Beni ed imprese dopo la confisca antimafia. Il ruolo delle regioni nella strategia di valorizzazione^[1]

A cura di Gaetano Armao, Vicepresidente ed Assessore all’economia della Regione Siciliana-Prof. ass. diritto Amministrativo nell’Università di Palermo

“L’applicazione di una pena anticipata senza prove è la negazione della certezza del diritto”.

1. V. Onida, Onida: è una pena senza prove. Chiari profili in incostituzionalità, Il Mattino, 30 settembre 2017.

La confisca quale misura ablatoria patrimoniale^[2], a quarant’anni dalla legge Rognoni-La Torre (l. 13 settembre 1982, n. 646 e s.m.i.)^[3], che ha rappresentato certamente il cambio di passo della legislazione sulle misure di prevenzione patrimoniali, ma anche a seguito delle profonde modificazioni impresse dalla legislazione in materia^[4] e nel contesto dell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale^[5] ed amministrativa^[6], costituisce un tema di rilievo sul piano giuridico, anche per le dimensioni economiche e finanziarie. Ma ancor più lo sono, per la vastità ed eterogeneità degli interessi in gioco, le vicende successive alla confisca e sulle quali vorrei concentrare questa riflessione.

1. La gestione dei beni ed imprese oggetto di confisca, che interviene quindi dopo il perfezionamento della sanzione amministrativa di acquisizione compulsoria, è stata troppo a lungo affidata a soluzioni emergenziali che hanno inseguito, sovente con affanno, i problemi e le criticità piuttosto che affrontarli e risolverli, evidenziando, accanto a riuscite operazioni di rilancio funzionale e/o produttivo^[7], rilevanti disfunzioni e fallimenti.

Ogni anno in Italia lo Stato confisca migliaia di beni ed imprese alla mafia che si sommano a quelli nel tempo oggetto di acquisizione compulsoria. Secondo i dati del Ministero della Giustizia, ma per un’analisi più dettagliata del fenomeno si trova nel prosieguo di questo volume, soltanto tra il 2020 ed il 2021 sono stati confiscati complessivamente 5.448 beni, pari al 30,3% del complesso beni confiscati nel Paese^[8]. Anche in questo caso la gran parte di questi si trova in Sicilia.

Tuttavia, come recentemente ribadito dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie, pur di fronte dell’enorme patrimonio acquisito nei procedimenti di prevenzione: “lo Stato non può permettersi di ignorare le criticità che rischiano di disperdere ed esaurire un enorme potenziale di crescita sociale ed economica”^[9].

Le vicende che hanno caratterizzato la gestione dei beni confiscati, in particolare in Sicilia ed a Palermo, rappresentano un esempio deteriore di accaparramenti e spregiudicato esercizio di funzioni pubbliche, che sopratutto su aziende produttive hanno svolto l’effetto di vera e propria distruzione di valore e di azzeramento dell’occupazione, paradossale per territori già oggetto di pesante desertificazione sul piano imprenditoriale, ed impongono il rafforzamento di elementi di controllo sociale diffuso, unici capaci di disvelare intendimenti predatori anche da parte di chi, proprio per le delicate funzioni pubbliche alle quali è chiamato, dovrebbe garantire competenza, correttezza ed imparzialità nelle delicata gestione di un’impresa sequestrata, a fortiori se confiscata^[10].

Com’è noto sin dalla legge n. 232 del 2016 (art. 1, c. 611 “Legge di Bilancio 2017”) è stata prevista la definizione di una “Strategia nazionale per la valorizzazione dei beni confiscati attraverso le politiche di coesione” da parte dall’ANBSC^[11] in guisa da costituire uno strumento di coordinamento, indirizzo e supporto per le amministrazioni statali, Regioni ed enti locali nonché tutti i soggetti che a titolo diverso intervengono nella gestione dei beni confiscati con progetti di valorizzazione, utilizzando a tal uopo anche il sostegno delle politiche di coesione con l’obiettivo di restituire alla collettività l’utilizzo dei tali beni offrendo opportunità di sviluppo economico e sociale ai territori^[12].

Il programma predisposto dall’Agenzia in collaborazione con il Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri con il coinvolgimento dell’Agenzia per la coesione territoriale e dell’Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l’Unione Europea (IGRUE) della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, è stata sottoposta al parere favorevole della Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome ed infine, approvata definitivamente del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE adesso CIPESS) con la deliberazione n.53 del 6 marzo 2019.

La Strategia nazionale sui beni confiscati^[13] ha quale precipuo obiettivo di utilizzare in termini efficienti i beni immobili ed aziendali confiscati alla criminalità organizzata, attraverso interventi di valorizzazione sostenuti anche dalle politiche di coesione, declinati in tre Obiettivi Specifici: il rafforzamento della capacità e della cooperazione degli attori istituzionali responsabili del processo di sottrazione, valorizzazione e restituzione alla società dei patrimoni illegalmente accumulati; le politiche di valorizzazione dei beni immobili confiscati; la re-immissione nel circuito dell’economia legale delle aziende confiscate alla criminalità organizzata o dei beni ad esse pertinenti^[14].

La scelta di dotare le Regioni di un documento che delinei puntualmente la strategia per la valorizzazione dei beni confiscati (mobili, immobili e aziendali) allocati nel territorio, nella prospettiva della massima valorizzazione, appare quindi necessaria ancor prima che opportuna, sopratutto nelle Regioni che hanno formato nel tempo un cospicuo compendio patrimoniale di beni provenienti da acquisizioni compulsorie di beni ed aziende in attuazione di sanzioni amministrative sostanzialmente penali.

Tale esigenza risulta, peraltro, particolarmente avvertita per la pregnanza quali-quantitativa di tali compendi patrimoniali, avuto riguardo non solo alla preminente rilevanza in proporzione al dato nazionale complessivo, ma anche all’incidenza produttiva ed occupazionale nello specifico contesto territoriale. Ma anche con l’obiettivo di pervenire al riuso efficiente di tali beni, quale finalità del percorso di valorizzazione che consente di restituire gli stessi alle collettività territoriali che hanno sofferto la morsa ed il depauperamento inflitto della criminalità mafiosa, garantendo, al contempo, trasparenza e conoscibilità dei dati relativi alle modalità ed alle forme di assegnazione prescelte per il bene o l’azienda interessata.

La Sicilia^[15], tra le prime regioni, si è dotata anch’essa di tale strumento programmatorio e su iniziativa dell’Assessorato regionale all’economia^[16], in collaborazione con la Segreteria generale della Presidenza della Regione, con i Dipartimenti della Programmazione e delle Finanze, ha avviato la redazione della Strategia regionale chiamando esperti e studiosi del settore ad offrire il proprio contributo collaborativo all’interno di un gruppo di lavoro appositamente costituito^[17]. Dal confronto in sede amministrativa e con gli apporti del gruppo di lavoro è scaturito il documento che, approvato dalla Giunta regionale^[18], offre il primo strumento di prospettiva strategica con un puntuale assetto organizzativo e funzionale^[19].

Oltre alla Sicilia soltanto due altre regioni, ad oggi, hanno delineato la propria strategia.

Per prima la Campania, che con la delibera di Giunta n. 143 del 9 aprile 2019 ha adottato il “Piano strategico per i beni confiscati della Regione Campania” in attuazione dell’art. 3 della l.r. 16 aprile 2012 n. 7, stabilendo che la Regione adotti tale piano, con cadenza triennale, sentito l’Osservatorio regionale per i beni confiscati e l’ANBSC^[20].

L’Emilia Romagna, in attuazione della l.r. 28 ottobre 2016, n. 18 “Testo unico per la promozione della legalità e per la valorizzazione della cittadinanza e dell’economia responsabili” e ss.mm.ii., ha approvato la delibera della Giunta regionale 21 febbraio 2022, n. 217, recante “Approvazione del piano integrato delle azioni regionali per la promozione della cultura della legalità e della cittadinanza responsabile e la prevenzione del crimine organizzato e mafioso e dei fenomeni corruttivi, ai sensi dell’art. 3 della L.R. 28 ottobre 2016, n. 18 e ss.mm.ii. – biennio 2022/2023 e del Piano strategico per la valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità della Regione Emilia-Romagna”^[21].

2. La lettura dell’art. 48 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (codice antimafia)^[22], che riproduce le previgenti disposizioni degli art. 2-ter e 2-undecies, l. n. 575 del 1965 e s.m.i., disciplina la destinazione dei beni sottoposti a confisca definitiva e le misure alla quali tali beni possono essere sottoposti nel caso in cui gli stessi dovessero surrettiziamente rientrare nel dominio del prevenuto – ed adesso (nuovamente) novellato dall’art. 36 del d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 convertito con modificazioni dalla l. 1 dicembre 2018, n. 132^[23] – è l’esempio emblematico di quanto “farraginosa” sia tale disciplina a causa dell’“intreccio poco districabile tra tipologia di beni, tipologia di destinazioni e tipologia di beneficiari”^[24].

La modifica legislativa non ha certamente semplificato il quadro regolativo che, se da un lato, al comma 3 dell’articolo 36 del decreto-legge, alla lettera a), n.1, corregge un refuso contenuto nel citato art. 48 che faceva riferimento al “Presidente del Consiglio dei Ministri” in luogo del Ministro dell’interno, al quale pertiene la vigilanza sull’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la Destinazione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata (ANSBC), della quale, peraltro, rafforza l’autonomia organizzativa e delle attività istituzionali^[25], dall’altro, introduce allo stesso articolo alcune modifiche ed integrazioni relativamente alla destinazione dei beni e delle somme confiscate.

Come noto sono molteplici modalità di destinazione dei beni immobili confiscati^[26], nella duplice condizione giuridica alla quale è sottoposto il bene, da un lato, in quanto acquisito coattivamente al patrimonio statale, dall’altro in quanto assoggettato all’imposizione del vincolo di destinazione da parte della competente amministrazione:  il mantenimento al patrimonio dello Stato (lett. a e b), il trasferimento, e si tratta di soluzione individuata quale  prioritaria^[27], al patrimonio del Comune ove l’immobile è allocato, al patrimonio della Provincia o della Regione per finalità istituzionali o sociali (lett. c), l’assegnazione gratuita all’Agenzia o ad una serie di altri soggetti (lett. c-bis), il trasferimento al del Comune ove l’immobile è sito, se confiscati per il reato di cui all’articolo 74 del T.U. stupefacenti (DPR 9 ottobre 1990, n. 309) (lett. d), alle quali si aggiunge la destinazione alle Città metropolitane (art. 36, terzo comma, lett. a, n. 2) confermando per tali beni la confluenza nel relativo patrimonio indisponibile con la conseguente preclusione di qualsiasi forma di distrazione dal fine pubblico^[28].

Sotto altro profilo giova ricordare che, al n. 3) dello stesso art.36, viene superata l’automaticità del trasferimento al Comune dei beni nel caso di confisca conseguente al reato di cui all’articolo 74 del T.U. in materia di stupefacenti, per la conseguente destinazione a centri di cura e recupero di tossicodipendenti ovvero a centri e case di lavoro per i riabilitati a seguito dell’emergere di talune incongruenze in sede applicativa.

Senza entrare nella controversa questione del regime delle garanzie della giustizia penale preventiva^[29] – sulla quale occorre comunque non perdere mai di vista il monito di Leopoldo Elia che sottolineava nel lontano 1962 quanto sia (ed è ancor oggi) contraddittorio far valere ad un tempo misure ante delictum e due process of law^[30]  – va precisato che giusta l’art. 48, quinto comma, del codice antimafia i beni immobili sottoposta a procedimento di confisca, a seguito dell’acquisizione compulsoria e per i quali non sia oggettivamente possibile effettuare la destinazione o il trasferimento, avuto riguardo alle finalità di pubblico interesse indicate dal legislatore, “sono destinati con provvedimento dell’Agenzia alla vendita”.

Si tratta di una determinazione che da residuale sul piano procedurale è divenuta tale sul piano concettuale (non sia possibile, e per motivi oggettivi, effettuare “la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse”).

Ne discende che nella formulazione del provvedimento dell’Agenzia assume rilevanza centrale, per le finalità che ci occupano, la motivazione che deve manifestare non solo la convenienza, ma sopratutto la riconducibilità all’interesse pubblico della cessione onerosa sul libero mercato in favore dei privati (in termini analoghi a quanto avviene per le aziende) e che, come tale è quindi passibile di sindacato giurisdizionale^[31].

In altre parole, e senza particolari oneri procedimentali^[32], è nel nucleo motivazionale della determinazione amministrativa dell’ANSBC che va individuato l’elemento essenziale del provvedimento per la vendita sul libero mercato del bene immobile confiscato, ferme restando le cautele prescritte dalla norma in esame al fine di scongiurare che lo stesso ritorni in proprietà del soggetto che ne ha subito la confisca o di altro a lui riconducibile o comunque riferibile alle organizzazioni criminali.

Ciò che appare tuttavia impregiudicato è il carattere strettamente “residuale” di tale opzione^[33] che deve assicurare la coerenza della vendita sul libero mercato con il principio ispiratore del sistema ovvero la prioritaria destinazione o il trasferimento dei beni immobili ai soggetti individuati dalla normativa “per le finalità di pubblico interesse”^[34] (il che postula l’assenza di una richiesta di assegnazione di un soggetto titolato ai sensi della normativa in esame) e pertanto non solo deve risultare vantaggiosa, ma anche in grado di generare una più appropriata convenienza per l’interesse pubblico.

Ed un’ulteriore rilevante modifica della novella in esame riguarda  l’accelerazione delle procedure di vendita dei beni confiscati^[35] (“osservate, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile”, e successivamente “al miglior offerente”, con esclusione del proposto o di possibili “prestanome”^[36], ma con vincolo integrale di inalienabilità quinquennale) introducendo meccanismi per la messa a reddito degli stessi con il fine di assicurare una gestione più celere e razionale, che non poche questioni ha fatto insorgere alle quali, in questa sede introduttiva, non può esser data la dovuta considerazione, ci si limiterà pertanto a svolgere talune osservazioni sul tema controverso, alla luce degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in materia, della destinazione dei proventi della vendita dei beni.

Appare ormai acquisito che la principale criticità nel regime della gestione e destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata risieda nell’omesso o sotto-utilizzo dei beni mobili e immobili e nel fallimento delle aziende (la cui percentuale si aggira pericolosamente attorno al 90%) con rilevanti ricadute sociali ed economiche, sopratutto nelle regioni nelle quali il tessuto imprenditoriale appare più debole.

Le cause delle indicate disfunzioni risultano molteplici e profondamente intrecciate, ma, al netto di taluni problemi oggettivi^[37], riconducibili a rilevanti inefficienze dei soggetti istituzionalmente preposti alla gestione dei beni, alle modalità di individuazione degli amministratori giudiziari, alle forme di controllo attribuite all’Agenzia Nazionale, alle modalità operative del Fondo Unico di Giustizia (FUG), ma sopratutto alle lacune evidenziate dalla normativa in materia e alla scarsa cooperazione tra gli attori del sistema e del ceto creditorio (a partire dalle banche)^[38].

Richiamare alcuni dati recenti, seppur in termini assai sintetici, può esser utile per meglio focalizzare la dimensione economico-finanziaria del complesso scenario del quale si sta trattando^[39].

Dalle statistiche emerge, per un verso, l’evidente elefantiasi dell’attività dell’Agenzia di fronte ad un patrimonio di crescenti proporzioni e di difficile gestione sopratutto per quanto concerne le aziende, per altro, l’assai limitata capacità dei territori di pervenire ad una gestione strategica di questo importante patrimonio costituito di beni spesso complessi da gestire.

Come si può rilevare dai dati riportati di seguito i beni confiscati o sequestrati ammontano a 17.753 immobili e 2.674 aziende. Degli immobili sequestrati o confiscati già destinati circa il 40 per cento sono allocati in Sicilia (7193), mentre hanno sede nel territorio regionale il 30 per cento delle aziende oggetto di sequestro o confisca; dati che assegnano alla Sicilia una posizione di preminenza nello scenario italiano (seguita da Campania^[40] e Calabria^[41]).

3. Quanto sinteticamente riportato evidenzia, per un verso, la crescente rilevanza dell’intervento dell’amministrazione pubblica dei beni confiscati, dall’altro la dimensione assunta dal fenomeno giuridico sul piano organizzativo che impone di considerare l’Anbsc l’apparato amministrativo cresciuto, per competenze ed apparati^[42], più in fretta negli ultimi anni con le inevitabili contraddizioni che connotano generalmente i repentini sviluppi nell’organizzazione amministrativa^[43].

Per quanto riguarda gli immobili ancora da destinare (20.038), la loro distribuzione mostra una “nuova geografia” soprattutto se confrontata con lo stock degli immobili già destinati. Infatti, le otto regioni con la maggior concentrazione di beni immobili in gestione restano le stesse, dove si concentra il 92% del totale. Gli immobili proposti per la destinazione agli aventi diritto – Demanio, Regioni, Città metropolitane e province, comuni – sono cresciuti progressivamente (dai 302 del 2016, ai 1.924 del 2017 e 3.102 nel corso del 2018, sino ai complessivi 18.063 del 2021). Ad essi si aggiungono 3,6 miliardi di euro di risorse liquide confluite nel Fondo Unico Giustizia (FUG).

Da quanto sinteticamente richiamato può quindi evincersi che la questione dell’amministrazione pubblica dei beni confiscati, sebbene sia innegabile il rilievo progressivamente assunto anche nelle Regioni del Nord, a partire dalla Lombardia^[44], in termini quali-quantitativi riguardi prevalentemente le Regioni del Sud, ed in particolare Sicilia, Campania e Calabria. Tendenza confermata, da ultimo, anche dall’andamento dei nuovi beni iscritti dal 30.6.2020 al 30.6.2021^[45].

Se si tratta di un percorso di progressiva trasparenza che viene assicurata a questa peculiare amministrazione, anche se non mancano in materia critiche ed auspici di più ampia conoscibilità anche attraverso il monitoraggio civico^[46], non può non ricordarsi la progressiva espansione della disciplina europea in materia^[47], che ha visto intervenire dapprima la direttiva 2014/42 e, successivamente, Regolamento 2018/1805^[48] che obbliga gli Stati membri a riconoscere i provvedimenti di congelamento (art. 2.1) e di confisca (art. 2.2) emessi da un altro Stato membro nel quadro di un procedimento in materia penale e ad eseguire tali provvedimenti nel proprio territorio (considerando n. 12)^[49].

  Sul punto, inoltre, va richiamato il recente ed importante arresto giurisprudenziale della Corte di Giustizia UE la quale in merito ha avuto modo di precisare che se la direttiva 2014/42 non prevede unicamente la confisca dei beni che costituiscono un vantaggio economico derivante dal reato per il quale l’autore dello stesso è stato condannato, ma contempla altresì la confisca dei beni appartenenti a tale autore del reato relativamente ai quali il giudice nazionale investito della causa sia convinto che derivino da altre condotte criminose ed a condizione che il reato di cui detto autore è stato dichiarato colpevole figuri tra quelli elencati all’articolo 5, paragrafo 2, di detta direttiva e sia suscettibile di produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico ai sensi di quest’ultima (art. 8, paragrafi 1, 7 e 9, in combinato disposto con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), tuttavia essa deve essere interpretata nel senso che essa osti ad una normativa nazionale, la quale permetta la confisca statale di un bene di cui si affermi che appartiene ad una persona diversa dall’autore del reato, senza che tale persona abbia la facoltà di intervenire quale parte nel procedimento di confisca^[50].

 Sotto altro profilo, pur senza entrare nel merito della controversa questione della semplificazione delle procedure di vendita dei beni, non esente da perplessità che in questa sede non possono esser analiticamente esaminate^[51], occorre porre l’attenzione, proprio di fronte alla più agevole possibilità di vendita, sulla destinazione dei proventi della stessa^[52].

Ebbene, per un verso, si rinviene nelle norme del codice antimafia nell’assegnazione dei beni immobili (e, per alcune ipotesi anche mobili, art. 48, comma dodicesimo) una corretta attenzione ai territori, la disciplina individua infatti negli enti territoriali i destinatari del provvedimento di assegnazione dei beni che non siano stati mantenuti al patrimonio dello Stato, addirittura sottolineandone la pacifica priorità.

Tale considerazione, per altro verso, svanisce invece del tutto, come peraltro avviene per le risorse finanziarie destinate al FUG^[53], per i proventi della vendita della medesima tipologia di beni, come peraltro già sancito dalla disciplina del 2011, in guisa da eludere del tutto la peculiare “finalità restitutoria” che ispira la disciplina in esame.

E tale asimmetria, nella prospettiva di un incremento delle vendite, potrebbe determinare un pregiudizio evidente ai territori dove si trova il più ampio numero dei beni ceduti (in termini probabilistici coincidente con le Regioni dove si trova il maggior numero di beni) e quindi in particolare pregiudizio per le Regioni nelle quali è allocata la maggior parte dei beni^[54].

Rispetto alla previgente versione della norma, che distributiva al cinquanta per centro tra i due Ministeri le risorse provenienti dalla cessione onerosa, questa diversa distribuzione, da un lato, individua risorse dirette per le attività istituzionali dell’ANSBC, mentre (ma tale correttivo è stato introdotto in sede di conversione del decreto-legge), altra previsione riguarda l’istituzione dello specifico fondo per il finanziamento delle (invero ingenti) attività di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni confiscati assegnati agli enti territoriali.

Analogamente alla stesura originaria del Codice antimafia la disciplina della vendita, continua ad ignorare i territori interessati. Tuttavia, di fronte alla prospettiva dell’incremento di tale possibilità non si tratta solo di una vicenda di equa ripartizione di risorse finanziarie, ma di giustizia sostanziale e di ragionevolezza.

Il testo modificato del codice antimafia attribuisce, per un verso, l’intero novero delle risorse rinvenienti dalla vendita dei beni alle Amministrazioni statali (con una impostazione per certi versi confusionaria), escludendo del tutto gli enti territoriali, non solo quali enti beneficiari, ma anche quali aree di prioritaria destinazione degli interventi delle stesse amministrazioni statali interessate.

Occorre chiedersi, invero, se i proventi delle vendite vengono recisamente negati alle collettività territoriali che hanno subito la vessazione delle intimidazioni mafiose, della concorrenza sleale dell’impresa criminale, le spoliazioni del racket, non appare peregrina la considerazione che le stesse, nel caso di vendita dei beni confiscati, dopo esser state defraudate dai mafiosi vangano deprivate dallo Stato.

Appare infatti evidente che solo una minima parte delle risorse scaturenti dalle cessioni onerose sarà riversata sui territori maggiormente interessati dal fenomeno.Ma questa scelta di fronte alla progressiva espansione delle vendite dei beni confiscati si pone in collisione con il principio elaborato in una peculiare giurisprudenza della Corte costituzionale maturata nel 2012 in due statuizioni invero contrarie alle Regioni, la seconda promossa dalla Regione siciliana, ma che tra gli obiter dicta contengono un principio di diritto che soccorre nella fattispecie in esame.

Il Giudice delle leggi, con la sentenza n.234 del 2012^[55], ha avuto di declinare il principio alla stregua del quale nelle decisioni di assegnazione dei beni confiscati non si può rinvenire alcun criterio preferenziale circa il mantenimento allo Stato, ovvero il trasferimento alla Regione o agli enti locali, di tali beni, trattandosi di un profilo applicativo, impregiudicato sul piano normativo, sul quale dovrà cadere, caso per caso, l’apprezzamento dell’Agenzia nazionale la quale, tuttavia, “non potrà prescindere dal principio ispiratore sulla destinazione dei beni confiscati…secondo il quale «la restituzione alle collettività territoriali – le quali sopportano il costo più alto dell’“emergenza mafiosa” – delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali rappresenta (…) uno strumento fondamentale per contrastarne l’attività, mirando ad indebolire il radicamento sociale di tali organizzazioni e a favorire un più ampio e diffuso consenso dell’opinione pubblica all’intervento repressivo dello Stato per il ripristino della legalità».

