La testata giornalistica on-line – in quanto “prodotto editoriale” – deve essere registrata nei tribunali e avere un direttore responsabile, un editore e uno stampatore. L’articolo 1 della legge 62/2001 (“Nuove norme sull’editoria e sui prodotti editoriali. Modifiche alla legge 5 agosto 1981 n. 416”) è al riguardo esplicito: “Per prodotto editoriale si intende il prodotto realizzato su supporto cartaceo, ivi compreso il libro, o su supporto informatico, destinato alla pubblicazione o, comunque, alla diffusione di informazioni presso il pubblico con ogni mezzo, anche elettronico, o attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva, con esclusione dei prodotti discografici o cinematografici”. Caratteristica del prodotto editoriale è quella di “essere diffuso al pubblico con periodicità regolare e (di essere) contraddistinto da una testata, costituente elemento identificativo del prodotto”.

Alla testata giornalistica elettronica (=prodotto editoriale), come vuole l’articolo 1 (3° comma) della legge 62/2001, si applicano gli articoli 2 e 5 della legge sulla stampa 47/1948. Queste norme significano che, sull’esempio di quanto accade oggi per i giornali e i periodici cartacei o per i tg e i giornaliradio, devono essere iscritti nell’apposito registro tenuto dai tribunali civili le testate telematiche, che hanno le stesse caratteristiche di quelle scritte o radiotelevisive, e che, quindi, hanno una periodicità regolare, un “logo” identificativo e che “diffondono presso il pubblico informazioni” legate all’attualità. Le testate (da registrare secondo lo schema della legge 47/1948) sono quelle quotidiane, settimanali, bisettimanali, quindicinali, mensili, bimestrali o semestrali caratterizzate (secondo l’insegnamento costante della Cassazione): a) dalla raccolta, dal commento e dall’elaborazione critica di notizie (attuali) destinate a formare oggetto di comunicazione interpersonale; b) dalla tempestività di informazione diretta a sollecitare i cittadini a prendere conoscenza e coscienza di tematiche meritevoli, per la loro novità, della dovuta attenzione e considerazione.

La registrazione delle testate on-line è un principio consacrato, per la prima volta, nell’articolo 153 della legge n. 388/2000 (Finanziaria per il 2001) e dal 7 marzo 2001 nell’articolo 1 (terzo comma) della legge 62. L’articolo 153 della legge 388 disciplina i giornali telematici espressione dei partiti e dei movimenti politici. Finora la registrazione dei giornali telematici era frutto di un’interpretazione dei giudici (si segnala in particolare l’ordinanza del presidente del Tribunale di Roma del 6 novembre 1997 per la testata InterLex).

La legge n. 47/1948 sulla stampa. In base all’articolo 2 della legge n. 47/1948 i giornali on-line, analogamente a quanto avviene oggi per gli stampati (quotidiani, periodici, agenzie di stampa), saranno tenuti a “mostrare” alcuni elementi identificativi quali il luogo e la data della pubblicazione; il nome e il domicilio dello stampatore; il nome del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile. L’articolo 5 stabilisce che “nessun giornale o periodico può essere pubblicato se non sia stato registrato presso la cancelleria del tribunale, nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi”. Il direttore responsabile deve essere iscritto negli elenchi dell’Albo tenuto dai Consigli dell’Ordine (norma legittima secondo la sentenza n. 98/1968 della Corte costituzionale). Il tribunale è quello nella cui circoscrizione la testata on-line ha la redazione. Lo stampatore è il provider, che “concede l’accesso alla rete, nonché lo spazio nel proprio server per la pubblicazione dei servizi informativi realizzati dal fornitore di informazioni” (Trib. Cuneo, 23 giugno 1997).

La legge 47 punisce la diffamazione, cioè l’offesa alla dignità e all’onore delle persone; la diffusione di immagini raccapriccianti e impressionanti; le pubblicazioni, che “corrompono” gli adolescenti e i fanciulli. Obbliga i direttori alla rettifica delle notizie inesatte e alla pubblicazione delle sentenze dei tribunali a tutela dei diritti dei cittadini. La legge 47/1948 è stata elaborata dall’Assemblea costituente appena dopo il varo della Carta fondamentale, che all’articolo 21 sancisce solennemente la libertà di manifestare il pensiero non solo “con la parola e lo scritto”, ma anche “con ogni altro mezzo di diffusione” (espressione lungimirante, che oggi abbraccia anche Internet).

La legge 223/1990 ( o “legge Mammì”) modello per i giornali della rete. L’articolo 10 della legge 223/1990 ha esteso alle emittenti televisive e radiofoniche l’obbligo di registrazione delle rispettive testate giornalistiche e quello della rettifica (articolo 8 della legge n. 47/1948). La legge 223 ha distinto, quindi, tra giornali televisivi e giornali radio da una parte e trasmissioni effettuate dalle reti delle singole emittenti, che non fanno capo a testate registrate. Solo sui primi grava l’obbligatorietà della registrazione. Conseguentemente nessuno può chiedere la registrazione di un portale on-line (ma solo della sezione, che “diffonde informazioni presso il pubblico” legate all’attualità, contraddistinta da una periodicità regolare e da una testata “costituente elemento identificativo del prodotto”). La ratio della norma è evidente. Il compito primario di un direttore responsabile è quello di impedire che “siano commessi delitti con il mezzo della stampa” (articolo 57 Cp) ed è anche quello di far rispettare le norme deontologiche della professione giornalistica (compreso il Codice di deontologia sulla privacy, che ha il rango di norma). Nelle redazioni devono essere applicate le clausole contrattuali (che hanno forza di legge con il Dpr 153/1961).

