(notazioni a margine di Cons. Stato, sez. I, parere 17 ottobre 2001, n. 885).

1. La ben nota questione posta dall’abrogazione della norma che fondava la potestà sanzionatoria degli Enti Locali è stata finalmente affrontata nella sede adeguata.

Il Consiglio di Stato in sede consultiva ha chiaramente affermato che occorre una norma di legge statale al fine di ripristinare la autonoma potestà sanzionatoria amministrativa degli Enti Locali, che come noto è venuta meno a seguito della abrogazione dell’art.106 del testo unico legge comunale e provinciale n.383 del 3.3.1934.

Per bene comprendere la vicenda occorre procedere con ordine.

2. L’art.106 TULCP prevedeva che in assenza di diversa disposizione di legge, le “contravvenzioni” ai regolamenti comunali e provinciali ed alle ordinanze erano punite con una sanzione amministrativa fino a lire uno milione.

La norma in questione è stata per decenni il fondamento della potestà dell’Ente Locale di prevedere ed irrogare sanzioni per la violazione di regolamenti locali, in assenza di prevalenti norme di legge, ponendosi quindi come norma di chiusura del sistema sanzionatorio nell’ordinamento delle autonomie locali.

Per ricostruire correttamente il sistema, non si può trascurare in termini generali che il potere regolamentare d’altre autorità diverse dal Governo trova origine fin nelle preleggi che stabiliscono che l’esercizio di tale potere incontra due limiti generali (disposizioni preliminari al codice civile art.3 comma 2):

I. limite di materia, costituito dalle competenze dell’ente pubblico;

II. limite delle fonti primarie di legge.

Il sistema non è stato modificato dalla legge generale di depenalizzazione, legge n.689/1981, che pur innovando in tema di principi generali dell’illecito amministrativo ha comunque, secondo certa dottrina, fatto salvo il potere sanzionatorio dei Comuni (legge n.689/1981 artt.16 e 17; contra P. CERBO, Le sanzioni amministrative, Milano, Giuffrè, 1999, 43 ).

L’articolo 1 della legge n. 689/1981 ha introdotto poi nell’ordinamento il principio di legalità dell’illecito amministrativo, mutuato dal diritto penale ed analogo nel contenuto e nella formulazione al principio costituzionale posto dall’art.25 Costituzione.

Anche la legge n.142/1990, pietra miliare della riforma dell’ordinamento delle autonomie locali, con l’art.64 mantenne in vigore gli articoli da 106 a 110 e 155 del vecchio testo unico del 1934.

3. Si arriva così ai giorni nostri, in cui il nuovo recentissimo testo unico delle norme in materia di ordinamento delle autonomie locali, d. lgs, n.267/2000, ha espressamente abrogato mediante l’art.274 l’art.106 TULCP.

Si è posto pertanto il grave problema del venir meno del carattere coattivo delle norme locali.

In assenza di norma sanzionatoria di rango primario, i regolamenti e le ordinanze locali non potevano essere accompagnate da sanzioni amministrative pecuniarie, o di altra natura, ad es. da sanzioni accessorie interdittive.

Cadeva così, forse per una mera svista del legislatore delegato, la potestà sanzionatoria amministrativa di Comuni e Province.

Essa restava interamente affidata alle fattispecie penali e amministrative dell’ordinamento giuridico statuale.

Il problema riguardava e riguarda ancora oggi ad esempio i regolamenti di polizia urbana che contengono obblighi e divieti a carico dei cittadini in materia di decoro, rumori, rifiuti, occupazioni di suolo pubblico e molto altro collegate ad esigenze, tradizioni e abitudini locali,spesso senza fondamento in leggi dello Stato.

4. La dottrina si era subito posta il problema, giungendo a sostenere che l’autonomia normativa dell’Ente Locale, di rango costituzionale, poteva sopperire mediante apposita previsione da introdurre nello Statuto dell’Ente e/o in un regolamento.

Il Ministero Interno con la risoluzione 7 marzo 2001 ritenne sufficiente una norma di rango regolamentare, quindi secondario, da adottare ai sensi dell’ art.7 del T.U. n.267/2000.

La tesi ministeriale si fondava sui seguenti assunti:

gli artt.5 e 128 della Costituzione riconoscono la potestà normativa di rango secondario dell’Ente Locale, quale espressione dell’autonomia costituzionalmente propria delle autonomie locali;

l’art.23 Costituzione inoltre pone una riserva di legge relativa e non assoluta, così consentendo che prestazioni personali e patrimoniali coattive, tra cui si ritiene siano annoverabili anche le sanzioni amministrative, trovino una fonte concorrente in norme secondarie;

il potere sanzionatorio degli Enti Locali si basa sull’autonomia regolamentare ad essi riconosciuta anche dall’art.7 d. lgs. n.267/2000.

5. Con il parere reso il 17 ottobre scorso il Consiglio di Stato ha invece affermato che il vuoto esiste e non è colmabile attraverso la “suggestiva” ricostruzione del sistema sanzionatorio proposta dal Ministero Interni, che eleverebbe i regolamenti locali a fonti poste sullo stesso piano della legge dello Stato.

La tesi ministeriale, subito accolta da molti Comuni che si erano attivati in ordine sparso nell’adottare delibere di Giunta o di Consiglio, in effetti sovvertiva principi costituzionali e principi generali dell’ordinamento dello Stato.

In particolare essa disconosceva:

– il principio di legalità del reato e della pena, che deve considerarsi vigente secondo avanzata dottrina penalistica nell’intero sistema del nostro diritto punitivo, sia sanzionato penalmente che in via amministrativa, ai sensi dell’ art.25 della Costituzione;

– il relativo corollario dogmatico della riserva di legge, vigente nella materia dei reati e delle fattispecie amministrativamente sanzionate e confermato dalla legge generale di depenalizzazione (art.1 legge n.689/1981);

– la riserva relativa di legge posta dall’art.23 Costituzione per le prestazioni patrimoniali coattive, tra cui la dottrina ricomprende le obbligazioni pecuniarie gravanti sui trasgressori a seguito dell’accertamento di violazioni amministrative.

Non poteva venire in rilievo invece nella vicenda il principio di diritto comunitario in materia di legalità e riserva di legge previsto dall’art. 2 del regolamento comunitario 95/2988, dato che diversi sembrano essere i presupposti e l’ambito di applicazione nell’ordinamento comunitario, come riconosciuto da prevalente dottrina (PISANESCHI, Le sanzioni amministrative comunitarie, Padova, Cedam 1988, 127 ; CERBO, Le sanzioni amministrative, cit. 328 ).

Anche a voler accedere alla tesi diffusa in dottrina secondo cui la riserva di legge nella materia delle sanzioni amministrative discende dalla legge ordinaria, art. 1 legge n. 689/1981, e non dai principi costituzionali citati, le conclusioni non potevano essere diverse.

Il Consiglio di Stato ha infatti evidenziato la vigenza in subiecta materia dell’art.23 Cost. che, prevedendo una riserva legislativa relativa, impone che sia la legge a delineare il precetto nei suoi elementi essenziali, potendo poi il regolamento solamente integrare e specificare ad es. i limiti, i dati tecnici (cfr. PALIERO -TRAVI, La sanzione amministrativa, Milano, Giuffrè, 1988, p.140).

Si deve escludere quindi che nuove fattispecie di illecito amministrativo siano introdotte con lo strumento normativo del regolamento, sia statale, sia regionale, che degli Enti Locali.

Questo potrà quindi disporre solo sulla base di ” …precetti sufficientemente individuati dalla legge .”

Il fenomeno della etero-integrazione del precetto legislativo mediante fonti secondarie è quindi ritenuto ammissibile anche per l’illecito amministrativo, al pari di quanto l’art.25 Costituzione consente in materia di reati, ma rappresenta anche il limite dei regolamenti, nonché delle ordinanze sindacali.

Occorre sempre una “delega” del legislatore statale che autorizzi la fonte secondaria regolamentare a specificare gli elementi costitutivi del fatto delineati dalla norma primaria, oppure preveda le sanzioni amministrative, principali e/o accessorie applicabili per la ipotesi di violazone di regolamenti ed ordinanze.

Così come, secondo la Corte Costituzionale, la legge dello Stato deve in tema di tributi definire i tre elementi essenziali del tributo, base imponibile, aliquota, soggetto passivo, potendo il regolamento solo meglio specificarli, analogamente occorre ragionare nella materia delle fattispecie sanzionatorie, postochè identico secondo il Consiglio di Stato è il principio costituzionale informatore dell’istituto, ovvero quello posto dall’art.23 Costituzione e ripreso dall’art. 1 legge n. 689.

6. Le conseguenze della posizione assunta dal Consiglio di Stato sono di tutto rilievo.

a- Sono illegittimi e quindi annullabili dal giudice amministrativo i regolamenti che praeter legem hanno previsto o richiamato la vigenza di fatti illeciti o sanzioni amministrative, senza alcuna base legislativa, successivamente all’abrogazione dell’art. 106 tulcp.

Sono viziati per conseguenza anche gli atti di accertamento di tali illeciti.

Il giudice ordinario, in sede di opposizione ex art.22 ss. legge n.689/1981, potrà pertanto disapplicare il regolamento in quanto non conforme a legge, annullando poi il verbale o l’ordinanza – ingiunzione conseguente, in relazione al vizio di violazione degli artt.23 Cost. e 1 legge n.689/1981.

b- Nulla potrà tuttavia pretendere in ripetizione chi abbia pagato, così estinguendo l’obbligazione pecuniaria, non avendo neanche proposto nei termini ricorso amministrativo avverso il verbale,ed eventualmente opposizione all’ordinanza-ingiunzione.

c- Il supremo consesso della giustizia amministrativa paventa il pericolo che il vuoto normativo causi la ri-penalizzazione ai sensi dell’art.650 c.p di fattispecie che ai tempi e nel vigore dellart.106 erano soggette solo a sanzioni amministrative.

Non si deve però trascurare che le ordinanze sindacali sono presidiate non solo dall’ art.650 cp ma anche, nella materia della sicurezza pubblica, dall’art.17 comma 2 del TULPS.

Quest’ultimo prevede che:

“Con le stesse pene (arresto fino a tre mesi o ammenda fino a lire 400.000) sono punite, salvo quanto previsto dall’art.17 bis, le contravvenzioni alle ordinanze emesse, in conformità alle leggi, dai prefetti, questori, ufficiali distaccati di p.s, sindaci”.

