione urbanistica (riservata anche in questa materia dalla Corte costituzionale agli enti locali) e del “principio di precauzione” per il rischio di irradiazioni elettromagnetiche nocive; la seconda, rivendicata dai gestori del servizio, fra di loro concorrenti, è tesa coprire con un segnale stabile l’intero territorio, moltiplicando, senza alcun coordinamento, il numero delle stazioni.
Questo Ufficio ha dovuto quindi prendere atto di tale situazione e risolvere non semplici problemi quali quelli della possibilità di programmazione dei piani dei gestori, della permanenza in capo ai comuni di poteri di disciplina dei procedimenti, della natura (fissa o mobile) degli impianti, del coordinamento fra la disciplina urbanistica e la disciplina autorizzatoria di questi ultimi, stabilita dalle norme legislative (specie quelle statali) secondo ritmi cadenzati, della possibilità di precludere “a priori”, senza un preventivo controllo sulla loro nocività e in base a criteri di mera distanza, le relative installazioni.
Problemi risolti nei primi casi in senso favorevole per i Comuni e nell’ultimo in senso favorevole per i gestori.
Nel decorso anno i nuovi ricorsi in materia di telefonia cellulare sono stati in numero di 43.
Negli anni 2003 e 2004 erano stati rispettivamente in numero di 31 e di 13.
3.1. L’impugnativa di nuovi atti con motivi aggiunti
E’ da segnalare, come negli anni passati, che a seguito della riforma della legge n. 205 del 2000 i difensori hanno largamente usufruito e talvolta abusato della facoltà di impugnare gli atti adottati in pendenza del ricorso tra le parti stesse e connessi all’oggetto del ricorso stesso mediante la proposizione dei motivi aggiunti. Pertanto, negli anni precedenti, quando sulla stessa materia l’Amministrazione emanava più atti (es. dichiarazione di Pubblica utilità e, poi, decreto di esproprio e/o di occupazione di urgenza), ogni impugnativa, sostanzialmente connessa, veniva iscritta con un numero nuovo di contenzioso. Nel nuovo sistema, invece, questo contenzioso sopravvenuto, a volte autonomo con nuovi motivi non solo di illegittimità derivata, non risulta dai dati statistici sopra indicati. Questo è un dato rilevante che appesantisce in modo più che sostanziale la materia del contendere.
Infatti, i ricorsi con proposizione di motivi aggiunti al fine di impugnare atti nuovi e diversi da quelli che hanno originato il ricorso principale sono stati nel 2005 in numero di 60.
E’ da rilevare infine che è aumentato il contenzioso nelle materie più difficili e importanti, e come tali oggetto di un’apposita previsione nell’art. 4 della legge n. 205 del 2000, norma la quale ha istituito per le relative controversie una “corsia preferenziale” mediante l’abbreviazione dei termini processuali e la fissazione di tempi certi e stringenti per la loro decisione.
Si tratta dei giudizi aventi per oggetto i procedimenti in materia di pubbliche gare (opere, servizi, incarichi), di esecuzione di opere pubbliche e di occupazione ed espropriazione di aree, di privatizzazione e dismissione di imprese e beni pubblici e in materia di società e aziende strumentali, di formazione, funzionamento e scioglimento di organi e di enti locali, ecc.
Sono al riguardo pervenuti nell’anno di riferimento n. 77 ricorsi.
3.2. Il contenzioso in materia di risarcimento danni.
Al fine di valutare l’attività svolta e l’effettivo contenzioso pendente va osservato che, a seguito dei nuovi orientamenti in materia di risarcimento dei danni da lesione di interessi legittimi consolidati dalla sentenza della Cassazione, Sezioni Unite, 22 luglio 1999, n. 500, un rilevante numero di ricorsi prevede, unitamente alla domanda di annullamento degli atti impugnati, anche l’autonoma domanda risarcitoria nello stesso ricorso.
Nella Sezione di Parma i ricorsi presentati nel 2005 con contestuale domanda risarcitoria sono stati n. 78 ossia il 16% dei ricorsi presentati contiene anche la domanda di risarcimento danni.
Il risarcimento di danni non costituisce una conseguenza automatica dell’annullamento degli atti impugnati ma richiede un’autonoma valutazione dei suoi presupposti, e sull’an e sul quantum dei danni. Si tratta di un nuovo contenzioso che è statisticamente sommerso.
Anche questo dato va considerato ancorchè non emerga sul piano statistico per avere il quadro effettivo dell’entità del contenzioso pendente.
In definitiva il contenzioso effettivo, sommando il numero dei ricorsi pari a 492, l’impugnativa di atti nuovi con motivi aggiunti pari a 77 e le autonome domande risarcitorie pari a 78, è di 647.
4. La tutela cautelare e le sentenze in forma abbreviata.
Nel processo amministrativo ha un rilievo determinante la prontezza della decisione. E’ un’esigenza avvertita dall’utenza quella di avere una decisione rapida, ancorchè provvisoria, o sinteticamente motivata.
Sono stati pronunciati 354 provvedimenti cautelari e sono state emanate n. 63 sentenze in forma cosiddetta semplificata, definendo il giudizio già nella Camera di Consiglio fissata per la decisione dell’istanza cautelare. I provvedimenti cautelari sono suddivisi in 34 decreti presidenziali (monocratici) e 320 ordinanze collegiali in Camera di Consiglio.
L’esito dei decreti presidenziali cautelari è stato il seguente: n. 18 accolti, n. 16 respinti.
L’esito delle 320 ordinanze cautelari è così suddiviso: 68 di accoglimento, 202 di rigetto e 50 di altri provvedimenti.
Questo significa che una rilevantissima percentuale dei ricorsi, esattamente 337 su 492 (il dato è la somma delle ordinanze di accoglimento, di reiezione e delle sentenze in forma semplificata, escludendo i decreti presidenziali che, poi, data la loro natura provvisoria, sono stati seguiti da decisioni collegiali sulle stesse cause, e le ordinanze istruttorie), e cioè oltre il 68% , è stata trattata in sede cautelare e, quindi, ha avuto una risposta di giustizia nella prima Camera di Consiglio utile, decorsi i dieci giorni dal deposito del ricorso, con l’emanazione di un’ordinanza o di una sentenza.
L’accoglimento dell’istanza cautelare richiede il presupposto del pregiudizio grave ed irreparabile e la probabilità di un esito favorevole in base all’articolo 4 della legge 205 del 2000.
Nella giurisprudenza di questa Sezione vi è particolare attenzione per il merito del ricorso, come richiesto dalla legge 205 del 2000, anche nella consapevolezza che non è, poi, possibile assicurare una definizione nel merito per tutti i ricorsi in tempi rapidi.
Le ordinanze vengono quindi puntualmente motivate anche in relazione a questo profilo, oltre che sul pregiudizio grave ed irreparabile. Pertanto l’accoglimento dell’istanza cautelare, salve le possibili diverse valutazioni della causa in sede di merito, già contiene una prognosi potenzialmente favorevole, senza alcun vincolo per il successivo giudizio definitivo.
Anche per l’applicazione di una precisa disposizione di legge, in sede di fissazione, per la trattazione del merito, dei ricorsi è stata riservata una corsia di precedenza a quelli per i quali vi è stata un’ordinanza di sospensione, e attualmente tali ricorsi vengono esauriti in primo grado circa un anno dopo tale ordinanza.
Nel 2005 si sono avute 193 sentenze di improcedibilità, 20 rinunce e 17 di cessata materia del contendere (su 612 ricorsi esauriti), che hanno determinato un rilevante effetto sulla definizione dei ricorsi (oltre il 37% circa è, quindi, riferibile a questa modalità di definizione del giudizio).
Quanto alle sentenze in forma semplificata, come è noto si tratta di sentenze la cui possibilità è stata introdotta con la legge 205, che vengono emanate in luogo delle pronunce cautelari nella Camera di Consiglio fissata per la discussione della sospensiva, in caso di manifesta fondatezza o infondatezza, inammissibilità o improcedibilità, e la cui motivazione consiste in un sintetico riferimento al punto di fatto e di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme.
Le sentenze in forma semplificata in questo Tribunale vengono effettivamente emanate indifferentemente sia in caso di accoglimento che di rigetto del ricorso, ove ricorrano i suddetti presupposti.
Esse rappresentano, rispetto alle sentenze di merito, circa il 29%.

Rispetto al contenzioso sopravvenuto che è pari a 492 nuovi ricorsi il numero delle sentenze in forma semplificata, pari a 63, è di circa il 12%.
5. Le decisioni di merito e le ordinanze collegiali.
Nel 2005 sono state emanate 603 decisioni di cui 594 definitive, 1 interlocutoria e 8 di interruzione. Vi è stata una particolare attenzione al deposito delle motivazioni delle sentenze nei termini di legge.
Le decisioni sono così suddivise:

Interlocutoria 1
Irricevibilità 6
Inammissibilità 27
Cessata materia del contendere 17
Improcedibilità 193
Interruzione 8
Estinzione 1
Rinuncia 20
Perenzione 109
Difetto di giurisdizione 4
Accoglimento 97
Reiezione 120

Le ordinanze interlocutorie (istruttorie, di integrazione del contraddittorio, di sospensione del giudizio, ecc.) sono state n. 34.

Le decisioni emanate negli anni precedenti sono state le seguenti:
1992n. 309
1993n. 310
1994n. 416
1995n. 399
1996n. 452
1997n. 545
1998n. 674
1999n. 875
2000n. 715
2001n. 1056
2002n. 926
2003n. 800
2004n. 894
2005n. 603
La diminuzione, rispetto agli anni passati, dei ricorsi definiti, peraltro, è esclusivamente dovuta alla diminuzione, dopo i primi anni di applicazione della legge n. 205/2000, del numero dei ricorsi per i quali, con decisione estremamente schematica, può pronunciarsi la perenzione introdotta dalla legge stessa e alla minore incidenza, in relazione alla diminuzione dell’arretrato, delle ipotesi di improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse.
6. L’appello
Alcune decisioni, sentenze e ordinanze, di questa Sezione sono state appellate al Consiglio di Stato.
Le ordinanze cautelari emesse, nel 2005, definitive della fase cautelare, sono state 320 di cui appellate 36 con il seguente esito:

ordinanze annullate n. 12
ordinanze confermate n. 20
in attesa di esito n. 4

Quindi su un totale di 320 ordinanze cautelari emanate nel 2005 ne sono state riformate 12 pari a circa il 3,75%.
Nel triennio 2003-2005 sono, invece, state appellate 132 ordinanze cautelari di cui 39 annullate dal Consiglio di Stato, 86 confermate (appello respinto), 1 seguita da rinuncia e 6 in attesa di decisione.
Le sentenze emesse nel 2005 sono state, come si è visto, 603 e, sottratte le cessazioni di materia del contendere (17), le interruzioni del processo (8), le rinunce (20), e i decreti decisori (110) sono state 448. Di queste ne sono state al momento appellate n. 27 di cui 1 annullata, 2 con rinuncia all’appello e 24 in attesa di decisione.
Nel triennio 2003-2005 ne sono state appellate 111, di cui 7 annullate, 12 confermate, 1 con rigetto dell’istanza di sospensione della sentenza, 2 con rinuncia all’appello e 89 in attesa di decisione.
Considerati i tempi normalmente necessari per definire l’appello in Consiglio di Stato, pertanto, i dati suddetti non sono per il momento significativi per quanto concerne gli esiti.
E’, tuttavia da rilevare che l’appello avverso le sentenze della Sezione di Parma, viene utilizzato nei soli casi di maggior rilevanza della causa.
7. Il movimento dei procedimenti ed il carico pendente
Sul piano statistico si è avuto un sensibile decremento del contenzioso pendente.
Un aumento dell’arretrato si è sempre avuto nella Sezione staccata di Parma negli anni precedenti il 1998 in cui veniva definito un numero di cause largamente inferiore ai ricorsi sopravvenuti.
Dal 1998 in avanti si è avuta un’inversione di tendenza con un numero di ricorsi definiti superiori a quelli entrati, come di seguito specificato.