La registrazione nei tribunali utile per ottenere gli aiuti statali. L’articolo 16 (“Semplificazioni”) della legge 62/2001 dice: “I soggetti tenuti all’iscrizione al registro degli operatori di comunicazione, ai sensi dell’articolo 1 (comma 6, lettera a, numero 5) della legge 31 luglio 1997 n. 249, sono esentati dall’osservanza degli obblighi previsti dall’articolo 5 della legge 8 febbraio 1948 n. 47. L’iscrizione è condizione per l’inizio delle pubblicazioni”. Vannino Chiti, sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega per l’Editoria, commenta così la norma: “Anche i siti Internet che fanno professionalmente od esclusivamente informazione non saranno obbligati a registrazione alcuna. La legge non limita nessuno, ma semmai offre opportunità tutte nuove: estende infatti anche ai prodotti multimediali (e quindi pure ai siti Internet) la possibilità di chiedere sovvenzioni e contributi. Solo chi è interessato a queste forme di sostegno, avrà l’obbligo di registrarsi”. I giornali telematici dei partiti e dei movimenti politici, per ottenere i contributi statali, devono essere obbligatoriamente registrati presso i tribunali (articolo 153 della legge 388/2000).

Con l’articolo 16, in sostanza, si esentano i soggetti tenuti all’iscrizione al registro degli operatori di comunicazione (articolo 1 della legge n. 249 del 1997) dagli obblighi di iscrizione nei registri dei tribunali, mentre restano in piedi tutti gli altri articoli della legge sulla stampa (e soprattutto quello che richiede l’indicazione del direttore responsabile, dell’editore e dello stampatore nella gerenza). Siamo, però, di fronte a una norma che stride, e non poco, con l’ordinamento giuridico. La registrazione di cui all’articolo 5 della legge sulla stampa scatta in seguito a una valutazione, operata dal tribunale civile, dei requisiti formali della richiesta e comporta obblighi, responsabilità e doveri..

La legge 249/1997, che istituisce l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) e il registro degli operatori di comunicazione (non ancora attivo), non contiene alcuna previsione di questo tipo e, soprattutto, non attribuisce all’Autorità alcun potere di controllo dei requisiti di chi presenta la richiesta.

Al registro dell’Agcom si dovranno iscrivere le “imprese” editrici, secondo il dettato dell’articolo 1 (comma, 6, lettera a, n. 5) della legge 249/1997. I giornali di proprietà di persone fisiche si dovranno, invece, registrare presso i tribunali. Avremo così questa situazione:

a) testate di proprietà di imprese, iscritte nel registro dell’Autorità;

b) testate di proprietà di persone fisiche, iscritte nei registri dei tribunali.

Le testate registrate presso l’Agcom dovranno, comunque, rispettare in particolare l’articolo 2 della legge n. 47/1948 della stampa (articolo 2 richiamato dall’articolo 1, terzo comma, della legge n. 62/2001) secondo il quale “ogni stampato deve indicare il luogo e l’anno della pubblicazione, nonché il nome e il domicilio dello stampatore e, se esiste, dell’editore. I giornali, le pubblicazioni delle agenzie d’informazioni e periodici di qualsiasi altro genere devono recare la indicazione: del luogo e della data della pubblicazione; del nome e del domicilio dello stampatore; del nome del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile. All’identità delle indicazioni, obbligatorie e non obbligatorie, che contrassegnano gli stampati, deve corrispondere identità di contenuto in tutti gli esemplari”.

L’articolo 16 della legge 62/2001 (“I soggetti tenuti all’iscrizione al registro degli operatori di comunicazione, ai sensi dell’articolo 1, – comma 6, lettera a, numero 5 -, della legge 31 luglio 1997 n. 249, sono esentati dall’osservanza degli obblighi previsti dall’articolo 5 della legge 8 febbraio 1948 n. 47”) è ricco di contraddizioni numerose ed eclatanti. Nel registro degli operatori di comunicazione figureranno “le imprese di produzione e distribuzione dei programmi radiofonici e televisivi, nonché le imprese editrici di giornali quotidiani, di periodici o riviste e le agenzie di stampa di carattere nazionale, nonché le imprese fornitrici di servizi telematici e di telecomunicazioni ivi compresa l’editoria elettronica e digitale”. La norma significa che nel registro verranno annotati i nomi degli editori (Rai, Rcs, Il Sole 24 Ore SpA, Class, Mondadori, Rusconi, Poligrafici, etc), ma non quelli delle testate giornalistiche, che fanno capo ai singoli editori. Nel registro dell’Agcom non figureranno inoltre il nome e il cognome del direttore responsabile. L’articolo 57 del Cp vuole che si conosca il nome del direttore responsabile, il quale “deve impedire che con il mezzo della stampa si commettano delitti”. Il nome del direttore responsabile va annotato, comunque, non solo nella gerenza ma anche da qualche altra parte anche ai fini delle responsabilità penali e civili presenti e future. La “qualche altra parte” è per ora il tribunale civile anche per non violare il principio dell’uguaglianza di trattamento rispetto ai giornali telematici dei partiti e dei movimenti politici (articolo 153 della legge 388/2000). L’articolo 16 stabilisce un principio lacunoso, che difficilmente potrà essere rispettato, visto che ai giornali registrati solo presso l’Agcom si applicano, comunque, tutti gli articoli della legge sulla stampa (tranne appunto il 5). Lo stesso Chiti è incorso in una grave distrazione. I giornali fanno ricorso ai benefici delle spedizioni postali agevolate per far recapitare le copie agli abbonati. La normativa vuole che per godere di tali benefici le testate siano registrate nei tribunali. I giornali chiedono gli sconti telefonici (sconti vitali per i giornali telematici); i giornali quindi dovranno essere registrati nei tribunali per ottenere simili vantaggi. Chiti, quindi, fa finta di ignorare che i giornali hanno bisogno degli aiuti pubblici e che conseguentemente tutti provvederanno a registrarsi nei tribunali. Quale editore, quando vara nuovi progetti, potrà rinunciare a priori ai crediti d’imposta e ai crediti agevolati della legge 62/2001?