Si tratta di due norme incriminatici penali “in bianco”, che hanno in comune anche la natura sussidiaria.

Esse poi rinviano per l’integrazione del precetto agli atti dell’Autorità locale, quali le ordinanze, di cui assicurano e presidiano l’effettività.

d- La riserva di legge relativa posta dalla Costituzione e dalla legge n. 689/1981 art.1 impedisce che il regolamento preveda il fatto e la sanzione amministrativa, potendo solo disciplinare aspetti delegati dalla legge alla fonte secondaria.

Tuttavia l’art. 1 potrebbe trovare deroga in una legge ordinaria successiva, ma forse solo in senso restrittivo, ad esempio trasformando in assoluta la riserva in materie settoriali definite, ovvero nel senso di affidare ai regolamenti aspetti specifici della fattispecie, purchè essa sia sufficientemente determinata dalla legge.

e- Occorre inoltre stabilire se la ricostruzione in esame produca conseguenze anche in tema di sanzioni amministrative accessorie.

Sembra evidente la risposta positiva, atteso che la riserva legislativa in esame non può concernere solo le sanzioni amministrative principali di natura pecuniaria, sussistendo la stessa ratio anche in ordine alle sanzioni non principali, che di diritto seguono e sono applicate in sede di ordinanza – ingiunzione dall’autorità competente a decidere il ricorso avverso la sanzione principale.

In proposito sorge il dubbio se la nozione di prestazione patrimoniale o personale coattiva, posta dall’art.23 Cost., ricomprenda anche la sanzione amministrativa accessoria.

Se la risposta fosse negativa si potrebbe opinare nel senso che la riserva comunque riposi sull’art. 25 Costituzione.

7. In definitiva, riteniamo che sia urgente l’intervento normativo del Parlamento che disciplini ex novo la materia, prevedendo almeno, come in passato, che i precetti posti da regolamenti ed ordinanze comunali e provinciali, nelle materie di competenza e nel rispetto delle leggi, siano resi imperativi da una sanzione amministrativa pecuniaria, di cui dovranno essere determinati i limiti minimi e massimi.

E’ auspicabile che nell’occasione sia previsto anche un sistema di sanzioni accessorie, idonee ad assistere e rendere coattive le norme emanate dagli Enti locali, con regolamenti ed ordinanze.

Appare incontrovertibile oramai che non sono sufficienti, anzi sono illegittimi, Statuti e regolamenti di Comuni e Province nella parte in cui hanno inteso sancire un autonomo potere normativo in materia di fatti illeciti e di conseguenti sanzioni amministrative, che prescinda da fattispecie illecite previste dalla legge dello Stato.

Nelle more non rimane che fare riferimento a fattispecie sanzionatorie, sia amministrative che, in extremis, penali, contenute in disposizioni legislative specifiche al fine di assicurare un efficace presidio delle norme che gli Enti locali intendono dotare di carattere coattivo.

FRANCESCO VERGINE
(Comandante Polizia Municipale di Venezia)

Note

L'articolo Il principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative. Abrogazione dell’art. 106 tulcp e legge n. 689/1981. proviene da Giustamm.

Il potere sanzionatorio degli enti locali – il problema sorto dalla caducazione dell’art.106 tulcp 1934.

Finalmente il legislatore nazionale si è occupato della questione che per più di due anni ha afflitto i dirigenti delle Polizie Municipali in Italia e le rispettive amministrazioni comunali.

Come ricorderanno gli operatori del settore, improvvisamente e senza valutarne appieno le conseguenze, il testo unico delle autonomie locali aveva abrogato l’art. 106 del vecchio testo unico del 1934, così togliendo il necessario fondamento al tradizionale potere degli enti locali di prevedere nei propri atti sanzioni amministrative pecuniarie .

Regolamenti ed ordinanze dei Comuni e dei rispettivi sindaci, nonché delle Province, restavano così orfane della potestà sanzionatoria, strumento indispensabile di effettività delle disposizioni recanti precetti rivolti ai cittadini ed in genere alle collettività amministrate.

Finalmente, dopo avere ricevuto varie proposte di articolato (tra cui una dell’ANCI nazionale che non è stata recepita), il Governo si è fatto promotore ed il Parlamento ha adottato un testo di legge che integra con un art. 7 bis il testo unico autonomie locali.

Il testo dell’art. 16 della legge in oggetto, recante “Disposizioni ordinamentali in materia di p.a.”, approvata ma non ancora pubblicata in Gazzetta Ufficiale, così recita:

“Modifica al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 in materia di sanzioni amministrative per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali”

Dopo l’articolo 7 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è inserito il seguente:

“Art. 7-bis. – (Sanzioni amministrative) – 1. Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro.

2. L’organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689”.

Prime considerazioni sul nuovo art. 7 bis testo unico autonomie locali.

La norma introdotta nel d. lgs. n. 267/2000 si presta alle seguenti considerazioni, che sembrano delinearne l’insufficienza rispetto al fine perseguito:

– la norma consente a Comuni e Province di corredare i propri regolamenti, atti di competenza dei Consigli rispettivi, di sanzioni amministrative solo a carattere pecuniario;

– sono state dimenticate, forse volutamente, le sanzioni amministrative accessorie, quali ad esempio l’obbligo di ripristinare luoghi o cose occupate o danneggiate o insudiciate o imbrattate, altri obblighi o interdizioni da attività, la confisca, la sospensione e la revoca di titoli amministrativi abilitativi ed altro ancora;

– dimenticate anche le ordinanze del Sindaco, che pertanto non possono recare sanzioni amministrative di alcun genere, siano principali (pecuniarie) che accessorie per la violazione del disposto in esse contenuto, se non richiamandosi a leggi di settore;

La norma inoltre deroga per implicito al principio generale posto dall’art. 10 della legge n. 689/1981, sotto due profili almeno:

– i limiti edittali minimo e massimo sono ben più bassi, segno di scarsa fiducia del legislatore nella ponderatezza delle scelte dell’organo consiliare locale ; si rammenti che la legge n. 689 prevede un minimo di 4.000 lire ed un massimo di 20 milioni di lire, oggi da convertire in euro ovviamente;

– in senso opposto poi, la norma deroga al principio dell’art. 10 c. 2 citato della legge n. 689, per cui il massimo edittale non deve superare di dieci volte il limite minimo;

L’art. 7 bis prevede invece, pur potendolo fare, un massimo di 500 euro che è eguale a 20 volte il minimo (25 euro); esso, tuttavia, in assoluto è circa la metà di quello che sempre la legge generale in materia n. 689 consentirebbe.

Oltre a non prevedere il potere di introdurre sanzioni accessorie, sono per implicito escluse anche misure amministrative cautelari, siano personali che reali, quale il sequestro, se non nelle ipotesi in cui una disposizione primaria di legge ciò consenta.

Si ricordi che il sequestro amministrativo è in genere atto urgente, finalizzato alla successiva confisca del bene sequestrato, facoltativa od obbligatoria a seconda dei casi.

Nella sua grave carenza sistematica, la scelta del legislatore di non consentire ai Comuni di prevedere poteri di sequestro degli organi di polizia locale è coerente con la mancata previsione del potere di confisca amministrativa, che postulerebbe appunto la facoltà di sequestrare in genere.

Ci chiediamo allora se questa scelta sia consapevole e, se la risposta è positiva, vorremmo capirne le ragioni sistematiche.

Conclusioni

Il rimedio previsto è peggiore del male. L’art. 7 bis, così strutturato, impone nella sostanza agli enti locali di applicare sanzioni amministrative accessorie alla sanzione principale pecuniaria solo nei casi e modi previsti dalle legge statale o regionale, nelle materie di rispettiva competenza.

Addirittura nessuna sanzione di alcun genere sarà legittimo prevedere nelle ordinanze del Sindaco: varranno solo i richiami alle fattispecie sanzionatorie, siano penali che amministrative, contenute in specifiche norme di legge.

Il limite massimo della somma di denaro imponibile al trasgressore dei regolamenti locali è poi inspiegabilmente basso.

Infine, una magra consolazione: la norma ci conferma nella tesi sostenuta da noi, sempre su questa rivista, secondo cui in materia di sanzioni amministrative vige nell’ordinamento giuridico un principio di legalità e quindi di riserva di legge, del tutto simile a quello vigente nel sistema penale.

Il principio fu affermato dal Consiglio di Stato in sede consultiva, così smentendo quanti ritenevano che il Comune con lo statuto o con un regolamento poteva supplire al vuoto di legge, determinato dall’abrogazione dell’art. 106 tulcp 1934, prevedendo autonomamente un sistema sanzionatorio locale.

In conclusione, solo il legislatore con una ulteriore novella normativa potrà consentire alle Polizie Municipali di avere a disposizione un completo ed efficiente apparato sanzionatorio amministrativo che possa dotare di effettività le norme locali dei Comuni e delle Province. Ciò consentirebbe di ridurre il ricorso alla norma penale che deve essere invece estrema ratio e favorirebbe l’adeguamento delle norme alla realtà territoriale locale.

In epoca di federalismo annunciato sarebbe bene far seguire i fatti alle parole.

— *** —

Documenti correlati:

LEGGE COLLEGATA ALLA FINANZIARIA 2003 – DISPOSIZIONI ORDINAMENTALI IN MATERIA DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE (testo definitivamente approvato dal Senato il 20 dicembre 2002, non ancora pubblicato nella G.U.).

F. VERGINE, Il principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative, in www.giust.it, n. 4-2002

Cons. Stato, sez. I, parere 17 ottobre 2001, n. 885 (con commento di L. OLIVERI)

MINISTERO DELL’INTERNO, Risoluzione 7 marzo 2001

L. OLIVERI, Potestà sanzionatoria dei comuni e piccole mistificazioni, in www.giust.it, n. 6/2001.

P. VIRGA, Con il testo unico si è raggiunto l’obiettivo della stabilità nella legislazione degli enti locali?, in www.giust.it, n. 1/2001.

V. l’art. 16 del collegato alla Finanziaria 2003 in materia di potere sanzionatorio degli Enti locali.

Note

L'articolo Primo commento dell’art. 16 del collegato alla Finanziaria 2003 in materia di potere sanzionatorio degli Enti locali proviene da Giustamm.