Anno Decisioni Ricorsi pervenuti

1992 309 611
1993 310 868
1994 416 686
1995 399 764
1996 452 788
1997 545 702
1998 674 611
1999 875 517
2000 715 680
2001 1052 582
2002 926 443
2003 800 486
2004 894 586
2005 603 492

Ciò ha determinato la pendenza complessiva, al 31 dicembre 2005, di 2699 ricorsi rispetto ai 2835 pendenti al 31 dicembre 2004, e ai 3145 pendenti al 31 dicembre 2003.
In materia di pubblico impiego sono sopravvenuti nel 2005 n. 24 ricorsi nuovi rispetto ai 52 del 2004, ai 34 del 2003 e ai 46 del 2002. Si tratta soprattutto di controversie relative ai rapporti di impiego rimasti di competenza del TAR (relativi a militari, personale prefettizio e universitario) e relative ai concorsi, anche interni per passaggio di area, dopo l’ultima interpretazione della Corte di Cassazione.
I ricorsi pendenti al 31 dicembre 2005, pari a n. 2699, sono così suddivisi per anno di presentazione:

1991 1
1992 1
1994 8
1995 86
1996 127
1997 217
1998 199
1999 168
2000 291
2001 272
2002 196
2003 280
2004 443
2005 410

Nel biennio 2004-2005 la diminuzione dei ricorsi pendenti è pari a circa 446 unità (da 3145 a 2699 ossia più del 14%)
8. La natura del contenzioso.
Per valutare lo stato della giustizia amministrativa ed il contenzioso pendente presso la Sezione di Parma non è sufficiente guardare i soli numeri dei ricorsi sopravvenuti. La realtà delle Province di Parma, Piacenza e Reggio Emilia è caratterizzata da Amministrazioni pubbliche molto attive e sensibili alle opportunità che la legislazione consente così come il tessuto economico e sociale è contraddistinto da numerose iniziative imprenditoriali e sociali e ciò si riflette in un contenzioso complesso e vario.
Spesso la Sezione di Parma si è dovuta occupare di interpretazioni di normative nuove, senza che vi fossero orientamenti uniformi in giurisprudenza.
Rilevanti sono i riflessi sulla qualità e complessità del contenzioso che ha avuto l’attribuzione di nuove materie con la legge 205 del 2000.
Numerose sono le questioni affrontate in materia di appalti e opere pubbliche, in cui vigono criteri di priorità per la formazione dei ruoli ai fini di una loro rapida definizione, nonchè sulla legittimità delle procedure espropriative e delle valutazioni di compatibilità ambientale.
Diversi fra i ricorsi affrontati derivano da controversie in materia di appalti di opere pubbliche e di espropriazioni connessi alla notevole attività impressa dal Comune di Parma a seguito della concessione di cospicui finanziamenti (quali quelli per ricorrenze o per l’assegnazione a tale città della sede dell’E.F.S.A. – Autorità europea per l’alimentazione -) con conseguente possibilità di riqualificazione di ampie zone urbane (anche con lo strumento apprestato dalle S.T.U. – società di trasformazione urbana -) e di creazione di importanti infrastrutture (in particolare, la linea ferroviaria metropolitana).
9. Le esigenze di celerità
In altre occasioni si è detto che la funzione giurisdizionale è duplice. Da un lato definire una controversia specifica e dall’altro fornire un indirizzo per l’Amministrazione per l’applicazione delle nuove normative.
Entrambe queste funzioni sono di massima state perseguite e, a volte, raggiunte nella Sezione di Parma per la relativa rapidità nella definizione del contenzioso di maggior rilievo, a volte anche con le decisioni motivate rese in sede cautelare, poiché la formazione dei ruoli, anche su sollecitazione, con le istanze di prelievo, da parte degli Avvocati, ha tenuto conto di queste esigenze e dei criteri indicativi della legge n. 205/2000 sulle priorità.
Si è già detto della effettiva diminuzione del contenzioso pendente che, in pochi anni, proseguendo su questa linea, con adeguata dotazione di personale di magistratura e amministrativo, potrebbe determinare effettivamente una definizione in tempi rapidi del contenzioso, con un arretrato ricondotto in termini fisiologici.
10. I poteri istruttori
Come negli anni passati, una particolare attenzione nella giurisprudenza della Sezione di Parma è stata rivolta alle concrete situazioni di fatto, cui vanno riferite le disposizioni normative, senza nessuna preclusione formale di carattere istruttorio. Si è utilizzata, ove necessario, anche la consulenza tecnica. La consulenza tecnica d’ufficio è stata utilizzata per esempio in materia edilizia (oneri concessori, impugnative di dinieghi di concessione, legittimità di titoli edilizi e simili), per il contenzioso concernente le infermità da causa di servizio, in materia di verifica dei costi di gestione dei servizi pubblici, in materia di verifica della pubblicità di strade, ecc.
Quindi, la consulenza tecnica, le verificazioni in contraddittorio sono stati strumenti normalmente utilizzati, oltre naturalmente l’acquisizione documentale e le relazioni esplicative sui fatti predisposte dai funzionari dell’Amministrazione, sempre che le istanze istruttorie non venissero prospettate in modo improprio dalle parti per spingere a valutazioni di merito precluse in questa sede di legittimità.
Preferibilmente ci si è avvalsi delle professionalità esistenti nella stessa pubblica amministrazione, chiedendo verificazioni in contraddittorio con le parti, anche per non gravare con spese eccessive il contenzioso.

11. Considerazioni conclusive
In conclusione la riduzione dell’arretrato è stata resa possibile per un impegno del tutto particolare del personale di segreteria, cui è stato richiesto nel corso dell’anno una fattiva collaborazione, per dare un importante segnale di risposta alle istanze di giustizia rapida di cui si è fatto portatore anche il legislatore con la legge 205 del 2000. A questo proposito si fa presente che sono stati raggiunti notevoli risultati sotto il profilo dell’uso delle tecnologie informatiche applicate alla materia giudiziaria essendosi completata soddisfacentemente l’informatizzazione di tutti i ricorsi tanto che la sezione di Parma è risultata tra le prime sedi che hanno raggiunto questo importante risultato.
Chiunque, se interessato, può consultare gli elementi essenziali dei fascicoli accedendo liberamente al sito www.giustizia-amministrativa.it anche per apprendere gli sviluppi e l’esito del contenzioso.
La celerità nella definizione dei giudizi costituirà l’obiettivo che sarà perseguito anche nel 2006, nei limiti consentiti con l’attuale dotazione di personale.
Dichiaro pertanto aperto l’anno giudiziario 2006 presso la Sezione staccata di Parma del T.A.R. per l’Emilia-Romagna.

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1.- Tipologia degli interventi edilizi minori.

Sotto un profilo generale, le trasformazioni edilizie costituiscono modificazioni della forma, della configurazione, della destinazione o dell’architettonica degli immobili finalizzate alla loro conservazione o modifica estetica o funzionale.

Esse comprendono quindi anche gli interventi stabilmente idonei a mutare l’utilizzazione degli edifici senza peraltro innovarne gli “standards” o le relazioni fra i fabbricati nel contesto urbano (in caso contrario, si tratterebbe di trasformazioni urbanistiche), ivi compresi quelli che prescindono dall’effettuazione di opere edilizie di un qualche significato, purché in tal caso non vi sia una variazione di parametri urbanistici tale da mutare sostanzialmente gli “standards” della zona.

In quest’ultimo caso, resta fermo infatti il potere del legislatore regionale di obbligare chi proceda al mutamento a richiedere la più onerosa concessione edilizia, come prescrive l’art. 4, 20° comma, del D.L. n. 398/93, convertito nella l. n. 493/93, nel testo sostituito dall’art. 2, 60° comma, della l. n. 662/96.

Le fattispecie essenziali (dal punto di vista ontologico e definitorio) di tali trasformazioni rimangono quelle delineate dall’art. 31 della legge 5/8/1978, n. 457, lett. a), b) e c).

Le lettere a) e b) definiscono gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

La prima (lett. a) riguarda quelle opere, non sottoposte ad assenso comunale ma a semplice controllo, come ulteriormente precisa l’art. 9, 1° comma, lett. c) della legge n. 10/77, che sono finalizzate a prevenire il deperimento degli immobili o il loro adeguamento tecnologico, e che attengono alla riparazione, alla rinnovazione e alla sostituzione delle finiture degli edifici e all’integrazione o al mantenimento in efficienza degli impianti tecnologici (per gli edifici industriali il Ministero dei lavori pubblici con circ. n. 1918 del 16/11/1977 ha ampliato estensivamente il concetto comprendendovi ad esempio opere nuove come le tettoie, le recinzioni esterne o le cabine o le stazioni). Si tratta, ad esempio, della sostituzione dei manti di copertura o dei rivestimenti, della riparazione degli infissi o degli impianti igienici o tecnologici (compresa la loro sostituzione) ed altro, e cioè di opere che non alterano la struttura degli edifici.

La manutenzione straordinaria, invece, (lett. b) richiama il concetto dell’art. 1005 cod. civ. e si concreta nelle opere necessarie per rinnovare o sostituire parti anche strutturali degli edifici nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici senza alterazione di volumi o superfici e senza modifiche di destinazione d’uso, purchè non si tratti di opere meramente interne, come tali previste dall’art. 26 della legge n. 47/1985 che le ha distinte, anche se ontologicamente assimilabili a quelle di manutenzione straordinaria, per semplificarne il regime di controllo.

Rispetto alla manutenzione ordinaria, si tratta di interventi più radicali, quantunque ancora parziali (sotto questo aspetto distinguibili, come si vedrà, da quelli di ristrutturazione).

Il limite positivo della manutenzione è pur sempre costituito dalla sua finalità, limitata appunto a quanto occorre per conservare la conveniente funzionalità ed efficienza dell’immobile (con opere di mera sostituzione o puro rinnovo di parte del fabbricato) quantunque considerata alla luce delle nuove necessità sopraggiunte nel tempo, cosicché può comprendersi nel concetto l’opera di integrale costruzione “ex novo” di impianti sanitari o tecnologici interni.