La questione dell’articolo 21 della Costituzione risolto con la sentenza n. 2/1971 della Corte costituzionale.

E’ sbagliato scrivere che è in corso una campagna, “che tende a mettere sotto il controllo della corporazione dei giornalisti tutta l’informazione on line”. Nessuno comprende perché il mondo on-line voglia sottrarsi al rispetto delle regole approvate dal Parlamento repubblicano (legge sulla stampa e legge sulla professione giornalistica). Regole, che vincolano anche i giornali politici e i giornali telematici dei partiti tenuti, come già riferito, alla registrazione presso i tribunali (articolo 153 della legge n. 388/2000 o “legge finanziaria per il 2001”).

Da taluni è stato sollevato il problema dell’articolo 21 della Costituzione, che assicura a tutti i cittadini il diritto di manifestare liberamente il pensiero con la parola, lo scritto “e ogni altro mezzo di diffusione”. Esisterebbe, quindi, secondo alcuni esponenti del mondo web, una illimitata libertà, “in sintonia con lo spirito dell’articolo 21 della Costituzione”, che esclude dagli obblighi della legge n. 47/1948 “tutta” l’informazione telematica..

Questa suggestiva argomentazione nasconde un problema vecchio, che addirittura risale ai primissimi anni 70 e che è stato risolto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 2/1971. Allora il pretore di Catania sollevò una questione molto delicata, che riguardava i giornali politici, che, comunque, devono avere (accanto a un direttore responsabile non giornalista ma iscritto provvisoriamente all’Albo) un vicedirettore responsabile pubblicista o professionista (articolo 47 della legge n. 69/63). La sentenza supera il problema dell’articolo 21 in maniera razionale anche per quanto riguarda “una determinata categoria di periodici”, più precisamente di quei periodici che il pretore definisce “a carattere ideologico” e che sono editi e diretti dalla stessa persona. La sentenza, infine, apre uno spiraglio sulla “stampa”, senza registrazione, di numeri unici o di stampati singoli.

Si legge nella motivazione della interessante sentenza: “1. – Ai sensi del terzo comma dell’art. 47 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 – nel testo quale risulta a seguito della dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale pronunciata da questa Corte con sentenza n. 98 del 1968 (che riconosce i pubblicisti anche come direttori responsabili di quotidiani, ndr) -, la legittimità dell’affidamento della direzione di un giornale che sia organo di partiti o movimenti politici o di movimenti sindacali a persona non iscritta nell’albo dei giornalisti e l’iscrizione provvisoria del direttore nell’albo stesso vengono subordinate alla contemporanea nomina a vice direttore responsabile di un giornalista iscritto nell’elenco dei professionisti o dei pubblicisti.

Questa disposizione, come risulta dalla complessa motivazione dell’ordinanza di rimessione, viene denunziata dal pretore di Catania, in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione, non nella sua interezza, ma solo nella parte in cui essa si riferisce ad “una determinata categoria di periodici”: più precisamente a quei periodici che il pretore definisce “a carattere ideologico” e che siano editi e diretti dalla stessa persona. Proprio in relazione a siffatta categoria verrebbero meno, ad avviso dei giudice a quo, quelle ragioni di giustificazione della legge che la Corte mise in luce nelle sentenze nn. 11 e 98 del 1968, sicché l’onere che la disposizione impugnata impone a chi voglia dar vita ad un periodico del tipo descritto si risolverebbe in una illegittima menomazione dei diritto di manifestare il proprio pensiero a mezzo della stampa (art. 21 Cost.) ed in una violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.): di quest’ultimo, si precisa, sotto il profilo della discriminazione, che a causa del peso economico di quell’onere si determinerebbe fra i soggetti, secondo che questi siano abbienti o non abbienti.

2. – Partendo dai principi enunciati dalla Corte nelle due precedenti decisioni – e che non vengono rimessi in discussione dall’attuale ordinanza, tutta motivata sulla peculiarità del particolare tipo di periodico in relazione al quale la questione viene proposta e delimitata – si deve escludere che la disposizione in esame comprometta la libertà riconosciuta e garantita dall’art. 21 della Costituzione.

Giova ricordare che nella sentenza n. 98 del 1968, in sede di valutazione della legittimità dell’obbligo di nominare il direttore ed il vice direttore responsabile dei comuni quotidiani e periodici fra gli iscritti nell’albo, la Corte affermò che la funzione dell’Ordine, già nella precedente decisione n. 11 riconosciuta positivamente apprezzabile proprio sul piano dell’art. 21 della Costituzione, sarebbe frustrata ove i poteri direttivi di un giornale potessero essere affidati ad un soggetto non iscritto in uno degli elenchi dei pubblicisti o dei professionisti. Ed è di particolare importanza che la questione, allora concernente l’art. 46 della legge, venne esaminata non solo con riferimento alla libertà del giornalista, ma anche sotto il diverso profilo della “libertà di chi voglia dar vita ad un giornale”.