(note a margine dell’art. 7 bis del testo unico delle autonomie locali, d.lgs. n. 267/2000, introdotto con legge collegata alla finanziaria 2003)

SOMMARIO: 1. Potere sanzionatorio e riforma della Costituzione titolo V. Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3. 2. Legge n. 3 del 16 gennaio 2003, art. 16 “Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione”. Primo commento all’art. 7 bis del testo unico autonomie locali d.lgs. n. 267/2000 TUEL. 3. L’ambito di applicazione dell’art.7 bis TUEL. Natura residuale del potere sanzionatorio di Comuni e Province. 4. Le misure cautelari e le sanzioni accessorie. Il sequestro e la confisca amministrativa. Applicazione della legge n. 689/1981. 5. Questioni di diritto transitorio. 6. Le ordinanze del Sindaco e della dirigenza. 7. I limiti edittali. 8. Conclusioni.

1. Potere sanzionatorio e riforma della Costituzione – Titolo V – Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3.

La recente modifica del Titolo V della Costituzione non sembra abbia sostanzialmente cambiato il quadro normativo di riferimento in ordine al preteso potere sanzionatorio delle autonomie locali.

La questione concerne in sintesi la competenza degli enti locali in ordine alla previsione con proprie norme di fattispecie amministrative illecite, accompagnate dalle relative sanzioni pecuniarie.

Si discute in sostanza se esista o meno in detta materia una autonomia normativa del Comune e della Provincia, oppure se sia la Regione a poter disporre in merito con proprio atto legislativo.

Con riguardo alle Regioni, appare necessario anzitutto rammentare il disposto del nuovo art. 117 Costituzione nelle parti che interessano:

art.117 comma 2 “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

h) ordine pubblico e sicurezza , ad esclusione della polizia amministrativa locale;

p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;

art.117 comma 4 ” La Regione ha potestà legislativa esclusiva in ogni altra materia non espressamente riservata allo Stato”.

Dal tenore delle norme costituzionali, in sintesi, deriva che :

· la materia “polizia amministrativa locale” è assegnata alla potestà legislativa delle Regioni;

· spetta altresì alle Regioni la potestà legislativa in ogni altra materia non espressamente attribuita allo Stato.

Se questo è vero, tuttavia è altresì indubbio che:

· resta fermo il principio costituzionale posto dall’art. 23 Costituzione, che riserva al legislatore statale la previsione di prestazioni personali e patrimoniali imposte;

· la disciplina delle funzioni fondamentali delle autonomie locali spetta allo Stato;

· il principio costituzionale di parità di trattamento dei cittadini impone anche che sia lo Stato a prevedere le fattispecie illecite di natura amministrativa, al pari di quelle penali, non ogni Regione autonomamente.

Infatti, secondo la recente interpretazione del Consiglio di Stato l’art. 23 Cost. opera anche nella materia delle sanzioni amministrative, costituendo così un espresso limite generale della potestà legislativa regionale ( cfr. nuovo art. 117 c.4 Cost.).

Ne deriva che solo la legge dello Stato può prevedere nuove ipotesi di illecito amministrativo, non il regolamento o l’ordinanza dell’ente locale.

Né appare sostenibile la tesi secondo cui la “polizia amministrativa locale”, materia assegnata alla potestà legislativa regionale, comprende anche l’apparato sanzionatorio amministrativo che deve corredare le norme sostanziali che regolano le funzioni dei Comuni.

Se così fosse si svuoterebbe l’art. 23 Costituzione del suo tradizionale significato, consolidatosi nel diritto vivente, che riserva al Parlamento la previsione nell’ordinamento giuridico di fattispecie giuridiche da cui derivino nuove prestazioni patrimoniali a carico dei cittadini, quali appunto sono gli illeciti amministrativi.

Altro sembra essere infatti l’ambito di detta materia assegnata al legislatore regionale (la polizia amministrativa locale).

In conclusione, riteniamo che la riforma costituzionale del 2001 non ha attribuito alle Regioni e tantomeno ai Comuni alcun potere normativo in materia di illeciti e di sanzioni amministrative, a fronte dell’insuperabile baluardo costituzionale, posto dalla riserva legislativa statale ex art. 23 Costituzione.

Detto principio di riserva di legge trova peraltro conferma nell’art. 1 della legge 24.11. 1981. n.689, legge generale in materia di illecito amministrativo.

Il principio di riserva di legge statale trova conferma anche nell’ipotesi in cui la legge nazionale stessa, nel prevedere compiutamente gli elementi essenziali della fattispecie amministrativa illecita, sia nella parte del precetto che nella parte delle sanzioni amministrative conseguenti alla violazione, principali ed accessorie, demandi poi al legislatore regionale la integrazione del precetto e/o la specificazione delle sanzioni amministrative conseguenti.

Ciò secondo una tecnica normativa a carattere ” discendente” , ben nota al legislatore anche in materia di illecito penale.

2. Legge 16.1.2003, n. 3, art. 16 “disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione” – Primo commento all’art.7 bis testo unico autonomie locali d.lgs. n. 267/2000 tuel.

La circostanza che il Parlamento nazionale abbia introdotto nel testo unico delle autonomie locali una nuova norma, l’art. 7 bis, che disciplina in via generale il potere sanzionatorio amministrativo di Comuni e Province conferma, a nostro avviso, l’impostazione fin qui illustrata.

Finalmente il legislatore nazionale si è infatti occupato della questione che per più di due anni ha afflitto i dirigenti delle Polizie Municipali in Italia e le rispettive amministrazioni comunali.

Come noto, la questione trae origine dalla improvvida abrogazione dell’art.106 del testo unico della legge comunale e provinciale, norma che dava fondamento in qualche modo ad un autonomo potere sanzionatorio amministrativo dei Comuni e delle Province.

Dopo avere esaminato varie proposte di articolato, tra cui una dell’ANCI nazionale che solo in parte è stata recepita, il Governo si è fatto promotore ed il Parlamento ha adottato un testo di legge che integra con un articolo 7 bis il testo unico delle leggi sull’ordinamento delle autonomie locali, d.lgs n. 267/2000.

Vediamo allora il testo dell’art. 16 della legge in oggetto, recante ” Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione”.

“Modifica al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 in materia di sanzioni amministrative per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali”

Dopo l’articolo 7 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è inserito il seguente:

“Art. 7-bis. – (Sanzioni amministrative) – 1. Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro.

2. L’organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689”.

La norma così introdotta nel d. lgs n.. 267/2000 si presta alle seguenti prime considerazioni.

L’art.7 bis consente a Comuni e Province di corredare i propri regolamenti, atti di competenza dei Consigli rispettivi, di sanzioni amministrative solo a carattere pecuniario.

Sono state dimenticate, forse volutamente, le sanzioni amministrative accessorie, quali ad esempio l’obbligo di ripristinare luoghi o cose occupate o danneggiate o insudiciate o imbrattate, altri obblighi o interdizioni da attività, la confisca, la sospensione e la revoca di titoli amministrativi abilitativi ed altro ancora.

Sono state dimenticate anche le ordinanze del Sindaco, che pertanto non possono recare sanzioni amministrative di alcun genere, siano principali ( pecuniarie ) che accessorie per la violazione del disposto in esse contenuto, se non richiamandosi a leggi di settore.

La norma deroga al principio generale posto dalla legge n.689/1981 art. 10 in materia di limiti edittali della sanzione pecuniaria almeno sotto due profili :

· il limite edittale, nel massimo, 500 euro, è ben più basso di quello previsto in generale nell’ordinamento dalla legge generale n.689, segno evidente di scarsa fiducia del legislatore nella ponderatezza delle scelte dell’organo consiliare locale ;

infatti la legge n. 689/1981 art. 10 c.1 prevede in materia di illecito amministrativo in genere ( un minimo di 12.000 lire ed) un massimo di 20 milioni di lire, oggi da convertire in euro ovviamente.

· in senso opposto poi, la norma deroga ancora al principio dell’art. 10 c. 2 della legge n. 689, secondo cui il massimo edittale, per ogni violazione, non deve superare di dieci volte il limite minimo; l’art. 7 bis prevede infatti un massimo di 500 euro che è eguale a circa 20 volte il minimo ( 25 euro).

Il limite massimo di 500 euro, consentito oggi nei regolamenti locali in virtù dell’art. 7 bis tuel , è quindi molto inferiore a quello che sempre la legge generale in materia, legge n. 689/1981, consentirebbe.

3. L’ambito di applicazione dell’art.7 bis – Natura residuale del potere sanzionatorio di Comuni e Province.

L’art. 7 bis esordisce con una formula (“salvo diversa disposizione di legge”) che attribuisce all’istituto in esame carattere residuale e di chiusura nell’ordinamento giuridico.

Detta formula di esordio sta a significare che il Comune può stabilire, con regolamento approvato dal Consiglio Comunale, che un certo comportamento del cittadino è vietato e quindi sanzionato in forma pecuniaria solo se lo stesso fatto non sia già elevato ad illecito amministrativo o addirittura penale nell’ordinamento da una legge statale, oppure da una legge regionale (per il solo illecito amministrativo).

Il principio è indiscusso, nel senso che la riserva costituzionale di legge in materia di fatti illeciti e relative pene e sanzioni porta di necessità ad affermare che la potestà in questa materia è del Parlamento nazionale.

Alle norme legislative statali occorre quindi fare riferimento in via esclusiva, essendo in gioco beni primari di rango costituzionale dell’individuo.

Quindi, solo se manca una specifica fattispecie illecita prevista da legge dello Stato il Comune e la Provincia potranno stabilire in un regolamento che un certo comportamento nel loro territorio è vietato e sanzionarlo di conseguenza negli stretti limiti esegetici posti dall’art. 7 bis.

In conclusione, deve essere chiaro che in generale l’art.7 bis è una norma di chiusura del sistema e attribuisce al potere sanzionatorio del Comune e della Provincia un ambito oggettivo di applicazione, diremmo, residuale.

Pertanto, non trova applicazione in ordine alle fattispecie amministrative illecite previste da leggi, siano esse statali che regionali, laddove la relativa previsione normativa sia completa, sia in ordine al precetto che alla sanzione amministrativa pecunaria conseguente.

4. Le misure cautelari e le sanzioni accessorie. Sequestro e confisca amministrativa. Applicazione della legge n. 689/1981.

