1 – E’ nuovamente acceso il dibattito che investe la necessità e l’urgenza di misure risolutive, in considerazione delle crescenti aspettative del Paese per una Giustizia più rapida ed efficiente.
Non può sottrarsi a tali esigenze il settore della Giustizia Amministrativa, che si occupa di materie fortemente incidenti sulle risorse e sullo sviluppo del Paese stesso e che – grazie anche alle nuove regole processuali, contenute nella legge n. 205 del 21 luglio 2000 – ha saputo dare una risposta straordinaria in rapporto alla carenza dei propri organici e all’insufficienza delle strutture organizzative di supporto: attualmente, sia il Consiglio di Stato, sia numerosi Tribunali Amministrativi Regionali riescono ad emettere un numero di pronunce pari o superiore a quello dei nuovi ricorsi introitati, con soluzione delle questioni di maggiore impatto sociale ed economico anche in meno di dodici mesi fra primo grado e appello (per la nota “corsia preferenziale” di cui all’art. 23 bis della legge n. 1034/1971, nel testo introdotto dall’art. 4 della citata legge n. 205/2000).
L’entità dello sforzo compiuto può essere meglio compresa valutando i seguenti dati: 80 Consiglieri di Stato in servizio e 18 Presidenti di sezione del CdS, 22 Presidenti e 216 Magistrati di TAR (fra cui 44 Presidenti di sezione interna, esonerati dalle funzioni di relatore di singole cause e di estensore delle sentenze, a fronte di onerosi compiti sia organizzativi che di studio) – ovvero non più di 252 Magistrati addetti alla redazione delle pronunce nei due gradi di giudizio – costituiscono le “forze in campo” per lo smaltimento di un numero elevatissimo di questioni da trattare. Secondo gli ultimi dati disponibili – relativi al 2008 – sono stati presentati al Consiglio di Stato 11.840 appelli (compresi quelli della Regione Sicilia) e 5.787 richieste di parere; i Tribunali Amministrativi Regionali, a loro volta, hanno ricevuto 56.716 nuovi ricorsi. Benché dunque, come già ricordato, in quasi tutte le sedi giurisdizionali e consultive il numero delle pronunce superi quello dei nuovi affari introitati, con altissimo standard di produttività individuale, resta un carico arretrato di ben 30.000 appelli e 600.000 ricorsi, pendenti – rispettivamente – presso il Consiglio di stato e i Tribunali Amministrativi Regionali: quanto sopra, con riferimento ad un contenzioso che è tutto, indistintamente, contenzioso di legittimità, di livello pari a quello che – in materia civilistica – risulta affidato alle Corti di Appello ed alla Corte di Cassazione, con conseguente necessità di elaborazione ed enunciazione di principi giurisprudenziali di elevato profilo, in materie di rilevante interesse pubblico.

2 – Nel quadro, pertanto, di problematiche anche più ampie, gli stessi operatori del settore si sono interrogati sulle possibili modalità di un progetto di intervento straordinario per l’azzeramento dell’arretrato, ancora più necessario dopo l’accelerazione espressa, come già sopra ricordato, per ricorsi che attengano a determinate materie, con inevitabile ulteriore rallentamento del restante contenzioso (un rallentamento che non solo costituisce espressione di denegata giustizia, ma che è fonte anche di cospicui risarcimenti, imposti dall’ordinamento comunitario).
Di alcune idee per migliorare la situazione esistente si espongono, di seguito, le linee principali:

I) ISTITUZIONE DELLA FIGURA PROFESSIONALE DEL FUNZIONARIO ISTRUTTORE DEL FASCICOLO
Una vecchia – ma sempre attuale – proposta della maggiore associazione di categoria (ANMA) è stata quella dell’istituzione del funzionario istruttore, addetto alla predisposizione del fascicolo d’ufficio. Tale figura professionale venne discussa con le associazioni sindacali del personale amministrativo (in linea di massima favorevoli) e portata all’esame del Ministro della Funzione Pubblica, che era all’epoca il Ministro Frattini, anche quest’ultimo schieratosi a favore dell’iniziativa (nell’ambito però di un progetto di riforma più vasto, poi mai completato). Si tratterebbe, in sostanza, di istituire una figura professionale “ad hoc”, per un primo controllo e per il riordino del ponderoso – nonchè disordinato – materiale cartaceo, che ancora oggi costituisce il “fascicolo di causa”, in modo da mettere a disposizione di tutti i componenti del collegio giudicante (o quanto meno del Presidente e del relatore) una cartella ordinata, fornita di distinta allegati, con le indicazioni necessarie per il controllo preliminare di ricevibilità del gravame, nonché con segnalazione di eventuali documenti mancanti (in quanto atti impugnati, o direttamente richiamati nell’impugnativa); una elaborazione ottimale si avrebbe con l’aggiunta di copie degli atti normativi e dei precedenti giurisprudenziali, citati dalle parti costituite. Una simile elaborazione consentirebbe non solo un più agevole esame delle cause da parte dei Magistrati relatori – con possibile aumento di produttività – ma anche una più consapevole assegnazione delle cause ai relatori stessi in base a criteri oggettivi, un più agevole accorpamento di casi simili, una diminuzione delle istruttorie collegiali o comunque la predeterminazione dei fascicoli ancora da istruire, da inserire in ruolo appositamente a tale scopo; decisamente agevolato, inoltre, risulterebbe il cammino del previsto fascicolo elettronico, necessariamente da istituire sulla base di fascicoli d’ufficio, di cui siano già state determinate le caratteristiche.
Ove la crisi economica in atto – e la conseguenti carenze organizzative degli uffici giudiziari – non consentissero di adibire alle incombenze sopra indicate dei funzionari amministrativi, si potrebbe prendere in considerazione il reclutamento di “stagisti”(preferibilmente laureati in giurisprudenza, che stiano svolgendo la pratica forense o frequentino la scuola di preparazione per Avvocati e Magistrati), per i quali le mansioni sopra indicate potrebbero avere valore legale di formazione, completata – dopo la decisione sui ricorsi e sugli appelli – con una illustrazione ai medesimi stagisti, già istruttori del fascicolo, dei motivi delle decisioni più significative assunte: tale illustrazione potrebbe avere luogo, con la partecipazione dei Magistrati estensori delle decisioni, in apposite sessioni di studio, la cui frequenza potrebbe costituire titolo valido nei diversi percorsi professionali.

II) PIANO DI UDIENZE STRAORDINARIE DELLE SEZIONI GIURISDIZIONALI IN FUNZIONE DI SEZIONI STRALCIO
a) istituzione di un ufficio per lo smaltimento dell’arretrato presso il Segretariato Generale per il Consiglio di stato e i TT.AA.RR., in cui possano confluire i dati, raccolti nei termini di cui ai punti successivi;
b) individuazione di un referente presso ciascuna sezione del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi Regionali, che operi una ricognizione delle cause pendenti da più di cinque anni (tale referente potrebbe essere lo stesso Presidente della sezione, il consigliere anziano o altro Magistrato delegato, previo assenso del medesimo e comunque con turnazione annuale);
c) formazione di un calendario di udienze straordinarie, compatibile col calendario annuale già predisposto per la sezione;
d) inoltro del progetto di smaltimento – su base annuale – al Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa e all’apposito Ufficio presso il Segretariato;
e) istituzione di un Fondo gestito dal Consiglio di presidenza della Giustizia Amministrativa, per remunerare il lavoro straordinario richiesto per le udienze delle sezioni in funzione di sezioni-stralcio;
f)approvazione dei progetti finanziabili secondo le disponibilità del Fondo, da ripartire in base a criteri elaborati dallo stesso Consiglio di Presidenza;
g) istituzione di un albo di Magistrati e Avvocati dello Stato a riposo, dal quale possano essere tratti eventuali componenti aggiuntivi della sezione, per le udienze straordinarie in questione;
h) interpello, da parte del Consiglio di Presidenza, per raccogliere gli assensi dei Magistrati e – in carenza di sufficienti risposte positive di questi ultimi – degli altri iscritti all’albo, disponibili a far parte dei collegi giudicanti per le udienze oggetto dell’interpello stesso;
i) formazione dei collegi giudicanti per le singole udienze, con criteri che privilegino i Magistrati in servizio e quelli residenti nel luogo di trattazione delle cause; il Magistrato più anziano assumerà di volta in volta la presidenza con funzioni di Presidente aggiunto.
j) predisposizione, da parte dell’ufficio appositamente istituito presso il Segretariato, di una relazione annuale sui risultati raggiunti, relazione da trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri previa approvazione dell’Organo di autogoverno.
In considerazione del numero particolarmente esiguo di Magistrati Amministrativi, è agevole presumere che un investimento relativamente modesto, per l’istituzione del fondo incentivante, potrebbe costituire impulso di assoluto rilievo anche per il superamento della crisi finanziaria in atto, tenuto conto della peculiare natura del contenzioso rimesso alla giurisdizione del Giudice Amministrativo, non a caso definito il “Giudice dell’interesse pubblico in Economia”.

(pubblicato il 21.4.2009)

Note

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