Le stesse ragioni non possono non valere per l’art. 47 della legge – che stabilisce un regime di favore per una particolare categoria di giornali – e, più specificamente, per il caso ora prospettato dal pretore di Catania.

Deve esser tenuto presente, anzitutto, che l’obbligo della registrazione e la preventiva nomina di un vice direttore responsabile riguardano esclusivamente i giornali quotidiani o periodici (L. 8 febbraio 1948, n. 47), sicché la legge non pone ostacolo alcuno a che il soggetto manifesti il proprio pensiero con singoli stampati o con numeri unici. Ché se, invece, l’interessato voglia dar vita ad un vero e proprio periodico, non è dato di vedere perché questo, a causa di particolari caratteristiche, possa sottrarsi ad una disciplina che è stata riconosciuta costituzionalmente valida per ogni tipo di giornale. Essendo del tutto evidente che, ai fini che qui interessano, nessun rilievo possono avere il cosiddetto contenuto ideologico del periodico e la finalità “di denuncia e di critica” che il soggetto si propone di perseguire, tutto si riduce a vedere se quando editore e direttore di uno dei giornali considerati dall’art. 47 si identificano nella stessa persona vengano a mancare quelle giustificazioni costituzionali che la Corte individuò nella precedente occasione. Ma a siffatto quesito deve darsi risposta negativa sulla base della considerazione che l’esigenza della vigilanza dell’Ordine sussiste anche quando l’editore assuma la direzione del giornale e, trattandosi di periodico di partito o movimento politico o sindacale, acquisti perciò titolo all’iscrizione provvisoria nell’albo: essendo in questo caso la responsabilità sua limitata agli obblighi imposti dalle leggi civili e penali (art. 47, ultimo comma), occorre che egli sia affiancato da un giornalista che, iscritto nell’elenco dei professionisti o dei pubblicisti, risponda disciplinarmente “per eventuali comportamenti lesivi della dignità sua e dei giornalisti che da lui dipendono” (sent. n. 98 del 1968). Peraltro la concentrazione nelle stesse mani del potere editoriale e del potere di direzione non vale ad escludere, certo, la necessità della vigilanza dell’Ordine, che non è predisposta, come mostra di ritenere il giudice a quo, a tutela della sola libertà dei singoli giornalisti, ma è strumento, sia pur mediato, di garanzia dell’interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall’art. 21 della Costituzione.

3. – La questione è infondata anche in riferimento all’art. 3 della Costituzione.

Conformemente ai principi desumibili dai precedenti giurisprudenziali di questa Corte, le norme che per lo svolgimento di determinate attività impongano oneri (direttamente o, come nel caso in esame, indirettamente) patrimoniali e che, nella loro applicazione, inevitabilmente comportano un peso maggiore o minore secondo le capacità economiche dei singoli soggetti, sono costituzionalmente illegittime, ove incidano sull’esercizio di diritti costituzionalmente protetti, solo allorché esse non siano rivolte alla tutela di interessi rilevanti sui piano costituzionale (tale, ad es., era il caso della c.d. cautio pro expensis, dichiarata illegittima con sent. n. 67 del 1960). Ora, nella specie, le ragioni che giustificano la disposizione in riferimento all’art. 21 della Costituzione dimostrano che l’obbligo di nominare un vice direttore responsabile fra gli iscritti nell’albo – e la cui osservanza può, certo, comportare un aggravio di spese – è strumento di salvaguardia di un interesse generale a rilievo costituzionale: di tal che la legge, imponendolo a chiunque voglia dar vita ad un giornale, non può essere considerata fonte di discriminazioni non consentite dall’art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 47, terzo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69, sull'”ordinamento della professione di giornalista”, sollevata dall’ordinanza indicata in epigrafe in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione”.

I principi affermati dalla sentenza valgono anche per la stampa on-line. La Corte spiega in maniera ineccepibile il ruolo del direttore e dei Consigli dell’Ordine. La Corte risponde anche sul tema attuale dell’. Un direttore responsabile è utile, perché lo stesso è tenuto a rispettare e a far rispettare le regole etiche della professione. Quando cadono queste regole, si scivola, come i fatti insegnano, nel campo delle violazioni penali.

L’Ordine, ente pubblico, ha la specifica competenza della tenuta dell’albo e dei giudizi disciplinari. Tali funzioni sono assegnate a tutela non degli interessi della categoria professionale ma della collettività nei confronti dei professionisti: questo principio è fissato nella sentenza n. 254/1999 del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana (magistratura equiparata al Consiglio di Stato). Molti sostengono, invece, che “gli Ordini hanno la finalità di tutelare (solo) gli interessi della categoria”. Ma non è così. Secondo il Consiglio della Giustizia amministrativa della regione siciliana, gli Ordini devono tutelare gli interessi dei clienti dei professionisti. “Le specifiche competenze della tenuta dell’albo, dei giudizi disciplinari, della redazione e della proposta della tariffa professionale nonché della liquidazione dei compensi — scrive il Cgars – sono assegnate dalla legge agli Ordini essenzialmente per la tutela della collettività nei confronti degli esercenti la professione, la quale solo giustifica l’obbligo dell’appartenenza all’Ordine, e non già per una tutela degli interessi della categoria professionale che farebbe degli Ordini un’abnorme figura d’associazione obbligatoria, munita di potestà pubblica, per la difesa di interessi privati settoriali”. Un concetto, questo, che prefigura un ruolo moderno degli Ordini non più intesi come corporazione ma come enti che concorrono ad attuare valori e finalità propri della Costituzione repubblicana. La sentenza del Consiglio della giustizia amministrativa della regione siciliana si salda con la sentenza 2/1971 della Corte costituzionale: “La vigilanza dell’Ordine non è predisposta a tutela della sola libertà dei singoli giornalisti, ma è strumento, sia pur mediato, di garanzia dell’interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall’articolo 21 della Costituzione”.