Oltre a non prevedere il potere di introdurre sanzioni accessorie amministrative, sono per implicito escluse dall’ambito di applicazione dell’art.7 bis anche specifiche misure amministrative cautelari, siano personali che reali, quale il sequestro amministrativo, se non nelle ipotesi in cui una disposizione primaria di legge ciò consenta.

Nella sua grave carenza sistematica, la scelta del legislatore di non consentire ai Comuni di prevedere nei regolamenti ipotesi di sequestro amministrativo, esperibile da parte degli organi di polizia, è coerente con la mancata previsione del potere di confisca amministrativa, che postulerebbe appunto la facoltà generale di sequestrare al fine di assicurare provvisoriamente al procedimento amministrativo sanzionatorio le cose costituenti oggetto del fatto illecito, o ad esso pertinenti.

Si ricordi infatti che il sequestro amministrativo è in generale atto cautelare urgente, finalizzato alla successiva confisca del bene sequestrato, facoltativa od obbligatoria a seconda dei casi.

In definitiva, l’art. 7 bis non consente agli enti locali di prevedere autonomamente nei propri regolamenti e nelle ordinanze, a carico del trasgressore di disposizioni dell’Ente, provvedimenti di natura cautelare quale il sequestro amministrativo, né la confisca, sanzione accessoria e successiva, che può o deve conseguire al sequestro delle cose che sono oggetto o sono pertinenti ad un illecito amministrativo, né sanzioni amministrative accessorie di altro genere.

Vista la formula di apertura dell’art. 7bis che fa salve diverse disposizioni di legge, resta salva tuttavia l’applicazione da parte degli organi di polizia degli istituti generali previsti dalla legge n. 689/1981, articoli 13, 19 e 20 in materia di sequestro amministrativo e successiva confisca amministrativa, facoltativa od obbligatoria a seconda dei casi.

L’art. 7 bis, infatti, se da un lato esclude che il Comune o la Provincia prevedano di propria iniziativa nuove misure cautelari e nuove sanzioni accessorie nei propri regolamenti, dall’altro lascia fermi gli istituti generali, che sono quelli contenuti in fatto di illeciti amministrativi nella legge generale di depenalizzazione, la legge n.689/1981.

Si rammenti allora l’articolo 13 legge n.689/1981 che così dispone:

“Gli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni …. possono, per l’accertamento delle violazioni …. procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro agli organi di polizia giudiziaria.”

D’altro canto, l’art. 20 legge n.689/1981 prevede le sanzioni amministrative accessorie e dispone:

“L’autorità amministrativa con l’ordinanza-ingiunzione …può applicare come sanzioni amministrative quelle previste dalle leggi vigenti per le singole violazioni come sanzioni penali accessorie,….

Sono allora previste quali sanzioni amministrative accessorie irrogabili ai sensi dell’art. 20 legge n.689/1981 citato:

· i provvedimenti, se previsti da singole norme di legge, consistenti nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimento dell’amministrazione;

· la confisca amministrativa facoltativa;

· la confisca amministrativa obbligatoria.

In definitiva riteniamo che:

· resta legittimo rispetto ad un illecito amministrativo, previsto da regolamenti locali, il sequestro di cose che costituiscono oggetto del fatto illecito, strumento, prodotto o profitto, in quanto misura urgente di assicurazione adottata da organi di polizia ai sensi della norma generale dell’art. 13 ss. legge n. 689/1981.

· è altresì legittima la confisca amministrativa, da disporre con la successiva ordinanza-ingiunzione da parte dell’autorità amministrativa competente in materia, che abbia ricevuto il relativo rapporto dall’organo accertatore, nei termini e limiti dell’art.20 legge n. 689/1981.

5. Questioni di diritto transitorio.

Altra questione che il legislatore non ha affrontato con l’art. 7 bis riguarda i procedimenti sanzionatori in corso alla data del 4 febbraio 2003, giorno di entrata in vigore della novella legislativa.

Occorre stabilire infatti se l’art. 7 bis trovi applicazione in ordine alle fattispecie concrete di illecito amministrativo per cui il relativo procedimento amministrativo sanzionatorio sia ancora in itinere alla data del 4 febbraio 2003.

Il principio generale di diritto amministrativo dello ius superveniens nel procedimento amministrativo vuole che le norme di legge sopravvenute siano applicabili anche nei procedimenti amministrativi che non siano ancora conclusi all’atto della loro entrata in vigore.

Si deve ritenere allora che dal 4 febbraio 2003 in poi i verbali elevati per violazione di regolamenti locali debbano recare sanzioni contenute nei limiti edittali previsti, da 25 a 500 euro.

Non troveranno più applicazione quindi norme regolamentari previgenti dei Comuni e delle Province che contengano cifre inferiori o superiori ai limiti edittali citati.

Stesso principio deve valere per le ordinanze-ingiunzione ancora da emettere al 4 febbraio 2003, anche se relative a verbali anteriori e/o a ricorsi presentati prima.

In sostanza:

– per le fattispecie concrete di illecito amministrativo non definite al 4 febbraio 2003 dovranno essere emessi verbali o ordinanze –ingiunzione che applicheranno il disposto del 7 bis;

– per i verbali redatti prima e non ancora “oblati” la cifra effettivamente pagata dall’obbligato dovrà essere ricondotta ai limiti edittali dell’art. 7 bis;

– i verbali elevati da tale data in poi recheranno il doppio del minimo, ovvero 50 euro quale sanzione irrogata, se il regolamento locale previgente prevedeva somma inferiore a 25 euro nel minimo; questo in applicazione della regola

generale sul pagamento in misura ridotta di cui alla legge n. 689/1981 ed alla luce della inapplicabilità nel sistema sanzionatorio amministrativo della regola della norma successiva più favorevole al trasgressore;

– le ordinanze di pagamento delle sanzioni amministrative pecuniarie, emesse dal 4 febbraio, ingiungeranno al trasgressore ed all’eventuale obbligato in solido di versare somme non superiori ai 500 euro, anche se il regolamento locale da applicare prevedeva cifre superiori;

– qualora la sanzione sia prevista in misura fissa e superiore ai 500 euro, questa dovrà essere ricondotta alla misura di un terzo di 500 euro.

6. Le ordinanze del Sindaco e della dirigenza.

L’art. 7 bis tuel pone inoltre, come detto dianzi, una questione specifica per le ordinanze dirigenziali a carattere ordinario che recano la disciplina di situazioni di tipo illecito nell’esercizio del potere di gestione amministrativa proprio del dirigente dell’ente locale.

L’art. 7 bis non consente che il Comune o la Provincia introducano nuove ipotesi di illecito amministrativo e le relative sanzioni con ordinanze dirigenziali.

In particolare occorre formulare le seguenti considerazioni.

· Se il potere di ordinanza dell’Ente locale è fondato su fattispecie illecite previste direttamente dalla legge nulla quaestio: la legge regionale o statale costituirà fondamento sufficiente e necessario dell’atto stesso e si applicheranno le sanzioni in esse previste, come consueto.

Ad esempio, in tema di circolazione stradale si rammentino le ordinanze emesse ex art. 7 del nuovo codice della strada, che è ormai pacifico sono atti di competenza del dirigente, inerendo a tipica potestà gestionale.

· Se l’ordinanza non è adottata in forza di legge statale o regionale essa dovrà essere allora, nella parte in cui richiami un certo fatto illecito e le relative sanzioni amministrative, considerata quale mero atto di applicazione di un regolamento locale.

La sanzione amministrativa pecuniaria richiamata nell’ordinanza potrà essere pertanto solo quella già specificamente prevista da una norma di regolamento dello stesso Ente locale, a fronte di fatto illecito.

In tal modo la violazione dell’ordinanza del Comune diviene violazione di un regolamento del Comune stesso: l’agente accertatore redigerà processo verbale di accertamento dell’illecito amministrativo richiamando il disposto di regolamento ed ordinanza.

· Per le misure cautelari e per le sanzioni di natura amministrativa accessoria invece, in ogni caso, l’ordinanza dovrà limitarsi a dare applicazione a norme di legge.

Spetta pertanto agli organi accertatori di polizia adottare atti cautelari ai sensi della legge n. 689/1981, o di altre speciali normative settoriali che li consentano.

Spetta invece all’autorità amministrativa competente in materia disporre con ordinanza- ingiunzione le sanzioni amministrative accessorie, previste dalla legge n. 689/1981 o da leggi di settore, conseguenti o meno ad atti cautelari.

Il dirigente non potrà quindi prevedere autonomamente fattispecie di sanzioni accessorie, ma solo richiamare e ricordare che alla fattispecie illecita prevista nell’ordinanza si applica anche la sanzione non pecuniaria prevista nella legge regionale o statale, che sarà citata negli estremi.

· Per le ordinanze del Sindaco, da questi emesse in qualità di ufficiale del Governo, a carattere contingibile ed urgente, la violazione ricade nella fattispecie contravvenzionale prevista dall’art. 650 codice penale.

7. I limiti edittali.

Ulteriore questione è data dalla necessità di stabilire se i limiti di 25 e 500 euro, previsti dall’art. 7 bis tuel, siano o meno fissi.

In sostanza: può l’amministrazione locale, nel prevedere in un regolamento un certo comportamento vietato, di volta in volta determinare i limiti edittali, minimo e massimo, a propria discrezione in relazione ad ogni singola fattispecie di illecito amministrativo, sia pure nella fascia 25-500 euro?

Oppure minimo e massimo sono rigidi e di necessità solo quelli indicati dall’art. 7 bis tuel ?

Rispetto alle due soluzioni ipotizzate sono possibili considerazioni a sostegno di ciascuna.

· La prima ipotesi appare coerente col principio di proporzionalità dell’azione

amministrativa, che impone alla P.A. che i mezzi adottati siano adeguati e non eccessivi rispetto alle scelte. L’afflittività della sanzione irrogabile già in astratto viene così commisurata al disvalore del fatto che si vuole vietare ( in materia di sanzioni amministrative è applicabile il principio del “minimo mezzo”, cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13.02.1998, n.158; TAR Sicilia, sez. II, 24.10.2001, n.1488).