A tale riguardo la Corte ha ritenuto di confermare un preciso orientamento già espresso con la sent. n. 34 del 2012^[56], di pochi mesi anteriore, emessa in un giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7 che ha istituito l’“Agenzia regionale per i beni confiscati alle organizzazioni criminali in Calabria”.

Sebbene si tratti di obiter dicta, tuttavia, di fronte alla reiterata ed apodittica decisione del legislatore di non riservare in alcun modo parte dei proventi ai territori interessati dal fenomeno criminale e dallo stesso depauperati, offre elementi di censura del nuovo intervento legislativo che, neanche riserva alla spesa statale un riferimento alle aree nelle quali sono allocati i beni in questione.

E non è dato comprendere in base a quale il delineato criterio della “restituzione alle collettività territoriali, le quali sopportano il costo più alto dell’“emergenza mafiosa”, valga per i beni e non per i proventi della loro vendita.

Non si può disconoscere lo sforzo straordinario che con l’impiego di forze di polizia (per un periodo anche delle forze armate) e dei servizi giudiziari lo Stato ha compiuto in Sicilia per contrastare e reprimere, con i successi ben noti, il fenomeno della mafia. Ma da qui a ritenere che nulla debba essere riversato dei proventi della vendita dei beni confiscati vi é molta distanza, come opportunamente già evidenziato anche nel dibattito parlamentare che ha preceduto la conversione in legge del d.l. n. 133 del 2018^[57].

Nè può ritenersi che la previsione del riconoscimento del diritto di prelazione all’acquisto possa costituire un rimedio, suonando piuttosto come una beffa. Non si comprende, infatti, perché un’amministrazione  pubblica dovrebbe acquistare quel che potrebbe (e forse dovrebbe) avere in assegnazione, se non con l’unico fine di acquisirli affrancati dal vincolo di destinazione e quindi per “finalità di mercato” a dir poco compatibili con le finalità istituzionali.

I presupposti delle misure di prevenzione patrimoniali, come noto, sono: la pericolosità sociale (elemento individuale) e la provenienza illecita (elemento materiale), e quest’ultimo non può che rilevare nell’assegnazione del bene (sia esso immobile o aziendale), ma ancor di più nell’attribuzione dei proventi delle vendite, in virtù anche dell’applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità^[58].

L’attribuzione anche di una parte, proporzionata, di tali risorse potrebbe offrire equilibrio e ragionevolezza alla fattispecie in linea con la più articolata disciplina dell’assegnazione dei beni (la discrasia appare invero stridente) e garantire l’obiettivo restitutorio per le collettività locali che la Corte costituzionale ha puntualmente declinato.

D’altronde non appare coerente con il principio di ragionevolezza che un bene confiscato, ove ne ricorrano i presupposti, possa essere integralmente assegnato ad un ente territoriale, mentre il denaro proveniente dalla sua vendita, laddove l’ANSBC ne ritenga sussistenti i pur stringenti presupposti, debba necessariamente ed esclusivamente essere attribuito allo Stato.

Se, come ricordato dalla Corte costituzionale, costituisce principio ispiratore della normativa in argomento “la restituzione alle collettività territoriali …. delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali”, non può non rilevarsi che detto principio sia stato negletto dalla recentissima novella del 2018, proprio mentre tende a semplificare ed estendere le possibilità di vendita (come precisato residuale rispetto all’assegnazione) dei beni confiscati.

La disciplina della destinazione dei beni confiscati ha progressivamente assunto una più marcata caratterizzazione^[59], ed appare evidente che di fronte all’evoluzione legislative e pur nella polivalenza del sistema di destinazione, vada garantita la riconduzione delle scelte normative ai principi fondamentali tra i quali va certamente annoverato quello della valenza restitutoria al circuito economico-legale del territorio della destinazione.

Non sono mancati i tentativi di individuare una soluzione a questa singolare contraddizione^[60], resta tuttavia la constatazione che anche l’ultima novella ha perduto l’occasione di offrire una razionalizzazione alla disciplina sin qui richiamata^[61], rafforzando la proiezione verso il riutilizzo sociale del bene, anche nel caso di cessione a privati^[62].

Ad oggi, invero, quella della vendita costituisce una fattispecie limitata nel vasto contesto delle destinazioni conferite agli immobili confiscati da parte dell’ANSBC^[63], ma è certo che nell’immediato futuro, anche a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate alla disciplina illustrata, è plausibile che se ne registri un significativo incremento.

Sono molteplici profili di possibile censura costituzionale della normativa ai quali si aggiungono quelli qui sinteticamente prospettati. Spetta al diritto amministrativo dell’emergenza criminale, a partire dall’adozione di documenti come quello che segue, superare la dinamica “browniana” e l’approssimazione regolativa, perimetrando esattamente i confini, ma sopratutto ritrovando piena coerenza con i principi fondanti della materia e garantendo una prospettiva strategica all’utilizzo di compendi patrimoniali ancor più essenziali per territori che hanno necessità di un deciso rilancio produttivo.

4. Finalità generale della Strategia nazionale è favorire il massimo reimpiego da parte della società civile dei patrimoni sottratti alla criminalità attraverso il sostegno istituzionale, finanziario e progettuale alla loro valorizzazione. Tra gli obiettivi specifici va ricordato quello del superamento del “micro-localismo” (il fenomeno che relega ad una dimensione circoscritta e frammentaria la valorizzazione degli immobili confiscati), attraverso una programmazione di più ampio respiro che coinvolga la dimensione regionale ed nazionale collegando tra loro beni allocati in territori diversi.

In tale prospettiva si pone, quale nuova e rilevante opportunità, il Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR) che prevede un programma straordinario di interventi, pari a 300 milioni, per valorizzare una parte di questi beni, al fine di potenziare l’edilizia residenziale pubblica, rigenerare le aree urbane, migliorare i servizi socio-culturali e quelli di prossimità^[64].

Sullo stesso solco si muove la Strategia regionale siciliana che ha una struttura coerente con quella nazionale e quale obiettivo primario di fluidificare le attività e le iniziative di competenza regionale e rafforzare la cooperazione tra le strutture amministrative regionali e tra queste e le istituzioni territoriali competenti^[65]. A tale riguardo è stata prospettata, sul piano del rafforzamento amministrativo in materia, l’opportunità di erigere ad Ufficio speciale regionale l’attuale Servizio per il coordinamento in materia di beni confiscati alla criminalità organizzata, per rafforzare l’attività amministrativa di valorizzazione di beni ed aziende confiscati.

L’adozione di strumento programmatorio quale la strategia regionale – e qui sia consentito rilevare quanto siano ancora troppo poche le Regioni che vi hanno provveduto dopo cinque anni dall’approvazione di quella nazionale – consente di conseguire un ulteriore obiettivo nel percorso della valorizzazione di un patrimonio che, come si accennava in apertura, sopratutto nelle aree economicamente più deboli, ma al contempo più caratterizzate dalla rilevanza del fenomeno, costituisce un’essenziale leva di sviluppo e riscatto sociale ed economico per le comunità.

Quelle Comunità che altrimenti rischiano di pagare due volte il giogo della criminalità mafiosa e del suo potere vessatorio, dapprima patendone la violenza e la pressione intimidatoria, poi assistendo impotenti alla dissipazione di beni ed aziende confiscati, in molti casi tra le rare occasioni di lavoro in aree economicamente deprivate.

^[1] Relazione al Convegno organizzato dal Dipartimento di Economia, Management e Territorio dell’Università di Foggia il 27 e 28 maggio 2022, “Le sanzioni amministrative: la pietra d’angolo nel contrasto alla criminalità organizzata”, su iniziativa della prof. Francesca Cangelli.

Il contributo è dedicato alla memoria di un Maestro della giuspubblicistica italiana, il prof. Valerio Onida, recentemente scomparso, sintesi della cultura delle grandi Isole italiane e del rigore ambrosiano, col quale ho avuto il privilegio di lavorare, dal quale ho avuto il l’onore di apprendere la passione per il diritto regionale e finanziario, del quale serbo un ricordo indelebile, nel quale ho trovato l’equilibrio tra il garbo e la forza del radicamento nei principi fondamentali.

^[2] Come noto, la misura viene applicata a prescindere da preventiva condanna penale per un reato attinente alla criminalità mafiosa e che ha ad oggetto beni frutto di attività illecite o di conseguente reimpiego, o dei quali una persona abbia la disponibilità in termini economici sproporzionati rispetto al proprio reddito disponibile o all’attività economica, quando gli stessi non siano in condizioni di giustificarne la legittima provenienza (24  del D.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, ex art. 2 ter legge n. 575/1965). La misura oblatoria refluisce sulla persona, sul suo tenore di vita e dei familiari, sino ad incidere anche sul semplice sostentamento, Nella assai vasta produzione si vedano, da ultimo, S. Finocchiaro, La confisca e il sequestro di prevenzione, in Dir. pen. contemporaneo, 19.2.2019, https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/upload/8302-finocchiaro.confisca.sequestrodpc.2019.pdf ; A. Manna, La confisca nel Codice antimafia, in Arch. Pen.., 2021, 3, 1 e ss.; G. Lauricella, Le misure di prevenzione patrimoniali e le garanzie: tra politica (criminale) e (Stato di) diritto, in Forum Quad. Cost., 2021, 2, consult. in  www.forumcostituzionale.it

^[3] Ricorre quest’anno il quarantennale anche degli assassinii avvenuti a Palermo nel 1982 dell’On Pio La Torre, trucidato con il suo collaboratore Rosario Di Salvo e del Prefetto Carlo Alberto Dalla Chiesa, ucciso il successivo 3 settembre con la moglie Emanuela Setti Carraro e l’agente Domenico Russo. Come noto la legge del 1982, recante “Disposizioni in materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della mafia”, fu approvata dal Parlamento proprio come risposta all’efferato assassinio del Prefetto di Palermo, sulla quale, nell’ampio panorama dottrinario si vedano da ultimo gli atti del Convegno tenuto il 12 aprile scorso presso l’Università di Palermo-Rettorato, “Quarant’anni di legislazione antimafia, dalla legge Rognoni-La Torre a oggi. Bilancio e proposte”, i cui atti sono in corso di pubblicazione.

^[4] Sia in generale che con specifico riguardo alle recenti modifiche della disciplina delle interdittive antimafia recentemente introdotte dal d.l.  6 novembre 2021, n. 152 (conv. con mod. dalla l. 233 del 2021) introdotte agli articoli 47, 48, 48-bis, 49 e 49-bis.

Il legislatore ha così dato seguito al chiaro monito del Consiglio di Stato, sez. III, 10 agosto 2020, n. 4979 (Pres. Frattini, Est. Noccelli) che ha sottolineato: “non può tuttavia questo Collegio esimersi dal rilevare che un quantomeno parziale recupero delle garanzie procedimentali, nel rispetto dei diritti di difesa spettanti al soggetto destinatario del provvedimento, sarebbe auspicabile, de iure condendo, in tutte quelle ipotesi in cui la permeabilità mafiosa appaia alquanto dubbia, incerta, e presenti, per così dire, delle zone grigie o interstiziali, rispetto alle quali l’apporto procedimentale del soggetto potrebbe fornire utili elementi a chiarire alla stessa autorità procedente la natura dei rapporti tra il soggetto e le dinamiche, spesso ambigue e fluide, del mondo criminale”. In senso analogo si veda altresì Consiglio di Stato, Sezione Terza, sentenza 25 ottobre 2021 n. 7165 (Pres. Frattini, Est. Sestini). Sul tema si vedano per tutti M. Mazzamuto, Profili di documentazione amministrativa antimafia, in questa Rivista, 3-2016 e P. Cacace, Conformità dell’interdittiva antimafia alle norme costituzionali, euro unitarie e internazionali pattizie, ivi, 11-2021, ai quali si rinvia per i riferimenti in dottrina.

^[5] Il riferimento è alla nota sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2019 che considera l’ablazione del bene per prevenzione in quanto acquisito nelle forme contrarie a quelle sancite dall’ordinamento piuttosto che frutto di reato, sulla quale, tra gli altri,  N. Pisani, Misure di prevenzione e pericolosità “generica”, tra tassatività sostanziale e tassatività processuale, in Giur, Cost., 2019, 1, 322 e ss.; V. Maiello, La prevenzione ante delictum da pericolosità generica al bivio tra legalità costituzionale e interpretazione tassativizzante, ivi., 2019, 1, 332 e ss.; A.M. Maugeri, P. Pinto De Albuquerque, La confisca di prevenzione nella tutela multilivello: tra istanze di tassatività e ragionevolezza, se ne afferma la natura ripristinatoria, in www.sistemapenale.it, 2019; P. Bartolo, La confisca di prevenzione e la revocabilità di tutti i provvedimenti ablativi emessi in violazione dei canoni enucleati dalla sentenza della Corte costituzionale 24/2019: una pronuncia che potrebbe costare allo Stato oltre 500 milioni di ‘risarcimenti’, in Sistema Penale, 10-2021, 155 e ss.; R. M. Giovinazzo, La confisca di prevenzione all’indomani della sentenza 24/2019 della Corte Costituzionale. Rimedi esperibili: revocazione straordinaria ex art. 28 d.lgs. n. 159 del 2011 (cd. codice delle leggi antimafia) versus incidente d’esecuzione ex artt. 666 e ss. c.p.p. Le Sezioni Unite tracciano la rotta, in Giur. Pen. web, 2022, 3.

^[6] Si veda, da ultimo, l’ordinanza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 28 gennaio 2022, n. 3, consultabile in https://www.giustizia-amministrativa.it/web/guest/-/all-adunanza-plenaria-il-chiarimento-sulla-portata-della-decisione-n.-3-del-2022-e-il-rapporto-tra-decisione-dell-intera-controversia-da-parte-della-1

^[7] Esempi, in Sicilia, la riconversione produttiva del feudo di Verbumcaudo, o quella sociale della sede dell’Ordine dei giornalisti di Sicilia, ma anche la “Sartoria Sociale: ricucire il territorio”  che dal 2017 opera in un immobile confiscato offrendo lavoro ad ex detenuti, disabili e migranti, o Fondo Micciulla ad Altarello, divenuto il campo base scout la “Volpe Astuta”, a Misterbianco in un terreno e un immobile confiscati é stato avviato il progetto “Gli orti del Mediterraneo”.

^[8] Cfr Ministero della Giustizia, Relazione semestrale al Parlamento sui Beni sequestrati o confiscati – aggiornamento Giugno 2021, consultabile in https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/beni_sequestrati_confiscati_relazione_giugno_2021.pdf, 27.

^[9] La Commissione ha approvato il 5 agosto scorso la Relazione sull’analisi delle procedure di gestione dei beni sequestrati e confiscati elaborata dal IX Comitato (rel. on. Pretto) ed è pubblicata in https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/363848.pdf

^[10] Tali vicende sono ricostruite nella Relazione conclusiva sui beni sequestrati e confiscati in Sicilia della Commissione d’inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia e della corruzione in Sicilia, approvata nella seduta n. 204, del 16 febbraio 2021, e consultabile in https://www.ars.sicilia.it/commissioni/commissione-dinchiesta-e-vigilanza-sul-fenomeno-della-mafia-e-della-corruzione-sicilia

^[11]  Giusta la norma richiamata l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati  alla  criminalità organizzata provvede alla predisposizione della  strategia  nazionale per la valorizzazione  dei  beni  e  delle  aziende  confiscati  alla criminalità organizzata, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le politiche di coesione. Il documento di strategia nazionale è poi sottoposto all’approvazione del CIPE, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e sottoposto all’approvazione del CIPE. Si prevede, inoltre, che è entro il 30 settembre di ogni anno, l’ANBSC presenta al CIPE una  relazione annuale sull’attuazione della strategia nazionale per la valorizzazione dei beni e delle aziende confiscati alla criminalità organizzata,  nella  quale evidenzia i risultati  conseguiti  e  dell’utilizzo  delle  relative risorse assegnate.

^[12] L’attuazione della Strategia a livello territoriale tiene conto anche dei Protocolli di Intesa in tema di legalità e sicurezza sottoscritti a partire dal 2017 con le singole Regioni interessate per la realizzazione di azioni nei settori della legalità e della sicurezza, con l’obiettivo di integrare a livello territoriale i fondi della programmazione nazionale e di quella regionale destinati alle politiche di coesione (quello con la Regione Siciliana è stato sottoscritto il 17 aprile 2018). Intervenuta l’approvazione della Strategia sono stati avviati i lavori del Tavolo centrale di indirizzo e verifica da essa previsto del quale fanno parte rappresentanti dell’ANBSC, del Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione del Dipartimento per la Coesione della Presidenza del Consiglio (DPCoe-NUVAP), del Nucleo di verifica e controllo dell’Agenzia per la Coesione Territoriale (ACT-NUVEC), del Ministero dell’Economia e delle Finanze (RGS-IGRUE), del Ministero dell’Interno, nonché i rappresentanti di due regioni (Toscana e Campania) nominati dalla Conferenza Stato-Regioni.

^[13] Consultabile in https://opencoesione.gov.it/media/uploads/strategia-nazionale-beni-confiscati-e-politiche-di-coesione.pdf

^[14] Il programma strategico è coordinato, a livello centrale, da un Tavolo di Indirizzo e Verifica, composto da rappresentanti dell’ANBSC, del Ministero dell’Interno, del Ministero dell’Economia e Finanze (RGS-IGRUE), del Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione del Dipartimento per la Coesione della Presidenza del Consiglio (DPCoe-NUVAP) e del Nucleo di verifica e controllo dell’Agenzia per la Coesione Territoriale (ACT-NUVEC). Al Tavolo si affiancano gruppi di lavoro regionali permanenti, il gruppo di lavoro tematico con il compito di monitorare  qualità, trasparenza e condivisione dei dati in materia di beni e aziende confiscate, mentre possono essere incardinati altri gruppi di lavoro tematici e/o territoriali per la realizzazione di specifiche azioni.

^[15] Va ricordato che la Regione siciliana è intervenuta nel tempo sulla questione dei beni confiscati soltanto mediante singole disposizioni normative individuando interventi di aiuto per singole fattispecie e destinatari, manca tuttavia una disciplina organica sui beni confiscati. All’esame della prima commissione dell’Assemblea regionale siciliana vi é il d.d.l. “Norme per la valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata ed il rilancio economico delle aziende confiscate”, n. 1028 a firma dei parlamentari di tutte le forze politiche presenti nella Commissione regionale antimafia C. Fava Claudio, G. Assenza, R. Cannata, G. Compagnone, N. D’Agostino, A. De Luca, E. Dipasquale, G. Galvagno, M. La Rocca Ruvolo Margherita, L. Lantieri, S. Pellegrino, R. Schillaci, G.  Zitelli.

^[16] Il Presidente della Regione, On. Nello Musumeci, ha conferito la delega con nota prot. 8534 del 11 marzo 2021.

^[17] Il Gruppo di lavoro è stato costituito con decreto assessoriale n.63 del 27 settembre 2021 ne fanno parte il Segretario generale della Regione; il dirigente generale del Dipartimento regionale della Programmazione; il dirigente generale del Dipartimento regionale delle finanze e del credito, il Dirigente generale del Dipartimento regionale delle Attività Produttive; Dirigente generale del Dipartimento regionale della famiglia e delle politiche sociali; il dirigente generale del Dipartimento regionale dell’Agricoltura; il Dirigente generale del Dipartimento regionale della formazione professionale e la Dott.ssa E. Giuliano, Dirigente regionale Servizio coordinamento beni confiscati alla criminalità organizzata; nonché gli esperti: Dott. E. Abramo, Presidente della Comunità Sant’Egidio; Prof. E. Bivona, dell’Università degli Studi di Palermo; Prof.ssa E. Bucalo, dell’Università degli Studi di Palermo; Prof. S. Costantino, dell’Università degli Studi di Palermo; Prof. F. Croce dell’Università degli Studi di Messina; Prof. N. Gullo, dell’Università degli Studi di Palermo; il Dott. V. Liarda, Presidente del Consorzio Verbumcaudo; Prof.ssa P. Palella, docente scolastica; Avv. E. P. Reale, Istituto Superiore Internazionale di Scienze Criminali di Siracusa; Prof. C. Visconti, dell’Università degli Studi di Palermo.

^[18] La strategia regionale è stata approvata con la deliberazione della Giunta regionale n. 584 del 29 dicembre 2021 recante “Documento sulla ‘Strategia regionale per la valorizzazione dei beni confiscati attraverso le politiche di coesione ed il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza PNRR’”, consultabile in https://www2.regione.sicilia.it/deliberegiunta/file/giunta/allegati/N.584_29.12.2021.pdf

^[19] Una prima applicazione della strategia si rinviene nella partecipazione della Regione all’Avviso pubblico per la selezione di progetti di valorizzazione di beni confiscati, pubblicato dall’Agenzia per la coesione territoriale, finanziato dall’Unione Europea – Next Generation EU a valere sul PNNR – M5C3 Investimento 2 “Valorizzazione dei beni confiscati alle mafie”, giusta deliberazione n. 144 del 23 marzo 2022, “PNNR. Valorizzazione dei beni confiscati alle mafie. Atto di indirizzo alle domande di partecipazione alla procedura concertativa negoziale dell’Avviso pubblico per la selezione di progetti di valorizzazione di beni confiscati finanziato dall’Unione Europea”, consultabile in https://www2.regione.sicilia.it/deliberegiunta/file/giunta/allegati/N.144_23.03.2022.pdf, con progetti esecutivi per oltre 18 milioni di euro su quattro cespiti primo dei quali il Feudo di Verbumcaudo con un investimento di quasi otto milioni di euro.

^[20] La Giunta regionale campana con la richiamata deliberazione recante “L.R. del 16 aprile 2012 n. 7 (integrata con le modifiche apportate dalla L.R. 12 febbraio 2018, n.3; L.R. 30 ottobre 2018, n.30; L.R. 29 dicembre 2018, n.60). Approvazione del Piano strategico per i beni confiscati della Regione Campania” ha approvato, ai sensi dell’art.3 comma 3 della L.R. n.7 del 2012 e ss.mm.ii., il Piano strategico con i relativi allegati. Va poi ricordato che la stessa Giunta, con successiva deliberazione n. 193 del 4 maggio 2021, recante “L.R. 16 aprile 2012 n. 7 – Adozione del Programma annuale degli interventi per la valorizzazione dei beni confiscati 2021″, ha adottato, ai sensi dell’art.3-bis comma 1 della L.R. n.7 del 2012 e ss.mm.ii., il “Programma annuale degli interventi per la valorizzazione dei beni confiscati 2021”, inviando tale Programma al Consiglio Regionale per l’acquisizione dei pareri delle competenti commissioni consiliari permanenti e speciali ex art. 3 bis comma 1 della L.R. n.7 del 2012 e ss.mm.ii.

^[21] La strategia é consultabile in https://benisequestraticonfiscati.it/wp-content/uploads/2022/03/DELIBERAZIONE-DELLA-GIUNTA-REGIONALE-21-FEBBRAIO-2022-N.-217_-Approvazione-del-piano-integrato-delle-azioni-regionali-per-la-promozione-della-cultura-della-legali.pdf

^[22] Come noto recante “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136”.

^[23] Recante: “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”.

^[24] Cfr. M. Mazzamuto, L’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la gestione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata, in Dir. pen. contemporaneo, 2015, https://www.penalecontemporaneo.it/upload/1449764950MAZZAMUTO_2015a.pdf, 20, che in un’altro scritto evidenzia nella fattispecie lo stato confusionale del legislatore, ondivago tra giurisdizione ed amministrazione, cosi M. Mazzamuto, Gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati tra giurisdizione e amministrazione, in Giur. It., 2013, 2, 487.