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(Il Sole 24 Ore, giovedì 22 luglio 1999 – Norme e tributi)

MILANO — Finirà alla Corte costituzionale il problema antico della motivazione dei giudizi sugli elaborati dei candidati all’esame di abilitazione all’esercizio delle professioni intellettuali. La motivazione è prevista dall’articolo 3 della legge n. 241/90 sulla trasparenza, ma viene espressa costantemente con un voto numerico dalle Commissioni esaminatrici. Finiranno alla Consulta, inoltre, anche le norme che consentono agli esponenti di un Ordine di essere in maggioranza nelle Commissioni esaminatrici.

È questo il succo di un’ordinanza con cui la terza sezione del Tar Lombardia (presidente Francesco Mariuzzo) «ha respinto la domanda incidentale di sospensione del giudizio di non ammissione alla prova orale degli esami di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato» presentata da uno dei 1.700 (su 2.100) candidati bocciati dalla Commissione ’98-99 per l’esame di avvocato in attività presso la Corte d’Appello di Milano. È una svolta nel braccio di ferro in corso tra la Commissione e l’Associazione che raggruppa i praticanti avvocati: braccio di ferro sfociato in un esposto al Guardasigilli che chiede l’annullamento delle prove scritte svoltesi nel dicembre ’98. E la sentenza della Consulta avrà effetti sugli esami di abilitazione di tutte le professioni intellettuali.

Giudizi sotto esame. Il Tar Lombardia ha tenuto conto «che ancora di recente il Consiglio di Stato ha ribadito il proprio consolidato orientamento secondo cui in sede di valutazione delle prove concorsuali e d’esame il giudizio espresso in forma esclusivamente numerica non contrasta con l’articolo 3 della legge n. 241/1990». Secondo i giudici amministrativi milanesi, «a fronte di tale posizione si profilano dubbi di legittimità costituzionale che non possono essere adeguatamente affrontati se non in sede di merito, previa sollecita fissazione della relativa udienza di trattazione». Sono tre le ordinanze univoche sottoscritte il 15 luglio del Tar Lombardia, ma si ritiene che anche il 29 luglio il tribunale ribadirà l’identico orientamento, affrontando un’altra trentina di casi.

La motivazione del ricorso alla Consulta è attesa dopo l’udienza di merito prevista per l’11 novembre prossimo. Il Tar dovrebbe eccepire l’incostituzionalità dell’uso distorto che il Consiglio di Stato — in contrasto con molti Tar, non solo quelli di Milano e Brescia — fa dell’articolo 3 della legge n. 241/90. Questo uso distorto, avallando il comportamento (ritenuto contra legem) delle Commissioni esaminatrici, determinerebbe la violazione dell’articolo 97 della Costituzione, che impone ai «pubblici uffici» (le Commissioni esaminatrici) di rispettare i principi dell’imparzialità e del buon andamento del l’amministrazione. Conseguentemente, sarebbero violati altri articoli centrali della Costituzione: 3 (uguaglianza di trattamento); 4 (diritto al lavoro, in questo caso “professionale”); 24 (diritto alla difesa) e 113 (ammissibilità della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione).

Il Tar Lombardia prende quindi le distanze da una recente sentenza (538/99) della Quarta sezione del Consiglio di Stato, che ha stabilito, in contrasto con il Tar Lombardia, che il voto numerico “soddisfa” l’obbligo di motivazione e che la valutazione è affidabile anche se la Commissione esaminatrice dedica tre minuti alla lettura di ogni compito, periodo di tempo «che non appare incongruo». Chi è critico verso la sentenza del Consiglio di Stato osserva che i supremi giudici amministrativi hanno trascurato ancora una volta la sostanza dell’articolo 3 della legge n. 241/90. I numeri rendono indecifrabile il ragionamento che ha portato una Commissione a bocciare o a promuovere. Il Consiglio di Stato, inoltre, si sarebbe contraddetto rispetto ad alcune sue sentenze anche recenti. In particolare:

«Il difetto di motivazione dell’atto amministrativo impedisce di comprendere in base a quali dati specifici sia stata operata la scelta della pubblica amministrazione, nonché di verificarne il percorso logico seguito nell’applicare i criteri generali nel caso concreto, così contestando di fatto una determinazione assolutamente discrezionale e non controllabile e violando non solo l’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi, indicando, ai sensi dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che li hanno determinati in relazione alle risultanze dell’istruttoria, ma anche i principi di imparzialità e buon andamento, di cui all’art. 97 Cost.» (Sez. IV, 4 settembre 1996 n. 1009);

«I provvedimenti amministrativi, ed in particolare quelli che incidono negativamente sulle situazioni soggettive, debbono contenere una chiara e congrua indicazione dell’iter logico seguito per la loro adozione, allo scopo di far conoscere al terzo interessato il ragionamento seguito dando certezza dei motivi della scelta soluzione» (Sez. IV, 29 gennaio 1998 n. 102).