Essa consente ai Comuni di graduare l’entità della somma da imporre ai trasgressori dei regolamenti in relazione alla gravità della fattispecie astratta: ciò appare coerente anche con il sistema posto dalla legge n. 689/1981, che richiama proprio la gravità come criterio, sia pure relativamente alla fase di applicazione in concreto della sanzione, quindi in sede di ordinanza-ingiunzione da adottarsi al termine del procedimento sanzionatorio (art. 11).

Viene così rispettato inoltre il principio di imparzialità dell’azione amministrativa, che impone nella sua applicazione di trattare fattispecie illecite diverse in modo differenziato.

In questo senso si è pronunciato il Ministero interni, dipartimento affari interni e territoriali, con la risoluzione del 14 marzo 2003, che ritiene ammissibile la graduazione delle sanzioni pecuniarie nei regolamenti locali.

· La seconda ipotesi rende invece molto semplice il panorama talora complesso

dei regolamenti di ogni ente locale, riducendo in ogni caso a 50 euro la somma dovuta a titolo di pagamento in misura ridotta (doppio del minimo) per qualsiasi violazione di regolamento.

Il trasgressore e/o l’obbligato in solido avranno in tal caso facoltà di pagare in misura ridotta entro 60 giorni dalla contestazione o notificazione, col versamento di 50 euro per ogni violazione prevista da regolamenti comunali.

L’Ente locale riacquisterà pertanto la propria discrezionalità solo in sede di ordinanza-ingiunzione, atto con cui la sanzione pecuniaria potrà essere rideterminata nel “quantum”.

Ciò rende l’interpretazione adeguata al dato letterale dell’art. 7 bis, ma in contrasto col citato principio di proporzione tra fatto illecito e sanzione: qualsiasi violazione regolamentare infatti darebbe luogo comunque alla applicazione di una sanzione pecuniaria di 50 euro, a prescindere da una analisi del disvalore evidenziato dal comportamento illecito.

· Una tesi intermedia potrebbe essere la seguente:

fermo il doppio del minimo di 50 euro per il pagamento che estingue la responsabilità del trasgressore, occorrerà adottare un apposito regolamento che gradua la sanzione pecuniaria irrogabile dal dirigente con la ordinanza-ingiunzione, stabilendo in via generale ed astratta criteri per la applicazione ai casi concreti.

Detti criteri ridurranno la discrezionalità amministrativa del dirigente in questa fase del procedimento sanzionatorio, senza eliminarla però completamente.

Questa ultima tesi non appare esente da critiche e dubbi, peraltro già espressi in dottrina (Oliveri L., La commisurazione delle sanzioni per violazione dei regolamenti locali, in www.giust.it n. 3-2003).

8. Conclusioni.

a) L’art.7 bis TUEL impone nella sostanza agli enti locali di applicare sanzioni amministrative accessorie alla sanzione principale pecuniaria solo nei casi e modi previsti dalle leggi statali o regionali, nelle materie di rispettiva competenza.

Resta esclusa infatti ogni potestà normativa regolamentare del Comune in punto di sanzioni accessorie: quindi i Comuni nulla potranno di propria iniziativa prevedere nei propri regolamenti.

Dovranno invece e necessariamente dare applicazione alle norme generali della legge n. 689/1981, o ad altre speciali leggi di settore che tali misure, sia cautelari che accessorie, prevedano espressamente.

b) Addirittura nessuna sanzione amministrativa di alcun genere, principale od accessoria, né alcuna misura cautelare sarà legittimo prevedere nelle ordinanze della dirigenza e del Sindaco: varranno quindi solo i richiami alle fattispecie sanzionatorie e cautelari generali, siano penali che amministrative, contenute in specifiche norme di legge.

Tuttavia, al fine di risolvere operativamente la questione, si può ipotizzare che la violazione di ordinanza (ordinaria, escluse le contingibili ed urgenti) del Comune o della Provincia venga prevista in apposito regolamento di ogni Ente locale quale fatto illecito autonomo e sanzionato ai sensi dell’art. 7 bis TUEL col minimo in misura ridotta di 50 euro.

In sostanza: la violazione di una ordinanza locale diventa così violazione prevista e sanzionata dal regolamento dell’Ente locale stesso, comune o provincia, e quindi fatto illecito, ai sensi dell’art. 7 bis tuel.

Da considerare che si ripropone tuttavia il problema della differenziazione della sanzione pecuniaria rispetto alle diverse ipotesi di ordinanze.

c) I limiti minimo e massimo, da 25 a 500 euro, della somma di denaro imponibile al trasgressore dei regolamenti locali sono inspiegabilmente bassi rispetto alla regola generale contenuta nella legge n. 689/1981.

La norma, come detto sopra, deroga al principio generale posto dalla legge n.689/1981 art. 10 in materia sotto due profili:

· il limite edittale, nel massimo, 500 euro, è ben più basso di quello previsto in generale nell’ordinamento dalla legge generale n. 689/1981, segno evidente di scarsa fiducia del legislatore nella ponderatezza delle scelte dell’organo consiliare locale;

infatti la legge n. 689/1981 art. 10 c.1 prevede in materia di illecito amministrativo in genere (un minimo di 12.000 lire ed) un massimo di 20 milioni di lire, oggi da convertire in euro ovviamente.

Il limite massimo di 500 euro, consentito oggi nei regolamenti locali in virtù dell’art.7 bis, quindi è molto inferiore di quello che la legge generale in materia, legge n. 689/1981, consentirebbe (circa 10.000 euro);

· in senso opposto poi, la norma deroga ancora al principio dell’art. 10 c. 2 della legge n. 689, secondo cui il massimo edittale, per ogni violazione, non deve superare di dieci volte il limite minimo; l’art. 7 bis prevede infatti un massimo di 500 euro che è eguale a circa 20 volte il minimo (25 euro).

d) Da un punto di vista sistematico, occorre rilevare inoltre che a nostro avviso l’art.7 bis TUEL non sembra essere coerente con il principio della riserva di legge, prevista dall’art. 23 della Costituzione, nella interpretazione sopra citata del Consiglio di Stato.

Infatti, l’art.7 bis attribuisce ai Comuni ed alle Province la potestà di prevedere sanzioni pecuniarie per specifiche violazioni dei regolamenti locali: ma non prevede il precetto, la cui inosservanza genera appunto le conseguenze sanzionatorie legittimate proprio dall’art. 7 bis stesso.

La riserva di legge, invece, riguarda sia il precetto, che la sanzione conseguente alla sua violazione.

Si può obiettare tuttavia che il precetto è previsto proprio dall’art. 7 bis TUEL: la violazione, dolosa o colposa, di un precetto specifico (divieto, obbligo) posto da regolamento del Comune o della Provincia (ad es. “chiunque porti un cane senza guinzaglio…”) (in tal senso è Ciccia A., in Italia oggi del 11 marzo 2003, pag. 25).

Si tratterebbe allora di un caso di fattispecie illecita amministrativa “in bianco”, in cui gli elementi essenziali del fatto illecito sono indicati dalla legge (art. 7 bis) e specificati nei dettagli da fonte secondaria extralegislativa (regolamento comunale o provinciale), secondo il metodo della etero-integrazione normativa del precetto primario.

e) Infine, una magra consolazione: la norma conferma la tesi secondo cui in materia di sanzioni amministrative vige nell’ordinamento giuridico un principio di legalità e quindi di riserva di legge, del tutto simile a quello vigente nel sistema penale.

Il principio fu affermato dal Consiglio di Stato in sede consultiva, così smentendo quanti ritenevano che il Comune con lo statuto o con un regolamento potesse supplire al vuoto di legge, determinato dall’abrogazione dell’art.106 tulcp 1934, prevedendo autonomamente un sistema sanzionatorio locale!!

In conclusione, solo il legislatore con una ulteriore novella normativa potrà consentire alle Polizie Municipali di avere a disposizione un completo ed efficiente apparato sanzionatorio amministrativo, che possa assicurare effettività alle norme regolamentari dei Comuni e delle Province.

Ciò consentirebbe forse di ridurre il ricorso alla norma penale incriminatrice, che deve essere invece una extrema ratio e favorirebbe l’adeguamento delle norme sanzionatorie alla realtà territoriale locale.

— *** —

Documenti correlati:

LEGGE 16 gennaio 2003, n. 3 (in G.U. n. 15 del 20 gennaio 2003 – Suppl. Ord. n. 5 – in vigore dal 4 febbraio 2003) – Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione.

F. VERGINE, Il principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative, in www.giust.it, n. 4-2002

ID., Primo commento dell’art. 16 del collegato alla Finanziaria 2003 in materia di potere sanzionatorio degli Enti locali, in www.giust.it, n. 1-2003

Cons. Stato, sez. I, parere 17 ottobre 2001, n. 885 (con commento di L. OLIVERI)

MINISTERO DELL’INTERNO, Risoluzione 7 marzo 2001

L. OLIVERI, Potestà sanzionatoria dei comuni e piccole mistificazioni, in www.giust.it, n. 6/2001.

ID, Statuto comunale e sanzioni amministrative, in www.giust.it, n. 12/2000.

P. VIRGA, Con il testo unico si è raggiunto l’obiettivo della stabilità nella legislazione degli enti locali?, in www.giust.it, n. 1/2001.

Note

L'articolo La potestà sanzionatoria degli enti locali proviene da Giustamm.

Il decreto legge n. 151 /2003.

Gli addetti al settore rammenteranno che il d. lgs. 15 gennaio 2002 n.9 aveva parzialmente riformato il codice della strada, prevedendo tra altre novità la famosa patente “a punti”, che doveva in origine entrare in vigore il 1° gennaio 2003.

Col decreto-legge n. 121 del 20 giugno 2002 il Governo provvedeva poi ad anticipare la entrata in vigore di una parte della novella legislativa, dando così luce alla legge di conversione n.168 del 1 agosto 2002.

Successivo decreto-legge 25.10.2002 n. 236 differiva l’entrata in vigore della riforma restante, fissandola al 30 giugno 2003.

Infine, si arriva al decreto-legge che modifica ed anticipa, ancora una volta, una serie di modifiche normative previste dal d.lgs. n. 9/2002. Si tratta dell’oramai notissimo recente decreto-legge n.151 del 27 giugno 2003, pubblicato, con qualche problema tecnico, nella Gazzetta ufficiale n.149 del 30 giugno 2003.