Limiti negativi e quantitativi sono quelli del divieto di alterazione dei volumi o di trasformazione dei c.d. “volumi tecnici”; del divieto di alterazione della superficie utile; del divieto di modifica delle destinazioni d’uso (es. da abitazione ad ufficio).

Le opere di restauro e risanamento conservativo (v. la lett. e) dell’art. 31) sono state assimilate quanto al regime autorizzatorio gratuito a quelle di manutenzione straordinaria dall’art. 7, 1° comma, del D.L. n. 9/82 conv. nella l. n. 94/82, che ha operato un’analoga assimilazione nei confronti delle pertinenze o impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti nel 2° comma.

Il restauro riguarda gli edifici rilevanti sotto l’aspetto artistico, storico o architettonico e tende a conservarne o a salvaguardarne i valori mediante la messa in opera di adeguate tecnologie. Il risanamento conservativo, invece, è finalizzato all’attribuzione all’immobile di un uso più consono alle esigenze di oggi o ad una maggiore sua funzionalità, nel rispetto, peraltro, degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo edilizio, e con eventuale eliminazione di superfetazioni, ed eventuale mutamento di destinazione d’uso.

Di notevole rilevanza è l’art. 36 del D. Lvo 29/10/99 n. 490/(t.u.. della legislazione sui beni culturali e ambientali) che abolisce l’autorizzazione e la concessione edilizia per gli interventi di restauro sui beni vincolati che siano stati autorizzati dalla competente Sovrintendenza.

Anche le opere costituenti pertinenze o impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti rientrano fra gli interventi edilizi minori.

La pertinenza edilizia è un’opera di dimensioni ridotte rispetto all’immobile principale che pur essendo rispetto ad esso fisicamente distinguibile ne condivide la destinazione, non ha autonomia anche in termini di valori di mercato e in definitiva è ad essa connessa con un rapporto di strumentalità per renderne più agevole o migliore l’uso.

Peraltro, la giurisprudenza ha chiarito che la nozione di pertinenza edilizia è più ristretta di quella civilistica, per cui deve trattarsi non solo di opere marginali per grandezza o rilevanza (quali un ripostiglio o una cabina sporgente dall’immobile) ma che non siano rispetto al bene principale ulteriori (come nel caso in cui occupino volumi e aree diverse e quindi siano fisicamente separate dallo stesso) o ne amplino considerevolmente la forma e le dimensioni.

Quanto agli impianti tecnologici, si tratta di un concetto indeterminato per legge, e comunque per giurisprudenza assimilabile ai c.d. “volumi tecnici” non computabili ai fini urbanistico-edilizi, come nelle ipotesi degli impianti idrici o termici o di condizionamento, degli ascensori, ecc., che abbiano un rapporto di strumentalità necessaria con l’utilizzazione dell’immobile già esistente.

Sul concetto di volume tecnico, rilevante per la sua esclusione dal calcolo della volumetria ammissibile, v. la circ. Min. LL.PP. 3/1/73, n. 2474, che parla di volumi strettamente necessari a contenere ed a consentire l’accesso a quelle parti degli impianti tecnici che non possono per esigenze di funzionalità trovare luogo entro il corpo dell’edificio realizzabile nei limiti imposti dalle leggi urbanistiche (serbatoi idrici, extracorsa degli ascensori, vani di espansione, canne fumarie, vani scale sopra le linee di gronda, ecc).

Prevale la tesi che si tratti di un regime applicabile alla sola edilizia residenziale a norma delle l. n. 94/82, la quale prevede, inoltre, altre ipotesi di autorizzazioni gratuite: le occupazioni di suolo mediante deposito di materiale o occupazioni di merci a cielo aperto – che non costituisce, a ben vedere, un caso di trasformazione edilizia ma di uso del territorio – e le opere di demolizione, di scavo e di reinterro, che non riguardino le cave e le torbiere e che non costituiscono momenti di una più consistente attività edilizia (come quella di ristrutturazione di un fabbricato).

Opere sottoposte a procedimento semplificato di autorizzazione (per i casi in cui vi sia un’alterazione della sagoma dell’edificio) o a nessuna autorizzazione (per i casi meno consistenti) erano disciplinate dalla legge 9/1/1989, n. 13 riguardante, fra l’altro, la disciplina urbanistico-edilizia relativa al superamento e all’abbattimento delle barriere architettoniche a favore dei portatori di handicap, e che consente anche una limitata deroga alle norme sulla distanze dei regolamenti edilizi.

Inoltre, la legge 24/3/1989, n. 122 assoggettava, all’art. 9, 2° comma, ad autorizzazione gratuita la costruzione di parcheggi ad uso esclusivo dei residenti nel sottosuolo, nelle aree pertinenziali esterne e nei locali a piano terra, anche in deroga agli strumenti e alla normativa urbanistica.

Ugualmente sottoposte al regime dell’art. 48 della legge n. 457/78 erano le opere di adeguamento degli scarichi degli insediamenti produttivi alle norme contro l’inquinamento (v. la legge 24/12/1979, n. 650) e le opere edilizie relative agli impianti di smaltimento dei liquami e dei fanghi (art. 2, 8° c., D.L. n. 801/81, conv. in l. n. 62/82).

Trattasi, a ben vedere, di casi che, per opportunità e necessità varie, pur potendo non rientrare nelle generali classificazioni delineate dalle leggi n. 47/85 e 94/82 quanto agli interventi edilizi minori, ne condividono la disciplina semplificata di controllo.

Diverso è il caso della ristrutturazione edilizia, disciplinato dall’art. 31, comma 1°, lett. d), della l. n. 457/78.

Tale fattispecie differisce da quella del risanamento conservativo e dal restauro perché comporta una trasformazione dell’organismo edilizio originario con o senza mutamento di superficie utile, e con o senza mutamento di destinazione d’uso dell’immobile, e riguarda gli interventi rivolti a trasformare l’immobile mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.

E’ quindi evidente che la nozione in esame non ha limiti che impongano il rispetto degli elementi strutturali o architettonici del fabbricato, potendo perfino riguardare, come ha precisato la più recente giurisprudenza, la demolizione seguita immediatamente (per cui non deve trattarsi della ricostruzione di ruderi) dalla edificazione di un nuovo fabbricato che peraltro corrisponda integralmente, per sagome, volumi, altezze, fisionomia, ubicazione e ingombro e caratteristiche architettoniche e artistiche a quello preesistente.

La giurisprudenza ha lungamente oscillato fra una interpretazione più restrittiva (con la quale si insiste sul concetto di fedele ricostruzione del preesistente) ad una più estensiva, che consente la riconducibilità alla definizione dei casi di interventi più incisivi, che comunque rispettino l’ingombro o la volumetria complessiva dell’edificio con limitate deroghe per la sagoma e la morfologia e che coerentemente riduce al restauro o al risanamento conservativo i casi di fedele ricostruzione dell’immobile stesso.

Le differenti interpretazioni del concetto appaiono estremamente rilevanti, non soltanto perché la ristrutturazione è consentita (a differenza della nuova costruzione) nel rispetto delle norme urbanistico-edilizie preesistenti (anche se più favorevoli, cioè, a quelle sopravvenute alla costruzione dell’immobile originario) ma anche perché essa, quantunque necessiti pur sempre di concessione, è gratuita a norma dell’art. 9 della l. n. 10/77 qualora non vi sia aumento delle superfici utili di calpestio né mutamento delle destinazioni d’uso.

Una nuova categoria di opere minori trattate come tipologia a sé stante (e che come tale assorbe opere riconducibili a diverse categorie dei tipi sopra delineati, quali la manutenzione straordinaria, il restauro e il risanamento conservativo) è quella delle opere interne, introdotta dall’art. 26 della l. 28/2/1985, n. 47.

Tale disposizione, che escludeva le opere interne dal regime autorizzatorio, e ne consentiva l’immediata effettuazione su presentazione contestuale di una relazione di un professionista abilitato, richiedeva che le opere stesse non fossero in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi, non comportassero modifiche della sagoma, della costruzione e dei prospetti, né aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, né pregiudizio per la statica del fabbricato, e neppure, per gli edifici compresi nelle zone A dell’art. 2 del D.M. 2/4/1968, alterazione delle originarie caratteristiche costruttive.

Successivamente all’art. 26 è succeduta una nuova definizione legislativa di opere interne contenuta negli artt. 4, 7° c., lett. e) del D.L. n. 398/93, conv. in l. n. 493/93, 2, 60° comma, della l. n. 662/96 e 11 del D.L. n. 67/97, conv. con modificazioni in l. n. 137/97, per la quale le opere interne sono quelle che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti né pregiudizio per la statica dell’immobile né modifica della destinazione d’uso per gli immobili compresi nelle zone omogenee A. Non sussisterebbe in pratica più il divieto di un aumento delle superfici utili o di modifica (fuori dal centro storico) della destinazione d’uso o, per gli immobili della zona A, di modifica delle originarie caratteristiche costruttive, salvo il rispetto del numero delle unità immobiliari (si parla infatti di “opere interne di singole unità immobiliari”). In particolare, quindi, la destinazione d’uso sarebbe stata praticamente deregolamentata.

E’ peraltro condivisibile al riguardo una diversa tesi.

E’ noto innanzitutto come il mutamento di destinazione d’uso possa essere o no realizzato con lavori edilizi (mutamento con lavori o semplice “mutamento funzionale”) e come l’art. 25 della legge n. 47/85, così interpretato dalla Corte costituzionale, rinviando comunque alla disciplina delle leggi regionali e dei piani regolatori, imponesse comunque, a livello di norma-principio da rispettarsi dalle leggi regionali, il regime autorizzatorio per i semplici mutamenti funzionali. Il che poneva dei dubbi nei casi in cui si trattasse di mutamento di destinazione incompatibile con il carattere omogeneo della zona con conseguente violazione dei relativi standards.

Di tale problema si è reso conto il legislatore che con l’art. 2, comma 60°, della legge n. 662/96 ha riformulato il testo dell’art. 25 delegando alle leggi regionali di stabilire eventualmente il regime concessorio per mutamenti di destinazione d’uso anche non connessi a trasformazioni fisiche; con ciò attribuendo importanza all’incidenza urbanistica della modifica dell’uso degli immobili.

In tal senso, v. la lett. f) dell’art. 2, commi 2, 3 e 4, della l.r. n. 47/78 dell’Emilia-Romagna, nel testo sostituito dall’art. 16 della l. r.. 5/95, che subordina il mutamento della destinazione d’uso ad autorizzazione solo se si tratti di destinazione compatibile con la zona e siano rispettati i vincoli e gli standards (con obbligo, in caso contrario, di un loro contemporaneo e integrale reperimento).

2.- La semplificazione delle procedure di controllo ed autorizzatorie degli interventi edilizi minori.

A) In generale.
La semplificazione delle procedure amministrative in materia edilizia è un aspetto della più generali “deregulation” nel campo del diritto amministrativo, che ha visto negli ultimi anni esempi sempre più vistosi.