In campo le Camere. Molti mettono l’accento sulla nuova sensibilità — specialmente dopo la “mattanza” milanese di aspiranti architetti e avvocati — maturata a proposito degli esami di Stato, giudicati anacronistici e anche una “barriera” all’accesso alle professioni. Il problema della motivazione è stato portato in questi giorni all’attenzione di Montecitorio (con un progetto di legge di Giuliano Pisapia, Prc) e di Palazzo Madama (con un Ddl di Antonio Duva, Ds). L’obiettivo dei due parlamentari milanesi è inserire il “nuovo” articolo 3 nella Finanziaria per il 2000. La norma proposta da Pisapia e Duva contiene un esplicito riferimento all’esame di abilitazione all’esercizio professionale e sancisce il principio secondo cui la motivazione non può consistere in una valutazione esclusivamente numerica.

Commissioni chiuse. Nel mirino del Tar Lombardia si trova anche la composizione delle Commissioni esaminatrici. Le norme in vigore — consentendo di fatto una maggioranza di avvocati — si scontrerebbero con l’articolo 97 della Costituzione che vuole l’azione dei pubblici uffici improntata al principio dell’imparzialità. Questa posizione del Tar Lombardia è allineata a quella dell’Antitrust. Gli esponenti di un Ordine non garantirebbero, secondo il Tar, imparzialità e uguaglianza dei giudizi. La Consulta si è già pronunciata sulle commissioni per i concorsi negli enti locali, stabilendo che gli esperti (esterni alle amministrazioni) debbano essere in maggioranza.

Franco Abruzzo

Note

(Il Sole 24 Ore, giovedì 22 luglio 1999 – Norme e tributi)

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Il Sole 24 Ore, 28 aprile 2000 – Norme e tributi)

ROMA Le sezioni unite civili della Cassazione, con la sentenza n. 40/2000, hanno accolto un principio affermato dalla V e dalla VI sezione del Consiglio di Stato: «I soggetti privati che si aggiudicano gare di appalto di opere pubbliche — ove presentino le caratteristiche richieste dalla disciplina comunitaria — sono pubbliche amministrazioni». Pertanto (con l’articolo 33, comma 2, del Dlgs n. 80/1998) viene devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ogni controversia in materia di pubblici servizi ed, in particolare quelle «aventi ad oggetto le procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori (…) svolte da soggetti comunque tenuti all’applicazione delle norme comunitarie o della normativa nazionale o regionale» (legge quadro n. 109/1994 nonché legge n. 415/1998). Il legislatore del 1998 ha inteso così attribuire ad un unico giudice la cognizione di tutte le controversie insorte in una determinata materia, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del soggetto coinvolto, purché tenuto all’osservanza della normativa comunitaria.

I fatti. L’impresa Rizzo partecipa nel novembre 1998 alla licitazione privata indetta presso l’Arcidiocesi di Messina per l’appalto dei lavori di ordinaria e straordinaria manutenzione finalizzati al restauro conservativo della Cattedrale di Messina per un importo a base d’asta di due miliardi e 596 milioni, lavori che rientravano tra quelli previsti nel Piano del Giubileo e finanziati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri. L’impresa Rizzo offre un ribasso pari al 21,2717%, ma, poiché la media sulla quale calcolare la convenienza delle offerte era stata fissata a 22,5146%, risulta aggiudicataria dell’appalto l’impresa Puglisi (con un ribasso pari al 22,2500%). Emerge, però, che sia l’impresa aggiudicataria, sia altre imprese, erano state ammesse alla gara senza avere corredato la loro offerta con uno dei certificati richiesti a pena di esclusione dal bando di gara, ossia il certificato generale del Casellario giudiziale. Qualora la stazione appaltante (l’Arcidiocesi di Messina) avesse legittimamente provveduto all’esclusione delle imprese , la media delle offerte (valide) sarebbe stata pari a 21,8817%, con la conseguenza che l’offerta della impresa Rizzo, pari a 21,2717%, si sarebbe qualificata come la più conveniente e, quindi, sarebbe risultata vittoriosa.

L’impresa Rizzo propone successivamente ricorso al Tar Sicilia (sezione staccata di Catania), chiedendo, previa sospensiva, l’annullamento dei provvedimenti di ammissione alla gara nonché di aggiudicazione dell’appalto. Nel giudizio si costituisce l’Arcidiocesi di Messina, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario nonché affermando che, essendo un ente ecclesiastico, non poteva rientrare in alcun modo nella nozione di «ente pubblico istituzionale», dal quale soltanto possono provenire atti amministrativi autoritativi, suscettibili di determinare lesione di interessi legittimi.

La sentenza della Cassazione. La sentenza (pubblicata sul sito www.giust.it) respinge radicalmente le argomentazioni dell’Arcidiocesi (sorrette da precedenti sentenze della stessa Cassazione) e accoglie l’orientamento del Consiglio di Stato, espresso con particolare efficacia nella decisione della V sezione 20 dicembre 1996 n. 1577 e ribadito il 28 ottobre 1998 dalla VI sezione, con l’affermazione che i soggetti privati che si aggiudicano gare d’appalto di opere pubbliche — ove presentino le caratteristiche richieste dalla disciplina comunitaria e dalla legislazione interna di adeguamento, limitatamente agli atti della serie procedimentale di evidenza pubblica — sono pubbliche amministrazioni in senso soggettivo, come tali deputate all’esercizio di potestà pubbliche capaci di sortire un effetto di affievolimento nei confronti delle posizioni dei partecipanti alla gara. Rientrano, pertanto, nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti di una gara indetta da una società per azioni a partecipazione pubblica per l’aggiudicazione di lavori di costruzione secondo il sistema della licitazione privata.

La Cassazione, tirando i fili del discorso, conclude dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo (correttamente adito dall’impresa Rizzo), pur essendo l’Arcidiocesi di Messina un ente ecclesiastico estraneo alla pubblica amministrazione, ma trattandosi di gara bandita per l’appalto di lavori pubblici con assoggettamento alle regole fissate dalla normativa comunitaria.