^[25] Sull’ANSBC, nell’ormai crescente bibliografia, v. oltre a N. Gullo, Emergenza criminale e diritto amministrativo, Torino. 2017, 235 e ss., M. Mazzamuto, op. ult. cit.

^[26] Avuto riguardo al regime giuridico della destinazione del bene va ricordato che il provvedimento giudiziale di confisca dei beni sequestrati alla criminalità organizzata imprime ad essi un vincolo di natura pubblicistica tale da assimilarlo ai beni demaniali o del patrimonio indisponibile, riconducibile al regime dettato ex artt. 823 e 828 c.c., che non ne consente nemmeno una temporanea distrazione dal vincolo teleologico a finalità pubbliche e, conseguentemente, l’assoggettamento all’usucapione. Su tali presupposti trova poi fondamento il potere-dovere dell’ANBSC di ordinare di lasciare libero il bene, avendo quest’ultimo acquisito, per effetto della confisca, un’impronta rigidamente pubblicistica, che non consentirebbe di distoglierlo, anche solo temporaneamente, dal vincolo di destinazione e dalle finalità pubbliche, che determinano l’assimilabilità del regime giuridico del bene confiscato a quello dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile e lo sgombero di un immobile confiscato non è condizionato dalla previa adozione del provvedimento di destinazione del bene stesso, di guisa che risulta inconfigurabile uno specifico onere motivazionale in ordine all’urgenza del recupero del bene o di comparazione dell’interesse pubblico con quelli privati coinvolti. Nell’ampia giurisprudenza amministrativa in questo senso si veda: Consiglio di Stato Sez. III del 31 ottobre 2018, n. 6193, in https://www.giustizia-amministrativa.it/dcsnprr.

^[27] Secondo A. Balsamo La istituzione dell’agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, in Cass. pen., 2010, 2105, “la destinazione considerata prioritaria dal Legislatore è quella del trasferimento dei beni immobili confiscati, per finalità istituzionali o sociali, al patrimonio del Comune, della Provincia o della Regione”, in senso analogo ancora M. Mazzamuto, L’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la gestione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata, cit., 30, per il quale “l’interpretazione sistematica della norma dovrebbe condurre a ritenere che sussista, se non un ordine gerarchico, quantomeno una preferenza a favore degli enti territoriali”.

^[28] Sembra opportuno sottolineare in termini procedurali che la destinazione del bene può dare luogo a più procedimenti amministrativi. Come precisa ancora M. Mazzamuto, L’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la gestione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata, op. e loco ult. cit. tale concatenazione si rinviene  tipicamente nel caso della destinazione dei beni immobili nella quale può esservi “un primo procedimento dell’Agenzia di trasferimento del bene ad un ente territoriale ed un secondo procedimento con il quale l’ente territoriale dispone la gestione diretta del bene o l’affidamento in concessione a terzi”, procedimenti ovviamente passibili di impugnazione di fronte al giudice amministrativo, come invero deve ritenersi quella di disporre la vendita da parte dell’ANSBC da parte dei potenziali destinatari dell’assegnazione.

^[29] Su tale prospettiva che non deve mai essere persa di vista in uno Stato di diritto si vedano le illuminanti considerazioni espresse dalla Commissione istituita con d.m. 10 giugno 2013 presieduta dal Prof. Giovanni Fiandaca, Relazione della Commissione ministeriale incaricata di elaborare una proposta di interventi in materia di criminalità organizzata, consultabile in Dir. pen. contemporaneo, 2014, https://www.penalecontemporaneo.it/upload/1391681025relazione_Commissione_Fiandaca.pdf, “La Commissione ha esteso la sua analisi al procedimento di prevenzione, muovendo dalla riscontrata esigenza di potenziarne non soltanto l’efficacia ma anche la  dimensione lato sensu garantistica. Specie in un orizzonte europeo, in cui come è noto le misure di prevenzione non godono di particolare favore (trattandosi di un istituto giuridico storicamente peculiare all’ordinamento italiano), la preoccupazione di rafforzarne le garanzie sotto il duplice profilo dei presupposti sostanziali di applicabilità e delle regole procedimentali costituisce infatti un obiettivo da non trascurare”.

^[30] L. Elia, Libertà personale e misure di prevenzione, Milano, 1962, 60

^[31] Da ultimo può osservarsi che in considerazione della natura discrezionale della valutazione dell’ANSBC sulla scelta della vendita piuttosto che dell’assegnazione (art. 48, quinto comma, “i beni di cui al comma 3, di cui non sia possibile effettuare la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse ivi contemplate, sono destinati con provvedimento dell’Agenzia alla vendita”) il relativo provvedimento è giustiziabile di fronte al giudice amministrativo.

^[32] Non ha trovato accoglimento la proposta della “Commissione Garofoli” di rafforzare la decisione in argomento prescrivendo che la stessa debba esser assunta dai due terzi terzi dei componenti del Consiglio Direttivo dell’Agenzia, cfr. Rapporto della Commissione Garofoli per l’elaborazione di proposte in tema di lotta, anche patrimoniale, alla criminalità, istituita dal Presidente del Consiglio con decreto del 7 giugno 2013, Roma 2014, 72.

^[33] In tal senso si orienta anche la stessa ANSBC che nella disamina delle previsioni normative sancite dalla novella del 2018 precisa che la vendita “mantiene la connotazione di opzione subordinata, ma diventa concretamente praticabile per gli immobili che nessun ente abbia chiesto in destinazione”, cfr. ANSBC, Relazione sull’attività svolta Biennio 2017-2018, cit., 14.

^[34] Sempre l’ANSBC precisa che nell’ipotesi nella quale “nessun Ente o associazione richiedesse l’assegnazione diretta del bene, sarà esperito, in via residuale, il tentativo di vendita ai sensi dell’articolo 48, comma 5 del Codice Antimafia che, per effetto del citato D.L. 4 ottobre 2018, n.113, già convertito con modificazioni, vede diversamente disciplinata la previgente ipotesi di vendita, non escludendo i privati e introducendo la possibilità di esercitare il diritto di prelazione da parte di: a) cooperative edilizie costituite da personale delle Forze armate o delle Forze di polizia; b) enti pubblici aventi, tra le altre finalità istituzionali, anche quella dell’investimento nel settore immobiliare; c) associazioni di categoria che assicurano, nello specifico progetto, maggiori garanzie e utilità per il perseguimento dell’interesse pubblico; d) fondazioni bancarie; e) enti territoriali.” ANSBC, Relazione sull’attività svolta Biennio 2017-2018, cit., 34

^[35] Come noto la vendita è stata disciplinata dall’art. 2-undecies, l. n. 575 del 1965, come mod. dall’art. 2, c. 52, l. n. 191 del 2009, alla stregua del quale si poteva procedere alla vendita nell’ipotesi di mancata destinazione “entro i termini”, sugli automatismi sa iti da tale disciplina in termini critici v. G. Merola, La destinazione dei beni confiscati tra evoluzione normativa e incerte prospettive future, in Leg. pen., 2, 2010, 99.

^[36] La disposizione normativa in esame esclude oltre al proposto, colui che risultava proprietario all’atto dell’adozione della misura penale o di prevenzione, se diverso dal proposto, e comunque “di soggetti condannati, anche in primo grado, o sottoposti ad indagini connesse o pertinenti al reato di associazione mafiosa o a quello di cui all’articolo 416-bis.1 del codice penale, nonché dei relativi coniugi o parti dell’unione civile, parenti e affini entro il terzo grado, nonché persone con essi conviventi. L’Agenzia acquisisce, con le modalità di cui agli articoli 90 e seguenti, l’informazione antimafia, riferita all’acquirente e agli altri soggetti allo stesso riconducibili, indicati al presente comma, affinché i beni non siano acquistati, anche per interposta persona, da soggetti esclusi ai sensi del periodo che precede, o comunque riconducibili alla criminalità organizzata, ovvero utilizzando proventi di natura illecita”.

^[37] La Corte dei conti-Sez. Centrale controllo Stato, con Deliberazione 23 giugno 2016, n. 5/2016/G, (“l ‘amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e l’attività dell’Agenzia nazionale (ANBSC)”, ha evidenziato con riguardo ai beni immobili confiscati “forti criticità inerenti la gestione degli immobili, rappresentate dalla percentuale significativa di immobili abusivi o occupati abusivamente o, ancora, inagibili, nonché di beni interessati da ipoteche o per i quali lo Stato condivide la comproprietà con soggetti terzi estranei alla misura ablatoria”.

^[38] Sul punto si veda per tutti la puntuale ricostruzione operata da M. Cammelli, L. Balestra G. Piperata, P. Capriotti, Beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: disciplina, criticità e proposte, Bologna, 2015 consultabile in http://www.forumterzosettore.it/files/2016/07/Beni-sequestrati-e-confiscati_Studio_gruppo_giuridico_13luglio2016.pdf. Per quanto concerne le aziende sottoposte a confisca le ragioni della massiccia liquidazione alla quale approdano aziende concerne: a)  insostenibilità del “costo della legalità”, dovuto alla regolarizzazione dell’azienda; b) l’insussistenza di potere di mercato in mancanza dei proventi derivanti o comunque connessi agli illeciti; c) il calo delle commesse; d) l’interruzione dei canali di finanziamento; e) l’eccessiva farraginosità della gestione da parte dell’amministratore giudiziario e dell’Agenzia che mal si concilia con i tempi del mercato.

^[39] Cfr. ANSBC, Relazione sull’attività svolta Biennio 2017-2018 (Articolo 112, comma 1, Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159), Roma, 2018, consultabile in http://www.benisequestraticonfiscati.it/dox/Relazioni/ANBSC_relazione_2017_2018.pdf. L’elenco dei beni confiscati ed assegnati alla Regione siciliana si trova in http://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal/PIR_PORTALE/PIR_LaStrutturaRegionale/PIR_PresidenzadellaRegione/PIR_SegreteriaGenerale/PIR_Struttura/PIR_Organizzazioneecompetenze/PIR_Servizio11/PIR_Elenco

^[40] Sulle iniziative della Regione Campania, che ha anch’essa adottato, giusta la l.r. n. 7 del 2012 e s.m.i. “Nuovi interventi per la valorizzazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata” che ha definito la disciplina per la promozione e il sostegno al riutilizzo dei beni confiscati, il “Piano strategico per i beni confiscati” cfr. http://burc.regione.campania.it/eBurcWeb/directServlet?DOCUMENT_ID=00125562&ATTACH_ID=187574, si v. V. Martone, Politiche integrate di sicurezza. Tutela delle vittime e gestione dei beni confiscati in Campania, Roma, 2020.

^[41] Per la quale si veda la l.r.  26 aprile 2018 n. 9 recante “Interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del fenomeno della ‘ndrangheta e per la promozione della legalità, dell’economia responsabile e della trasparenza”, che agli artt. 17-19 detta la disciplina per la promozione delle forme di supporto anche economico alle iniziative di riutilizzo sociale dei beni immobili e delle aziende confiscati alla criminalità organizzata e ai lavoratori.

^[42] L’Eurispes ha valutato che il valore dei beni confiscati alla criminalità e alla mafia superi i 30 miliardi di euro evidenziando che, laddove si creasse una holding per la gestione di questo patrimonio, sarebbe in assoluto il soggetto con la più alta concentrazione di capitale in Italia, https://eurispes.eu/news/beni-confiscati-alle-mafie-presidente-eurispes-creare-una-holding-per-gestire-limmenso-patrimonio/

^[43] Da ultimo regolati dal DPR 9 agosto 2018, n. 118 “Regolamento recante la disciplina sull’organizzazione e la dotazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, ai sensi dell’articolo 113, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159”.

^[44] Tra gli altri si veda M. Maestri, I beni immobili confiscati alla criminalità organizzata in Lombardia, https://riviste.unimi.it/index.php/cross/article/download/7377/7205, secondo il quale il fenomeno crescente si caratterizza da un lato, per la dimensione e distribuzione territoriale di questo patrimonio, riflesso impreciso, ma comunque significativo della penetrazione delle organizzazioni mafiose nella regione più ricca del Paese; e dall’altro per i criteri con cui esso viene gestito e della sua effettiva utilità all’innalzamento delle opportunità economiche e sociali nei territori che lo ospitano. Più in generale sull’espansione della criminalità di stampo mafioso nel settentrione, C. Visconti, Mafie straniere e ‘ndrangheta al nord, in in Dir. pen. contemporaneo, 1/2015, 353 e ss.

^[45] Cfr Ministero della Giustizia, Relazione semestrale al Parlamento sui Beni sequestrati o confiscati – aggiornamento Giugno 2021, cit.

^[46] Si vedano per alcuni esempi il sito https://openregio.anbsc.it, ma anche http://www.confiscatibene.it/it. La questione dell’obiettivo deficit di trasparenza del regime dei beni sequestrati e confiscati è opportunamente sottolineato da M. Cammelli, L. Balestra G. Piperata, P. Capriotti, Beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: disciplina, criticità e proposte, 59 e più recentemente ISTAT, L’uso dei beni confiscati alla criminalità organizzata: un modello di integrazione sui dati del Comune di Palermo, Roma, 2021.

^[47] Cfr. Amnesty International, Dalla legge alla pratica: Un’analisi dei sistemi di confisca a livello nazionale ed europeo. Report Comparativo, in https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2015/06/Final_Report_ITA_def.pdf

^[48]Giova ricordare che la Direttiva 2014/42/UE del Parlamento europeo del 3 aprile 2014 “relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea”, prevede all’art. 10, secondo comma, che per i beni sottoposti a congelamento ed a confisca gli Stati membri provvedono affinché le misure di gestione dei beni “includano la possibilità di vendere o trasferire i beni, ove necessario” (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:JOL_2014_127_R_0002&from=IT). Sulla direttiva, si veda tra gli altri A. M. Maugeri, La direttiva 2014/42/ue relativa alla confisca degli strumenti e dei proventi da reato nell’unione europea tra garanzie ed efficienza: un “work in progress”, in Dir. pen. contemporaneo, 1/2015, 300 e ss. Alla direttiva ha fatto seguito il Regolamento (UE) 2018/1805 del Parlamento e del Consiglio UE 14 novembre 2018 relativo al “riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca”, che all’art. 30, par.7 (“Destinazione dei beni confiscati o della somma di denaro ottenuta dalla vendita di tali beni”) stabilisce che “Salvo se il provvedimento di confisca è accompagnato da una decisione di restituzione di beni alla vittima o di risarcimento di quest’ultima in conformità dei paragrafi da 1 a 5, o salvo se diversamente concordato dagli Stati membri interessati, lo Stato di esecuzione stabilisce la destinazione della somma di denaro ottenuta in conseguenza dell’esecuzione del provvedimento di confisca come segue: a) se l’importo ottenuto con l’esecuzione del provvedimento di confisca è pari o inferiore a 10 000 EUR, esso spetta allo Stato di esecuzione; oppure b)  se l’importo ottenuto con l’esecuzione del provvedimento di confisca è superiore a 10 000 EUR, il 50 % di tale importo deve essere trasferito dallo Stato di esecuzione allo Stato di emissione”.

^[49] La nozione di «procedimento in materia penale» risulta essere invece un concetto autonomo del diritto dell’Unione (considerando n. 13), idoneo a contemplare «tutti i tipi di provvedimenti di congelamento e provvedimenti di confisca emessi in seguito a procedimenti connessi ad un reato e non solo i provvedimenti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/42/UE. Il regolamento riguarda quindi anche la confisca senza condanna (c.d. “di prevenzione”) disciplinata dal d.lgs. 159/2011 (c.d. codice antimafia), che invece non era contemplata dalla Direttiva 2014/42 Sul Regolamento UE vedi per tutti A.M. Maugeri, Il regolamento (UE) 2018/1805 per il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e di confisca, in Dir. pen. cont., n. 1/2019, 34 ss.

^[50]  Corte di Giustizia, III Sez., 21 ottobre 2021 nelle cause riunite C-845/19 e C-863/19, consultabile in https://www.eius.it/giurisprudenza/2021/562 In merito va ricordato l’orientamento consolidato della Cassazione italiana sulla c.d. confisca allargata (qualificata anche come “atipica” o “estesa”) ex art. 240-bis c.p. che investe beni del reo che, al momento del loro acquisto, siano non giustificabili e di valore sproporzionato al reddito dichiarato o all’attività svolta, tanto da potersi presumere che derivino dalla commissione di attività illecite ulteriori e diverse rispetto al reato (c.d. reato-spia) per cui è intervenuta condanna, misura di sicurezza che ha l’obiettivo di privare, in prospettiva special-preventiva, il reo del patrimonio, fonte potenziale di attività illecita futura, anche se esso è stato acquisito molti anni prima della contestazione del reato (da ultimo SS.UU. sentt. n. 27421/2021). Secondo il giudice di nomofilachia non deve necessariamente essere dimostrata la stretta pertinenzialità tra profitto derivante dal reato e prodotto del reato potendosi ritenere, al riguardo, sufficiente la sproporzione tra patrimonio e redditi dichiarati dall’imputato, sul quale grava l’onere di provare la liceità della provenienza dei propri beni.

^[51] Sulle quali si rinvia alle considerazioni del Consiglio superiore della Magistratura nel “Parere sul decreto legge 113 del 4 ottobre 2018 in materia di protezione internazionale, immigrazione e pubblica sicurezza reso ai sensi dell’art. 10 L. 24.3.1958, n. 195, sul decreto legge 113 del 4 ottobre 2018 recante: “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, pubblica sicurezza, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’Interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”, Delibera del 21 novembre 2018, cfr. https://www.csm.it/web/csm-internet/-/parere-sul-decreto-legge-113-del-4-ottobre-2018-in-materia-di-protezione-internazionale-immigrazione-e-pubblica-sicurezza-, 29 e ss.

^[52] Va ricordato, per completezza, che a norma dell’art. 48, comma 15-quater, i beni confiscati rimasti  invenduti “decorsi tre anni dall’avvio della relativa procedura, sono mantenuti al patrimonio dello Stato con provvedimento dell’Agenzia. La relativa gestione è affidata all’Agenzia del demanio ”.

^[53] Sul Fondo v. M. Cammelli, L. Balestra G. Piperata, P. Capriotti, Beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: disciplina, criticità e proposte, cit., 23 e ss.

^[54] Alla stregua della norma in esame (art. 48, decimo comma) i proventi sono di esclusiva pertinenza dello Stato. Ed infatti la norma dispone che il novanta per cento delle spese per la gestione e la vendita degli stessi, affluiscono al FUG “per essere riassegnate, previo versamento all’entrata del bilancio dello Stato, nella misura del quaranta per cento al Ministero dell’interno, per la tutela della sicurezza pubblica e per il soccorso pubblico, nella misura del quaranta per cento al Ministero della giustizia, per assicurare il funzionamento ed il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali, e, nella misura del venti per cento all’Agenzia, per assicurare lo sviluppo delle proprie attività istituzionali, in coerenza con gli obiettivi di stabilità della finanza pubblica”.

^[55] Vedila in https://www.penalecontemporaneo.it/upload/1350812410Coat.%20201200234.pdf, con nota di G. Leo, La Consulta interviene sulle regole di destinazione dei beni assoggettati a confisca di prevenzione.

^[56] Consultabile in http://www.giurcost.org/decisioni/2012/0034s-12.html

^[57] Se si considera che la gran parte dei beni confiscati si trova in Sicilia e che qui, anche quale semplice conseguenza probabilistica, saranno venduti la maggior parte di quelli che l’amministrazione statale deciderà di dismettere, appare plausibile ritenere che la perdita per la Regione e per le amministrazioni locali siciliane possa essere ingente.

^[58] Sui quali si veda M. Cartabia, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana, in https://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/RI_Cartabia_Roma2013.pdf la quale sottolinea che il principio di ragionevolezza ha assunto un connotato conformativo rispetto ad ogni parametro costituzionale; di qui deriva la pervasività del canone della ragionevolezza, principio costante e onnipresente nella giurisprudenza costituzionale. Secondo un canone giurisprudenziale risalente, ma sempre efficace, «il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» Corte cost., sent. n. 1139 del 1988.

^[59] Cfr. F. Manganaro, Titolarità pubblica e regolazione dei beni, in Annuario AIPDA 2003 , Milano, 2004, 225 e ss. e G. Montedoro, La destinazione sociale dei beni confiscati, in AA. VV., Le misure di prevenzione patrimoniali. Teoria e prassi applicativa, Bari, 1998, 423 ss., che approdano al tema un decennio dopo i penalisti che tuttavia hanno inizialmente rivolto l’attenzione sul profilo della misura della confisca, piuttosto che sull’utilizzo che dei beni si sarebbe fatto da parte dell’amministrazione, tra questi si veda il pionieristico studio di G. Fiandaca, Prime ipotesi applicative della confisca dei patrimoni mafiosi, in Foro it., 1983, n.12, II, 529 e ss.

^[60] Ci si riferisce alle riflessioni di M. Mazzamuto, L’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la gestione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata, cit, 24 il quale si pone il quesito “se, nella logica complessiva del favor per la destinazione simbolica, non fosse stato ragionevole prevedere la possibilità che un ente territoriale, che avesse magari avuto notizia del bene solo grazie all’avviso di vendita, potesse richiedere anche in questa sede il trasferimento a titolo gratuito, certo con i vincoli che ne conseguono, quasi a riportare indietro la vicenda alla fase della destinazione precedente alla vendita. Un risultato che forse, de iure condito, potrebbe ottenersi con l’inserzione nell’avviso di vendita di una clausola risolutiva, nel caso in cui, nei termini ivi previsti, giunga una richiesta di trasferimento a titolo gratuito, cioè ai sensi del c. 3, da parte di un ente territoriale, rimanendo tuttavia qualche dubbio sul carattere elusivo di una tale soluzione rispetto al diritto di opzione di cui al c. 6.”

^[61] Come, invero, non risultano neanche pienamente risolte le questioni ordine fiscale prospettate in dottrina per i beni e le aziende confiscate. Sul punto si veda A Cuva, M. Letizi, Disciplina fiscale dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, in Norma, 2015, http://extranet.dbi.it/Archivio_allegati/Allegati/44859.pdf

^[62] Il riutilizzo sociale dei beni confiscati è diventato un tema sempre più rilevante in un’ottica di sviluppo comunitario in termini di occupazione, di inclusione sociale, di miglioramento della qualità della vita e di partecipazione democratica, cfr. in merito Unioncamere, Proposta di un modello di governance per la valorizzazione di beni e aziende confiscate alla criminalità organizzata. Rapporto conclusivo, Roma, 2015, 44 e, più recentemente, G. Milone, Recupero e valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata, Pisa, 2021.

^[63] Lo si può rinvenire in ANSBC, Relazione sull’attività svolta Biennio 2017-2018, cit., 51.

^[64] Missione 5 – Inclusione e coesione – Componente 3 – Interventi speciali per la coesione territoriale, Investimento 2 – Valorizzazione dei beni confiscati alle mafie, dispone di un’assegnazione di 300 milioni di euro  per la realizzazione di 200 progetti nelle otto Regioni del Mezzogiorno (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia). In particolare, di questa cifra, 250 mln di euro  sono riservati a progetti selezionati attraverso Avviso pubblico, mentre ulteriori 50 mln di euro serviranno ad individuare, attraverso una concertazione tra vari attori altri progetti che, per caratteristiche proprie, richiedano l’intervento di più soggetti istituzionalmente competenti. L’avviso, come ricordato in precedenza, è stato pubblicato dall’Agenzia per la coesione territoriale per la presentazione di progetti per la valorizzazione dei beni confiscati alle mafie a valere sul PNRR con l’obiettivo di individuare una modalità di finanziamento di quegli interventi che, per dimensione, valore simbolico, sostenibilità e prospettive di sviluppo, richiedano una concertazione tra soggetti istituzionalmente competenti. Cfr. https://www.agenziacoesione.gov.it/opportunita-e-bandi/altre-opportunita-e-bandi/avviso-beni-confiscati-alle-mafie/

^[65] In tal senso anche B. Corda, Agenzia, Regioni, Terzo settore: serve anche più collaborazione, in AA.VV., Beni confiscati. 25 anni dopo, una sfida ancora da vincere, Milano, 2021 28 e ss. in http://www.vita.it/attachment/magazine/409/  il quale ricorda che appare “doverosa una sempre maggiore collaborazione tra l’Agenzia e le Regioni, che possono costituire lo snodo informativo e l’organismo di affiancamento e supporto degli enti locali e delle associazioni del Terzo settore”.