Il sistema, per dirla in breve, si è improntato nel senso di richiedere, per tutta una serie di casi in materia non discrezionale ma che in passato necessitavano di un provvedimento assentivo (concessorio o autorizzatorio) della p.a., spesso dopo un defatigante iter, una più snella autorizzazione o il verificarsi, dopo un breve periodo, dopo un’apposita denuncia, del silenzio-assenso ovvero ancora di sostituire all’attività autorizzatoria una semplice attività di controllo con possibilità di irrogare sanzioni o di disporre nei casi più gravi i necessari ripristini quando l’attività privata è già iniziata.

La tendenza ha ricevuto una conferma a livello di generalizzazione concettuale e di tendenziale principio dalla l. n. 7/8/1990, n. 241, sul procedimento amministrativo.

L’art. 20 di tale legge istituisce un meccanismo di autorizzazione tacita abbreviata incentrato sul silenzio dell’Amministrazione protrattosi per 60 giorni dopo la denuncia del privato.

Tale silenzio, in altre parole, costituisce, unitamente al decorso del termine ed alla regolarità dell’istanza, una fattispecie tipica equivalente all’autorizzazione, come si desume dalla circostanza che il silenzio-assenso può essere annullato in caso di illegittima sua formazione. Dal comportamento, insomma, si presume un atto tipico.

L’art. 19 della stessa legge prevede invece più incisivamente al 1° comma una semplice denuncia di inizio attività in tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni discrezionali e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi.

L’art. 19, valido in via di massima a livello di principio nella materia edilizia, non riguarda ovviamente la materia della concessione o dell’autorizzazione da rilasciarsi in materia di immobili tutelati ai sensi delle leggi n. 1089/39, 1497/39 e 431/85.

Si consolida quindi, anche sotto il profilo definitorio e dei principi, la tendenza a riconoscere per gli interventi edilizi minori un regime di accertamento meramente tecnico di rispondenza alla normativa e quindi non abbisognevole di alcuna valutazione. discrezionale.

B) Le prime leggi sulla semplificazione.

La legge 16/8/67, n. 765, e la legge 28/1/77, n. 10, rimanevano ancorate al principio dell’unicità del sistema assentivo (licenza o concessione) per tutte le opere di trasformazione urbanistica e anche edilizia (e quindi anche per gli interventi modificativi, ancorché minori) del territorio.

L’ultima di tali leggi si limitava infatti a stabilire la non necessità della concessione (stabilendo il semplice regime del controllo) per la manutenzione ordinaria e l’esonero dal contributo di concessione per le opere di restauro e risanamento conservativo (art. 9).

L’inizio della liberalizzazione dei procedimenti assentivi degli interventi minori risale alla legge n. 457/78, che all’art. 48 sostituiva al regime concessorio quello autorizzatorio per la manutenzione straordinaria.

Inoltre, per gli interventi di manutenzione straordinaria che non comportassero il rilascio dell’immobile da parte del conduttore veniva per la prima volta introdotto il regime del silenzio-assenso, che scattava dopo novanta giorni se il Comune non si fosse pronunciato sulla domanda, salva la necessità di comunicare l’inizio dei lavori, e purchè non si trattasse di immobili vincolati.

Altra tappa sul cammino della liberalizzazione è costituita dalla c.d. legge Nicolazzi (l. n. 94/82 di conversione del D.L. n. 9/82), da ritenersi ormai abrogata in gran parte dalla legge n. 493/93 e dalla legge n. 662/96 e successive modificazioni, soprattutto per incompatibilità con le sopravvenute previsioni. Essa estendeva il regime dell’autorizzazione gratuita alle opere di cui alle lettere b) e c) dell’art. 31 della legge n. 457/78, e cioè al restauro e al risanamento conservativo, per le quali introduceva anche il sistema del silenzio-assenso esteso, sia pure con alcuni limiti, ad interventi non minori in materia di edilizia residenziale, già abbisognevoli di concessione edilizia

La stessa legge sottoponeva altresì ad autorizzazione gratuita o, in alternativa, a silenzio-assenso (che si verificava trascorsi 60 giorni dalla presentazione della domanda) gli interventi per pertinenze, impianti tecnologici al servizio di edifici esistenti, le occupazioni a suolo pubblico mediante il deposito di materiali o l’esposizione di merci a cielo aperto, le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi che non riguardassero la materia delle cave e delle torbiere; il tutto alla duplice condizione della conformità agli strumenti urbanistici e all’assenza di vincoli di cui alle leggi nn. 1089 e 1497/39 per la tutela di interessi storico-artistici e paesistico-ambientali.

E’ successivamente intervenuta la legge 18/2/1985, n. 47 la quale ha introdotto uno specifico regime (anche sanzionatorio) per le autorizzazioni edilizie e ha previsto una specifica categoria di opere minori (quella delle opere interne: art. 26) per la quale per la prima volta si è introdotto il sistema più semplificatorio della denuncia di inizio attività (poi istituito in via generale e a livello di principio dalla legge n. 241/90, art. 19) e cioè ha affiancato, quale scelta del richiedente, a quello dell’autorizzazione o del silenzio-assenso il sistema della possibilità di inizio immediato dei lavori contestualmente alla presentazione di una relazione tecnica a cura di un professionista abilitato alla progettazione che si assume la responsabilità di certificare (o asseverare) le opere da compiersi e di dichiararne la conformità alla normativa urbanistica, di sicurezza e igienico-sanitaria.

C) La generalizzazione del sistema della denuncia di inizio lavori (o D.I.A).

Mentre l’autorizzazione e il silenzio-assenso (inteso come autorizzazione presunta e desunta per legge da un comportamento tacito della p.a. per un certo periodo di tempo) si pongono pur sempre nello stesso schema legale dell’atto assentivo in materia neppure minimamente sottoposta alla discrezionalità tecnica e al processo valutativo dell’ufficio, con la D.I.A. si ha un vero e proprio salto di qualità, poiché all’attività di controllo positivo dell’Amministrazione si sostituisce un’attività di mera sorveglianza e di successiva verifica nei confronti di un’attività liberalizzata, anche se ricondotta entro schemi legali tipizzati (perché fuori dallo schema gli effetti di legge non sarebbero raggiunti).

Il legislatore ha fatto prevalere la scelta di non frenare o limitare l’attività economica sacrificando in parte il controllo sul pieno rispetto delle norme urbanistico-edilizie, nel convincimento che la limitatezza degli interventi edilizi minori sia tale da non causare un grave danno alla esigenza che viene sacrificata o compressa.

Una compiuta disciplina della D.I.A. veniva delineata, come si è visto, dall’art. 2, 60° c., della legge n. 662/96, che ha sostituito il testo dell’art. 4, 7° c., del D.L. n .398/93 (conv. in l. n. 493/93), ed è stato a sua volta in parte mutato dall’art. 10, c. 6 bis, del D.L. n. 669/96, conv. in l. n. 30/97.

Esso richiama l’art. 2 della l. 24/12/93, n. 537, a sua volta di modifica dell’art. 19 l. n. 241/90, che prevede infatti sotto un profilo generale la semplice necessità di presentazione alla competente autorità di una denuncia di inizio attività, che attesti – unitamente all’eventuale autocertificazione – l’esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge, salva la facoltà dell’interessato di chiedere l’autorizzazione.

Per l’attività edilizia è anche obbligatoria la presentazione di una relazione firmata da un progettista abilitato e un’ulteriore relazione a lavori effettuati che certifichi il rispetto del progetto originario.

La p.a. conserva dal canto suo il potere di verificare d’ufficio la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge e di disporre eventualmente con provvedimento motivato il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti.

Devono ora esaminarsi le tipologie di interventi edilizi per le quali la norma qui esaminata ha introdotto l’onere della D.I.A..

In proposito, si osserva che deve trattarsi di opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo; di opere particolari di eliminazione delle barriere architettoniche, di recinzioni, muri di cinta e cancellate, di aree destinate ad attività sportive senza creazione di cubatura; di opere interne di singole unità che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti nè pregiudizio per la statica dell’immobile; di impianti tecnologici anche con la creazione di volumi tecnici entro i limiti della lettera f); di varianti a concessioni che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie o sulle destinazioni d’uso o sulle categorie edilizie, che non alterino la sagoma e non violino le prescrizioni delle concessioni; di parcheggi nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato (la realizzazione di parcheggi nelle aree pertinenziali esterne al fabbricato è sottoposta ad autorizzazione o silenzio-assenso dall’art. 17, 90° c., della legge n. 127/97).

Com’è evidente, si tratta in ogni caso di opere edilizie per lo più definibili come minori (anche per gli effetti della normativa anteriore all’istituzione della D.I.A., che per esse prevedeva generalmente la necessità di autorizzazione) e come tali sostanzialmente inquadrabili nelle categorie qui indicate in precedenza; comunque, e in ogni caso, di opere rispetto alle quali non può ravvisarsi la necessità di valutazioni che ineriscano alla discrezionalità tecnica; comunque, in ogni caso di interventi irrilevanti sotto l’aspetto dei parametri urbanistici e accessori rispetto ad un immobile già assentito e regolarmente costruito. Sarebbe troppo lunga un’esposizione diffusa delle singole fattispecie.

Sotto il profilo generale, basterà evidenziare che si tratta di opere per le quali era prima prevista, la necessità di autorizzazione o di preventiva denuncia (le opere interne) o l’approvazione in corso d’opera (le varianti).

Per le opere interne, sorgono dei dubbi, dal momento che la definizione contenuta nell’art. 26 della legge n. 47/85 appare da una parte più ampia rispetto a quella dell’art. 2, 60° c., della legge n. 662/96 e dell’art. 11 del D.L. n. 67/97, come sopra evidenziato, comprendendo anche quelle connesse a intere costruzioni (e non a singole unità immobiliari) e dall’altra più riduttiva (non comprendendo il mutamento di destinazione d’uso, mentre la vecchia disciplina dell’art. 26, prevedendo una semplice denuncia corredata da una relazione, era senza dubbio più semplice e liberale).

Sembra, per evitare incongruenze e difficoltà interpretative evidenziate dalla dottrina, potersi optare per la natura di norma integralmente abrogatrice, per incompatibilità, sia per quanto riguarda la definizione delle opere interne che per la relativa disciplina (quindi attualmente soggetta soltanto a D.I.A.), nella materia delle opere interne.

Limiti negativi per lo strumento sono costituiti dalla sussistenza di vincoli di tutela ambientale, storico-artistici e urbanistici (es. le zone “A”) istituiti sull’immobile, e di contrarie prescrizioni pianificatorie o regolamentari operative o soltanto adottate ; una condizione di legittimazione si fonda invece sull’esistenza di prescrizioni pianificatorie e programmatorie sull’immobile che siano immediatamente operative (c.d. “statuto urbanistico” dell’immobile): in altre parole, non deve trattarsi di norme la cui efficacia sia condizionata da uno strumento di attuazione.