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(Il Sole 24 Ore, 28 aprile 2000 – Norme e tributi)

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(Il Sole 24 Ore, 21 marzo 2000 – norme e tributi)

MILANO La Consulta è chiamata dalla terza sezione del Tar Lombardia a sciogliere i nodi che aggrovigliano la funzione del Consiglio di Stato, che da una parte è consulente giuridico-amministrativo del Governo e, dall’altra, è giudice di secondo grado rispetto ai Tar. La questione, sollevata con l’ordinanza 30/2000, gira attorno ai casi in cui il Consiglio, «per l’esame degli affari sui quali è richiesto il suo parere», delibera in «adunanza generale». L’adunanza generale è, infatti, legittimata a rendere un’interpretazione potenzialmente vincolante, deliberando essa con la partecipazione di tutti i componenti delle sezioni consultive e di quelle giurisdizionali.

A questo punto, adottata una decisione di indirizzo, i consiglieri delle sezioni giurisdizionali sono soggetti alla decisione medesima. La funzione consultiva (articolo 100 della Costituzione) in sintesi “oscura” due diritti costituzionali, sanciti negli articoli 24 (diritto alla difesa) e 113 (la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione).

Nel parere 9 novembre 1995, n. 120, l’adunanza generale ha ritenuto opportuna la modifica dell’articolo 12 (comma 1) del Dpr 487/94 in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel senso che i criteri di valutazione nei concorsi devono essere stabiliti al fine di “assegnare” e non di “motivare” i punteggi attribuiti ai candidati, «essendo la graduazione numerica un modo di differenziare le valutazioni». Da quel momento il Consiglio di Stato è stato coerente, uniformandosi al “parere”. L’ordinanza della terza sezione del Tar Lombardia (scritta dal presidente Francesco Mariuzzo) solleva questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge 241/90, il quale prevede un obbligo di motivazione per tutti gli atti amministrativi, nella parte in cui — secondo l’interpretazione datane dal Consiglio di Stato — non si applicherebbe alla valutazione delle prove scritte previste per concorsi pubblici e in particolare a quelle per l’accesso alla professione di avvocato, essendo stato ritenuto sufficiente che la valutazione delle prove sia espressa solo con coefficienti numerici.

L’interpretazione del Consiglio di Stato sembra in conflitto, secondo il Tar Lombardia:

a) con l’articolo 3 della Costituzione, perché non appare ragionevole una disposizione inserita nella legge generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il principio dell’obbligo di motivazione, tra l’altro facendo specifico riferimento a «lo svolgimento dei pubblici concorsi», ne esclude l’applicazione a categorie di atti rispetto ai quali l’esigenza dei destinatari di conoscere, attraverso un’idonea motivazione, le ragioni della loro adozione non è diversa, né minore di quella dei soggetti interessati agli altri atti amministrativi, se del caso egualmente esprimenti valutazioni di natura tecnica, sicuramente vincolati all’osservanza della norma;

b) con gli articoli 24 e 113 della Costituzione, perché la non soggezione all’obbligo di motivazione dei giudizi d’esame, traducendosi nell’impossibilità per il candidato bocciato di conoscere e controllare le ragioni del giudizio negativo, interdice ogni tutela nella già assai limitata sede della giurisdizione di legittimità, in cui al giudice amministrativo è consentito il solo riscontro dell’iter logico delle valutazioni di merito compiute dalle commissioni; quando, al contrario, anche tale limitato sindacato viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto, la tutela consentita dall’ordinamento si riduce al solo riscontro di profili estrinseci e formali;

c) con l’articolo 97 della Costituzione perché la sottrazione di una categoria di atti all’obbligo di motivazione appare confliggente sia con il principio di imparzialità, sia con il principio di buon andamento dell’amministrazione, che in un ordinamento modernamente democratico si traduce anche nella piena trasparenza dell’azione amministrativa.

Dopo l’emissione del parere dell’adunanza generale, tutte le successive decisioni delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato violano l’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (recepita nel nostro ordinamento con la legge 848/55). L’articolo 6 garantisce ai cittadini europei il diritto all’«equo processo» davanti a un «tribunale imparziale e indipendente».

L’imparzialità e l’indipendenza sono da escludere, lascia capire tra le righe il Tar Lombardia, avendo i consiglieri di Stato già espresso un parere al Governo sull’argomento ed essendo loro interdetto (dall’articolo 51 Cpc) di pronunciarsi come giudici. La Corte europea dei diritti dell’uomo (nella sentenza Procola contro Lussemburgo citata nell’ordinanza del Tar Lombardia) si è già pronunciata su una vicenda simile nella sostanza a quella dell’ordinanza del Tar Lombardia, scrivendo che i consiglieri di Stato del Granducato non possono essere nel contempo consulenti del Governo e giudici. Con questa ordinanza, il Tar Lombardia spezza una lancia — ed è la prima volta in Italia — a favore di quanti sostengono che le regole del «giusto processo» hanno valore e peso anche nel campo amministrativo.

Franco Abruzzo

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(Il Sole 24 Ore, 21 marzo 2000 – norme e tributi)

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(Il Sole 24 Ore, 24 novembre 1999 – Norme e tributi)

MILANO — Sul terreno del funzionamento della giustizia, il confronto tra Italia e Germania e tra Italia e Francia è difficile e perdente (per noi). Il Parlamento italiano ha appena approvato l’inserimento del principio del «giusto processo», mentre dal prossimo 2 gennaio scomparirà la figura del pretore (penale) lasciando via libera al giudice unico di primo grado.