Siamo quindi dinanzi ad una parziale riforma del codice della strada assunta con lo strumento della decretazione urgente e, per norma costituzionale, soggetta alla conversione da parte del Parlamento.

Questo a fronte di una delega, nella materia, del Parlamento al Governo, che era stata onorata con il testo normativo poi trasfuso nel decreto lgs. n. 9/2002.

La delega successiva al Governo è decaduta e quindi, come evidenzia la relazione al decreto, si allungano i tempi necessari per una complessiva ed organica revisione del vigente codice stradale.

Le principali novità, che sintetizziamo di seguito, possono quindi essere oggetto di modifiche in sede di conversione.

Organi di polizia stradale (art.12 cds).

Diventano organi di polizia stradale le Polizie Provinciali, col duplice limite del territorio della provincia e delle strade provinciali.

I corpi e servizi di polizia in parola sulle strade provinciali nel territorio di appartenenza assumono quindi poteri di accertamento delle violazioni delle norme della circolazione stradale, così ampliando in apparenza le proprie competenze, peraltro già disciplinate dalla legge n.157/1992 (legge sulla caccia) e dalla legge n.65/1986 in termini generali.

In effetti la norma sembra avere l’effetto duplice di ridurre da un lato e di ribadire dall’altro compiti teoricamente già propri delle Polizie Provinciali, essendo gli operatori in questione agenti di ps e di pg.

Si tratta inoltre ed evidentemente di funzioni ben lontane dalle istituzionali competenze di dette strutture di polizia.

Resta ferma la competenza generale della Polizia Municipale nel territorio comunale e quindi anche sulle strade provinciali eventualmente insistenti nel Comune, posto il carattere non esclusivo, ma solo integrativo, dei poteri di polizia stradale della Polizia provinciale.

Lo stesso varrà ovviamente per la Polizia stradale, specialità della Polizia di Stato.

La norma ha infatti la evidente finalità di potenziare l’azione di prevenzione e repressione in materia, aggiungendo ai tradizionali soggetti operanti nella polizia della strada altri organi già operanti in altri ambiti.

Poco chiaro è invece lo stesso art.1 del decreto legge n.151/2003 laddove prevede che diventano organi di polizia stradale anche la Polizia penitenziaria ed il Corpo forestale dello Stato, sia pure “… in relazione ai compiti di istituto.”

Questo per almeno due ragioni:

si tratta di Forze di Polizia dello Stato a competenza specializzata i cui appartenenti sono già, ex legge n.121/1981 art. 16, agenti od ufficiali di ps e di pg;
dette Forze già hanno poteri generali di accertamento di illeciti amministrativi, anche oltre i compiti di istituto e senza limiti di territorio e di orario di servizio.

La norma ha quindi l’effetto paradossale, rispetto allo scopo dichiarato nella relazione del Governo allo schema di decreto legge, di restringere i poteri di queste polizie e non certo di allargarli.

Una ulteriore considerazione generale e ….di parte: il nuovo testo dell’art. 12 del cds prevede che sono organi di polizia stradale le Polizie Municipali collocandole alla lettera e) del comma1, quindi dopo la Polizia, i Carabinieri, la Guardia di finanza.

Adesso anche dopo la Provinciale…. E’ una questione solo formale o di sostanza ?

Si pensi che circa il 70% degli incidenti avvengono un ambito urbano e sono quindi rilevati dalla Polizia Municipale, cui forse va riconosciuto il ruolo primario svolto nel Paese per la sicurezza stradale.

Sospensione e revoca della patente per inidoneità psico-fisica.

L’art.119 comma 6 nuovo testo prevede ora che i provvedimenti di sospensione e revoca della patente sono atti definitivi.

Si tratta degli atti emessi dagli uffici provinciali del Dipartimento trasporti terrestri, ex motorizzazione civile, quando a seguito di revisione medica della patente, oppure in sede di rinnovo della patente, il sanitario competente ovvero la commissione medica locale accerta che sono venuti meno i requisiti fisici-psichici del conducente, anche parzialmente.

Secondo i principi di diritto amministrativo, il carattere definitivo, in questo caso ex lege, comporta che il provvedimento amministrativo non è suscettibile di ricorsi amministrativi, bensì direttamente di ricorso giurisdizionale al TAR, ovvero di ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Cade quindi la possibilità di ricorso amministrativo al Ministero infrastrutture e trasporti, allo scopo evidente di ridurre il carico di lavoro degli uffici centrali e periferici dello Stato.

Il destinatario di atto di revoca o di sospensione della abilitazione alla guida ex artt.119, 129 e 130 cds, potrà impugnarlo:

dinanzi al TAR per vizi di legittimità entro i 60 giorni;
ovvero ed in alternativa, entro 120 gg., al Capo dello stato in sede di ricorso extra ordinem anche per vizi di merito.

In ordine alla perdita dei requisiti morali resta fermo invece il ricorso amministrativo avverso il provvedimento prefettizio al Ministero interno ( art.120 cds).

La revoca per altre ragioni, diverse dalla perdita dei requisiti psico-fisici o morali , è invece impugnabile sempre presso il Ministero infrastrutture e trasporti.

In ogni caso la decisione amministrativa sul ricorso gerarchico è censurabile secondo i principi dinanzi al TAR ed in appello al Consiglio di Stato.

Guida con patente scaduta.

Viene abrogato il fermo amministrativo del veicolo quale sanzione accessoria per il titolare di patente scaduta di validità.

La modifica prevede la sanzione pecuniaria ed il ritiro della patente scaduta.

La novella segue ad una lunga serie di richieste di attenuare il rigore del fermo che conseguiva obbligatoriamente ad una violazione ritenuta di scarso impatto sulla sicurezza stradale, forse a torto, ma collegata spesso in realtà a dimenticanze od errori.

Guida sotto l’influenza dell’alcool o di stupefacenti (artt. 186 e 187 cds).

La novella consente agli organi di polizia stradale di sottoporre ogni conducente durante i controlli su strada ad accertamenti preliminari non invasivi per accertare l’abuso di alcool ovvero di stupefacenti.

Si tratta di tests preliminari preordinati ad accertamento con etilometro o presso strutture sanitarie pubbliche , anche ospedaliere, di cui occorrerà chiarire natura e modalità .

In caso di incidente l’accertamento della alterazione da alcool può avvenire anche in ambito ospedaliero, su richiesta dell’organo di polizia che procede.

Altra novità: la disciplina sanzionatoria è diversa a secondo del tasso alcoolemico accertato:

0,5 grammi/litro : il conducente è considerato in stato di ebbrezza da alcool;

consegue denuncia per il reato contravvenzionale ex art. 186 c.2, sospensione della patente; inoltre , il prefetto nel sospendere la patente da 15 gg. a 3 mesi, ordina la visita medica al conducente;

1,5 grammi/litro : oltre le conseguenze sopra descritte, è disposta subito dal prefetto la sospensione cautelare della patente fino all’esito della visita medica.

Passa così al Prefetto la competenza in materia di sanzioni accessorie, prima del Dipartimento trasporti.

Contestazione immediata e notifica della violazione (art. 201 cds).

Viene disciplinata organicamente la fattispecie della notifica successiva al trasgressore del verbale redatto dall’organo di polizia che accerta l’illecito.

La norma dell’art.201 comma 1bis tenta di superare una elaborazione giurisprudenziale di segno garantista a favore degli automobilisti .

Sono infatti definite chiaramente le ipotesi in cui non occorre contestazione sul posto al trasgressore, i casi di accertamento automatico e remoto della violazione ed i casi in cui occorre invece la presenza sul posto dell’organo di polizia.

Sono sette le ipotesi di contestazione immediata non necessaria in cui basta procedere a successiva notifica del verbale nei termini previsti dall’art.201 (150 giorni dalla data in cui risultano dai registri pubblici gli estremi di identificazione del veicolo e dell’intestatario; 360 gg. dall’accertamento del fatto illecito per gli stranieri).

La novella sembra quindi ribadire il principio generale della contestazione previsto dall’art. 200 cds quando possibile, sia al trasgressore che all’obbligato in solido.

Essa introduce poi per la prima volta nella legge una serie articolata di eccezioni al detto principio, stabilendo poi una differenza, a seconda che sia obbligatoria la presenza dell’agente accertatore sul posto in caso di uso di dispositivi o mezzi tecnici di controllo del traffico.

Le eccezioni che consentono la sola notifica successiva del verbale sono :

impossibilità di raggiungere un veicolo lanciato ad eccessiva velocità;
attraversamento di un incrocio con il semaforo indicante la luce rossa; è consentita la rilevazione in assenza dell’agente accertatore purchè con apparecchi omologati;
sorpasso vietato;
accertamento della violazione in assenza del trasgressore e del proprietario del veicolo;è ammessa la sola notifica quindi anche in caso di divieto di sosta, anche se il conducente si presentasse ad accertamento terminato;
accertamento della violazione per mezzo di appositi apparecchi di rilevamento direttamente gestiti dagli organi di Polizia stradale e nella loro disponibilità che consentono la determinazione dell’illecito in tempo successivo poiché il veicolo oggetto del rilievo è a distanza dal posto di accertamento o comunque nell’impossibilita di essere fermato in tempo utile o nei modi regolamentari; viene così legittimato definitivamente l’uso dei velox in deroga al principio della contestazione ;
accertamento effettuato con i dispositivi di cui all’articolo 4 del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 agosto 2002, n. 168, come modificato dall’articolo 7, comma 9;

anche qui diventa finalmente ammesso l’accertamento a distanza della violazione, in assenza di agente di polizia, purchè sempre con apparecchio omologato;

rilevazione degli accessi di veicoli nelle zone a traffico limitato e circolazione sulle corsie riservate attraverso i dispositivi previsti dall’articolo 17, comma 133-bis , della legge 15 maggio 1997 n. 127.

In definitiva, la novella assume enorme rilievo in quanto il decreto-legge consente l’uso delle apparecchiature di controllo del traffico stradale e non solo della velocità (autovelox e telelaser), purchè debitamente omologate, anche in assenza dell’agente accertatore.

In particolare è ammesso il controllo remoto del traffico e non occorre la contestazione immediata dell’accertamento delle relative violazioni con riguardo a :

attraversamento di incrocio con semaforo rosso;
accesso nelle ztl;
circolazione nelle corsie riservate;
limiti di velocità;
sorpasso;
comportamenti vietati durante la circolazione sulle autostrade e sulle strade extraurbane principali.
Applicazione della patente a punti (art. 126 bis cds). La circolare Ministero interni 1 luglio 2003.