Quanto al procedimento, è noto come venti giorni prima dell’inizio dei lavori (per i quali peraltro non esiste un termine iniziale che sia sanzionato) deve presentarsi la denuncia di inizio di attività, completa degli elaborati progettuali e di una dettagliata relazione di un progettista abilitato che asseveri la conformità a tutte le norme urbanistiche ed edilizie, di sicurezza ed igienico-sanitarie e indichi l’impresa che procederà ai lavori stessi.

Il Comune nei venti giorni successivi potrà inibire le trasformazioni denunciate, trascorso il termine, non si avrà ovviamente silenzio-assenso, ma semplice attività legittimata formalmente, fermi restando i poteri sanzionatori di opere ordinariamente spettanti al Comune.

Lo schema differisce dal principio generale contenuto nell’art. 19 della legge n. 241/90, il quale consente l’immediato inizio dell’attività.

I lavori devono essere terminati entro tre anni, e al termine di essi occorre una denuncia e una relazione di conformità del professionista.

Le suddette disposizioni procedimentali prevalgono su quelle degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali.

Per le rimanenti disposizioni vige invece il principio dell’autonomia della legislazione regionale e degli Enti locali, che dovrà esplicarsi con norme direttamente operative.

D) Natura giuridica del silenzio-assenso e della D.I.A.

Mentre la concessione edilizia è lo strumento della trasformazione urbanistica del territorio, l’autorizzazione è quello della trasformazione edilizia, cioè di opere di intervento limitato sul patrimonio edilizio esistente, che richiedono un controllo attenuato perché generalmente carente di qualsiasi elemento di discrezionalità.

Per l’autorizzazione si rinvia alla teoria generale dell’istituto, mentre qualche notazione può farsi per lo strumento ad essa alternativo (e cioè rimesso alla volontà del richiedente, che per evitare incertezze e contestazioni può optare per l’autorizzazione, che comporta un controllo preventivo sull’opera) del silenzio-assenso.

Si è già osservato come tale istituto costituisca il primo passo del cammino della semplificazione dei procedimenti edilizi, e come esso si sia, nel tempo, evoluto e consolidato a livello di generale principio (art. 19 l. n. 241/90).

Si è altresì osservato che esso costituisce altresì un’autorizzazione presunta e desunta da un comportamento tacito e inerte della p.a. protrattasi per un certo tempo, dopo un atto d’impulso del privato.

Trattasi quindi di fattispecie legale tipizzata equivalente ad un atto di assenso, che peraltro non consuma (come del resto non consuma l’assenso esplicito) il potere della p.a. di intervenire successivamente annullando l’atto di assenso illegittimamente formatosi (si perime invece il potere di adottare tardivamente un diniego), ovvero, se possibile, emanando, su richiesta, un atto di sanatoria (art. 13, l. n. 47/85) nel caso di abusi minori.

La denuncia di attività (strumento anch’esso alternativo e percorribile, in luogo dell’autorizzazione, nei casi che si sono enumerati) non costituisce affatto una fattispecie equivalente a un provvedimento, per cui non è necessario, in caso di abuso (e cioè di uso distorto dallo strumento in casi non consentiti dalla legge), alcun annullamento, potendo liberamente la p.a. esplicare la sua attività di repressione.

Nel caso contrario, e cioè se lo strumento è stato correttamente utilizzato, esso equivale a fattispecie legittimante una modificazione edilizia senza il previo consenso del Comune; nel caso di semplice violazione di disposizioni procedimentali, potrà applicarsi (a seconda dei casi) la sanzione amministrativa o potranno (se possibile) regolarizzarsi le procedure.

La differenza fra i due istituti è rilevante anche sotto l’aspetto della tutela giurisdizionale concessa ai terzi lesi dall’intervento, i quali nel caso del silenzio-assenso potranno impugnare direttamente l’atto tacito o presunto, mentre nel caso della D.I.A. dovranno sollecitare i provvedimenti repressivi del Comune, e impugnare se del caso il successivo diniego od opporsi ad un comportamento inerte, equivalente a silenzio-rifiuto.

E) La legislazione regionale.

Punto di partenza dell’argomento dev’essere l’affermazione (prevalente in dottrina, quantunque contestata anche da chiari autori) che la materia urbanistica, come prevista dall’art. 117 Cost., non è costituita esclusivamente dall’urbanistica in senso stretto – e cioè dalla disciplina dell’assetto e dell’incremento edilizio dei centri abitati e dagli altri insediamenti e delle relative urbanizzazioni, a condizione che abbia rilevanza solo locale – ma anche dall’edilizia, come disciplina che riguarda l’uso del territorio e che, ai nostri fini limitati, comprende anche le forme di controllo e autorizzazione degli interventi di modifica delle costruzioni, e comunque degli interventi minori.

Tale affermazione è conforme al dettato dell’art. 4 della legge n. 1150/42, che dispone che la disciplina urbanistica si attua non solo con gli strumenti urbanistici generali ma anche con le norme sull’attività costruttiva edilizia.

Così impostata la questione, e limitando l’esame all’ambito legislativo delle Regioni a statuto ordinario, risulta evidente che anche nella nostra materia l’Ente regionale possiede potere legislativo concorrente (oltre che di attuazione) con il legislatore statale, il quale peraltro provvede a livello di leggi-principio, che abrogano legittimamente ogni legge regionale anteriore in contrasto con esse (art. 10, l. n. 62/53).

Il centro del problema, peraltro, risiede nello stabilire in quali casi si tratti di leggi-principio, perché raramente il legislatore statale lo dichiara espressamente (v. per es., le ipotesi di cui all’art. 1, 2° comma, della legge n. 47/85, che rinviando alla futura emanazione di leggi regionali prevalenti chiaramente esclude l’esistenza di norme-principio, o, al contrario, il caso, già esaminato a proposito del procedimento abbreviato della D.I.A. della dichiarata prevalenza su disposizioni locali, che lascia intendere che si tratti di norme-principio, come risulterebbe confermato dal testo dell’art. 9 del D.L. n. 495/96 – quantunque non convertito in legge – che attribuiva alle Regioni il semplice potere di estendere i casi di D.I.A.).

Il problema è importante, perché, ad esempio, l’avvenuta abrogazione, da parte della l. n. 662/96, del silenzio assenso sulla domanda di concessione edilizia avrebbe abrogato la disposizione contenuta nell’art. 22 della l. r. Emilia Romagna 30/1/95, n. 5, che invece lo prevedeva; inoltre, sarebbe dubbia la legittimità di leggi regionali (quali quelle di Lombardia e Toscana) che recentemente avevano esteso la D.I.A. anche alle opere di ristrutturazione e di nuova costruzione.

La stessa Corte costituzionale – come si è visto a proposito delle disposizioni in materia di mutamento delle destinazioni d’uso – sembra optare per l’opinione che le norme statali sul controllo e sullo snellimento delle procedure in materia edilizia costituiscano principi generali.

3) Il nuovo testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (d.p.r. 6/6/2001, n. 380).

La materia in esame è stata da poco riunita in testo unico e alquanto modificata.

Vedremo quindi di riassumere per argomenti e chiarire il senso delle modifiche intervenute.

A) La normativa applicabile e la gerarchia delle fonti.
Il testo unico precisa, all’art. 2, che le regioni ordinarie esercitano in materia edilizia la potestà legislativa concorrente nel rispetto dei principi della legislazione statale, che sono desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.

Viene quindi esplicitato che non tutte le disposizioni del testo unico costituiscono principi generali (anche perché si tratta in molte parti di norme regolamentari, o comunque dettanti prescrizioni di dettaglio – come espressamente chiarito dal terzo comma – le quali comunque operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, finchè esse non si adegueranno ai principi fondamentali e disciplineranno autonomamente ed “ex novo” la materia).

Da ciò consegue che, finchè tale opera di riformulazione legislativa della materia non sarà compiuta, la legislazione regionale contrastante con i principi statali o con le prescrizioni di dettaglio attuative di tali principi deve intendersi abrogata.

Alcuni principi fondamentali sono da definirsi come tali per la loro natura generale e definitoria, com’è il caso dell’art. 3, relativo alle classificazioni degli interventi, che prevalgono sulle disposizioni regolamentari e di piano (v. il 2° comma).

B) Tipologia degli interventi edilizi minori, secondo il T.U. sull’edilizia.
L’art. 3 del testo unico definisce, quanto alla materia qui trattata, gli interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia [c. 1, lett. a), b), c) e d)]. Sono in essi compresi, a contrario [v. la lett. e.5) e e.7)], anche l’installazione di manufatti leggeri, prefabbricati, case mobili e simili diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee e i depositi a cielo aperto senza trasformazione permanente del suolo, che non sono interventi di nuova costruzione.

I suddetti interventi sono sostanzialmente definiti con espressioni analoghe a quelle della precedente legislazione già esaminata (e in particolare della legge n. 457/78).

Sono peraltro assimilati agli interventi di ordinaria manutenzione, quanto alla non necessità di un qualsiasi titolo abilitativo, gli interventi di cui alle lettere b) e c) dell’art. 6 (interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe e ascensori esterni o di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio e le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico o siano esperite in aree esterne al centro edificato), peraltro con la precisazione che non si tratta di principi generali in quanto sono fatte salve più restrittive disposizioni regionali o di strumento urbanistico o poste a tutela del patrimonio culturale e architettonico.

Inoltre, la definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia (lett.d) del 1° comma dell’art. 3) risente alquanto dell’elaborazione giurisprudenziale che si è formata sul punto, comprendendo nel concetto anche la demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico per sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali.

Il concetto di ristrutturazione, inoltre, si sdoppia per quanto riguarda il regime autorizzatorio, poiché è sottoposta al permesso di costruire (ex concessione) l’attività di ristrutturazione edilizia c.d. “pesante”, che cioè comporti aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti e delle superfici o mutamento delle destinazioni d’uso agli immobili compresi nelle zone omogenee A. Pertanto, gli interventi di ristrutturazione meno incisivi (c.d. “ristrutturazione leggera”) sono sottoposti a semplice denuncia di inizio attività.

Per i mutamenti di destinazioni d’uso è precisato poi che spetta alla Regione stabilire se, a prescindere dalla trasformazione fisica dell’immobile, essi siano soggetti all’obbligo di premunirsi del permesso di costruire o di presentare denuncia di inizio attività.

Altri e ulteriori interventi stabiliti dalle Regioni e che incidano sul territorio o sul carico urbanistico possono essere sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire.

Resta quindi confermata dalla formulazione della normativa del testo unico l’interpretazione della legislazione precedente, fatta propria dalle considerazioni che precedono, secondo la quale il mutamento di destinazioni d’uso, ancorché riferito ad opere interne, e ad immobili non compresi nelle zone A, non risulta deregolamentato, essendo sottoposto – a seconda delle zone e ferma restando una disciplina regionale più restrittiva – a obbligo di permesso o di denuncia di inizio di attività.