L'articolo Beni ed imprese dopo la confisca antimafia. Il ruolo delle regioni nella strategia di valorizzazione proviene da Giustamm.

  
[1]
1. Discutere, nel contesto del novero dei temi del diritto amministrativo dell’emergenza criminale delle criticità e delle prospettive nella gestione pubblica dei beni confiscati, sopratutto a seguito delle controverse innovazioni normative intervenute, anche di recente, in una disciplina ormai stratificata e non priva di aspetti controversi se non, come si avrà modo di prospettare, contraddittori, é divenuto, sopratutto per i territori nei quali si registra una più vasta dimensione del fenomeno, un tema di primaria rilevanza per l’economia e l’attività delle amministrazioni e delle imprese[2].
E la lettura dell’art. 48  del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (codice antimafia)[3], che riproduce (anche se sempre meno) le previgenti disposizioni degli art. 2-ter e 2-undecies, l. n. 575 del 1965 e s.m.i., disciplina la destinazione dei beni sottoposti a confisca definitiva e le misure alle quali tali beni possono essere sottoposti nel caso in cui gli stessi dovessero surrettiziamente rientrare nel dominio del prevenuto –  ed adesso (nuovamente) novellato dall’art. 36 del d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 convertito con modificazioni dalla l. 1 dicembre 2018, n. 132[4] – è l’esempio emblematico di quanto “farraginosa” sia tale disciplina a causa dell'”intreccio poco districabile tra tipologia di beni, tipologia di destinazioni e tipologia di beneficiari“[5].
La recente modifica legislativa non ha certamente semplificato il quadro regolativo che, se da un lato, al comma 3 dell’articolo 36 del decreto-legge, alla lettera a), n.1, corregge un refuso contenuto nel citato art. 48 che faceva riferimento al "Presidente del Consiglio dei Ministri" in luogo del Ministro dell’interno, al quale pertiene la vigilanza sull’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la Destinazione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata (ANSBC), della quale, peraltro, rafforza l’autonomia organizzativa e delle attività istituzionali[6], dall’altro, introduce allo stesso articolo alcune modifiche ed integrazioni relativamente alla destinazione dei beni e delle somme confiscate.
Come noto sono molteplici modalità di destinazione dei beni immobili confiscati[7]  – nella duplice condizione giuridica alla quale è sottoposto il bene, da un lato, in quanto acquisito coattivamente al patrimonio statale, dall’altro in quanto assoggettato all’imposizione del vincolo di destinazione da parte della competente amministrazione[8]: il mantenimento al patrimonio dello Stato (lett. a e b), il trasferimento, e si tratta di soluzione individuata quale  prioritaria[9], al patrimonio del Comune ove l’immobile è allocato, al patrimonio della Provincia o della Regione per finalità istituzionali o sociali (lett. c), l’assegnazione gratuita all’Agenzia o ad una serie di altri soggetti (lett. c-bis), il trasferimento al patrimonio del Comune ove l’immobile è sito, se confiscati per il reato di cui all’articolo 74 del T.U. stupefacenti (DPR 9 ottobre 1990, n. 309) (lett. d), alle quali si aggiunge la destinazione alle Città metropolitane (art. 36, terzo comma, lett. a, n. 2) confermando per tali beni la confluenza nel relativo patrimonio indisponibile con la conseguente preclusione di qualsiasi forma di distrazione dal fine pubblico conferito[10].
Sotto altro profilo giova ricordare che, al n. 3) dello stesso art.36, viene superata l’automaticità del trasferimento al Comune dei beni nel caso di confisca conseguente al reato di cui all’articolo 74 del T.U. in materia di stupefacenti, per la conseguente destinazione a centri di cura e recupero di tossicodipendenti ovvero a centri e case di lavoro per i riabilitati a seguito dell’emergere di talune incongruenze in sede applicativa.
Senza entrare nella controversa questione del regime delle garanzie della giustizia penale preventiva[11] – sulla quale occorre comunque non perdere mai di vista il monito di Leopoldo Elia che sottolineava nel lontano 1962 quanto sia (ed è ancor oggi) contraddittorio far valere ad un tempo misure ante delictum e due process of law[12]  – va precisato che giusta l’art. 48, quinto comma, del codice antimafia i beni immobili sottoposta a procedimento di confisca, a seguito dell’acquisizione compulsoria e per i quali non sia oggettivamente possibile effettuare la destinazione o il trasferimento, avuto riguardo alle finalità di pubblico interesse indicate dal legislatore, “sono destinati con provvedimento dell’Agenzia alla vendita”.
Si tratta di una determinazioni che da residuale sul piano procedurale[13] lo è divenuta sul piano concettuale (non sia possibile, e per motivi oggettivi, effettuare “la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse”).
Ne discende che nella formulazione del provvedimento dell’Agenzia assume rilevanza centrale, per le finalità che ci occupano, la motivazione che deve manifestare non solo la convenienza, ma sopratutto la riconducibilità all’interesse pubblica della cessione onerosa sul libero mercato in favore dei privati (in termini analoghi a quanto avviene per le aziende) e che, come tale è quindi è passibile di sindacato giurisdizionale[14].
In altre parole, e senza particolari oneri procedimentali[15], è nel nucleo motivazionale della determinazione amministrativa dell’ANSBC che va individuato l’elemento essenziale del provvedimento per la vendita sul libero mercato del bene immobile confiscato, ferme restando le cautele prescritte dalla norma in esame al fine di scongiurare che lo stesso ritorni in proprietà del soggetto che ne ha subito la confisca o di altro a lui riconducibile o comunque riferibile alle organizzazioni criminali.
Ciò che appare tuttavia impregiudicato è il carattere strettamente “residuale” di tale opzione[16] che deve assicurare la coerenza della vendita sul libero mercato con il principio ispiratore del sistema ovvero la prioritaria destinazione o il trasferimento dei beni immobili ai soggetti individuati dalla normativa “per le finalità di pubblico interesse“[17] (il che postula l’assenza di una richiesta di assegnazione di un soggetto titolato ai sensi della normativa in esame) e pertanto non solo deve risultare vantaggiosa, ma anche in grado di generare una più appropriata convenienza per l’interesse pubblico.
Ed un’ulteriore rilevante modifica della novella in esame riguarda  l’accelerazione delle procedure di vendita dei beni confiscati[18] (“osservate, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile“, e successivamente “al miglior offerente“, con esclusione del proposto o di possibili “prestanome“[19], ma con vincolo integrale di inalienabilità quinquennale) introducendo meccanismi per la messa a reddito degli stessi con il fine di assicurare una gestione piu ; celere e razionale[20], che non poche questioni ha fatto insorgere alle quali, in questa sede introduttiva, non può esser data la dovuta considerazione, mi limiterò pertanto a talune osservazioni, alla luce degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in materia, sul tema della destinazione dei proventi della vendita dei beni.
 
2. Invero, è ormai acquisito dalle ricerche sul tema che la principale criticità nel regime della gestione e destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata risieda nell’omesso o sotto-utilizzo dei beni mobili e immobili e nel fallimento delle aziende (la cui percentuale si aggira pericolosamente attorno al 90%) con rilevanti ricadute sociali ed economiche, sopratutto nelle regioni nelle quali il tessuto imprenditoriale appare più debole[21].
Le cause delle indicate disfunzioni risultano molteplici e profondamente intrecciate, ma, al netto di taluni problemi oggettivi[22], riconducibili a rilevanti inefficienze dei soggetti istituzionalmente preposti alla gestione dei beni, alle modalità di individuazione degli amministratori giudiziari, alle forme di controllo attribuite all’Agenzia Nazionale, alle modalità operative del Fondo Unico di Giustizia (FUG)[23], ma sopratutto alle lacune evidenziate dalla normativa in materia e alla scarsa cooperazione tra gli attori del sistema e del ceto creditorio (a partire dalle banche)[24].
Richiamare alcuni dati recenti, seppur in termini assai sintetici, può esser utile per meglio focalizzare la dimensione economico-finanziaria del complesso scenario del quale stiamo trattando[25].
Dalle statistiche emerge un’evidente elefantiasi dell’attività dell’Agenzia. Al 26 settembre 2018, infatti, gli immobili in gestione della struttura sono 17.882; gli immobili destinati: 14.381; le aziende in gestione: 3.013; le aziende destinate: 937; gli immobili destinati nel 2018, 1.140; le aziende destinate nel 2018, soltanto 50.
I dati sinteticamente riportati evidenziano, per un verso, un rilevante intervento dell’amministrazione pubblica dei beni confiscati, dall’altro la dimensione assunta dal fenomeno giuridico che impone di considerare l’Anbsc l’apparato amministrativo cresciuto, sopratutto sul piano operativo[26], più in fretta negli ultimi anni con le inevitabili contraddizioni che connotano questi repentini sviluppi nell’organizzazione amministrativa[27].
Sul piano della distribuzione dei beni oltre il 95% degli immobili già destinati e’ concentrato in otto regioni, con una netta prevalenza della Sicilia (40% del totale) seguita da Calabria (17%), Campania (14%), Puglia (11%), Lombardia, Lazio, Piemonte ed Emilia Romagna.
Per quanto riguarda gli immobili ancora da destinare (17.882), la loro distribuzione mostra una ‘nuova geografia’ soprattutto se confrontata con lo stock degli immobili già destinati. Infatti, le otto regioni con la maggior concentrazione di beni immobili in gestione restano le stesse, dove si concentra il 92% del totale.
In particolare si tratta di Sicilia (36%), Campania (15%) e Calabria (13%) seguono poi la Lombardia dove si localizzano quasi il 10% degli immobili da destinare e il Lazio con poco più del 7% del totale. Entrambe queste regioni (Lombardia e Lazio) hanno superato la Puglia dove si trovano 772 immobili in gestione pari a circa il 5% del totale. I beni localizzati in Piemonte (709) sono in netta crescita cosi’ come in Emilia Romagna (469) e in Toscana (381).
Gli immobili proposti per la destinazione agli aventi diritto – Demanio, Regioni, Città metropolitane e province, comuni – sono stati 5.328 (302 nel 2016, 1.924 nel 2017 e 3.102 nel corso del 2018).
Si tratta di dati pubblicati dall’ANSBC in un percorso di progressiva trasparenza che viene assicurata a questa peculiare amministrazione, anche se non mancano in materia critiche ed auspici di più ampia conoscibilità anche attraverso il monitoraggio civico[28].
Da quanto sinteticamente richiamato può quindi evincersi che la questione dell’amministrazione pubblica dei beni confiscati, sebbene sia innegabile il rilievo progressivamente assunto anche nelle Regioni del Nord, a partire dalla Lombardia[29], in termini quali-quantitativi riguardi prevalentemente le Regioni del Sud, ed in particolare Sicilia e Campania.
Mentre, sul piano della crescente rilevanza del fenomeno, non può non ricordarsi la progressiva espansione della disciplina europea in materia[30], che ha visto intervenire dapprima la direttiva 2014/42/UE e, più recentemente, il Regolamento 2018/1805[31].
 
3. Senza entrare nel merito della controversa questione della semplificazione delle procedure di vendita dei beni, che é esente da perplessità che in questa sede non possono esser analiticamente esaminate[32], occorre porre l’attenzione, proprio di fronte alla più agevole possibilità di vendita, sulla destinazione dei proventi della stessa[33].
Ebbene, per un verso, si rinviene nelle norme del codice antimafia nell’assegnazione dei beni immobili (e, per alcune ipotesi anche mobili registrati, art. 48, comma dodicesimo) una corretta attenzione ai territori, la disciplina individua, infatti, negli enti territoriali i destinatari del provvedimento di assegnazione dei beni che non siano stati mantenuti al patrimonio dello Stato, addirittura sottolineandone la pacifica priorità, peraltro suffragata anche dalla dottrina[34].
Tale considerazione, per altro verso, svanisce invece del tutto, come avviene per le risorse finanziarie destinate al FUG, per i proventi della vendita della medesima tipologia di beni, come peraltro già sancito dalla disciplina del 2011[35], in guisa da eludere del tutto la peculiare “finalità restitutoria” che ispira la disciplina in esame.
E tale asimmetria, nella prospettiva di un incremento delle vendite, determinerà un pregiudizio evidente ai territori dove si trova il più ampio numero dei beni ceduti (in termini probabilistici coincidente con le Regioni dove si trova il maggior numero di beni). 
Alla stregua della norma in esame (art. 48, decimo comma) i proventi sono di esclusiva pertinenza dello Stato. Ed infatti la norma dispone che il novanta per cento delle spese per la gestione e la vendita degli stessi, affluiscono al FUG “per essere riassegnate, previo versamento all’entrata del bilancio dello Stato, nella misura del quaranta per cento al Ministero dell’interno, per la tutela della sicurezza pubblica e per il soccorso pubblico, nella misura del quaranta per cento al Ministero della giustizia, per assicurare il funzionamento ed il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali, e, nella misura del venti per cento all’Agenzia, per assicurare lo sviluppo delle proprie attività istituzionali, in coerenza con gli obiettivi di stabilità della finanza pubblica“.
Rispetto alla previgente versione della norma, che distributiva al cinquanta per centro tra i due Ministeri le risorse provenienti dalla cessione onerosa, questa diversa distribuzione, da un lato, individua risorse dirette per le attività istituzionali dell’ANSBC, mentre (ma tale correttivo è stato introdotto in sede di conversione del decreto-legge), altra previsione riguarda l’istituzione dello specifico fondo presso il Ministero per il finanziamento delle (invero ingenti) attività di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni confiscati assegnati agli enti territoriali.
Analogamente alla stesura originaria del Codice antimafia la disciplina della vendita, continua ad ignorare i territori interessati. Tuttavia, di fronte alla prospettiva dell’incremento di tale possibilità non si tratta solo di una vicenda di equa ripartizione di risorse finanziarie, ma di giustizia sostanziale e di ragionevolezza.
Il testo modificato del codice antimafia attribuisce, per un verso, l’intero novero delle risorse rinvenienti dalla vendita dei beni alle Amministrazioni statali (con una impostazione per certi versi confusionaria), escludendo del tutto gli enti territoriali, non solo quali enti beneficiari, ma anche quali aree di prioritaria destinazione degli interventi delle stesse amministrazioni statali interessate.
Invero, se i proventi delle vendite vengono recisamente negati alle collettività territoriali che hanno subito la vessazione delle intimidazioni mafiose, della concorrenza sleale dell’impresa criminale, le spoliazioni del racket, occorre chiedersi se non appaia peregrina la considerazione che le stesse, nel caso di vendita dei beni confiscati, dopo esser state defraudate dai mafiosi non vengano adeguatamente considerate dallo Stato. E’ infatti evidente che solo una minima parte delle risorse scaturenti dalle cessioni onerose sarà riversata sui territori maggiormente interessati dal fenomeno.
Ma questa scelta di fronte alla progressiva espansione delle vendite dei beni confiscati si pone in collisione con il principio elaborato dalla specifica giurisprudenza della Corte costituzionale maturata nel 2012 in due statuizioni invero contrarie alle Regioni, la seconda promossa dalla Regione siciliana, ma che tra gli obiter dicta contengono un principio di diritto che soccorre nella fattispecie in esame.
Il Giudice delle leggi, con la sentenza n.234 del 2012[36], ha avuto di declinare il principio alla stregua del quale nelle decisioni di assegnazione dei beni confiscati non si può rinvenire alcun criterio preferenziale circa il mantenimento allo Stato, ovvero il trasferimento alla Regione o agli enti locali, di tali beni, trattandosi di un profilo applicativo, impregiudicato sul piano normativo, sul quale dovrà cadere, caso per caso, l’apprezzamento dell’Agenzia nazionale la quale, tuttavia, “non potrà prescindere dal principio ispiratore sulla destinazione dei beni confiscati…secondo il quale «la restituzione alle collettività territoriali – le quali sopportano il costo più alto dell'”emergenza mafiosa” – delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali rappresenta (&) uno strumento fondamentale per contrastarne l’attività, mirando ad indebolire il radicamento sociale di tali organizzazioni e a favorire un più ampio e diffuso consenso dell’opinione pubblica all’intervento repressivo dello Stato per il ripristino della legalità».
A questo riguardo la Corte ha ritenuto di confermare un preciso orientamento già espresso con la sent. n. 34 del 2012[37], di pochi mesi anteriore, emessa nel giudizio di legittimità costituzionale sulla legge della Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7, che ha istituito l'”Agenzia regionale per i beni confiscati alle organizzazioni criminali in Calabria“.
Sebbene si tratti di obiter dicta, tuttavia, di fronte alla reiterata ed apodittica decisione del legislatore di non riservare in alcun modo parte dei proventi ai territori interessati dal fenomeno criminale e dallo stesso depauperati, offre elementi di censura del nuovo intervento legislativo che, neanche riserva all’impiego delle somme rinvenienti allo Stato uno specifico  riferimento alle aree nelle quali sono allocati i beni in questione.
E non è dato comprendere in base a quale il delineato criterio della “restituzione alle collettività territoriali, le quali sopportano il costo più alto dell'”emergenza mafiosa”, valga per i beni e non per i proventi della loro vendita.
Non si può disconoscere lo sforzo straordinario che con l’impiego di forze di polizia (per un periodo anche delle forze armate) e dei servizi giudiziari lo Stato ha compiuto in Sicilia per contrastare e reprimere, con i successi ben noti, il fenomeno della mafia. Ma da qui a ritenere che nulla debba essere riversato dei proventi della vendita dei beni confiscati vi é molta distanza, come opportunamente già evidenziato anche nel dibattito parlamentare che ha preceduto la conversione in legge del d.l. n. 133 del 2018[38].
Nè può ritenersi che la previsione del riconoscimento del diritto di prelazione all’acquisto possa costituire un rimedio. Non si comprende, infatti, perché un’amministrazione  pubblica dovrebbe acquistare quel che potrebbe (e forse dovrebbe) avere in assegnazione, se non con l’unico fine di acquisirli affrancati dal vincolo di destinazione[39] e quindi per “finalità di mercato” a dir poco compatibili con quelle istituzionali.
Se presupposti delle misure di prevenzione patrimoniali sono pericolosità  sociale (elemento individuale) e provenienza illecita (elemento materiale) e  questo secondo che non può che rilevare nell’assegnazione del bene (sia esso immobile o aziendale), ma ancor di più nell’attribuzione dei proventi delle vendite, in virtù anche della mera applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità[40].
L’attribuzione anche di una parte, proporzionata, di tali risorse potrebbe offrire equilibrio e ragionevolezza alla fattispecie in linea con la più articolata disciplina dell’assegnazione dei beni (la discrasia appare invero stridente) e garantire l’obiettivo restitutorio per le collettività locali che la Corte costituzionale ha puntualmente declinato.
  D’altronde non appare coerente con il principio di ragionevolezza che un bene confiscato, ove ne ricorrano i presupposti, possa essere integralmente assegnato ad un ente territoriale, mentre il denaro proveniente dalla sua vendita, laddove l’ANSBC ne ritenga sussistenti i pur stringenti presupposti, debba necessariamente ed esclusivamente essere attribuito allo Stato.
Se, come ricordato dalla Corte costituzionale, costituisce principio ispiratore della normativa in argomento “la restituzione alle collettività territoriali …. delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali”, non può non rilevarsi che detto principio sia stato negletto dalla recentissima novella del 2018, proprio mentre tende a semplificare ed estendere le possibilità di vendita (come precisato residuale rispetto all’assegnazione) dei beni confiscati.
La disciplina della destinazione dei beni confiscati ha progressivamente assunto una più marcata caratterizzazione, e ciò è stato evidenziato dai giuspubblicisti che si sono cimentati nell’analisi della sempre più copiosa legislazione in materia[41], ed appare evidente che di fronte all’evoluzione legislative e pur nella “polivalenza del sistema di destinazione“[42], vada garantita la riconduzione delle scelte normative ai principi fondamentali tra i quali va certamente annoverato quello della valenza restitutoria al circuito economico-legale del territorio della destinazione.
Non sono mancati in dottrina i tentativi di individuare una soluzione a questa singolare contraddizione[43], resta tuttavia la constatazione che anche l’ultima novella ha perduto l’occasione di offrire una razionalizzazione alla disciplina sin qui richiamata[44], rafforzando la proiezione verso il riutilizzo sociale del bene, anche nel caso di cessione a privati[45].
Ad oggi, invero, quella della vendita costituisce una fattispecie limitata nel vasto contesto delle destinazioni conferite agli immobili confiscati da parte dell’ANSBC – come dimostrato dal grafico che segue[46] – ma è certo che nell’immediato futuro, anche a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate alla disciplina illustrata, è plausibile che se ne registri un significativo incremento.
Come opportunamente evidenziato in dottrina sono i molteplici profili di dubbia compatibilità costituzionale della normativa, ai quali si aggiungono quelli qui sinteticamente prospettati[47]. Spetterà quindi a questo fenomeno originale: il delinearsi di un diritto amministrativo dell’emergenza criminale, superare la dinamica “browniana” e l’approssimazione regolativa, perimetrando  esattamente i confini, ma sopratutto ritrovando piena coerenza con i principi fondanti della materia.

Note

L'articolo La vendita dei beni immobili confiscati e la “funzione restitutoria” nel diritto amministrativo dell’emergenza criminale dopo il d.l. n.113 del 2018 proviene da Giustamm.