Il sistema della patente a punti inizia subito a porre una serie di interrogativi e di problemi di concreta applicazione.

Il Ministero interni è intervenuto subito con una nota di chiarimenti.

Ambito di applicazione soggettivo

Occorre considerare almeno due profili dell’istituto.

La decurtazione dei punti anzitutto riguarda solo le patenti italiane e le patenti dei cittadini della UE residenti in Italia che siano state debitamente riconosciute.

Restano esclusi secondo il Ministero i titolari di patenti extracomunitarie e comunitarie non riconosciute.

La interpretazione fornita non mancherà di suscitare dubbi, specie se si considera che di queste esenzioni non è traccia nell’art.126 bis del codice, né nella relazione del Governo al decreto-legge.

Non si comprende infatti il fondamento giuridico della differenza tra categorie di utenti della strada, posta la finalità generale di tutela della circolazione e quindi della vita umana da condotte pericolose,da chiunque poste in essere.

La ragione sembra essere solo tecnica e cioè collegata alla struttura dell’anagrafe nazionale dei conducenti, che contiene i dati dei soli conducenti muniti di patente italiana od equiparata.

In secondo luogo, la decurtazione dei punti consegue inoltre solo alle violazioni del codice commesse a bordo di veicoli che sono condotti con patente.

Sono esclusi quindi ciclisti ed ogni altro veicolo anche a motore che non esige abilitazione di guida.

Verbali di accertamento

La decurtazione presuppone la compiuta identificazione del trasgressore ed esige la indicazione nel verbale dei punti persi, con contestazione immediata del fatto e delle conseguenze sul posto da parte dell’agente accertatore.

Secondo la circolare non sembrerebbe legittimo quindi il verbale di accertamento che sia successivamente notificato al trasgressore almeno nella parte recante la decurtazione.

L’anagrafe nazionale dei conducenti abilitati alla guida

L’accertamento della violazione cui consegue decurtazione deve essere oggetto di notizia trasmessa per sola via informatica attraverso tracciati record alla Anagrafe nazionale degli abilitati alla guida, presso il Ministero infrastrutture, Dipartimento trasporti terrestri e sistemi informativi e statistici.

Peraltro risulta ad oggi che neanche la Polstrada è collegata direttamente via telematica, mentre le Polizie Municipali sono collegate solo nei medi e grandi Comuni.

Secondo il Ministero interni tutti gli organi di polizia stradale privi di collegamento telematico dovranno in questa fase inviare i dati ,anche cartacei, alla Sezione Polstrada della propria provincia.

Questa provvederà poi ad inoltrarli al proprio ced nazionale, che a sua volta disporrà la trasmissione alla anagrafe degli abilitati alla guida del Ministero infrastrutture e trasporti.

Il sistema sembra in effetti tutto da realizzare, se si pensa che Carabinieri,Polizie Provinciali e molti corpi e servizi di Polizia Municipale non hanno alcun collegamento telematico né con la Stradale né con il Ministero trasporti.

Peraltro il servizio per assurdo è a pagamento. Occorre chiedersi se non sia necessaria una chiara scelta legislativa sulla questione che preveda:

– obbligo per i Comuni di dotarsi di struttura telematica apposita;

– obbligo dello Stato di realizzare una banaca dati nazionale che raccolga le attività delle Polizie Municipali italiane in materia di circolazione stradale;

– totale carattere gratuito del servizio fornito dallo Stato ai Comuni, dato che si tratta di funzione pubblica obbligatoria ed a tutela di interessi pubblici di primario rilievo.

Note

L'articolo Modifiche al nuovo codice della strada. Primo commento al decreto-legge n. 151 del 27 giugno 2003 (in G.U. n. 149/2003) proviene da Giustamm.

La Corte di Cassazione con la sentenza n. 4145/2000 ha ribadito l’importante differenza tra le procedure di accertamento di fatti illeciti di carattere amministrativo in materia di circolazione stradale rispetto alle materie in cui ha applicazione la legge n.689/1981, in una fattispecie riguardante una violazione del Regolamento d’igiene del Comune di Roma.

La differente disciplina dei procedimenti amministrativi produce effetti sulla tutela giurisdizionale offerta al privato trasgressore dall’ordinamento, dinanzi al giudice ordinario.

La pronuncia, pur non rivestendo carattere innovativo, offre l’occasione per una analisi comparativa dei procedimenti amministrativi sanzionatori disciplinati l’uno dalla legge generale in materia di illeciti amministrativi, la legge 24.11.1981 n.689, l’altro dal d.leg.n.285/1992, Nuovo codice della strada, che riveste carattere di disciplina speciale avendo riguardo ai soli illeciti amministrativi in materia di circolazione stradale.

A tal fine è utile anzitutto esporre sinteticamente le linee essenziali del procedimento sanzionatorio delineato dalla legge 24.11.1981 n°689, evidenziandone le principali differenze rispetto all’analogo procedimento delineato dal Nuovo Codice della Strada, nel sistema derivante anche dalle sentenze della Corte Costituzionale che hanno ammesso l’impugnabilità diretta in sede giurisdizionale del processo verbale redatto per violazioni del citato Nuovo Codice.

Ciò al fine di dimostrare la opportunità e la legittimità di una scelta di semplificazione del procedimento ex legge n.689, che, come vedremo, si sostanzia nella eliminazione di un sub – procedimento, quello in particolare che si conclude con la adozione dell’ordinanza – ingiunzione da parte dell’Amministrazione nel caso di mancato pagamento della sanzione pecuniaria.

L’illecito amministrativo in generale.

Gli illeciti amministrativi possono essere suddivisi per categorie a seconda del tipo di sanzione prevista dalle norme violate.

Le sanzioni amministrative principali possono avere carattere pecuniario, incidendo così sul patrimonio del trasgressore, oppure carattere interdittivo di attività private o di funzioni, ovvero ancora ripristinatorio (es. demolizione, ripristino coattivo dello stato dei luoghi o delle cose ecc…).

La Legge n°689/81 disciplina il procedimento teso ad applicare le sole sanzioni pecuniarie (artt.13 e segg.) ed ha quindi il suo ambito oggettivo negli illeciti amministrativi puniti in via principale con sanzione pecuniaria (art.12).

La giurisprudenza ritiene che in generale la giurisdizione in materia di sanzioni amministrative di carattere afflittivo, come le sanzioni amministrative pecuniarie, vada attribuita al giudice ordinario.

A seguito del Decreto legislativo n.507/1999 la giurisdizione è stata attribuita al giudice di pace e, per talune ipotesi, al Tribunale in composizione monocratica (artt.22 e 22 bis legge n.689/1981 modificata dal D. l. n.507/99 di depenalizzazione).

Il procedimento sanzionatorio secondo la legge n°689/1981

Il fatto illecito accertato con processo verbale deve essere oggetto di contestazione o di notifica al trasgressore ed all’eventuale obbligato in solido entro 90 giorni.

Nei 30 giorni successivi il trasgressore può pagare oppure può proporre ricorso amministrativo all’Autorità Amministrativa competente per materia, che in caso di rigetto emette ordinanza con cui ingiunge l’adempimento dell’obbligazione pecuniaria, determinando la somma dovuta (art.18 legge n°689/1981).

L’ordinanza – ingiunzione è adottata altresì quando il trasgressore non paga spontaneamente, né propone ricorso amministrativo (scritto difensivo).

In entrambe le ipotesi si deve constatare che il verbale redatto dall’Agente accertatore deve essere di necessità seguito da ordinanza – ingiunzione, con cui l’autorità amministrativa competente ribadisce l’accertamento dell’illecito e può anche irrogare una sanzione pecuniaria in misura diversa da quella originariamente dovuta.

Col medesimo provvedimento possono o debbono essere adottate, a seconda dei casi ,le eventuali sanzioni amministrative accessorie.

L’ordinanza – ingiunzione (art.18 c. 7) ha per legge carattere di titolo esecutivo ed è il presupposto necessario dell’esecuzione forzata in caso di mancato pagamento volontario.

Viceversa, il processo verbale redatto dall’agente accertatore non ha carattere di titolo esecutivo. Infatti, l’esecuzione coattiva postula la trasmissione dell’ordinanza – ingiunzione, di solito adottata dal dirigente di settore, al concessionario della riscossione che emette apposito ruolo.

L’art. 27 della l. 689/1981 rinvia, per il relativo procedimento, alle norme in materia di esazione delle imposte dirette, di recente novellate a seguito di delega legislativa (legge delega 28.12.1998 n° 337; D. leg. 26.2.1999 n° 46 che modifica il D.P.R. 29.9.1973 n° 602).

Il procedimento sanzionatorio secondo il Nuovo Codice della Strada.

Deve a questo punto rilevarsi che in materia di violazioni delle norme del Nuovo Codice della Strada, invece, il processo verbale redatto dall’Agente accertatore ha carattere per se stesso esecutivo e non necessitano ulteriori atti per l’esecuzione forzata a carico del trasgressore inadempiente, in altre parole l’ordinanza – ingiunzione di pagamento.

Infatti, ove il trasgressore non proponga ricorso al Prefetto, né provveda al pagamento in misura ridotta, nell’ipotesi in cui è ammesso, il verbale “…. in deroga alle disposizioni di cui all’art.17 della legge 24.11.1981 n.689 ,costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento” (D.L. n°285/1992 Nuovo codice della strada, art.203).

Ciò consente all’Amministrazione di iscrivere senz’altro la sanzione a ruolo, affidandone la riscossione coattiva al concessionario.

L’emissione dell’ordinanza – ingiunzione del Prefetto pertanto non costituisce fase necessaria del procedimento sanzionatorio, salvo che il trasgressore abbia proposto ricorso al Prefetto stesso.

L’interessato può infatti proporre direttamente opposizione al giudice ordinario competente avverso il verbale che accerta la violazione di norme del Nuovo Codice della Strada, anziché ricorrere in via amministrativa al Prefetto (art.22 L.689/81).

Il principio di immediata impugnabilità in sede giurisdizionale del processo verbale per violazioni del codice della strada ,senza necessità di previo gravame amministrativo, è contenuto in diverse pronunce della Corte Costituzionale (sentenze n°255/1994, n°311/1994, ord. n°315/1994, sent. n°437/1985) e trova conferma costante nella giurisprudenza di legittimità della Cassazione.