C) I titoli abilitativi degli interventi edilizi minori nel testo unico.
Il relativo procedimento.
Con il nuovo testo unico il sistema della D.I.A. (o denuncia inizio attività) è stato compiutamente generalizzato sostituendo del tutto anche i residui casi in cui vi era la necessità dell’autorizzazione edilizia (la cui figura è stata abrogata) salva la facoltà dell’interessato di chiedere, per sua sicurezza, il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di interventi non riconducibili agli elenchi, di cui all’art. 10 e all’art. 6; inoltre, poiché questi ultimi casi sono tipizzati e costituiscono un numero chiuso, tutti gli interventi residuali necessitano esclusivamente della D.I.A..

Il procedimento per l’ottenimento del titolo abilitativo per gli interventi edilizi minori (e cioè, come sopra precisato, del silenzio-assenso dell’Amministrazione) si accentra, come per il permesso di costruire, presso lo sportello unico per l’edilizia (art. 5) che cura tutti i rapporti con le altre amministrazioni.

Poiché la D.I.A. copre anche i casi di interventi su immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica-ambientale è peraltro prescritto che occorre, in tali casi, il preventivo rilascio del parere e dell’autorizzazione dell’autorità preposta al settore, e che il termine di trenta giorni per il silenzio-assenso decorre da tale rilascio (art. 23, 3° comma) dovendo l’ufficio comunale, qualora l’atto non sia allegato alla denuncia, convocare una conferenza di servizi.

Nel termine di trenta giorni il Comune può notificare all’interessato l’ordine motivato di non effettuare l’intervento previsto; in caso contrario, la sussistenza del titolo è provata dalla copia della D.I.A. corredata dei documenti prescritti (fra essi l’attestazione del professionista abilitato).

Al riguardo, si rileva che il procedimento, anche per il resto, non sembra essere stato sostanzialmente mutato dalle nuove disposizioni, salve le precisazioni esposte.

Peraltro, è prescritto che per talune tipologie d’interventi (evidentemente per quelle che comportano variazioni del carico urbanistico) le Regioni possono stabilire un contributo di costruzione secondo criteri e parametri (art. 22, 4° c.) e che sono sottoposte a D.I.A. anche le varianti a permessi di costruire che non incidano su parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modifichino la destinazione d’uso e la categoria edilizia, che non alterino la sagoma dell’edificio e non violino le prescrizioni del permesso (art. 22, 2° comma).

Viene quindi ampliata la tipologia degli interventi edilizi minori.

L’interessato ha anche l’onere di chiedere, se del caso, il rilascio del certificato di agibilità (art. 24, 3° c.).

Quanto al controllo ed alle sanzioni, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi del codice penale ed è sottoposto a sanzioni per il rilascio di dichiarazioni non veritiere (art. 29, 3° c.).

Ancora, ai sensi dell’art. 37 l’assenza della D.I.A. o la costruzione in difformità della D.I.A. comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi e comunque in misura non inferiore a un milione di lire, salva la restituzione in pristino per interventi su immobili sottoposti a vincolo.

In caso di conformità alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento sia al momento dell’abuso può ottenersi la sanatoria con sanzioni ridotte; inoltre la D.I.A. effettuata quando l’intervento è in corso di esecuzione comporta una sanzione ancora inferiore.

Sono escluse le sanzioni penali.

Ovviamente quanto precede vale solo nel caso che non sia necessario il permesso di costruire.

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(*) Relazione al Convegno di Reggio Emilia del 7 dicembre 2001 su “Il Testo Unico sull’Edilizia – novità per privati ed amministrazioni”.

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A. SCOLA, Le sanzioni amministrative e penali nei principali abusi edilizi.

G. SAPORITO, Discrezionalità tecnica e buona amministrazione.

G. DE MARCHI, Prime osservazioni al T.U. in materia di edilizia.

S. GNONI, Risarcimento del danno in materia di edilizia.

Note

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1) Il condono prima del D.L. 269/03
Prima della legge n. 47/85 vi erano stati episodici casi di condono da parte della legislazione regionale: v. la l.r. Lazio n. 28/80, che prevedeva varianti urbanistiche che recuperassero le costruzioni abusive, con possibilità della concessione in sanatoria; v. poi la l.r. Sicilia n. 7/80 mod. dalle leggi n. 70/81 e 65/84 che prevedeva analogamente perimetrazioni di zone o di singoli edifici da condonare.
Lo Stato ha agito in via generale, con tre D.L. non convertiti (DD.LL. n. 486/82, 688/83 e 529/83) ma salvati quanto all’efficacia dall’art. 31, 4° c., l. 47/85. Quest’ultima organica normativa denominava il condono come “sanatoria”, agendo sulla scorta di un titolo abilitante “a posteriori” previo versamento di oblazione e contributo di concessione. Nello stesso tempo, però, introduceva una serie articolata di sanzioni repressive e ripristinatorie.
Seguirono modifiche da parte dei D.L. 146/85, conv. in l. 298/85; D.L. 656/85, conv. in l. 780/85; D.L. n. 2/88, conv. in l. 68/88; e di numerosi D.D.LL.. non convertiti (DD.LL. nn. 178/87; 264/87, 367/87; 458/87).
Il condono, come è noto, agiva in via generale per tutte le opere costruite senza licenza, concessione o autorizzazione, o su titolo annullato o divenuto inefficace, ponendo sbarramenti temporali riferiti all’epoca di esecuzione. Inoltre, a salvaguardia di vincoli o prescrizioni sulle aree, vietava (nei casi di vincoli o divieti più consistenti o in talune fattispecie imposti prima dell’esecuzione) o subordinava le opere a talune autorizzazioni o cautele. Regola generale era quella della non condonabilità nel caso di vincolo di inedificabilità assoluto (cioè non rimuovibile su parere dell’autorità preposta).
Metteva inoltre al riparo l’abusivista dalle sanzioni non ancora eseguite, ancorchè i relativi provvedimenti fossero divenuti inoppugnabili.
Veniva disciplinato un articolato procedimento per la concessione del condono, con fissazione dei termini e delle modalità; della sua definizione anche con atto tacito; e infine (art. 44 l. 47/85) della sospensione dei provvedimenti sanzionatori e della loro esecuzione, dei procedimenti penali e di quelli giurisdizionali amministrativi, nonché del recupero delle agevolazioni.
Si costituiva perfino una corsia preferenziale per la definizione dei giudizi sul diniego di sanatoria.
Unitamente (o anche indipendentemente, nel caso di versamento dell’oblazione) all’ottenimento del titolo sanante si estinguevano i reati urbanistico-edilizi e si ripristinavano le agevolazioni; venivano anche meno le sanzioni fiscali o di tipo civilistico (incommerciabilità del bene o altro).
Un nuovo condono edilizio veniva introdotto dal D.L. n. 468/94, seguito dal D.L. n. 649/94 e dalla conversione nell’art. 39 della legge 724/94.
Seguivano poi modifiche con numerosi DD.LL. (24/95; 88/95; 193/95; 310/95; 400/95; 498/95; 30/96; 338/96; 495/96) e infine, dopo la decadenza di tali decreti (puntualmente salvati negli effetti), con la l. n. 662/96(v.,in particolare, l’elefantiaco art. 2).
E’ qui importante rilevare che tale condono appare essere una riapertura del precedente, del quale richiama le disposizioni (in particolare i capi IV e V della l. 47/85). In particolare ne vengono riaperti i termini e ne viene mutuato completamente: 1) il procedimento, con lievi modifiche; 2) le preclusioni e i limiti; 3) le ipotesi di sospensione; 4) gli effetti, con qualche piccola precisazione (per es., che il condono non lede i diritti dei terzi, ecc.).

2) Il nuovo condono
(D.L. 269/03) Come di consueto, la nuova legge condonistica raggruppa tutte le disposizioni al riguardo in un unico articolo (il 32) denominato pomposamente “misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l’incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali”.
Premessa, al primo comma, la finalità preminente del D.L. (e cioè quella di consentire, in conseguenza del condono, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria delle opere esistenti), nonostante che essa, nell’epigrafe dell’articolato, appaia per ultima, lo stesso D.L. fa salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome e quelle delle regioni a statuto ordinario e dei Comuni per quanto riguarda il governo del territorio, nelle more dell’adeguamento della disciplina regionale ai principi del testo unico per l’edilizia (D.P.R. n. 380/2001).
Di fatto la competenza regionale è specificamente richiamata soltanto nelle seguenti ipotesi:
a) c. 3: a livello di normativa di dettaglio per le condizioni, i limiti e le modalità di rilascio del titolo abilitativo edilizio;
b) c. 33: a proposito della fissazione di “norme per la definizione del procedimento amministrativo relativo al rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria” e della previsione della possibilità di un incremento dell’oblazione fino al massimo del 10 per cento della misura determinata nella tabella C allegata alla legge;
c) c. 34: a proposito della possibilità di incrementare gli oneri di concessione relativi alle opere abusive oggetto di sanatoria fino al massimo del 100 per cento;
d)c.26,lett.b):a proposito delle opere di restauro,di risanamento conservativo e di manutenzione straordinaria,in assenza o in difformita’ dal titolo abilitativo,per la determinazione della possibilita’,delle condizioni e delle modalita’ per l’ammissione a sanatoria.
Peraltro, quanto al punto b) è da osservare che la legge statale disciplina minutamente il procedimento di rilascio, i suoi termini, parte della documentazione e gli effetti, per cui, come deve anche desumersi dal comma 35, lett. c), le Regioni dovranno limitarsi a prescrivere ulteriore documentazione (quale?) o norme sostanzialmente regolamentari.
Tornando al contenuto dell’art. 32, giova, ai limitati fini di questa trattazione, riassumerne gli oggetti, concernenti: 1) realizzazione di politiche e piani dei nuclei interessati dall’abusivismo edilizio, attivati essenzialmente dalle Regioni col limitatissimo contributo statale; 2) norme acceleratorie per la formazione degli strumenti urbanistici, con eventuali interventi sostitutivi; 3) monitoraggio e concorso anche dello Stato nell’attività di repressione dell’abusivismo.
Fatta eccezione per tali oggetti e salvo qualche ulteriore dettaglio si nota che la stragrande maggioranza delle disposizioni riguarda la disciplina del condono (opere suscettibili di sanatoria, soggetti legittimati, limiti, termini, procedimento in genere ed effetti della sanatoria).
Relativamente a queste ultime materie, si osserva altresì che le disposizioni sono in sostanza ripetitive o addirittura di semplice richiamo (v. i commi 25, 26, 27, 28, 40, 41, 43 ecc.), semmai con limitate modifiche, delle norme del passato condono.
Per la verità, il nuovo condono è più ampio – quanto all’oggetto – dei precedenti, perché, anche se l’elenco (v. il c. 27) delle opere non suscettibili di sanatoria non sembra essere significativamente diverso, l’art. 32 della legge 47/85, e successive modificazioni (opere su aree sottoposte a vincolo) consente, sia pure a particolari condizioni, le sanabilità delle opere costruite da terzi su aree dello Stato o di Enti pubblici territoriali.
Anche il limite quantitativo (cioè in termini di percentuale e ora,in assoluto,in 3.000 mc. complessivi) delle opere edilizie sanabili (v. il c. 25) è in sostanza identico, e, a questo proposito, deve ricordarsi che la giurisprudenza aveva interpretato le disposizioni circa il limite del 30% della volumetria originaria (o, in alternativa ,sull’ampliamento non superiore a 750 mc.) in modo tale da non consentire elusioni della legge attraverso uno spezzettamento delle domande e che la Corte costituzionale (sent. n. 302/96) ha ritenuto legittime le disposizioni solo se interpretate in senso antielusivo.