1. L’amministrazione pubblica dei beni confiscati manifesta criticità e  prospettive, sopratutto a seguito delle controverse innovazioni normative intervenute, anche di recente, in una disciplina ormai stratificata e non priva di aspetti controversi se non, come si avrà modo di prospettare, contraddittori e che sono  divenute, sopratutto nei territori nei quali si registra una più vasta dimensione del fenomeno, un tema di primaria rilevanza per l’economia e l’attività delle amministrazioni e delle imprese[2].
E la lettura dell’art. 48 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (codice antimafia)[3], che riproduce (anche se sempre meno) le previgenti disposizioni degli art. 2-tere 2-undecies, l. n. 575 del 1965 e s.m.i., disciplina la destinazione dei beni sottoposti a confisca definitiva e le misure alla quali tali beni possono essere sottoposti nel caso in cui gli stessi dovessero surrettiziamente rientrare nel dominio del prevenuto –  ed adesso (nuovamente) novellato dall’art. 36 del d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 convertito con modificazioni dalla l. 1 dicembre 2018, n. 132[4]– è l’esempio emblematico di quanto “farragginosa” sia tale disciplina a causa dell'”intreccio poco districabile tra tipologia di beni, tipologia di destinazioni e tipologia di beneficiari“[5].
La recente modifica legislativa non ha certamente semplificato il quadro regolativo che, se da un lato, al comma 3 dell’articolo 36 del decreto-legge, alla lettera a), n.1, corregge un refuso contenuto nel citato art. 48 che faceva riferimento al “Presidente del Consiglio dei Ministri” in luogo del Ministro dell’interno, al quale pertiene la vigilanza sull’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la Destinazione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata (ANSBC), della quale, peraltro, rafforza l’autonomia organizzativa e delle attività istituzionali[6], dall’altro, introduce allo stesso articolo alcune modifiche ed integrazioni relativamente alla destinazione dei beni e delle somme confiscate.
Come noto sono molteplici modalità di destinazione dei beni immobili confiscati[7] – nella duplice condizione giuridica alla quale è sottoposto il bene, da un lato, in quanto acquisito coattivamente al patrimonio statale, dall’altro in quanto assoggettato all’imposizione del vincolo di destinazione da parte della competente amministrazione[8]: il mantenimento al patrimonio dello Stato (lett. a e b), il trasferimento, e si tratta di soluzione individuata quale  prioritaria[9], al patrimonio del Comune ove l’immobile è allocato, al patrimonio della Provincia o della Regione per finalità istituzionali o sociali (lett. c), l’assegnazionegratuita all’Agenzia o ad una serie di altri soggetti (lett. c-bis),il trasferimento al patrimonio del Comune ove l’immobile è sito, se confiscati per il reato di cui all’articolo 74 del T.U. stupefacenti (DPR 9 ottobre 1990, n. 309) (lett. d), alle quali si aggiunge la destinazione alle Città metropolitane (art. 36, terzo comma, lett. a, n. 2) confermando per tali beni la confluenza nel relativo patrimonio indisponibile con la conseguentepreclusione di qualsiasi forma di distrazione dal fine pubblico conferito[10].
Sotto altro profilo giova ricordare che, al n. 3) dello stesso art.36, viene superata l’automaticità del trasferimento al Comune dei beni nel caso di confisca conseguente al reato di cui all’articolo 74 del T.U. in materia di stupefacenti, per la conseguente destinazione a centri di cura e recupero di tossicodipendenti ovvero a centri e case di lavoro per i riabilitati a seguito dell’emergere di talune incongruenze in sede applicativa.
Senza entrare nella controversa questione del regime delle garanzie della giustizia penale preventiva[11]– sulla quale occorre comunque non perdere mai di vista il monito di Leopoldo Elia che sottolineava nel lontano 1962 quanto sia (ed è ancor oggi) contraddittorio far valere ad un tempo misure ante delictume due process of law[12] – va precisato che giusta l’art. 48, quinto comma, del codice antimafia i beni immobili sottoposta a procedimento di confisca, a seguito dell’acquisizione compulsoria e per i quali non sia oggettivamente possibile effettuare la destinazione o il trasferimento, avuto riguardo alle finalità di pubblico interesse indicate dal legislatore,“sono destinati con provvedimento dell’Agenzia alla vendita”.
Si tratta di una determinazione che da residuale sul piano procedurale[13]lo è divenuta sul piano concettuale (non sia possibile, e per motivi oggettivi, effettuare “la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse”).
Ne discende che nella formulazione del provvedimento dell’Agenzia assume rilevanza centrale, per le finalità che ci occupano, la motivazione che deve manifestare non solo la convenienza, ma sopratutto la riconducibilità all’interesse pubblica della cessione onerosa sul libero mercato in favore dei privati (in termini analoghi a quanto avviene per le aziende) e che, come tale è quindi è passibile di sindacato giurisdizionale[14].
In altre parole, e senza particolari oneri procedimentali[15], è nel nucleo motivazionale della determinazione amministrativa dell’ANSBC che va individuato l’elemento essenziale del provvedimento per la vendita sul libero mercato del bene immobile confiscato, ferme restando le cautele prescritte dalla norma in esame al fine di scongiurare che lo stesso ritorni in proprietà del soggetto che ne ha subito la confisca o di altro a lui riconducibile o comunque riferibile alle organizzazioni criminali.
Ciò che appare tuttavia impregiudicato è il carattere strettamente “residuale” di tale opzione[16]che deve assicurare la coerenza della vendita sul libero mercato con il principio ispiratore del sistema ovvero la prioritaria destinazione o il trasferimento dei beni immobili ai soggetti individuati dalla normativa “per le finalità di pubblico interesse“[17](il che postula l’assenza di una richiesta di assegnazione di un soggetto titolato ai sensi della normativa in esame) e pertanto non solo deve risultare vantaggiosa, ma anche in grado di generare una più appropriata convenienza per l’interesse pubblico.
Ed un’ulteriore rilevante modifica della novella in esame riguarda  l’accelerazione delle procedure di vendita dei beni confiscati[18](“osservate, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile“, e successivamente “al miglior offerente“, con esclusione del proposto o di possibili “prestanome“[19], ma con vincolo integrale di inalienabilità quinquennale) introducendo meccanismi per la messa a reddito degli stessi con il fine di assicurare una gestione più celere e razionale[20], che non poche questioni ha fatto insorgere alle quali, in questa sede introduttiva, non può esser data la dovuta considerazione, mi limiterò pertanto a talune osservazioni, alla luce degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in materia, sul tema della destinazione dei proventi della vendita dei beni.

2. Invero, è ormai acquisito dalle ricerche sul tema che la principale criticità nel regime della gestione e destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata risieda nell’omesso o sotto-utilizzo dei beni mobili e immobili e nel fallimento delle aziende (la cui percentuale si aggira pericolosamente attorno al 90%) con rilevanti ricadute sociali ed economiche, sopratutto nelle regioni nelle quali il tessuto imprenditoriale appare più debole[21].
Le cause delle indicate disfunzioni risultano molteplici e profondamente intrecciate, ma, al netto di taluni problemi oggettivi[22], riconducibili a rilevanti inefficienze dei soggetti istituzionalmente preposti alla gestione dei beni, alle modalità di individuazione degli amministratori giudiziari, alle forme di controllo attribuite all’Agenzia Nazionale, alle modalità operative del Fondo Unico di Giustizia (FUG), ma sopratutto alle lacune evidenziate dalla normativa in materia e alla scarsa cooperazione tra gli attori del sistema e del ceto creditorio (a partire dalle banche)[23].
Richiamare alcuni dati recenti, seppur in termini assai sintetici, può esser utile per meglio focalizzare la dimensione economico-finanziaria del complesso scenario del quale stiamo trattando[24].
Dalle crude statistiche emerge un’evidente elefantiasi dell’attività dell’Agenzia.
Al 26 settembre 2018, gli immobili in gestione della struttura sono 17.882; gli immobili destinati: 14.381; le aziende in gestione: 3.013; le aziende destinate: 937; gli immobili destinati nel 2018, 1.140; le aziende destinate nel 2018, soltanto 50.
I dati sinteticamente riportati evidenziano, per un verso, un rilevante intervento dell’amministrazione pubblica dei beni confiscati, dall’altro la dimensione assunta dal fenomeno giuridico che impone di considerare l’ANBSCl’apparato amministrativo cresciuto, sopratutto sul piano operativo[25], più in fretta negli ultimi anni con le inevitabili contraddizioni che connotano questi repentini sviluppi nell’organizzazione amministrativa[26].
Sul piano della distribuzione dei beni oltre il 95% degli immobili già destinati e’ concentrato in otto regioni, con una netta prevalenza della Sicilia (40% del totale) seguita da Calabria (17%), Campania (14%), Puglia (11%), Lombardia, Lazio, Piemonte ed Emilia Romagna.
Per quanto riguarda gli immobili ancora da destinare (17.882), la loro distribuzione mostra una ‘nuova geografia’ soprattutto se confrontata con lo stock degli immobili già destinati. Infatti, le otto regioni con la maggior concentrazione di beni immobili in gestione restano le stesse, dove si concentra il 92% del totale.
In particolare si tratta di Sicilia (36%), Campania (15%) e Calabria (13%) seguono poi la Lombardia dove si localizzano quasi il 10% degli immobili da destinare e il Lazio con poco più del 7% del totale. Entrambe queste regioni (Lombardia e Lazio) hanno superato la Puglia dove si trovano 772 immobili in gestione pari a circa il 5% del totale. I beni localizzati in Piemonte (709) sono in netta crescita cosi’come in Emilia Romagna (469) e in Toscana (381).
Gli immobili proposti per la destinazione agli aventi diritto – Demanio, Regioni, Città metropolitane e province, comuni – sono stati 5.328 (302 nel 2016, 1.924 nel 2017 e 3.102 nel corso del 2018).
Si tratta di dati pubblicati dall’ANSBC in un percorso di progressiva trasparenza che viene assicurata a questa peculiare amministrazione, anche se non mancano in materia critiche ed auspici di più ampia conoscibilità anche attraverso il monitoraggio civico[27].
Da quanto sinteticamente richiamato può quindi evincersi chela questione dell’amministrazione pubblica dei beni confiscati, sebbene sia innegabile il rilievo progressivamente assunto anche nelle Regioni del Nord, a partire dalla Lombardia[28], in termini quali-quantitativi riguardi prevalentemente le Regioni del Sud, ed in particolare Sicilia e Campania.
Mentre non può non ricordarsi la progressiva espansione della disciplina europea in materia[29], che ha visto intervenire dapprima la direttiva 2014/42/UE e, successivamente, Regolamento 2018/1805[30].

3. Senza entrare nel merito della controversa questione della semplificazione delle procedure di vendita dei beni, che é esente da perplessità che in questa sede non possono esser analiticamente esaminate[31], ma che certamente il dibattito di oggi avrà modo di perlustrare puntualmente, occorre porre l’attenzione, proprio di fronte alla più agevole possibilità di vendita, sulla destinazione dei proventi della stessa[32].
Ebbene, per un verso, si rinviene nelle norme del codice antimafia nell’assegnazione dei beni immobili (e, per alcune ipotesi anche mobili, art. 48, comma dodicesimo) una corretta attenzione ai territori, la disciplina individua infatti negli enti territoriali i destinatari del provvedimento di assegnazione dei beni che non siano stati mantenuti al patrimonio dello Stato, addirittura sottolineandone la pacifica priorità, peraltro suffragata anche dalla dottrina[33]. Tale considerazione, per altro verso, svanisce invece del tutto, come peraltro avviene per le risorse finanziarie destinate al FUG[34], per i proventi della vendita della medesima tipologia di beni, come peraltro già sancito dalla disciplina del 2011[35], in guisa da eludere del tutto la peculiare “finalità restitutoria” che ispira la disciplina in esame.
E tale asimmetria, nella prospettiva di un incremento delle vendite, determinerà un pregiudizio evidente ai territori dove si trova il più ampio numero dei beni ceduti (in termini probabilistici coincidente con le Regioni dove si trova il maggior numero di beni) e quindi in particolare pregiudizio per le Regioni nelle quali è allocata la maggior parte dei beni.
Alla stregua della norma in esame (art. 48, decimo comma) i proventi sono di esclusiva pertinenza dello Stato. Ed infatti la norma dispone che il novanta per cento delle spese per la gestione e la vendita degli stessi, affluiscono al FUG “per essere riassegnate, previo versamento all’entrata del bilancio dello Stato, nella misura del quaranta per cento al Ministero dell’interno, per la tutela della sicurezza pubblica e per il soccorso pubblico, nella misura del quaranta per cento al Ministero della giustizia, per assicurare il funzionamento ed il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali, e, nella misura del venti per cento all’Agenzia, per assicurare lo sviluppo delle proprie attività istituzionali, in coerenza con gli obiettivi di stabilità della finanza pubblica“.
Rispetto alla previgente versione della norma, che distributiva al cinquanta per cento tra i due Ministeri le risorse provenienti dalla cessione onerosa, questa diversa distribuzione, da un lato, individua risorse dirette per le attività istituzionali dell’ANSBC, mentre (ma tale correttivo è stato introdotto in sede di conversione del decreto-legge), altra previsione riguarda l’istituzione dello specifico fondo presso il Ministero per il finanziamento delle (invero ingenti) attività di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni confiscati assegnati agli enti territoriali.
Analogamente alla stesura originaria del Codice antimafia la disciplina della vendita, continua ad ignorare i territori interessati. Tuttavia, di fronte alla prospettiva dell’incremento di tale possibilità non si tratta solo di una vicenda di equa ripartizione di risorse finanziarie, ma di giustizia sostanziale e di ragionevolezza.
Il testo modificato del codice antimafia attribuisce, per un verso, l’intero novero delle risorse rinvenienti dalla vendita dei beni alle Amministrazioni statali (con una impostazione per certi versi confusionaria), escludendo del tutto gli enti territoriali, non solo quali enti beneficiari, ma anche quali aree di prioritaria destinazione degli interventi delle stesse amministrazioni statali interessate.
Occorre chiedersi, invero, se i proventi delle vendite vengono recisamente negati alle collettività territoriali che hanno subito la vessazione delle intimidazioni mafiose, della concorrenza sleale dell’impresa criminale, le spoliazioni del racket, non appare peregrina la considerazione che le stesse, nel caso di vendita dei beni confiscati, dopo esser state defraudate dai mafiosi vangano deprivate dallo Stato. E’ infatti evidente che solo una minima parte delle risorse scaturenti dalle cessioni onerose sarà riversata sui territori maggiormente interessati dal fenomeno.
Ma questa scelta di fronte alla progressiva espansione delle vendite dei beni confiscati si pone in collisione con il principio elaborato in una peculiare giurisprudenza della Corte costituzionale maturata nel 2012 in due statuizioni invero contrarie alle Regioni, la seconda promossa dalla Regione siciliana, ma che tra gli obiter dicta contengono un principio di diritto che soccorre nella fattispecie in esame.
Il Giudice delle leggi, con la sentenza n.234 del 2012[36], ha avuto di declinare il principio alla stregua del quale nelle decisioni di assegnazione dei beni confiscati non si può rinvenire alcun criterio preferenziale circa il mantenimento allo Stato, ovvero il trasferimento alla Regione o agli enti locali, di tali beni, trattandosi di un profilo applicativo, impregiudicato sul piano normativo, sul quale dovrà cadere, caso per caso, l’apprezzamento dell’Agenzia nazionale la quale, tuttavia, “non potrà prescindere dal principio ispiratore sulla destinazione dei beni confiscati…secondo il quale «la restituzione alle collettività territoriali – le quali sopportano il costo più alto dell‘”emergenza mafiosa” – delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali rappresenta (&) uno strumento fondamentale per contrastarne l‘attività, mirando ad indebolire il radicamento sociale di tali organizzazioni e a favorire un più ampio e diffuso consenso dell‘opinione pubblica all‘intervento repressivo dello Stato per il ripristino della legalità». 
A questo riguardo la Corte ha ritenuto di confermare un preciso orientamento già espresso con la sent. n. 34 del 2012[37], di pochi mesi anteriore, emessa in un giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7 che ha istituito l'”Agenzia regionale per i beni confiscati alle organizzazioni criminali in Calabria“.
Sebbene si tratti di obiter dicta, tuttavia, di fronte alla reiterata ed apodittica decisione del legislatore di non riservare in alcun modo parte dei proventi ai territori interessati dal fenomeno criminale e dallo stesso depauperati, offre elementi di censura del nuovo intervento legislativo che, neanche riserva alla spesa statale un riferimento alle aree nelle quali sono allocati i beni in questione.
E non è datocomprendere in base a quale il delineato criterio della“restituzione alle collettività territoriali, le quali sopportano il costo più alto dell'”emergenza mafiosa”, valga per i beni e non per i proventi della loro vendita.
Non si può disconoscere lo sforzo straordinario che con l’impiego di forze di polizia (per un periodo anche delle forze armate) e dei servizi giudiziari lo Stato ha compiuto in Sicilia per contrastare e reprimere, con i successi ben noti, il fenomeno della mafia. Ma da qui a ritenere che nulla debba essere riversato dei proventi della vendita dei beni confiscati vi é molta distanza, come opportunamente già evidenziato anche nel dibattito parlamentare che ha preceduto la conversione in legge del d.l. n. 133 del 2018[38].
Nè può ritenersi che la previsione del riconoscimento del diritto di prelazione all’acquisto possa costituire un rimedio, suonando piuttosto come una beffa. Non si comprende, infatti, perché un’amministrazione  pubblica dovrebbe acquistare quel che potrebbe (e forse dovrebbe) avere in assegnazione, se non con l’unico fine di acquisirli affrancati dal vincolo di destinazione[39]e quindi per “finalità di mercato” a dir poco compatibili con le finalità istituzionali.
Se presupposti delle misure di prevenzione patrimoniali sono pericolosità sociale (elemento individuale) e provenienza illecita (elemento materiale) é  questo secondo non può che rilevare nell’assegnazione del bene (sia esso immobile o aziendale), ma ancor di più nell’attribuzione dei proventi delle vendite, in virtù anche della mera applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità[40].
L’attribuzione anche di una parte, proporzionata, di tali risorse potrebbe offrire equilibrio e ragionevolezza alla fattispecie in linea con la più articolata disciplina dell’assegnazione dei beni (la discrasia appare invero stridente) e garantire l’obiettivo restitutorio per le collettività locali che la Corte costituzionale ha puntualmente declinato.
D’altronde non appare coerente con il principio di ragionevolezza che un bene confiscato, ove ne ricorrano i presupposti, possa essere integralmente assegnato ad un ente territoriale, mentre il denaro proveniente dalla sua vendita, laddove l’ANSBC ne ritenga sussistenti i pur stringenti presupposti, debba necessariamente ed esclusivamente essere attribuito allo Stato.
Se, come ricordato dalla Corte costituzionale, costituisce principio ispiratore della normativa in argomento “la restituzione alle collettività territoriali…. delle risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni criminali”, non può non rilevarsi che detto principio sia stato negletto dalla recentissima novella del 2018, proprio mentre tende a semplificare ed estendere le possibilità di vendita (come precisato residuale rispetto all’assegnazione) dei beni confiscati.
La disciplina della destinazione dei beni confiscati ha progressivamente assunto una più marcata caratterizzazione, e ciò è stato evidenziato dai giuspubblicisti che si sono cimentati nell’analisi della sempre più copiosa legislazione in materia[41], ed appare evidente che di fronte all’evoluzione legislative e pur nella “polivalenza del sistema di destinazione“[42], vada garantita la riconduzione delle scelte normative ai principi fondamentali tra i quali va certamente annoverato quello della valenza restitutoria al circuito economico-legale del territorio della destinazione.
Non sono mancati in dottrina i tentativi di individuare una soluzione a questa singolare contraddizione[43], resta tuttavia la constatazione che anche l’ultima novella ha perduto l’occasione di offrire una razionalizzazione alla disciplina sin qui richiamata[44], rafforzando la proiezione verso il riutilizzo sociale del bene, anche nel caso di cessione a privati[45].
Ad oggi, invero, quella della vendita costituisce una fattispecie limitata nel vasto contesto delle destinazioni conferite agli immobili confiscati da parte dell’ANSBC – come dimostrato dal grafico che segue[46]– ma è certo che nell’immediato futuro, anche a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate alla disciplina illustrata, è plausibile che se ne registri un significativo incremento.

( vedi grafico in allegato)

La dottrina ha opportunamente evidenziato nel suo contributo i molteplici profili di possibile censura costituzionale della normativa ai quali si aggiungono quelli qui sinteticamente prospettati[47]. Toccherà quindi al diritto amministrativo dell’emergenza criminale vivente, superare la dinamica “browniana” e l’approssimazione regolativa, perimetrando esattamente i confini, ma sopratutto ritrovando piena coerenza con i principi fondanti della materia.

Note

L'articolo  La vendita dei beni immobili confiscati e la “funzione restitutoria” nel diritto amministrativo dell’emergenza criminale. proviene da Giustamm.

The constitutional reform of 2001 – namely the part dealing with Regional  and  Local Authorities – which came into force after being approved by the Parliament and confirmed by a referendum, as well as the important legislative reforms of central and local administration, introduced since 1997, have deeply changed the Italian public administration.
[1]Specifically, the constitutional and administrative reforms – strongly debated during the implementation of  fiscal federalism (Law n. 42 of 2009) – adapt the Italian law system to the federalization of public powers phenomena (Caravita di Toritto, 2004).
Any approach to the prefectoral institute, as it appears today as result of the recent changes introduced in the Italian legal system over the last years, cannot be reconstructed by starting from government representation, and consequently, from the fundamental character of several competences of the Prefect in Italy in the light of the deep reforms of the Italian public administration in the perspective of the “multi-level constitutionalism” the progressive emergence and developments of organs, structure and procedures that create legal norms and impose such norms on citizens of different national states (G.F. Ferrari 2008).