Eppure questa riforma non convince, perché non è accompagnata da un potenziamento cospicuo di uomini e mezzi. Il sito web del ministero di Giustizia (www.giustizia.it) avverte che i magistrati in servizio quest’anno sono 10.221 contro gli 8.678 del 1997 e gli 8.682 del 1998. Il rafforzamento è legato soprattutto agli ingressi di giudici di pace e goa (giudici ordinari aggregati). La giustizia peserà sul bilancio dello Stato per l’1,40% (1,38% nel 1998 e 1,34% nel 1997).

Il calendario delle prove scritte del concorso a 350 posti di uditori giudiziari, indetto il 9 dicembre 1998, è stato annunciato dalla «Gazzetta Ufficiale» del 15 dicembre. Francesco Mariuzzo, presidente della III sezione del Tar Lombardia, come presidente dell’Associazione magistrati amministrativi di tre Paesi europei (Italia, Francia e Germania) ha una visione «comunitaria» dei problemi del funzionamento della macchina giudiziaria. Il più recente confronto nell’ambito dell’associazione si è svolto in ottobre: «La Germania federale — dice Mariuzzo — schiera 24mila giudici e 5mila Pm. È vero che la magistratura ordinaria tedesca si occupa anche di giustizia tributaria e di giustizia amministrativa, ma va detto che l’Italia ha appena 10.221 magistrati ordinari (di cui poco più di 3mila esercitano le funzioni di Pm), mentre 7mila formano le strutture giudicanti. La comparazione esige che ai 10.221 magistrati ordinari si aggiungano i 380 magistrati amministrativi in servizio e i 7mila magistrati tributari, ma questi ultimi sono magistrati part-time, nel senso che non lavorano a tempo pieno e non formano un corpo specializzato all’infuori dei presidenti che indossano per professione la toga. Io, ad esempio, presiedo quattro udienze al mese nelle commissioni tributarie di Brescia. È grave che il nostro Paese non abbia un corpo di magistrati togati che si occupino di giustizia tributaria a tempo pieno. Il confronto con la Germania su questo punto non regge».

«Nella Repubblica federale di Germania — continua Mariuzzo — ben 2.600 giudici si occupano di giustizia amministrativa, mentre in Francia i magistrati amministrativi sono 900. In Italia, come ho riferito, siamo in 380. È il caso di fare un paragone tra Milano e Nizza. Il Tar Lombardia ha tre sezioni con 16 giudici, Nizza ha sette sezioni con 25 giudici. Eppure stiamo parlando di una grande metropoli industriale e di una ridente città di mare».

In Francia una lite giudiziaria in sede civile viene risolta in 18-24 mesi, mentre in Germania addirittura in 12 mesi. I tempi della giustizia italiana sono molto diversi. La durata media dei procedimenti civili, infatti, è di 1.368 giorni nei tribunali; di 1.144 giorni nelle Corti d’Appello; di 798 giorni nelle Preture (che hanno concluso la loro attività secolare il 1° giugno ’99); di 241 giorni davanti al giudice di pace. «Per quanto riguarda i Tar — ammette Mariuzzo — non esistono medie certe della durata dei ricorsi. In sostanza i Tar decidono con le sospensive. Quella dei Tar è una giustizia cautelare, una giustizia probabile».

È stato calcolato, in ogni modo, che l’attesa media per una sentenza è di 16 anni e 10 mesi. L’arretrato dei 20 Tar (che sono 29 con le sezione distaccate) è fatto di 900mila ricorsi pendenti. Ogni anno vengono presentati 50mila ricorsi e ne vengono smaltiti 25mila. Occorrono 20, forse 30 anni, per azzerare la montagna dei ricorsi in sospeso. Su un organico di 310 giudici, i Tar ne hanno in forza, come detto, soltanto 290. Dei 90 magistrati del Consiglio di Stato, solo 50 sono addetti alle funzioni giurisdizionali, mentre gli altri 40 svolgono funzioni consultive. Governo e Parlamento non trovano i fondi necessari per portare la pianta organica dei Tar a 370 magistrati.

È avvertita l’esigenza, sull’esempio di Francia e Germania, di strutturare la giustizia amministrativa su tre livelli come quella ordinaria (due giudizi di merito e uno di legittimità), mentre oggi in Italia i livelli sono due (Tar in primo grado e Consiglio di Stato in appello). «È un problema ormai maturo, che richiede investimenti», aggiunge Mariuzzo. Le tre magistrature (ordinaria, amministrativa e tributaria), quindi, arrancano. Non riescono a tenere il passo con le esigenze e i bisogni di una società complessa, industrializzata, che avrebbe bisogno di una magistratura capace di decidere in tempi ragionevoli. «Non sorprendono — commenta Mariuzzo — le condanne dell’Italia, per i ritardi processuali, davanti alla Corte dei diritti umani di Strasburgo. Sarà sempre peggio per le casse dello Stato».

«Anche le vicende di Strasburgo — conclude Mariuzzo — dovrebbero convincere Governo e Parlamento ad affrontare radicalmente il nodo dell’organizzazione giudiziaria. Non basta varare leggi costituzionalmente corrette. La Giustizia ha bisogno di uomini e donne, di funzionari e mezzi adeguati per rispondere alle richieste dei cittadini, delle amministrazioni pubbliche e delle imprese».

Franco Abruzzo

Note

Il Sole 24 Ore, 24 novembre 1999 – Norme e tributi)

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