3) I limiti costituzionali nel rapporto Stato-Regioni.
L’art. 117 della Costituzione, nel testo previgente alle modifiche apportate con legge costituzionale 18/10/2001, n. 3, parlava dell’urbanistica, da intendersi non già in senso stretto (disciplina del territorio, insediamenti, urbanizzazioni) ma anche di “edilizia” (controllo e autorizzazione dell’attività costruttiva).
Anche l’art. 4 della legge 1150/42 recitava che la disciplina urbanistica si attua pure con le norme sull’attività costruttiva e l’art. 7 della legge 205/00 chiariva come l’urbanistica comprenda tutti gli aspetti dell’uso del territorio.
In tale senso è la sentenza n. 303/03 della Corte costituzionale.
Nella nuova versione, l’art. 117 Cost. pone fra le materie oggetto di legislazione concorrente il governo del territorio, rimanendo l’ambiente, l’ecosistema e i beni culturali di competenza statale.
Com’è noto – e come è espressamente previsto dall’art. 117 – nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salva la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Per effetto di taluni statuti speciali, peraltro (vedi quello della Sicilia), la materia è rinviata alla legislazione esclusiva della relativa Regione, con il limite (che ovviamente riguarda anche le Regioni ordinarie) del rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, degli obblighi internazionali dello Stato e delle materie.
E’ poi universalmente noto, per le Regioni ordinarie, che le leggi-cornice, o di principio, recanti cioè i principi fondamentali, abrogano legittimamente ogni legge regionale anteriore in contrasto con esse (art. 10 della legge n. 62/1953) e rendono costituzionalmente illegittime le leggi regionali successive identicamente con esse contrastanti.
Com’è stato osservato nella relazione del precedente convegno, è noto che la dottrina costituzionale identifica come i principi generali quelli che presiedono all’intero ordinamento giuridico statale e non già a settori parti di esso, per cui non possono non essere considerati, per la loro attitudine a fondare l’intera coerenza e armonicità del sistema, come i fondamenti dell’ordinamento, ai quali si ricorre nell’interpretazione analogica più spinta (la c.d. “analogia juris”). Essi vanno quindi assimilati ai principi di cui all’art. 12 delle preleggi, e costituiscono un limite esplicitamente previsto dagli statuti delle Regioni a statuto speciale che ovviamente deve ritenersi esistente per tutte le Regioni.
In altre parole, come ha precisato la Corte costituzionale (n. 6 del 1956) sono da considerarsi come principi dell’ordinamento giuridico quegli orientamenti e quelle direttive di carattere generale e fondamentale che si possono desumere dalla connessione sistematica, dal coordinamento e dall’intima razionalità delle norme che concorrono a formare, in un dato momento storico, il tessuto dell’ordinamento vigente. Essi scaturiscono da questa coerente e vivente unità logica e sostanziale del diritto positivo e devono essere enucleati dall’interprete.
Un ulteriore limite, come sopra accennato, alla legislazione di tutte le Regioni è costituito dalle norme fondamentali economico-sociali della Repubblica, è previsto dagli statuti speciali e deve ritenersi applicabile a tutti i tipi di legislazione regionale.
La giustificazione di tale limite è da ravvisarsi nell’esigenza di omogeneità dell’indirizzo economico generale nell’intero territorio dello Stato, e il limite quindi dev’essere circoscritto ai principi informatori delle riforme, anche se un’eccessiva sua configurazione può di fatto trasformare la potestà esclusiva regionale in potestà concorrente (come osserva un chiaro autore).
Talora, nel nostro campo di indagine, è stata riconosciuta una siffatta natura nelle leggi fondamentali urbanistiche (quali la legge n. 10/1977 e la legge n. 47/1985) relativamente a taluni principi quali l’onerosità della concessione e la tendenziale omogeneità delle sanzioni amministrative: un accoglimento, sia pure parziale, di tali tesi è rinvenibile nella sentenza della Corte cost. n. 169 del 27-4/5-5-1994, che ha ritenuto in effetti illegittima un’eventuale sanatoria gratuita per l’utilizzo abitativo di sottotetti e scantinati, sia pure attribuendo alla legge censurata una diversa interpretazione.
Altro limite è quello delle materie.
L’attuale formulazione dell’art. 117 della Costituzione ha portato a definire puntualmente (e non già, come prima, per esclusione) le materie di competenza residua statale (esclusiva e concorrente) come ordinariamente si verifica nelle costituzioni degli Stati federali.
Fra esse è compresa la materia penale, per cui neppure le Regioni a statuto speciale possono, in materia di sanatoria con rilevanza penale, disciplinare i casi in modo più favorevole di quanto disposto dalle leggi statali (per un’applicazione di tale principio, v. Corte cost., n. 231/1993, riguardante la Provincia di Trento).
Il problema più delicato consiste essenzialmente nell’individuazione dei principi fondamentali statali ordinariamente contenuti nelle leggi-cornice, che valgono solo per la legislazione regionale concorrente o ripartita (com’è nel caso della legislazione urbanistica), com’è stato sopra rilevato.
L’argomento è stato lungamente trattato dalla dottrina e dalla giurisprudenza, che ha anzitutto discusso se si tratti di norme che si pongono come mero limite ovvero come programma al quale le leggi regionali debbono attenersi; è indubbio che debba affermarsi una funzione direttiva nei confronti di queste ultime, le quali peraltro non possono essere ridotte ad un’attività meramente esecutiva o attuativa degli indirizzi statali. Deve quindi trattarsi di principi fondamentali.
Al riguardo, è stato discusso se occorra un’esplicita formulazione in appositi leggi cornice ovvero se i principi (come sembra preferibile e confermato dall’art. 17 della legge n. 281/1970, che ha consentito alle Regioni di legiferare senza attendere le leggi-cornice) possano essere desunti dalla legislazione statale del settore, come avviene per i principi generali dell’ordinamento.
Talvolta il legislatore nazionale esclude espressamente (v. l’art. 1, 2° comma, della legge n. 47/85 che rinvia a future leggi regionali prevalenti) l’esistenza di norme-principio.
In generale, il nuovo testo unico conferma all’art. 2 che non tutte le sue disposizioni sono di principio: fra l’altro, molte sono di dettaglio o addirittura regolamentari.
L’art. 3, 3° comma, lo dice espressamente e dispone comunque che le disposizioni del testo unico, attuative dei principi di riordino, operino direttamente nei riguardi delle Regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adegueranno ai principi stessi.
Generalmente le disposizioni definitorie (es .l’ art. 3 che stabilisce la tipologia degli interventi minori, con concetti sostanzialmente analoghi a quelli della precedente legislazione, come quelli di. manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione) sono di principio.
Peraltro, l’art. 1 recita, testualmente, che il testo unico “contiene i principi fondamentali e generali” salvo, ovviamente, quanto precede in ordine alla disposizioni regolamentari e di semplice dettaglio.
In altre parti del t.u., peraltro, si fanno salve “disposizioni più restrittive” da parte della disciplina regionale: v. ad es. l’art. 6 in materia di interventi per i quali non è richiesto un titolo abilitativo e l’art. 9 in materia di interventi ammessi nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici.
Ne risulta, in definitiva, una situazione molto articolata: si nota infatti la presenza di principi fondamentali, di principi non fondamentali o addirittura di semplice dettaglio anche se talvolta operativi fino alla loro sostituzione da parte delle leggi regionali, di principi fondamentali ma parzialmente derogabili (“in melius” o “in pejus”) da parte delle leggi regionali, ecc.
Ora, applicando tali principi alla materia del condono, è innanzitutto indubbio che il legislatore statale possa disciplinare l’aspetto concernente le sanzioni penali e fiscali e se del caso le agevolazioni.
Il problema sorge la sanatoria in sé considerata, e cioè per l’emanazione di un titolo abilitativo sanante per le costruzioni abusive, stante le competenze regionali e comunali al riguardo.
E’ stato infatti osservato – sia in dottrina che in giurisprudenza e dalle Regioni che hanno contestato, proponendo o preparandosi a proporre dinanzi la Corte costituzionale – che la materia dei titoli abilitativi edilizi appartiene all’urbanistica,che secondo molti-ancorche’ non sia espressamente prevista nel testo costituzionale:contra,Reg. Campania,ric. 25/10/2003-appartiene al governo del territorio. Lo Stato può solo fissare i principi generali al riguardo e ciò è stato fatto mediante l’emanazione del t.u. per l’edilizia. La regola è il titolo legittimamente ottenuto, mentre la sanatoria (come, ragionando in termini comparabili è l’amnistia o l’indulto) è l’eccezione, che quindi dovrebbe essere di competenza regionale (di fatto, nel passato ed anche ora, alcune Regioni hanno legiferato in proposito).
In secondo luogo, la concessione della sanatoria viene, di fatto, a derogare (nei casi in cui essa è accordata nonostante la violazione delle norme urbanistico-edilizie locali) gli strumenti urbanistici, e quindi invade le competenze regionali e degli Enti locali.
In terzo luogo, le prescrizioni sul condono – come è stato sopra chiarito – sono estremamente specifiche e dettagliate, regolando minutamente il procedimento, i casi, gli effetti e perfino il modulo del condono: come può fondatamente affermarsi – è stato del pari osservato,anche dalla Regione Campania nel ricorso per legittimita’ costituzionale 25/10/2003- – che basti riservare alla normativa regionale qualche dettaglio sui documenti da produrre o qualche spazio per un modico aumento dell’oblazione o del contributo per ritenere che le competenze regionali siano state salvaguardate?
In quarto luogo,si fa fronte ad un’ipotesi di contenuto provvedimentale che regola comportamenti gia’ posti in essere,cioe’ situazioni pregresse intervenute e concrete che escludono la configurabilita’ di un principio fondamentale(v. il gia’ richiamato ricorso della Regione Campania).
In quinto luogo,si esclude in radice la possibilita’ di una razionale pianificazione,intaccando gravemente il canone della leale collaborazione fra lo Stato e le Regioni,affermato costantemente dalla Corte costituzionale.
Sulla scorta di queste o di analoghe considerazioni alcune Regioni hanno preannunciato la loro opposizione, che si sviluppa su diversi fronti,fermo restando che le norme di attuazione della legge sul condono non risultano essere state ancora emanate da alcuna Regione nonostante la scadenza del termine previsto.
Il primo è quello di contestare “in toto” la legge sul condono, neutralizzandola in radice mediante l’emanazione di norme legislative che impediscono l’operatività nell’ambito della Regione della legge stessa, così come in passato era stato fatto per altre disposizioni statali invasive delle competenze regionali (v. il caso della l.r. Emilia-Romagna n. 30/2002 contro il D. L.vo n. 198/2002 ,c.d.decreto “Gasparri”): v. D.d.l. della Toscana,che incidentalmente aveva gia’ disciplinato in modo permanente la sanatoria degli abusi minori.
Il secondo è quello di impugnare la legge dinanzi alla Corte costituzionale.
Il terzo è più variegato,e tende a svuotare, bloccare quanto gli effetti o comunque a limitare gli effetti della legge ammettendo la sanatoria solo per le opere conformi agli strumenti urbanistici vigenti (D. d.l. del Friuli-Venezia Giulia e, limitatamente agli interventi soggetti a permesso di costruire, delle Marche); o sospendendo gli effetti della legge in attesa che la legge regionale regoli la materia (Umbria e Emilia-Romagna); o vietando il condono nelle aree vincolate o demaniali e circoscrivendolo agli abusi per necessità (Puglia, Lazio); o anticipando i termini di scadenza delle domande per evitare altri abusi (Puglia); o limitando in altri modi l’applicabilità del condono: per esempio ai casi di piccoli abusi e non consentendolo nelle aree vincolate (Calabria. Liguria).
Si aprirà, quindi, un vasto contenzioso con lo Stato, e in tale sede di dovrà innanzitutto chiarire la portata delle generiche espressioni, contenute nei primi commi dell’art. 32, circa la salvezza delle competenze regionali, salvezza che però sembra essere più formale che reale.
Infatti, qualora la legge statale avesse inteso disciplinare la materia del condono in attesa di altra – e se del caso diversa o contrastante – disciplina regionale (non soltanto, quindi. di semplice dettaglio), ciò non si giustificherebbe, non potendo lo Stato invadere le competenze regionali neppure in via transitoria o di supplenza.
Tanto più, come si ribadisce, che i principi generali sull’urbanistica e sull’edilizia sono stati più disciplinati e fra essi non sembra potersi annoverare (se non a rischio di confondere l’eccezione con la regola ) il condono.