1. Brief historical reconstruction of the figure of the prefect in the Italian system.
Historically, the prefect’s figure is strictly connected to the birth and development of the Italian liberal State and to its administrative organization. Thus  it is significant that evaluations of historians and jurists coincide with the lapidary definition of Gaetano Salvemini, who reconstructs the liberal period as “prefettocrazia” (prefectocracy) (Lauro, Madonna, 2005).
This term refers, in a negative sense to a true system of government, whereas the Prefect consolidated and protected the majority’s power, by controlling all political activities in his province. In this manner, the prefect acted like an electoral agent in order to guarantee the government’s stability (Fried, 1967, Saija, 2001, 2005).
As a matter of fact, the historical reconstruction proves to be consistent with the powers assigned to the prefect under the regio decreto (royal decree) of 9 October 1861, n. 250, and above all, under the communal and provincial law of 1865 (Gustapane, 1984).
Although the prefect is commonly referred to as Minister in the province over which he governs, nevertheless it must be admitted that the communal and provincial law, in case of emergency, conferred to the prefect powers which were not even given to the Minister, thus allowing the former to enforce all provisions considered indispensable in the different branches of service (article 3, Testo Unico, Consolidation Act, cit.).
Hence, the doctrine of public law of the time was tempted to infer that “a Prefect is in the province a little more than a Minister in the State” (Meoli, 1984), following a model very close to the French administrative system, from the Napoleonic heritage (WHITCOMB, 1974), where the prefect, in each department, is still the ‘guardian of the authority of the State’ (Vedel, Devolvè, 1997, L. Mannori, B. Sordi, 2001).
After restoring in the Regno (kingdom)  the title of prefect, assigned during the French rule in Italy to the peripheral of the government, preferred to that of governatore as in Savoy’s legislation (Cassese, 1983, Randeraad, 1993), for it was connected with the only example of modern administration that Italy had ever experienced, the institute and functions of the prefect were regulated by article 3 of the communal and provincial law of 20 March 1865, n. 2248 annex A, entitled “Legge per l’unificazione amministrativa” (Law for administrative unification) the fundamental provisions of which have been left almost unchanged apart from the recent modifications dealt with in the course of this study (Zanobini, 1949).
By the enforcement of the cited law of 1865 the political choices, as regards the structure of the new Regno, were undertaken: thus the principal duty of Prefects, sub-prefects and councillors of prefecture was guiding the Local Authorities in the path of the new unitary legislation (Mazzarelli, 1985).
The fundamental function of the Prefect was chat of representing the executive power (until art. 1 l. nr  277 of 1949), in other words, the Government as a whole and in its unity over the province to which he belonged (Balsamo, Lauro, 1992). His main function was to exercise control over Local Authorities and the defence of public order and security (both policy and police authority). A sort of relais between central and local government (Cassese, 1992).
The Prefect was appointed by royal decree, under deliberation of the Consiglio dei Ministri (Council of Ministers) adopted on  proposal of the Minister of the Interior (a process that resisted in the course of the centuries, still now in the new Federal system). By the same procedure he was moved from one seat to another.
It is clear that the Government exercised the highest degree of discretionary power in the choice of Prefects, as no qualification was required for their appointment. Equal discretionary power had the Government in moving the Prefects from a seat to another or in case of their dismissal. This criterion of appointment corresponded to the notion that considered the prefect an administrator rather than an official.
Like in France, where – created by Napoleon, but based on the intendant of Richelieu – the prefect is an official of central government and is responsible for most central government functions, he is the official chain of communication (in both directions) between lesser local units and the ministry of the Interior, he provides advice to local government, and is responsible for internal order and security within his Department: Each Department had a prefect who held  the balance of executive power but who was assisted by an elected Conseil general (Fried, 1967, Mascambruno, 1988).
Under the historic perspective is important to point out that before 1982, he also exercised supervision (tutelle) over decision of local authorities and could quash them for illegality on his own authority. Since much of the activity of the Department and the commune involved provision of public services on behalf of central government. As the doctrine underlined “central government, through the prefect, had a very considerable say in the activity of local government” (Brown, Bell, 1993).
V. E. Orlando – the father of Italian Public law and Prime Minister during the first world war –  clearly observed how the mixed system, both political and administrative, as regards the choice of prefects, was justified because “being Prefect, especially in big cities, requires not only strictly bureaucratic abilities, but also a wide open and leading mind, capable of understanding and solving issues of political rather than administrative nature” (Orlando, 1925).
To this importance attributed to the prefect’s figure with regard to the state’s organization, corresponded an equally strong exterior image, to such an extent that the seats of prefectures, established at important historical palaces in Italian cities, were referred to as “Palazzo del Governo” (Government’s Palace). Among the prefect’s and sub-prefect’s own prerogatives the so called garanzia amministrativa (administrative guarantee) was striking, by which they could not be called to account to no one for the discharge of their duties, except for the superior administrative authority.
Nor they could undergo criminal trial for any act in discharge of their duties without the King’s authorization, subjected to the Consiglio di Stato (State Council) opinion (article 8 of the law n. 2248 of 1865 cit.).
Although the majority of the jurists in the liberal period was against the maintenance of this institute, with no correspondent in the Belgian and French systems taken as models for the Italian local government law, however the administrative guarantee was held since its application proved useful to protect the functioning of the administrative institutions.
The Italian prefectoral system offers a completely different alternative to that of France.  In fact there is a deep distinction between an unintegrated system typical of Italy and an integrated system typical of France. These two types of prefectoral systems have different structure, different functions and different historical origins. The political character of Italian prefects is explained in terms of the necessity of exercising and symbolizing central government control over local groups and institutions, within an unstable political background (Fried, 1967).
The Prefect represented also the defender of the prerogatives of the Public Administration with regard to the judiciary power, and was therefore in charge of promoting the attribution conflicts in order to prevent ordinary judges from interfering with the sphere reserved to the administrative power. Any way, the direct relationship with the different local realities brought the main effect that, within the frame of a uniform legal order, the action of Prefects resulted very different from province to province, with regard to the socio-economic standard as well as the  personality of individual prefects (Malinverno, 1957).
We are in front at the phenomenon of the ‘Fascist prefects’ in relation to the progress of career officials, methods of recruitment and the prevailing bureaucratic culture, in order to assess the extent of the ‘Fascistization’ of the Interior Ministry. It then looks at how both career and ‘Fascist prefects’ operated on the ground and their relations with the Fascist Party in the provinces.
It should be said that the prefect became “the arm of central government in the provinces, under the Fascist regime” ( Morgan, 2008).
The communal and provincial Testo Unico (consolidation act) ( royal decree  of 3 march 1934, n. 383) defines, quite in harmony with the concept of state centralism, the prefect as the State’s highest authority in the province, leading the life of the entire province, over which he had power of ‘impulse, coordination and policy-making’ in conformity with the ‘general guidelines of the Government’ (Bachelet, 1962,  Portelli, 2001).
After the end of World War Two, many of the Italian constitutors (especially left-winged) wanted to eliminate the prefectoral institute due to the authoritarian attitude acquired during the two decades of Fascist dictatorship (Resta 1990, Melis  2003).
In fact  the Italian Constitution in 1948, makes no reference to the prefectoral institute.
Nevertheless, soon after the law of 8 March 1949, n. 277 amended article 19 of the comm. and prov. T.U., maintaining the formal recognition of the Prefect’s eminence status in relation to the other peripheral administrative offices, by virtue of the recognition of the government’s representation in the province, and consequently, of the potentially ‘general’ character of the field of competence attribution. However, many of the most distinguishing competences failed, as they were stated in the previous text of article 19. The only field of competence remaining unabridged is that of public security (royal decree  of 18 June 1931, n. 773, Approvazione del Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza – T.U.L.P.S.), pursuant to the vast power of the Prefect to take measures in cases of necessity and urgency for public security (Resta, 1990).
Meanwhile, however, the new text of article 19 removed the ‘supervisory’ power (ingerenza ‘tutoria’) of the prefect over the administrative life of Local Authorities (according to a tendency stemming from article 5 of the Constitution and conveyed to the recent amendment of Title V of the Italian Constitution) while the prefectoral primacy over the other peripheral offices of the State administration met strong opposition (Mascambruno, 1988).
And yet, the prefect anyway maintained a series of specific competences of different genre and in several fields, as civilian protection to charges in the field, the organization of general and local government elections (elezioni politiche e amministrative) (which, according to Sandulli, represents the properties of the prefectoral institute) though his importance had been notably reduced since the enforcement of the regional system (Sandulli, 1982).
The Regional reform of the 70’s has deeply changed the role of the prefects in Italy and specifically their competences upon the local authorities (Mazzarelli, 1985).

2. The reform of the role of prefect with the Act n. 300/1999 and the Regolamento (regulation) n. 287/2001.
Notwithstanding what stated so far, however, the prefect intended as high organ of the state’s organization, in accordance as well with the most recent reforms of  Italy’s administration, led to reconsider this figure within the context of the national legal system.
In a period of intense and radical changes in the administration as the one Italy underwent in the last decade, it seemed quite unavoidable considering the prefect as the natural institutional reference of unitary state issues at a local level (Mosca 2001).
One of the principal characteristics of the Italian public administration was – before the deep administrative (before) and constitutional (after) reforms of the period 1997-2001 – the highly centralized organizational structure subjected to some decentralization during the 1970s which, despite being sanctioned by the 1948 Italian Constitution including the decentralization of significant legislative powers – that was partial, delayed and inadequate (Cassese, 2001).
In the period 1997-98 very important laws entered in force: laws 59 and 127 dated 1997, legislative decree 112 in 1998, named after the Civil Service Minister Prof. Bassanini, laws  which attempted to outline an ambitious – but substantially failed – project to reallocate functions through an heavy decentralization towards regional and local government bodies, to restructure state administration and public bodies, to revise policy towards public employees, to reform administrative activity, shortly to simplify and liberalize. Many regulations and legislative decrees have been adopted to implement this legislation. Among the most important acts adopted was the legislative decree n. 112/1998 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) which hands over functions to regions and local government bodies (Vandelli, 2000). Under the aforementioned laws was introduced a territorial distribution criterion, which  assigned some competences to territorial communities, but only of administrative kind. With regard to this model, the term “administrative federalism” is used to refer to a system in which the periphery, compared to the centre, has administrative functions according to the model of “executive federalism”. Such path is qualified for its will to realise a transfer of functions from the centre to the periphery in order to assign, through legislative delegate decrees, to Regions and local bodies all administrative functions referred to the local community interests. Such interests are located in each territory both for matters of regional competence or matters beyond out , excluding  those assigned to the State legislative competence (Rolla, Ceccherini, 2000). This basic concept found more than one confirmation namely in the special legislation of last years, which assigned to the Prefect new competences,  who recovers   operational powers, developing the general normative precepts herewith in article 19 of the comm. and prov. Consolidation Act of 1934. This is the case of: the ‘Comitati Provinciali’ of Public Administration and of the ‘comitati metropolitani’ (metropolitan committees); the functions in matters of drugs, strikes in public essential services, anti-mafia, and statistics; the re-qualification of  his role related  to the ‘autonomie territoriali’ (local self-governments) .
Particularly, it is with the decreto legislativo (legislative decree) of 30 July 1999, n. 300 Riforma dell’organizzazione del governo a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, that it is finally defined the new organization of the peripheral administration and the role of the prefect within the system.
The Title III, devoted precisely to the peripheral administration, states in article 11, par. 1, that prefectures are transformed into territorial  government  offices (UTG).
These governmental territorial offices (from now on U.T.G.) “maintain all the functions which previously belonged to prefectures, assume charge of those competences given in accordance with this decree and, in general, are responsible for all charges of the peripheral state administration which are not expressly assigned to other offices.” (article 11, par. 2). In any case, except for the competences expressly assigned to special regions and autonomous provinces.
Thus, the prefect is “holder of the government’s ufficio territoriale in the regional capital and also assumes charges as government superintendent (commissario del governo)” (article 11, par 3).
However, it is clearly stated that the provisions in thlegislative aforementioned decree are not enforced upon peripheral administrative authorities in matters of foreign affairs, justice, defence, treasury, finance, public education, cultural assets and activities, as well as upon the offices whose competences are transferred by the same decree to agencies (article 11, par. 5, d.lgs. 300/99 cit.).
From an organizational point of view, the decree, replaced the old prefectures by introducing new organs which constitute the complex body of the UTG (territorial office of  government). The Prefect, who is in charge of the government local office, is in fact, assisted by a Conferenza permanente (permanent conference), which he heads and that is composed by the persons in charge of the peripheral structures of the state.
Similarly, the holder of the government local office in the regional capital is supported by a permanent conference made up of the representatives of the peripheral regional structures of the state.
We assume, from what until now briefly stated, that as a result of the reform of 1999, the Prefect is an organ endowed with general functions, who represents, at a provincial level, the Government in its unity; as prefect, he is holder of the U.T.G. (Ufficio Territoriale del Governo), that is the structure to which are conferred all the functions of the State at a peripheral level, except for those relative to some other Administrations expressly stated in  legislative decree 300/99 (Foreign affairs, Justice, Treasury, Finance, Public Education, Cultural Assets and Activities).
Other changes, occurred with the enforcement of the decreto legislativo of 30 July 1999, n. 303, which states, respectively in articles 4 and 10, that “the President of the Council of Ministers avails himself at a local level of the government superintendents in the regions as herewith in article 11, par. 3 of the decreto legislativo on the reform of ministries” (that is the decree n. 300/99 cit.), and that, always with effect from the date of beginning of the next legislature, “the functions assumed by the offices of Government Superintendent in the regions are transferred to the Minister of the interior, along with the relevant financial, material and human resources”.
By the way, it is necessary to briefly focus the attention on a certain difference  if we compare articles 4 and 10 of the abovementioned decree n. 303. As a matter of fact, while the former confirms the Government commissioner’s functional dependence on the President of the Council of Ministers, although identified, for his personal union of charges, in the figure of the Prefect residing in the regional capital; the latter provides for the functions and competences of the Inspector to be transferred to the Ministry of the interior, thus definitely breaking not only the organic relationship, but also the functional dependence on the Presidency.
By issuing the regulation provided  in Decree-law n. 300/99, steps have been taken to specify charges and responsibilities of the head of the U.T.G., to reorganize, within the U.T.G., charges of peripheral offices of other administrations different from those provided  in par. 5, article 11 of decree n. 300/99, and to consolidate, the  relative structures, ensuring both concentration of mutual services and instrumental functions to be performed in agreement and an organizational and functional articulation capable of exploiting professional abilities, with particular attention to technical competences (Lauro, Madonna, 2005).
After the Decree n. 300 came in force the art. 10 of the law 28.7.1999, n. 266. The Parliament delegated the Government to set up the new regulation of the prefect’s career with the aim in favour of clearly adopting the principle of unitary career of prefect in Italian administration. The Decree (decreto legislativo) 19 may 2000, n. 139, introduced new employment regulation of prefects and and their administrative staff (Buoncristiano, 2000; Silvestro, Romano, 2001).
The regulation, introduced by the decreto del Presidente della Repubblica (presidential decree) of 17 May 2001, n. 287, besides has laid down the procedures for the U.T.G. to carry out at a peripheral level functions and charges of peripheral administration, the competence of which goes not beyond the provincial boundaries.
Moreover, it provided for the maintenance of the roles of provenance as regards the personnel moved from the peripheral structures to the U.T.G., and for the maintenance of the current legislation as far as the employment and the access to the above mentioned roles are concerned, as well as it remains the functional dependence of the “ufficio territoriale del governo” or any of its branches on the ministries with respect to competence issues.
To proceed with our discourse, the Regulation deals in its first article with the structure of U.T.G., establishing that “the Ufficio territoriale del Governo, is the government structure at a local level with general competences and is part of the peripheral organization of the Ministry of the interior on which it depends”[2].
The Regulation with all limits and problems to its application correlated with every process of administrative simplification, moves towards the right direction, as in periphery there is the need for a single voice, just in a moment of fragmentation of public power (Cassese, 2001).
The new organizational pattern which identifies the Prefect and the permanent State Conference peripheral administrations with the motors driving innovation, reorganization activities as well as making less bureaucratic all procedures in their local articulations, represents a real challenge which makes urgent the  rediscovering  of  the authentic ‘generalist’ vocation of the Prefect.
The increased institutional weight of the prefectoral organ is also determined by reading, in the system, about the power assigned to the Prefect as general representative of the State at a local level, which consists also in the power of promoting and signing Conventions, in compliance with the frames approved during the State-regions Conference, and to summon Service Conferences, whenever the competence of the initiative is up to the State.
Therefore the Prefect maintains its  recognized function as impartial guarantor, which means freedom from influences of political nature which still characterize non-state organisms in the province – and which makes him, at the same time (especially in periods of inflamed institutional debate), the Government’s collaborator – of any political connotation – just after a sort of recognized faithfulness to the Institution, but also for the trust the man of the street has in the State representative (and therefore in the Government in charge) who has a particular connotation of reliability and neutrality and who knows well the needs of the social community in which he lives and works.
It must also be underlined how the direct election of the local authorities organs, while, on the one hand, tends to meet the citizens’s desire for the immediate participation in the res publica, on the other it also partly exhausts the same desire. The call for the Prefect institutional figure of the allows, in this case, to further highlight the functions of junction with the central Government, of which he is the reference within the province.
Particularly important is the acknowledgement to the Prefect – holder of the regional capital’s U.T.G. – of the function of promoting the realization of agreements carried out during the State-Regions Conference and the joined conference for purposes of coordination and collaboration. Moreover, the function of verifying the realization, on the part of the State peripheral offices, of the agreements defined during the above mentioned conferences in the field of data and information exchange. (Franchini, 2003)
It is about functions which will allow the outlining of an instrument for guaranteeing the concrete application of coordination and collaboration guidelines defined at a general level within the competent institutional seats. (art. 2, par. 2).
Therefore, to the role of State general representative at a local level  it is also added the power to promote and make conventions aiming to regulate, in compliance  with the frames approved during the State-regions Conference, the terms of utilization, for the State or for the Regions, of offices belonging to one or the other authority, and on the other hand, the power to summon the conference of services for the care of state interests or, in case of connected administrative proceedings, whenever it is requested by regional representatives or local authorities involved (art. 3, Reg. cit.).
The general representative role of the Government assigned to the Prefect finds further confirmation and support in the establishment of the ‘permanent Conference’, presided by him and made up of  persons in charge of the peripheral structures of the State (art. 4, Reg. cit.).
Therefore, such organism of collaboration discharges  of the UTG holder of his function as coordinator at  local level of the state public administrations, destined to replace the public administration Comitati provinciali e metropolitani  which in the mean time have been suppressed (art. 16, Reg. cit.).
Special rules are provided for the identification of the subjects invited to participate to the Conference meetings.
It’s important to underline the fact that in order to give concreteness and coordination to the activities of this kind of organisms, they will be subdivided into sections, corresponding to four areas or organic fields of issues, in accordance with the frame provided in the legislative decree of 15 March 1998, n. 112. Hence, this was a serious attempt to develop conference specialization in a broad range of  activities such as administration of order, economic development and productive activities, territory, environment and infrastructures, services for people and community, in order to avoid the establishment of organisms characterised by an excessively complex composition (Lauro, Madonna, 2005).
Moreover, the composition of sections changes depending on whether these operate at a provincial or regional level.
Finally, the provision also emphasizes the importance of the participation to single sessions of the conference of representatives of socio-economical and professional categories, university institutions, of authorities for public services supply, as well as experts, in order to ensure a highly qualified support to the decision-making activity.
It has been provided that to the conferences are invited to participate also the representatives of regions, provinces, commons and other local authorities which may be interested, thus guaranteeing the opportunity of exchanging evaluations and a global and combined visualization of the problems of the public administration. We cannot neglect to underline that under the statement of d.P.R. (presidential decree) n. 287, the  President of the Council of Ministers has the power to introduce general directives related to the functioning and activities of the permanent conferences and that he can also provide for their convocation. This power is connected with the coordination functions of the President of the Council of Ministers and is exercised, after hearing the Minister of the Interior (art. 5).
In order to better understand the institution of the U.T.G. very useful appears the explanatory circolare (circular) of the Direzione Generale del Personale on the functioning of the U.T.G. (Circ. Prot. M/3110) of 18 July 2001. By confirming the innovative finality of the institution of the Government Offices, dictated by the rationalization principle of the state peripheral representation – stated in art. 12, par. 1 of the law n. 59/1997 – and by the joining of the many state presences in the territory, the circular contributes to the redefinition of the “institutional geography at a local level”, by ensuring the necessary integration and cooperation within the system of local self-governments.
The circular clarifies the organization of the Governmental Office as stated in the Regulation.
As aforementioned the opening provision of the Regulation states, by a summary formula, the institutional role and the structural arrangement of the Office.
From a certain point of view, the UTG is qualified as “structure of the Government at a local level endowed with general competences”, while under the second, it is stated its dependence on the Ministry of the Interior, of the peripheral organization of which the office organically belong by virtue of art. 15, par. 2, of decreto legislativo n. 300/1999 (art. 1, par. 1 ). As regards the duties assigned to it, the provision gives a systematic list (art. 1, par. 2).
Expressly mentioned are those duties of support to peculiar powers of the Prefect in matters of general representation of the Government, of coordination of state public administrations in the territory, of protection of public order and security, of civilian protection, of civilian defence and of collaboration with the regions and local authorities, as well as the duties connected with the functions of Government commissioner exercised by the Prefect in the regional capital
Lastly, in this connection the circular makes clear that art. 62 of the decreto legislativo of 30 March 2001, n. 165, has stated that the Commissariato del Governo represents the State in the regional territory until the enforcement of the regulation here referred to.
However, it must be firstly considered, that in the subsequent months after the enforcement of the Regulation, the constitutional reference framework has been radically changed by the introduction of the constitutional law of 18 October 2001, n. 3, which reformed the  Title V, part II, of the Italian Constitution.
For reasons of systematic nature, we think it useful to deal with these modifications and with the perspectives de iure condendo in the final part of the present contribution.
Substantially the configuration of the office is new, as a structure at a peripheral level of the duties of the Ministry of the Interior, at a twofold level of territorial competence, both regional and provincial.
It maintains all the functions assigned to the Prefectures, to which are added those at a peripheral level of Administrations, the structures of which are supposed to be concentrated in  the UTG, as well as the duties of other State administrations which intend to profit by it.
In compliance with the attribution of the UTG to qualify  the “structure of the Government in the territory having general competences”, the d.P.R. (presidential decree) n. 287 makes explicit the power of the President of the Council of Ministers and of single Ministers to endow him with any other duty, heard the Minister of the Interior, by l assigning to him, the residual competence to exercise all those administrative duties of the State peripheral administration which are not expressly attributed to other offices (art. 1, par. 3). The organizational frame resulting from the provisions of the regulation is a unique structure, which incorporates all peripheral offices of State administration, and which works by concentrating the relative procedures and services and is supported by a permanent conference where the persons in charge of the peripheral structures of the State are all gathered.
The new offices will replace the prefectures, the Government commissioner and the peripheral offices of a series of Ministries [infrastructures, transports (motorizzazione civile) and labour (Direzione Regionale e Provinciale), health and social policies (uffici veterinari e di sanità marittima e aerea), productive activities], joining them again in a single structure with the above mentioned different duties.
In other words, the UTG is not meant as sum of the offices flowing in, gathered under principles of pure rationalization, but more precisely, as the new model of presence of the State on the territory, a point of junction with the system of local self-governments organized like a sort of unique counter serving the people (Mosca, 2001).
The creation of unitary structures for exercising common services to all articulations of the office, in truth, meets the exigency of rationalization and economization of the administrative action and which is one of the fundamental steps of the reform, which we think that it could be extended also to other decentralized state offices which have not much familiarity with the administrative an economic management.
From a functional point of view, the UTG, maintains the attributions already peculiar of the Prefects, as well as it shall be  called to exercise those functions until now accomplished by peripheral offices gathered in them. More generally, we can say that the  UTG will be in charge of all those functions of the peripheral State Administration which are not expressly assigned to other offices (cfr. art. 11 cit. par. 2).
Thus, Territorial Offices of Government  are in charge of exercising, according to the suggestive definition of Minister Bassanini, the role of aircraft-carriers of the State in the national territory, as it is worldwide with the representations Ministry of Foreign Affairs.
In compliance with a precise criterion of exercise of regulation powers, the provision then defines the duties of the Prefect, as general representative of the Government on the territory (Lauro, Madonna, 2005).
Notably, the duties which are expressly stated are those directly functional to the power of impulse, guidance and coordination of the President of the Council of Ministers, to the abolition of organizational or functional duplications and to the simplification of the procedures, to the introduction of coordination measures in the relations between the State and the local self-government authorities defined by the Conference State-city and local authorities, to the implementation in the administrative system of the general laws on proceedings and to the promotion and cooperation (art. 2).
An important instrument for exercising the essential functions of coordination and guidance will be the Regional and provincial permanent Conferences, presided over by the prefects, to which will participate the persons in charge of the other peripheral offices of the State, of the peripheral structures of the public authorities at a national level and of the other public authorities at a provincial level, with some significant exceptions, such as the persons in charge of the peripheral offices of the new agencies which will be instituted at a local level.
From time to time, invitations will be made to the representatives of the local authorities or of the trade unions, of the productive and associative world, or of the world of culture, of the University and so on. This organism replaces the old Comitato provinciale della pubblica amministrazione, recently used by many prefects for explaining and discussing about the reforms in progress and which will be subdivided in sections corresponding to organic fields of subjects (art. 4, par. 2).
As regards the terms of functioning of the Conferences and the identification of the subjects called to participate in it, the provision provides for a detailed analysis.
In conclusion, it is necessary to underline how d.P.R. (presidential decree) n. 287 assigns to the President of the Council of Ministers the power to introduce general directives with regard to the function and activities of permanent conferences, and provides for their convocation. The latter power is connected with the coordination duties of the President of the Council of Ministers and is carried out, heard the Minister of the Interior (art. 5).
Besides the above stated considerations, a deeper analysis of what else is labelled as “non-codified prefectoral function” leads to enucleate new and multi faceted spaces for territorial intervention, being the UTG the only peripheral office of the State with general competences, in which the citizen may find the answer to a question that is of government and order, of whatever solution of instances of any nature and in any sector of collective, public or private life (Lauro, Madonna, 2005).
Therefore, if the Prefect and the Prefecture have, from the beginning, a sort of functional hinge either for the development of the democratic system or for the peripheral control, acting as means between the body of electors and the central Government, however these institutional functions have been absorbed, exclusively and consistently with the constitutional precepts, by the political parties. Progressively, by the separation of the functions between Ministry of the Interior and Presidency of the Council of Ministers, the peripheral apparatus lost its original power, by transferring many of the competences to other administrations, to become more and more the institutional reference of the relations centre-periphery, as a result of the reforms of the Local Authorities (EE.LL.) and of administrative decentralization, realized in the ‘70s and above all in the ‘90s.
Recently, however, the crisis of the political parties, caused as a consequence, a multiplier effect, in consideration of the number of subjects in charge with functions of “driving belt”, to the transfer of the local demand towards the centre.
By the enforcement of the powers of local self-governing authorities and the direct choice of so called local governors (Mayors, Presidents of the Province and of the Region), on the citizens’ part, we have assisted to an inexorable proliferation of institutional subjects, endowed with functions of junction between centre and periphery.
If we include, then, the participation of ANCI (National association of Commons) and UPI (Union of Italian Provinces) to the intermediation processes, a decision-making polycentrism of this kind risks to lead to a real institutional congestion, as far as the care and representation of general interests are concerned.
Hence, in the function of coordinator of the state activity at a peripheral level, it has correctly been provided in order to promote  the role of the prefect and of his administration, with the purpose also of connecting it with that of other local authorities: prefects will be responsible of procedure and proceeding simplifications  as well as  of making proposals to the Government for the abolition of any organizational or functional duplications.
Therefore, it is clear that a section of the statute of peripheral state administration should be inspired by the same principles already applied for the local government.
As maintained in doctrine, the abovementioned reforms, clearly state the passage from the peripheral administration to the territorial one, which is defined not only for the fact of being in periphery intended as a far place from the centre, but also because it operates on a territory, the government functions of which, and in general all the remaining operative functions, are attributed to territorial authorities being their natural (though not exclusive) interlocutors.

3. The role of prefects in the  italian  legal system.
The reform of the Title V of the Second part of the Italian Constitution (Constitutional Law n. 3/2001) has deeply changed the administrative system of power amongst central State and local authorities (Region, Province, Municipality, Metropolitan Areas) and have devolved significant powers from the centre. A whole section of the Constitution (section V of the II Part, articles 114-133) was revised (if we also consider the amendments adopted two years before on the system of election of the Regional Presidents and on the “constitutional autonomy” of the Regions (Constitutional law n. 1/1999 (and constitutional law n. 2/2001 for the “special Regions).
Moreover this amendment process, that lasted for a whole decade, with a succession of different bills prepared by different governments or by parliamentary commissions, took place under the influence of foreign constitutional models. It can even be argued that there was an excess of consideration for foreign models and a lack of attention to the consequences that could be produced by such models – or by elements of them – once introduced in the Italian Constitution (and this could be one of the causes explaining the problems now arising in the process of implementation of the constitutional reform (Olivetti, 2003 ).
In particular, the new Constitutional rules provide to give full autonomy to local Authorities (art. 117 ss.), with the correspondent dilate of any governmental power of control, with the exception of the models regulated by the Constitution (Pacchiarotti, 2004).
It’s important to underline that in Italy the amended art. 117 of the Constitution assigns the State sole legislative power on matters such as «electoral legislation, local government and fundamental functions of Municipalities, Provinces and Metropolitan Cities;» (art. 117, paragraph 2, letter. p), but according to par. 4 of the very same article the Regions have sole legislative power for all other matters concerning local government. In addition to this E.C. law tends to transversally overlap with the legislative power of the State and the Regions and also to effect the administrative powers of local authorities (Bologna Frosini and Leyland, 2003)
Indeed, one of the chief characters of a federal Constitution – the grant of a “general clause” in favour of the legislative competence of the Regions (that are, in Italy, the equivalent of the American member States) – was actually introduced in the Constitution. Art. 117, par. 4, now states that “The regions have exclusive legislative power with respect to any matters not expressly reserved to state law” and par. 1 of the same article places on the same level state and regional legislative powers (with the exception of cases in which the Constitution states otherwise). This kind of solution encounters many  difficulties in being accepted in a country where the national government is still considered as the general problem solver, also when a given matter lies now in Regional competence  (Cassese, 2001).
Nevertheless the introduction in the Italian legal system of a criterion foreign to its culture is being refused at the moment, both from part of Italian constitutional lawyers (many of which seek in the text of the Constitution clauses that could allow to reintroduce the general competence of the State) and from the Constitutional Court itself (Olivetti, 2003).
The Constitutional reform (Legge costituzionale ) of 18 October 2001, n. 3 completely reformed the Second part of Chapter V of the Italian Constitution, which regulates powers of regions, provinces and municipalities. The new Constitution allocates powers to the central state and the regions in a new way. Regions now play a central role.
A further attempt to change the entire Second Part of the Italian Constitution, which envisaged a federal organization of the State and an even more extensive reallocation of administrative powers was approved by the Parliament on the 23rd of March 2005, (disegno di legge costituzionale n. 2544-B), but it was definitively repealed by a referendum held on the 25th  and 26th of June 2006.
The Constitutional reform of 2001 allows regions – as well as the government – to legislate on certain subjects, with the exception of fundamental principles, which are reserved to the central state legislature. Regions are granted “concurrent legislative powers”(potestà legislativa concorrente) with the central state on subjects such as: international and EU relations at regional level; the protection and safety of labour; education; scientific and technological research; support for innovation in productive sectors; health protection; and supplementary and ‘integrative’ pension schemes. The regions are granted total legislative powers in areas such as industry, tourism, commerce and vocational training,
It should be said  that the constitutional reforms of 2001 significantly overhauled the relationship between the legislative powers of the State and those of the regions. Article 117 of the Constitution sets out the exclusive competencies of the State (for example, foreign policy, defence and armed forces, the administration of justice, immigration, etc.) and the concurrent competencies of the State and regions whereby the former lays down the basic principles in a national law and the latter specify the contents in more detail through regional laws (for example, foreign trade, health care, scientific research, etc.). All of the other matters not specified in the Constitution fall within the competence of the regions, which in effect amounts to a residual competence in their favour (frosini, 2009)..
The introduction of concurrent legislative powers triggered a conflict of competence between central and regional institutions. The concept of parallel legislative powers leaves room for discretion to both regional and national legislators, and has resulted in a series of disputes between the institutions, which have made frequent recourse to the Constitutional Court (Corte Costituzionale) in order to have their rights recognized. This conflict virtually paralyzed the institutions and thus substantially blocked the constitutional reform.
In relationship with the subject of administrative functions it is very important to underline the new art. 118 of the Constitution provides  that “Administrative functions belong to the municipalities except when they are conferred to provinces, metropolitan cities, regions, or the state in order to guarantee uniform practice; the assignment is based on the principles of subsidiarity, differentiation and adequacy”.
 Municipalities, provinces and metropolitan cities have their own administrative functions and, in addition, those conferred to them by the law of the state or the region according to their respective fields of competence.”
The effect is that Municipalities have an enhanced administrative role and regions have the responsibility to administer matters on which they legislate (Caravita di Toritto, 2004).
To implement the Constitutional reform, the Government has submitted a law project to the appraisal of the Parliament (d.d.l. La Loggia).
In this sense, this reform provides guidelines concerning,  particularly, the function of the prefect as Government commissioner, as included in the new law n. 131/2003 (i.e. Law La Loggia) approved by the Parliament in 2003, with the purpose of enacting the constitutional reform. In this respect, a preliminary statement seems to be necessary.
When dealing with the powers assigned to the Prefect under the legislative decrees nn. 300 e 303 of 1999, we also mentioned his function as Government commissioner and the powers him assigned for carrying out specific tasks.
However, by a recent amendment of Title V, Second Part, of the Italian Constitution, article 124 Cost., which provided for the figure of the Regional Commissioner (Government superintendent), was repealed, in the same way Regions no more exercise control over local administration.
To fulfil the void due to the explicit repealing of the constitutional act, in compliance with the innovations of the constitutional reform of 2001, and attempting to  “replace” the functions already carried out by the Regional Government Commissioner, the Minister for the Regional Affairs Sen. E. La Loggia proposed an appropriate Law concerning “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.
The goal of this act – as aforementioned – is the implementation of the constitutional reform.
Specifically, in the matter we are dealing with, special provisions are given for the institution of the State Representative, when relating with the self-governmental system, whose functions are carried out by the prefect, as holder of the Ufficio territoriale del governo in the regional capital.
Art. 10 of  law 131/2003, in fact, states that “In every region under ordinary statute (regioni a statuto ordinario) it is established a State representative for the relations with the system of self-governing authorities”.
Particularly, the aforementioned art. 10, after declining the functions assigned to the State representative, which in the end closely traces those already assigned to the Government commissioner, revised and corrected in the light of the constitutional and administrative amendments made (see in this connection the possibility for the prefect to ensure the observance of the principle of loyal collaboration between state and region as well as the junction among State institutions on the territory also by means of the conferences as in art. 11 of the decreto legislativo of 30 July 1999, n. 300 [cfr. art. 8, par. 2 lett. a) of law 131/2003 cit.]), establishes that the Prefect, in discharge of his functions as holder of the Ufficio territoriale del Governo in the regional capital “avails himself for this purposes of the structures and employees of the UTG” (art. 10, par. 3).
Finally art. 10’s last paragraph, states that “In the rules of the legal order, that are in conformity with the  dispositions of the constitutional law of 18 October 2001, n. 3, the reference to the Government commissioner is meant to the prefect, holder of the UTG in the regional capital as representative of the State”.
Let us make a mere note on this occurrence with regard to the Regional Statute of the Sicily.
The Sicilian statute, in fact, unlike other regional statutes, assigns to the Government commissioner exclusively the function of control over regional laws, providing that the syndicate of constitutionality of Sicilian laws is carried out under a special procedure (artt. 28 e 29 of the Statuto della Regione Siciliana and the abolished art. 124 of the Constitution).
Indeed, it fails any reference to the Government commissioner and to his functions in accordance with those of which we have mentioned so far.
In order to conform the extant provisions to the new functions assigned to the prefect, it is also provided that the appointment measure to the prefecture is taken in agreement with the Minister for the regional affairs (art. 8, par. 4), as well as the substitution of art. 4, par. 3 of legislative decree n. 303/99 and the cancellation only of paragraph 3 of art. 11 of legislative decree 300/99, stating: “The prefect holder of the Government territorial office in the regional capital also takes in charge the functions of Government commissioner”.
In the light of this rule the Constitutional Court with the decision n. 314 of 2003 has retained  compatible the figure of the Government commissioner with the reformed Constitution and the powers that the Sicilian Statute recognized him (specifically to promote judgement on the control of constitutional legitimacy of regional laws) (Ruggeri, 2003; Teresi, 2003).
The new Title V of the Constitution reflects a vision of institutional pluralism in which the central government, regions and local governments ideally have equal standing. On the legislative plane, parity among them is not, nor can it be, complete. Central government has exclusive powers over the “the state’s tax and accounting system”, while the regions acquire the concurrent legislative power to coordinate local finance and the exclusive legislative power to institute regional and local taxes. Equal status implies recognition of the “financial autonomy of revenue and expenditure” of municipalities, provinces, metropolitan cities and regions. Compared with the “old” Article 119, the explicit reference to “revenue and expenditure” is meant to underscore that the power to spend must be flanked by a (corresponding?) power to tax (Savino 2009).
In this perspective take place the Law 42/2009, which sets out the measures for implementing fiscal federalism “Delegation to the government in the matter of fiscal federalism further to article 119 of the Constitution” – with the task of adopting legislation to establish and organise fiscal federalism. It should be said that the principle that informs the law is “institutional loyalty among all levels of government”, which applies to the whole process of implementation of fiscal federalism, as well as the principle of “participation by all public administrations in attaining the objective of the national public finances consistent with the restrictions imposed by the European Union and international treaties” (frosini, 2009).
In this field, it must be remembered that the process of constitutional reform proposed by the italian government in 2014, focusing especially on the relationships between the State and the regions, with character of the state imprint, which derives from a widespread opinion about the unsatisfactory performance of regional governments and the contribution of regional legislation to the overall innovation of the country. The constitutional reform law (“Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione“), after the vote of Parliament was published in the Gazzetta Ufficiale the 15th april 2016, subjected to the confirmative referendum, the 4th December 2016, and repeled with a large dissenting vote

4. The prefect in the last regulation

To implement the constitutional reform and the law n. 131/2003 was emanated the legislative decree of 21 January 2004, n. 29 which amended the entire art. 11 of the decree 300/99 making it compliant  with the constitutional reform of 2001. In fact, the new general administrative function recognized to local Authorities (municipalities, provinces and metropolitan cities) by art. 118 of the Constitution imposed a reconsideration of the last regulation (Violini, 2001).
The UTG is now renamed “Prefettura-Ufficio territoriale del Governo”. In other words, the prefectoral institute recovers its original denomination and enforces the role of the prefect in the field of coordination of the administrative activities of other State peripheral offices and to guarantee the implementation of the principle of loyal collaboration of these offices with local authorities (art. 1,  regulating the coordination of the relevant activities), in this new perspective prefect “have competence over all functions that have not been specifically attributed to specific offices” (De Pretis, 2010).
The Decree of 2004, under another point of view, as in the past, rules two kinds of Commissions, The first Commission (Conferenza regionale permanente), establishes in the Prefettura-Ufficio  territoriale di Governo of any capital of Region composed by the Prefect, who is in charge of the government local office, and by the persons in charge of the peripheral regional structures of the State. Similarly, the Prefect holder of the government local office in the capital of the Province is supported by a permanent conference made up of the representatives of the peripheral structures of the State.
The “Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo”, by means of the First Commission has a significant role and it is a true institute of social mediation, a clearing house of local level conflicts, which is intended to bring together the greatest possible number of territorial authorities (Mattarella, 2003).
More recently, the Presidential Decree n. 180/2006, stresses even more the relationship between the “ Uffici Territoriali dil Geverno” and local authorities.
Art. 2, lett. c) of the aforementioned decree, which introduces new rules related to the “Prefetture – Uffici Territoriali del Governo” ,provides that the Prefect “supports and promotes, also referring to the criteria and guidelines given by the Prime Minister or by the Ministers delegated by the latter, the implementation by State peripheral bodies, of the coordination measures in the relationship between State, local autorities, defined by the “Conferenza Stato – città ed autonomie locali” as provided by art. 9, comma 5, of the legislative decree of August  28th1997, n. 281. For this purpose, with apposite decree of the Prime Minister, will be defined the coordination steps between the Prefetture and the Peripheral offices of the Conferenza Stato-città ed autonomie locali”.
So there is a greater coordination than before between the Prefetture and the Offices of the Conferenza Stato – Città e autonomie locali, for exchange of information and the acquisition of common interest elements for the purpose of ensuring the efficiency of the administration to public interest ( Mosca, 2010).
The provision of art. 2 lett. c), of the Presidential Decree n. 180/2006, has been recently fulfilled in the Prime Minister’s decree of July 27th 2007, which disciplines the exchange of information and the acquisition of elements “to provide concrete implementation of coordination measures and promotion of initiatives in order to verify the functioning of the administrative system”.
As also provided by Art. 2 of the Decree, the Secretariat of the “Conferenza Stato-città autonomie locali” has the duty of informing the “Prefetture-Uffici territoriali del Governo” of many activities and especially of “every element which may be f interest for the activities “Prefetture- Uffici territoriali del Governo” and of the e delle “Conferenze Permanenti” as referred by art. 4 of the decree n. 180/2006”.”
At the same time, the Secretariat of the “Conferenza Stato-città autonomie locali” can ask to the “Prefetture-Uffici territoriali del Governo” all necessary information for the activities of the Conference and the Prefect will be enabled to make proposals to the Secretariat for technical evaluation of all the main themes dealing with the relationship between peripheral offices of the State and local authorities. (S. Pajno, 2008).
As some authors have correctly maintained, it seems that the Prefect is assuming a different role, along with the changement of relationship between politics and administration. So, this is the birth of a new model of prefect capable of ensuring in peripheral contexts the union and coordination of State functions, guaranteeing a substantial legality and compliance with fundamental rights.
Conclusively, the prefect will provide the functioning of a plural structure and, at the same time, will ensure the accomplishment of the principles of the Italian Constitution (S. Pajno 2008).
New relevant prefect’s competencies are connected with the economic crise. The Law Decree n. 185/2012, converted by the Law n. 2/2009 (art.12 c.6), created the “Monitoring centre of credit” (Osservatorio sul credito) in all Italian region’s capital. The prefect became a “social mediator” with the task of monitoring credit services and to protect bank’s costumers.
During 2010 the Centres ceased The Law Decree n.29/2012, converted by the Law n.62/2012 (art.1 bis), established the National Monitoring Centre of credit services. In this contest the prefect can apply the Banking and financial ombudsman (Arbitro bancario e finanziario) in the procedure for the settlement of disputes between customers and bankers intermediaries (Minervini, 2013).
The Law Decree n. 95/2012, converted by the Law n. 135/2012 (art.10), related to the measures of spending review, give to the prefect new competencies on general organization powers with the task of efficiency of territorial State administration.
This last discipline provided for the Prefettura – Ufficio territoriale del Governo to be called the Prefettura – Ufficio territoriale dello Stato  (Prefecture – State Territorial Office) and to guarantee the functions of unitary representation of the State on the territory, respecting the functional and operational autonomy of the other peripheral offices of State administrations through the constitution at each prefecture-territorial office of the State of a single office guaranteeing the relations between the citizens and the State.
Lastly, it must be remembered that Law 7 August 2015, n. 124, which reformed public administrations, provided for in Article 8, co. 1, e) delegation to the Government to rationalize the peripheral administration of the State by reducing the number of prefectures and, again, the transformation of the Territorial Prefecture office of the Government into the office of the State (Carbone, 2015), in which all the peripheral offices of State civilian administrations so as to represent the unique point of contact between peripheral administration of the State and citizens.
In particular, a review of the competences and functions of Prefectures is envisaged, in view of the implementation of the reform law of Provinces and Metropolitan cities (Law No. 7 of April 7, 2014), reducing the number of prefectures based on territorial criteria, the resident population, the presence of the metropolitan city, the characteristics of the territory, crime, productive settlements, socio-economic dynamics, the phenomenon of immigration in the riviera and border areas with migratory flows.
However, at the end of the mandate, the Government did not issue the implementing legislative decree. This latter reform has also remained unrealistic, demonstrating, on the one hand, the inability of the state to complete peripheral administration reforms (Leo, 2014), on the other hand, the tendency towards resilience of the decentralized structures of the State apparatus reorganization.

Note

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Brevi considerazioni su informativa antimafia
e rating di legalità ed aziendale nella prevenzione delle infiltrazioni criminali nei contratti pubblici

Perché sia in guerra che in tribunale, dappertutto va fatto ciò che la città, la patria comanda… a meno di non riuscire a persuaderla di dove sta la giustizia.
(Socrate, Prosopopea delle leggi-Platone, Critone, 51 b-c)

1. Introduzione:

Se si guarda alla più recente legislazione volta a prevenire le infiltrazioni mafiose nei contratti pubblici non si può non rilevare il fiorire di strumenti volti ad affiancare all’attività repressiva quella di tipo preventivo che va dal livello informativo, a quello interdetti o, sino a spingersi, più recentemente, a misure che operano prevalentemente sul piano reputazionale.
Un’analisi d’insieme di tanti istituti (la documentazione antimafia, i rating di legalità, le white list ed il nuovo istituto, recentemente introdotto dal codice dei contratti pubblici (art. 83 del d.lgs. n. 50 del 2016), del rating aziendale è preordinata a rilevarne non solo la coerenza interna, ma sopratutto quella con i principi generali dell’ordinamento interno ed europeo.
Ed infatti, se appare evidente che la crescente serie di strumenti predisposti dal legislatore vada ricondotta all’interno dei “rimedi” che l’ordinamento ha apprestato nel tentativo di incoraggiare le imprese a porre in essere comportamenti virtuosi arginando così i fenomeni corruttivi e le infiltrazioni mafiose purtroppo endemici nella società italiana^[1], occorre chiedersi quanto tali strumenti possano incidere sulla complessiva ‘giustizia del sistema’, rischiando di espellere dal mercato imprenditori che pagano due volte la difficoltà di operare in aree economiche a forte condizionamento dei poteri criminali.
Si pensi, tra tutti, al caso della estensione degli effetti interdittivo-decadenziali delle misure di prevenzione che conduce al c.d. ‘ergastolo imprenditoriale’^[2].
La lettura sistematica delle misure volte alla prevenzione dell’ingerenza della criminalità organizzata negli appalti pubblici più lucrosi e nell’economia in generale, è bene chiarirlo fin da adesso, può quindi consentire di rilevarne l’inestricabile connessione, ma anche gli effetti applicativi e le eventuali antinomie.
Negli ultimi anni il legislatore nazionale^[3] si è impegnato nel predisporre delle contromisure e delle regole da applicare per restituire una dimensione di legalità al mercato in generale ed, in particolare, a quello afferente l’esecuzione di opere e servizi pubblici.
Dopo le prime frammentarie e controverse misure, che puntavano esclusivamente sulla repressione, il legislatore atteggiandosi ad educatore, ed interpretando così il proprio ruolo secondo la visione platonica, ha tentato di guidare cittadini ed imprese verso condotte corrette ^[4]. Da qui la scelta di incoraggiare, come nel caso delle imprese, o imporre, come nel caso dei funzionari pubblici comportamenti etici, analiticamente descritti in codici, protocolli di legalità o modelli di organizzazione,. In tal guisa si è cercato di innescare un cambiamento culturale capace di scardinare alla base una concezione utilitaristica della cosa pubblica sempre più piegata al profitto individuale e dimentica del bene comune.
La rappresentata finalità appare opportuna, anche se ha assunto in taluni casi finalità addirittura utopistiche se preordinate al tentativo di coniugare integralmente etica ed affari^[5].
Ed inoltre, le descritte misure per assumere effettività necessitano di un rilevante tempo di sedimentazione che consenta loro di permeare la membrana che avvolge la società moderna ed acquisire così effettività, abbandonando la mera rilevanza formale.
Come premesso, gli strumenti predisposti nel tentativo di scongiurare fenomeni di infiltrazione mafiosa e, più in generale, di scoraggiare condotte criminose, appaiono, vista la matrice unica che li lega, inscindibilmente connessi. L’analisi della disciplina della documentazione antimafia, sopratutto nella interpretazione che ne offre la giurisprudenza, del rating di legalità e delle white list non può, quindi, prescindere dal riferimento anche ad altre misure quali ad esempio: la documentazione antimafia, i protocolli di legalità ed i compliance programs e, da ultimo, le norme sul rating aziendale introdotte dal controverso codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016) dall’art. 83, comma 10.
La norma da ultimo richiamata dispone, infatti, l’istituzione presso l’ANAC del sistema del rating d’impresa e delle relative penalità e premialità. Sulla scorta delle nuove funzioni conferite, l’Autorità provvede al rilascio della certificazione alle imprese ai soli fini della qualificazione, rilevando tale tipologia di rating,  pertanto, nell’attribuzione di punteggi nella fattispecie nelle quali trova applicazione il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