4) Gli altri limiti costituzionali.
E’ da premettere che, come è stato del pari rilevato durante un precedente convegno, fin dall’emanazione della prima legge organica in materia di condono edilizio (47/1985) e via via lungo il complesso “iter” del condono, costellato di modifiche e proroghe, sono state da molti sollevate obiezioni e censure di costituzionalità specie per violazione del principi della suprema carta sul procedimento di concessione dell’amnistia, di ragionevolezza, coerenza ed eguaglianza, e di salvaguardia dei diritti di terzi (alla salute, alla proprietà, ecc:).
Molti di tali dubbi sono stati affrontati e risolti dalla fondamentale sentenza n. 369 del 23-3/31-3-1988 della Corte costituzionale.
Sul punto dell’assimilabilità della legge di condono ad un’ “amnistia mascherata”, la Corte ha osservato che esso non integra gli estremi dell’amnistia (sia propria che impropria) o di una causa di estinzione del reato o della pena (in via generale), le quali operano direttamente, e cioè senza alcuna mediazione fattuale.
Invece, il condono, che prende atto di fenomeni di illegalità di massa che si intende ricondurre, per esigenze di carattere economico-sociale, nell’alveo del diritto, attribuisce ad una fattispecie mediatrice (l’autodenuncia) efficacia di estinzione dell’illiceità e delle possibilità di taluni fatti anteriormente illeciti ma a seguito della legge privati (a differenza delle ipotesi di estinzione del reato o della pena) di qualsiasi connotato di illiceità e di qualsiasi conseguenza negativa, non potendosi per essi più procedere per il futuro.
Secondo la Corte, al fine di chiudere definitivamente un’epoca di abusi di massa vengono ritenuti non più punibili (anche agli effetti penali) alcuni fatti commessi nel passato per stimolare l’autodenuncia delle illegittime costruzioni e la regolarizzazione dell’assetto del territorio.
Sussistono quindi adeguati criteri di ragionevolezza per l’esercizio di un potere di clemenza, e ciò è di per sé sufficiente ad escludere la violazione anche del principio di eguaglianza, astrattamente ipotizzabile nell’applicazione delle norme alle diverse fattispecie esistenti al momento dell’entrata in vigore della legge.
Tali argomentazioni (che per un certo verso appaiono confuse e imbarazzate) non hanno impedito, anche successivamente, a molti autori di parlare pur sempre del condono come di una causa estintiva atipica non esattamente inquadrabile nell’amnistia e nell’oblazione. Sono dubbi ancor più acuiti dal mediocre livello tecnico della normativa farraginosamente dettata dal legislatore sul condono negli ultimi diciassette anni.
Con un’altra importante sentenza, riservata alla legislazione siciliana (Corte. cost. n. 169 del 27-4/5-5/1994) la Corte ha rilevato innanzitutto che non possono ignorarsi i caratteri di ampiezza e gravità assunti dall’edilizia abusiva in Sicilia.
Una politica di corretta gestione del territorio non potrebbe – prosegue la sentenza – realizzarsi senza una contemporanea valutazione dei problemi di ordine pubblico che lo strumento della demolizione può comportare nonché delle tensioni presenti in aree ove l’abusivismo è pressoché generalizzato.
E’ poi giustificata la preoccupazione del legislatore regionale circa l’appagamento del diritto all’abitazione, espressa con valutazioni di particolare favore per l’”abusivismo per necessità”.
La legge regionale, in definitiva, contiene in generale un bilanciamento non irrazionale fra l’esigenza di disciplinare il grave problema dell’abusivismo edilizio e l’esigenza, di rilievo anche costituzionale – v. la sent. n. 49 del 1987 – di assicurare un’abitazione ai bisognosi.
Quanto all’eventuale contrasto fra la legislazione “condonista” e il diritto alla salute pubblica e privata e alla sicurezza e staticità delle costruzioni, il problema è affrontato dall’ultima sentenza esaminata e, su un piano più generale, dalla sentenza n. 256 del 10-18/7/1996, le quali, con riferimento all’obbligo per i Comuni di rilasciare il certificato di abitabilità nel caso che vi sia stato condono, hanno affrontato il punto dell’eventuale lesione del diritto alla salute e all’ambiente salubre, interpretando le norme nel senso che segue, dopo aver significativamente sottolineato il carattere eccezionale e straordinario delle norme sul condono come base dell’affermazione della mancanza di contrasto con l’art. 3, ribadita anche dalle sentenze n. 427 e 416 del 1995, e notato la persistenza del fenomeno dell’abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della legalità.
E’ stato al riguardo affermato (in un periodo in cui si era verificata la riapertura e l’estensione dei termini del condono, dovuto apparentemente alla scarsa incisività e tempestività dell’azione di controllo del territorio da parte dei Comuni e delle Regioni) che la deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari in materia sanitaria non può ritenersi estesa alle disposizioni legislative in materia sanitaria, di abitabilità e servizi essenziali relativi e rispettiva normativa tecnica, quali quelle a tutela delle acque dall’inquinamento, quelle sul consumo energetico ecc., nonché alle disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica e di prevenzione degli incendi e degli infortuni.
Con la citata sentenza n. 416 del 1995, pur ribadendosi che la riapertura dei termini del condono non sembra, come già evidenziato, configgere con i principi di ragionevolezza e di uguaglianza, si è cercato, sia pure non incisivamente, di non legittimare l’equazione persistente carenza di controllo = nuova necessità di condono, preannunciandosi un eventuale giudizio di incostituzionalità qualora in futuro venisse emanata una nuova legge di condono, in contrasto con il rilevato carattere di eccezionalità e contingenza delle norme.
Inoltre, e ciò appare estremamente importante tanto che è stato correttamente e opportunamente recepito dalle ultime normative sul condono, si introduce, come limite negativo alla concessione del condono, la lesione del diritto dei terzi (proprietari confinanti e rivendicanti, per esempio, il rispetto delle norme sulle distanze, condomini, ecc.): v. l’art. 39, 2° c., l. 23/12/1994, n. 724, e il c. 31 dell’art. 32 del D.L. 269/03.
Viene così introdotto il concetto (espressione della tutela costituzionale del diritto di proprietà) delle limitazioni di interesse edilizio-urbanistico a favore di terzi. E infatti il diritto di proprietà comprende lo “jus excludendi omnes alios”.
Peraltro e per inciso è da notare che anche nei confronti della legislazione esclusiva delle Regioni a statuto speciale possono essere opposti i limiti relativi al principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato, che si caratterizzano per essere o integrativi dei valori costituzionali, o intermateriali, come affermato ripetutamente dalla Corte.
Con la sentenza n. 427 del 1995, infine, la previsione della riapertura dei termini riferiti all’epoca dell’abuso commesso contenuto nell’art. 39 della legge 724/94 non è stata ritenuta contraria agli artt. 27 e 3 Cost., riguardanti la difesa dei beni tutelati , e col principio di ragionevolezza degli interventi legislativi, posto che il sistema del nuovo condono, anche in connessione con le decretazioni d’urgenza in corso di trattazione parlamentare, presentava aspetti direttamente volti al ripristino del controllo sul territorio e alla nuova regolazione delle concessioni e introduceva nuovi obblighi e restrizioni soggettivi e oggettivi, finalizzati a circoscrivere l’ambito della definizione agevolata o a riequilibrare situazioni di eccessivo vantaggio, nella valutazione del legislatore di preminenti interessi pubblici (esclusione degli abusi maggiori; tutela dei Comuni per gli oneri di urbanizzazione già elusi; esclusione degli abusi commessi dai condannati per gravi reati; procedura semplificata per il rilascio delle concessioni).
Traendo le conclusioni derivanti dalle due coordinate tracciate nelle premesse (rilievi sul contenuto e gli aspetti del nuovo condono,che appare del tutto ripetitivo dei precedenti nonostante qualche disposizione di contorno diretta come nel passato, ma senza mezzi consistenti e incisivi, alla riqualificazione del territorio e alla repressione degli abusi) e nella sintesi delle statuizioni della Corte, sembrerebbero potersi evincere fondati dubbi sull’aderenza delle relative norme anche ai principi di cui agli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione (principi di eguaglianza dei cittadini, di rispetto del paesaggio e dell’ambiente e di buona amministrazione).
La reiterazione dei condoni, infatti, non costituisce misura di chiusura col passato ma introduzione di una ciclica e ricorrente possibilità di sanatoria con conseguente convinzione di impunità; né il semplice pagamento di una tenue oblazione restaura, di fronte alla permanenza dell’abuso, l’ordine giuridico violato.
Viene meno anche il principio del pari trattamento dei cittadini poiché, anzi, i più onesti sono sfavorevolmente discriminati rispetto ai beneficiati; viene meno il principio della ragionevolezza in mancanza del carattere contingente ed eccezionale della norma; si instaura il lassismo nei pubblici poteri incaricati della repressione dei comportamenti illeciti; si svilisce la tutela del territorio e del correlato ambiente in cui vive l’uomo.
Queste sono, in sostanza, le considerazioni svolte dal giudice delle leggi sulle sopracitate sentenze.

Note

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