                    2. La documentazione antimafia: disciplina legislativa ed inquadramento giurisprudenziale.
La disciplina della informazione antimafia, sancita dall’art. 84, terzo comma del d.lgs. 159 del 2011 e s.m.i., stabilisce che il controverso istituto consista “nell’attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate”, e ciò sulla scorta di una serie di tassative ipotesi individuate al successivo quarto comma, sia – in via residuale – in base a “concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata” (sesto comma) ed “il Prefetto competente estende gli accertamenti pure ai soggetti che risultano poter determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell’impresa”(art. 91, quinto comma)^[6].
La documentazione antimafia assume, secondo la più recente dottrina, il ruolo di “principale, ma non esclusivo, strumento di prevenzione amministrativa nel contrasto alla criminalità organizzata, che si accompagna, con la medesima ratio, agli strumenti di prevenzione giurisdizionale” di guisa che, se “la prevenzione amministrativa è certamente il punto più avanzato di tutela, esigendo la ricorrenza di elementi di minor stringenza rispetto a quelli necessari per l’adozione di misure giurisdizionali”, non se ne può revocare in dubbio la costituzionalità nell’ambito del complesso di reazioni predisposte dall’ordinamento per fronteggiare  la  criminalità  organizzata.  Tuttavia,  nonostante la speciale pervasività e pericolosità sociale riconosciuti al fenomeno mafioso giustifichino il carattere preventivo/repressivo di provvedimenti di limitazione e contenimento della libertà di iniziativa economica, non può eludersi la “delicata questione di contemperamento con altri valori costituzionalmente rilevanti, dal principio di legalità, che vieta la previsione di poteri puramente rimessi all’arbitrio della pubblica amministrazione, ai principi della presunzione di innocenza e della libertà d’iniziativa economica privata“^[7].
Tale orientamento ermeneutico risulta suffragato da ampi ed articolati arresti giurisprudenziali^[8]  che hanno delineato con nitore l’alveo entro il quale può svolgersi l’attività di accertamento affidata all’amministrazione degli Interni ed alla quale si deve un imponente impegno nel ricondurre una disciplina lacunosa, stratificata e per alcuni versi ricondotta a compatibilità con i principi fondamentali dell’ordinamento ed i cui moniti sono peraltro stati recepiti nel c.d. codice antimafia, entrato in vigore in termini ampiamente differiti, e nelle sue repentine modifiche^[9].
L’informativa antimafia prescinde, in tal guisa, dall’accertamento della rilevanza penale dei fatti, non occorrendo neppure che il pericolo di condizionamento delle scelte dell’impresa sia concretamente provato, in quanto la finalità perseguita si concretizza nella massima anticipazione dell’azione di prevenzione, inerente alla funzione di polizia e di sicurezza, rispetto alla quale assumono rilievo fatti e vicende solo “sintomatici ed indiziari”^[10].
Sicché, ai fini dell’eventuale emissione di un’informativa antimafia, “il complesso degli elementi sintomatici ed indiziari che emergano nella fase istruttoria che precede l’adozione del provvedimento debbono, quantomeno, configurarsi  idonei, nella loro emergenza ed oggettiva potenzialità, ad indurre con efficienza casuale e con carattere di attualità la situazione di condizionamento da parte della criminalità organizzata dell’impresa sottoposta a monitoraggio” ^[11].
Al Prefetto, infatti, è riconosciuto il potere di precludere al  privato  qualsiasi negoziazione con gli apparati pubblici ed a bloccarne l’esecuzione – se i rapporti sono già in corso – al ricorrere di un quadro costituito solo da presunzioni e indizi, che in ogni caso non possono essere considerati singolarmente o sconfinare in meri sospetti, ma devono assumere il carattere dell’attualità, congruità e concretezza, di guisa che l’attendibilità dell’interferenza va ricondotta ad una serie di circostanze ed elementi indiziari che qualifichino, su un piano di attualità ed effettività, una immanente situazione di condizionamento e di contiguità con  interessi malavitosi^[12].
Ne discende che se decolora progressivamente la mera rilevanza del vincolo parentale, le avvisaglie di possibili relazioni illecite che concorrono a  formare il quadro indiziario devono assumere significato univoco alla luce dell’esperienza comune e non vengono meno all’emanazione dell’informativa antimafia interdittiva, sicché tracima nell’illegittimità quel giudizio probabilistico che, nel presumere un’ingerenza delle organizzazioni mafiose negli affari di un determinato soggetto, basi le sue deduzioni solo su alcuni fatti e vicende tralasciandone altre.
Deve, pertanto, ritenersi inattendibile ed illogica l’informativa antimafia che precluda ogni relazione con l’amministrazione all’imprenditore imparentato con esponenti del crimine organizzato, sebbene dall’istruttoria non risultino ulteriori sintomi di condizionamenti mafiosi.
D’altronde, ammettere un limite alla libera iniziativa economica privata, agganciando le proprie convinzioni esclusivamente al dato anagrafico senza alcun supporto in ordine alla dimostrazione di frequentazioni o comunanza di interessi con ambienti malavitosi, significherebbe acconsentire ad un sistema nel quale gli errori di un padre devono essere scontati automaticamente anche dal figlio. Nel quale chi vive, senza colpa, un legame familiare con un pregiudicato per fatti di mafia, si ritrova nell’impossibilità di poter svolgere attività lecite costituzionalmente tutelate.
In queste ipotesi, cosi come all’emanazione di provvedimenti arbitrari, illogici o incoerenti perché mere congetture non riscontrabili nella realtà, è possibile ottenere tutela chiedendo in sede giurisdizionale la censura dell’illegittimità dell’informativa emessa in carenza di presupposti indefettibili.
Sebbene il pericolo dell’infiltrazione mafiosa non possa ritenersi immaginario, ma fondato su elementi presuntivi e indiziari concretamente individuati, la relativa valutazione è rimessa alla lata discrezionalità del Prefetto, sindacabile in sede di legittimità solo sotto il profilo della illogicità, incoerenza o inattendibilità. Tuttavia, la valutazione discrezionale, per non sconfinare in mero arbitrio, può dirsi ragionevole e attendibile se sorretta almeno da presunzioni semplici, ovvero da una pluralità di “indizi seri, precisi e concordanti“, oggettivamente riscontrabili, che secondo l’esperienza comune assumono un significato univoco.
Anche di recente, si è sottolineata l’importanza che, seppure in ragione della speciale pervasività e pericolosità sociale riconosciuti al fenomeno mafioso sia giustificato il carattere preventivo/repressivo di provvedimenti di limitazione e contenimento della libertà di iniziativa economica, la deroga non può spingersi tuttavia fino al punto da giustificare l’emanazione di informative antimafia interdittive basate su un “semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontro fattuale, pena, altrimenti lo stravolgimento dei principi di legalità e di certezza del diritto del nostro ordinamento democratico“. Alla stregua di quanto sin qui sinteticamente richiamato, la giurisprudenza indica quindi nella ‘attualità‘ ‘obiettiva congruità‘ e ‘concretezza‘ i caratteri che debbono manifestare gli elementi assunti dai provvedimenti interdittivi come base per giustificare la loro adozione da parte dell’autorità prefettizia competente, in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa^[13].
Si deve aggiungere che gli accertamenti preventivi sulla non permeabilità dell’impresa alla malavita organizzata devono essere effettuati in modo particolarmente rigoroso nei casi in cui, come nella fattispecie, è richiesta l’erogazione di contributi pubblici^[14].
La valutazione discrezionale posta a base dell’informativa interdittiva antimafia, in tal guisa, pur non dovendo provare puntualmente l’intervenuta infiltrazione, deve però sufficientemente dimostrare la sussistenza di elementi concreti da cui desumere il tentativo di ingerenza. In tal senso anche di recente, si è sottolineata l’importanza che, “seppure in ragione della speciale pervasività e pericolosità sociale riconosciuti al fenomeno mafioso sia giustificato il carattere preventivo/repressivo di provvedimenti di limitazione e contenimento della libertà di iniziativa economica, la deroga non può spingersi fino al punto da giustificare provvedimenti interdittivi basati su un semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontro fattuale, pena, altrimenti, lo stravolgimento dei principi di legalità e di certezza del diritto del nostro ordinamento democratico. Pertanto, la giurisprudenza indica nella “attualità”, “obiettiva congruità” e “concretezza” i caratteri che debbono manifestare gli elementi assunti dai provvedimenti interdittivi come base per giustificare la loro adozione da parte dell’autorità prefettizia competente, in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa” ^[15].

3. Il recente contributo interpretativo del C.G.A. sull’obbligo di motivazione dei provvedimenti interdittivi.
Nella più recente evoluzione la giurisprudenza amministrativa, superando talune incertezze che hanno penalizzato l’univoca applicazione di un così delicato istituto, ed ancorandosi a quanto statuito in termini più avanzati dal Consiglio di Stato in termini di ‘diritto alla buona amministrazione‘ (art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE), ha ritenuto di indicare nell’emanazione della documentazione antimafia di più puntuali riferimenti al principio di legalità in una materia nella quale l’esercizio della discrezionalità, seppur ampio, non può tracimare nell’indeterminatezza, o peggio, nell’arbitrio.
In tal senso sembra opportuno richiamare quanto statuito, da ultimo, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana^[16] che, sulla scorta di una puntuale ricostruzione dell’invero disorganica e frammentaria disciplina della materia, è approdato alla delimitazione obiettiva e ad una definizione rigorosa della fattispecie indicata come “tentativo di infiltrazione mafiosa” quale nozione tecnica di tale fattispecie e giungendo così ad annullare i provvedimenti prefettizi e le consequenziali determinazioni delle amministrazioni appaltanti.
Può essere affermato, al riguardo, che il c.d. tentativo di infiltrazione mafiosa si concreta e si risolve nel tentativo, da parte di un c.d. “soggetto mafioso” – o di un soggetto “presunto mafioso” (in ragione di talune condanne e/o “pendenze” giudiziarie specificamente indicate dalla normativa di settore), o anche di un soggetto “presunto mafioso per contiguità” (in ragione della deliberata scelta di convivere con un soggetto mafioso o presunto tale) – di condizionare le scelte di una società o di un’impresa.
A questo riguardo le richiamate pronunce precisano che con riferimento all’elemento soggettivo, occorre che l’attività sia diretta in modo non equivoco al raggiungimento dello scopo delineato.
E così, “la direzione della volontà dei soggetti sottoposti a controllo può essere induttivamente desunta dalla rilevazione di taluni fra gli indici sintomatici descritti dalla normativa di settore, quali la modifica degli assetti delle partecipazioni azionarie o delle quote sociali in vista della richiesta della certificazione antimafia; ovvero da elementi di fatto che – secondo il giudizio tecnico dell’Autorità – appaiono comunque sintomatici come (cfr. art.93 del codice antimafia):
– la costante o periodica presenza in azienda o nelle assemblee o nei consigli di amministrazione o nelle riunioni decisorie di (e fra) soggetti mafiosi o presunti tali;
– o l’inspiegabile e/o ingiustificabile presenza nei cantieri dell’impresa richiedente la certificazione di soggetti di tal genere o di automezzi e mezzi meccanici a loro riconducibili. Quanto all’”elemento obiettivo”, occorre – perché la fattispecie si perfezioni – che l’azione volta a condizionare le scelte imprenditoriali si presenti idonea al predetto fine”
Per quanto concerne, invece, la peculiare categoria dei c.d. soggetti “mandanti”, che svolgono il tentativo di infiltrazione (l’azione diretta in modo non equivoco a produrre l’evento pericoloso), “le lettere ‘a’ e ‘b’ dell’art.10, comma 7, del DPR 3 giugno 1998 n.252 (e successivamente l’art. 84, comma 4, del codice antimafia) indicano i fondamentali criteri obiettivi per definire “mafioso” o “presunto mafioso” (per contiguità obiettiva della condotta) un determinato soggetto(o “mafiosa”, o presunta tale, una famiglia o un c.d. “clan”), ai fini dell’applicazione dell’interdittiva antimafia’.
In tal senso appare condivisibile lo sforzo del supremo giudice amministrativo siciliano che, volendo ancorare la disciplina in esame ai principi fondamentali dell’ordinamento, ed, in particolare, a quello di legalità (più volte richiamato sia dalla Corte costituzionale che dai giudici remittenti proprio in tema di misure di prevenzione) ed a quello di certezza del diritto, giunge alla conclusione che ‘per essere considerato mafioso:
– non è (e non può essere) sufficiente aver subìto – con l’accusa di cui all’art. 416 bis del codice penale – un procedimento penale poi conclusosi con un proscioglimento o con una assoluzione; o un ‘procedimento di prevenzione antimafia’ conclusosi – magari svariati anni prima – con formula liberatoria, o avere subìto una ‘misura di prevenzione’ annullata per difetto dei presupposti applicativi; o essere stato ‘illo tempore’ condannato per associazione di stampo mafioso (o per concorso esterno in associazione mafiosa) pur avendo ormai scontato la pena ed ottenuto la riabilitazione;
– né, evidentemente a maggior ragione, è sufficiente far parte (o intrattenere rapporti di amicizia con un membro) di una famiglia che annoveri fra i suoi componenti uno o più soggetti che abbiano subìto i predetti procedimenti con gli esiti assolutori o liberatori sopra indicati”
L’arresto giurisprudenziale, superando in tal modo il dato puramente formale proprio nella delineata prospettiva di ancoraggio dell’interpretazione in materia di principi fondamentali richiamati, ritiene a questo proposito che “per considerare “mafiosa” una intera famiglia (etichettandola come “clan mafioso”) non è sufficiente che di essa faccia parte anagraficamente un soggetto mafioso (o presunto tale per le irrilevanti ragioni sopra indicate), non essendo giuridicamente (e razionalmente) sostenibile – come già affermato dalla giurisprudenza maggioritaria – che il mero rapporto di parentela costituisca di per sé, indipendentemente dalla condotta, un indice sintomatico di pericolosità sociale (ed un elemento prognosticamente rilevante)”.
Laddove non fosse fondato tale assunto, infatti, e si dovesse riconoscere prevalenza ad una nozione meramente sociologica (piuttosto che ad una tecnicamente giuridica) del fenomeno associativo mafioso, “si finirebbe per giungere ad una estensione extra ordinem (incontrollata ed incontrollabile) del concetto di ‘pericolosità sociale’ che potrebbe innescare meccanismi abnormi e perversi dei quali potrebbero finire per beneficiare, paradossalmente, gli stessi gruppi criminali.ove fosse possibile qualificare “mafioso” un soggetto sulla scorta di meri sospetti ed a prescindere dall’esame concreto della sua condotta penale e della sua storia giudiziaria (ciò che la Corte Costituzionale ritiene contrario a fondamentali principii costituzionali, come espressamente affermato nella sentenza n.177 del 1980, ma – per più di sessant’anni – fin dalla sentenza n.2 del 1956), si perverrebbe ad un aberrante meccanismo di estensione a catena della pericolosità simile a quello su cui si fondava, in un non recente passato, l’inquisizione medievale (che, com’è noto, fu un meccanismo di distruzione di soggetti ‘scomodi’ e non già di soggetti ‘delinquenti’; mentre il commendevole ed imprescindibile scopo che il Legislatore si pone è quello di depurare la società da incrostazioni ed infiltrazioni mafiose realmente inquinanti)“.
Sotto tale profilo, laddove per attribuire ad un soggetto la qualifica di ‘mafioso’ “fosse sufficiente il mero sospetto della sua appartenenza ad una famiglia a sua volta ritenuta mafiosa e se anche la qualifica riferita alla sua famiglia potesse essere attribuita sulla scorta di sospetti; e se la mera frequentazione di un presunto mafioso (ma tale considerazione vale anche per l’ipotesi di mera frequentazione di un soggetto acclaratamente mafioso) potesse determinare il ‘contagio’ della sua (reale o presunta) pericolosità, si determinerebbe una catena infinita di presunzioni atte a colpire un numero enorme di soggetti senza alcuna seria valutazione in ordine alla loro concreta vocazione criminogena”.
La prospettazione dei giudici siciliani si incunea così nella precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha progressivamente ridotto la rilevanza del mero rapporto di parentela o affinità, sino ad ancorarla a profili oggettivi di concreta contiguità, i soli che possono giustificare l’irrogazione di misure interdittive così gravi come quelle sancite dalla normativa in materia antimafia.
A dire del supremo organo di giustizia amministrativa tale deriva interpretativa comporterebbe l’instaurazione “di un regime di polizia nel quale la compressione dei diritti dei cittadini finirebbe per dipendere dagli orientamenti culturali e dalle suggestioni ideologiche (quand’anche non dalle idee politiche) dei funzionari o, peggio, degli organi dai quali essi dipendono“. Risultano accolte così le perplessità e le censure articolate da parte della dottrina^[17] su un’interpretazione troppo estesa dei limiti della discrezionalità affidata alle Prefetture.
Soluzione questa, che appare collidere con i principi fondamentali in precedenza richiamati e dei quali è ineludibile l’applicazione anche in una materia delicata come quella in esame.
Sulla scorta della ricostruzione effettuata il giudice d’appello ritiene, conseguentemente, che il presupposto per l’applicazione delle ‘misure di prevenzione’ non possa essere in alcun modo l’avvenuta commissione di fatti di reato, che contraddirebbe in radice la più volte sottolineata funzione di prevenzione, oltre a renderla “ormai tardiva ed inutile“, ma si sostanzia nella presenza di situazioni (soggettive od oggettive) sintomatiche, ossia “di situazioni che, secondo giudizi prognostici e valutazioni probabilistiche, favoriscono (e determinino le condizioni ideali per) la commissione di reati; e/o che rivelano la sussistenza dell’oggettivo e percepibile pericolo che l’attivita’ delittuosa possa essere iniziata o stia per iniziare“.
Si addiviene, in tal guisa, alla conclusione che in materia la decisione dell’Amministrazione procedente,  pur se ampiamente discrezionale, non può considerarsi affrancata “dall’obbligo di fornire motivazioni in merito alle ragioni della scelta. Essendo ben noto che quanto più un potere sia discrezionale tanto più è necessario corredarne l’esercizio con una motivazione che evidenzi come esso non sia debordato in mero arbitrio”, ciò in quanto “nè il puro richiamo all’interesse pubblico appare sufficiente, laddove esso si risolva in una mera tautologia inidonea a spiegare le ragioni oggettive per le quali si ritiene che il pericolo di infiltrazione sussista non ostante non sia stato ravvisato dagli Organi di polizia preposti alla prevenzione e repressione dei reati“.
Si tratta, quindi, di un applicazione del generale principio dell’obbligo generalizzato di motivazione, sancito dalla l. n. 241 e s.m.i. ^[18]
E così, nel caso al vaglio del giudice amministrativo, si ritiene che il pericolo di condizionamento sia “frettolosamente desunto non già dalla accertata sussistenza di una relazione personale diretta fra il soggetto asseritamente mafioso e quello presuntivamente condizionato (o soggiogato), ma dalla sussistenza di un c.d. “rapporto di vicinanza” (dal contenuto oltremodo vago) con un parente“, secondo uno dei noti indici rivelatori della contiguità “e ciò – si badi – senza alcun preciso riferimento ad alcuna percepibile condotta“.
Il C.G.A. ha così ritenuto di elaborare puntualmente taluni canoni ermeneutici utili a delimitare l’albero entro cui può essere legittimamente esercitata la discrezionalità amministrativa in fattispecie così sensibili, precisando che il pericolo della sussistenza di infiltrazioni mafiose può essere desunto “anche dal fatto che soci e/o amministratori dell’impresa o della società soggetta a controllo “frequentano” soggetti mafiosi o presunti tali (rectius: che siano qualificabili, in senso tecnico, mafiosi o presunti mafiosi)”, risultando, tuttavia, ancor più evidente che in tali casi le presunzioni dovranno essere gravi, precise e concordanti, in linea con il consolidato orientamento giurisprudenziale ricordato in precedenza.
Ne consegue che l’informativa antimafia interdittiva non possa legittimamente fondarsi sulla circostanza che ‘un determinato soggetto è stato “notato” accompagnarsi con un soggetto malavitoso’.  A questo riguardo, infatti, sarà compito dell’Amministrazione procedente individuare con puntualità e dovizia di particolari ‘la ragione tecnica per la quale quest’ultimo va considerato mafioso (nel senso tecnico fin qui indicato; e non già nel significato sociologico e non giuridico che il termine spesso assume); le circostanze di tempo e di luogo in cui è stato identificato; e le ragioni logico-giuridiche per le quale si ritiene che si tratta non di mero incontro occasionale (o di incontri sporadici), ma di “frequentazione” effettivamente rilevante, ossia di relazione periodica, duratura e costante volta ad incidere sulle decisioni imprenditoriali”.
In altre parole, non può ritenersi assistito da adeguata motivazione il provvedimento interdittivo che si limiti ad affermare  “che uno o più parenti o amici del soggetto richiedente la certificazione antimafia risultano “mafiosi”, o ‘vicini’ a soggetti mafiosi; o ‘vicini’ o ‘affiliati’ a ‘cosche mafiose’ e/o a ‘famiglie mafiose’. L’obbligo di congrua motivazione potrà quindi essere assicurato soltanto in presenza di elementi specifici e puntuali che consentano di comprendere:
“- quale sia stato il ‘criterio tecnico’ desumibile dall’art. art.10, comma 7, del DPR 3 giugno 1998 n.252 (e successivamente l’art. 84, comma 4, del codice antimafia), prescelto ed utilizzato per definire ‘mafioso’ un soggetto, o ‘mafiosa’ una famiglia;
– se effettivamente il soggetto qualificato come “mafioso” o “presunto mafioso” nel senso tecnico del termine (tale potendo essere considerato anche il “convivente” esclusivamente in ragione della sua scelta di contiguità abitativa) abbia posto in essere, in quanto ritenuto autore del tentativo di infiltrazione, atti idonei diretti a condizionare le scelte dell’impresa e in cosa essi si siano concretizzati;
– per quale (pur se presuntiva) ragione ed in che modo il ‘rapporto di parentela’ o il “rapporto amicale” o la “relazione di convivenza” fra il ‘soggetto richiedente’ la certificazione antimafia ed il presunto mafioso implichi un coinvolgimento concreto ed attuale del primo in attività economiche del secondo (o viceversa), o una comunanza attuale di interessi economico-patrimoniali o di interessi al compimento di attività di fiancheggiamento o comunque illecite;
– in cosa eventualmente consista, in concreto, il rapporto di ‘vicinanza’ tra il parente del ‘soggetto richiedente’ ed il ‘soggetto mafioso’; o il rapporto di ‘vicinanza’ o di ‘affiliazione’ fra il già menzionato ‘parente del soggetto richiedente’ e la ‘cosca’ o ‘famiglia mafiosa’;
– in cosa eventualmente consista, in concreto, il “rapporto di vicinanza” o il c.d. “rapporto di affiliazione” fra eventuali soggetti che nella catena delle relazioni (o filiera dei favori e delle condotte) ed il mandante dell’attività di infiltrazione“.
Si tratta, conclusivamente, di un importante approdo della giurisprudenza amministrativa essenziale alla corretta applicazione della normativa in materia di prevenzione delle infiltrazioni mafiose,  che offre alle amministrazioni ed alle imprese utili riferimenti, con la conseguenza che, nel caso in cui il provvedimento prefettizio interdittivo non rispetti tali principi se ne deve ritenere pregiudicata la legittimità.
Le pronunce del C.G.A. da ultimo richiamate, quindi, non solo inquadrano puntualmente i presupposti per l’esercizio della discrezionalità amministrativa nell’emanazione della documentazione antimafia, scongiurando in termini ancor più nitidi quel rischio sempre presente di tracimazione nel “puro arbitrio amministrativo”‘ opportunamente additato dalla migliore dottrina^[19], ma offrono canoni precisi anche per l’esercizio del sindacato giurisdizionale di legittimità, superando orientamenti controversi ed altalenanti che non hanno giovato alla univoca applicazione della disciplina consentendo di addivenire, in taluni casi, ad esiti paradossali i quali, pur astrattamente preordinati a garantire la legalità, sono risultati sicuramente pregiudizievoli per imprese spesso ben lontane da casi di infiltrazione.
L’auspicio è che il recentissimo arresto giurisprudenziale illustrato possa consolidarsi offrendo un più equilibrato bilanciamento tra le ineludibili esigenze di prevenzione delle infiltrazioni mafiose nella disciplina dei contratti e dei finanziamenti pubblici – ma anche nella più ampia applicazione che l’uso della documentazione antimafia sta avendo anche nel settore privato – e le esigenze di tutela del diritto all’iniziativa economica ed al lavoro.

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1. il numero degli incarichi da conferire è rapportato alla popolazione residente nel territorio comunale, contrariamente a quanto avviene per gli altri incarichi di consulenza che non sono soggetti a parametrazione numerica;
2. gli esperti nominati devono essere in possesso di documentata attività professionale, con obbligo di ampia motivazione nel caso in cui manchi il requisito culturale della laurea^[13].

1. agli esperti (art.14 della più volte citata legge regionale n. 7 del 1992 e s.m.i. ed art. 17 dello Statuto);
2. ai consulenti e/o dirigenti esterni (art. 7 e 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 e s.m.i., art. 110 TUEL, ed art. 79 e ss. del Regolamento di organizzazione e dei servizi).

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