Il giudice delle leggi ha ritenuto incostituzionale, in questa come in altre materie, l’obbligo del previo esperimento del ricorso amministrativo per violazione degli artt.24 e 113 della Costituzione.

I due procedimenti a confronto. Dubbi di costituzionalità.

La disciplina del procedimento amministrativo in materia di illeciti amministrativi prevista dal Nuovo Codice della Strada presenta quindi due rilevanti e pregevoli diversità rispetto a quella contenuta nella Legge n.689/81:

a) esecutività immediata del verbale di accertamento;

b) immediata impugnabilità dinanzi al Giudice di Pace, senza necessità di previo gravame amministrativo.

Ai sensi della legge n° 689/81 artt.18 e segg. invece, il procedimento sanzionatorio ha le seguenti caratteristiche:

a) il verbale dell’agente accertatore non è titolo esecutivo (non consente alla P.A. di dare corso alla esecuzione coattiva della obbligazione pecuniaria);

b) in caso di mancato pagamento la P.A. deve adottare un ulteriore atto, cioè l’ordinanza – ingiunzione ,che ha natura esecutiva;

c) è impugnabile presso il giudice di pace, o in alcune ipotesi presso il Tribunale, solo l’ordinanza – ingiunzione e non già il verbale (legge n. 689/1981 artt. 22 e 22 bis).

La sentenza della Suprema Corte n.4145/2000, dichiarando inammissibile l’opposizione a verbale, si pone a conferma di questa ricostruzione.

Il procedimento delineato nella legge n° 689/81 appare quindi gravoso, sia per il cittadino che per l’amministrazione.

Per il cittadino, perché egli può trovarsi costretto alla doppia impugnativa, prima presso l’amministrazione, poi , in caso di rigetto, presso l’Autorità giudiziaria ordinaria.

Ciò si rende necessario anche al fine di accelerare la conclusione del procedimento amministrativo, che altrimenti può durare e spesso dura anni.

Infatti, in ogni caso, la tutela giurisdizionale potrà essere attivata solo allorquando l’Amministrazione cui appartiene la competenza per materia, abbia emesso e notificato al privato l’ordinanza – ingiunzione, contro cui solamente ci si può rivolgere al Giudice ordinario.

Ciò in quanto, si ribadisce, il processo verbale di accertamento ex legge n.689 non può essere oggetto diretto di opposizione davanti all’Autorità Giudiziaria.

La questione di costituzionalità sollevata sul punto per la pretesa violazione dell’art. 24 Costituzione non ha trovato ad oggi accoglimento (cfr. Pretura di Venezia sentenza n° 119 del 24/5/1999, in causa ACTV contro Comune di Venezia).

Il Pretore di Mestre ha ritenuto che l’opposizione avverso il verbale di accertamento è inammissibile poiché esso non può mai di per sé divenire titolo esecutivo e non può pertanto arrecare alcun pregiudizio al trasgressore.

Inoltre, se si consentisse ricorso diretto all’Autorità giudiziaria avverso il verbale di accertamento si avrebbe un “inconcepibile trasferimento di competenze amministrative, ad libitum del ricorrente, a favore della stessa A.G”.

Tale procedura si è ritenuto essere non lesiva dell’art. 24 della Costituzione.

Sul punto dissentiamo perché non si comprende il fondamento della diversa disciplina del Nuovo C.d.S. che consente, esso sì, la impugnazione immediata del verbale davanti al giudice ordinario senza dover attendere l’ordinanza – ingiunzione del Prefetto, fase solo eventuale del procedimento. Inoltre, la natura di titolo esecutivo del verbale è frutto di una scelta legislativa che non appare indissolubilmente legata agli interessi tutelati dal codice della strada e che può essere quindi estesa ad altre materie, trattandosi di regola procedimentale e non di diritto sostanziale .

Infine, per l’Amministrazione poi ,il procedimento descritto è gravoso perché impone il doppio passaggio verbale – ordinanza – ingiunzione, fonte di notevole carico di lavoro burocratico, con conseguente dispendio di risorse umane e finanziarie.

La proposta di semplificazione.

Appare pertanto fonte di semplificazione, vantaggiosa sia per la P.A. che per gli amministrati, la eliminazione della ordinanza – ingiunzione ed il riconoscimento della natura esecutiva al verbale di accertamento del fatto illecito, che diviene così atto immediatamente impugnabile presso il giudice competente.

Il contenzioso amministrativo.

Come detto, resterebbe ferma la diversa ipotesi di sub – procedimento contenzioso che si attiva in caso di invio di scritto difensivo all’autorità amministrativa di settore, competente a ricevere il rapporto e si chiude con l’ordinanza (Legge n° 689/1981 art.18).

Lo “scritto difensivo” ha natura giuridica di ricorso amministrativo in opposizione ed apre una ulteriore eventuale fase del procedimento amministrativo sanzionatorio, attualmente così strutturata:

redazione processo verbale di accertamento dell’illecito;

notifica al trasgressore nei 90 giorni dal fatto;

scritto difensivo del trasgressore all’autorità amministrativa;

ordinanza – ingiunzione di rigetto del ricorso e che ordina il pagamento, oppure ordinanza di archiviazione del verbale;

opposizione al giudice ordinario avverso l’ordinanza – ingiunzione di pagamento, ex art. 22 l. 689/81.

Questa seconda fattispecie di procedimento è eventuale ed è identica a quella prevista dal Nuovo C.d.S., eccezion fatta per il termine di notifica del verbale (90 gg. ex l. 689/1981 art.14 c.2; 150 gg. ex D. leg. N° 285/1992, Nuovo C.d.S., art.201).

Nuova configurazione del procedimento sanzionatorio ex legge n°689/1981, artt.13 e seguenti.

Il procedimento in esame potrebbe essere semplificato, articolandolo nelle seguenti fasi:

1 redazione processo verbale da parte dell’agente che accerta illecito amministrativo sanzionato pecuniariamente in base a legge e/o regolamento di settore;

2 notifica del verbale entro 90 gg. al trasgressore ed all’obbligato in solido;

3 mancato pagamento in misura ridotta;

4 ricorso, entro 30 gg. dalla notifica, al giudice ordinario competente, con atto di opposizione al verbale (costituente titolo esecutivo).

A fronte della contestazione o della notifica del processo verbale, il trasgressore e/o l’obbligato in solido hanno quindi facoltà di proporre uno dei seguenti rimedi:

ricorso amministrativo ex art.18 legge n°689/1981,oppure direttamente

opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale avverso il verbale;

oppure in sequenza entrambe :

ricorso amministrativo ;

opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale avverso l’ordinanza – ingiunzione che rigetta il ricorso amministrativo.

Conclusioni

La semplificazione proposta, in definitiva, si compendia nel trasformare la ordinanza – ingiunzione emanata dall’amministrazione di settore da fase necessaria a fase meramente eventuale del procedimento sanzionatorio disciplinato dalla legge n° 689/81, eliminando un sub – procedimento.

L’ordinanza in questione rimane necessaria solo nella ipotesi dinanzi descritta di ricorso amministrativo (scritto difensivo, secondo l’espressione dell’art.18 l. 689, cfr.6 a).

La soluzione illustrata elimina quindi la necessità di fatto del trasgressore di proporre il ricorso amministrativo prima di poter agire in opposizione dinanzi al Giudice ordinario.

Si delineano così, a nostro giudizio, strumenti di tutela amministrativa e giurisdizionale del privato, di fronte all’accertamento di illecito amministrativo, di maggiore rapidità, coerenti con i principi costituzionali espressi dagli articoli 24 e 113 Costituzione e che eliminano ogni irragionevole diversità tra Nuovo Codice della Strada e Legge n° 689/1981.

In conclusione, per ritornare alla pronuncia della Cassazione civile n .4145/2000 da cui abbiamo preso spunto, essa ribadisce una importante differenza tra le due fondamentali discipline procedimentali in materia di illeciti amministrativi vigenti nell’ordinamento, senza tuttavia darsi carico dei profili di costituzionalità che ,a nostro modesto avviso, scaturiscono dall’analisi condotta.

Certo, il legislatore può ritenere che gli interessi collettivi tutelati in materia di circolazione stradale giustifichino il diverso regime e la diversa forma di tutela giurisdizionale del privato.

Non può però essere dimenticata, e rimane , l’esigenza di semplificare ed accelerare i rocedimenti sanzionatori nell’interesse dell’amministrazione e del cittadino.

VENEZIA, MAGGIO 2000 dott. Francesco VERGINE

Vicecomandante Corpo

Polizia Municipale di Venezia

Note

(osserv. a CASS., SEZ. III, 5 aprile 2000 n. 4145)

L'articolo Procedimento amministrativo in materia di sanzioni amministrative e tutela giurisdizionale. La legge n. 689/1981 ed il nuovo codice della strada a confronto. proviene da Giustamm.

(testo della relazione svolta al “Convegno nazionale di polizia locale” di Riccione nel settembre 2001).

SOMMARIO: 1. Le fonti in materia di statuto della dirigenza e delle posizioni organizzative. Dal decreto legislativo n. 29/1993 al testo unico del pubblico impiego (d. lgs. 30.3.2001 n. 165), ai contratti collettivi. – 2. I principi costituzionali. – 3. Lo “statuto” della dirigenza pubblica e delle posizioni organizzative. Principi generali. – 4. Le posizioni organizzative. Il nuovo assetto dell’Ente Locale. – 5. Il conferimento dell’incarico dirigenziale. In particolare: natura giuridica dell’atto di incarico; selezione comparativa; criteri di scelta; motivazione del provvedimento che conclude la fase di selezione dei candidati. 6. Il rapporto tra contratto a tempo indeterminato del dirigente ed incarico a termine. Il dirigente ha un diritto soggettivo all’incarico? – 7. La revoca dell’incarico: profili generali. La risoluzione del contratto di lavoro. Le ipotesi tipiche di revoca. – 8. La tutela giurisdizionale avverso la revoca ed il conferimento di incarico. Verso il risarcimento del danno.

Note

L'articolo La dirigenza e le posizioni organizzative nell’Ente locale e nello Stato. Il conferimento e la revoca dell’incarico proviene da Giustamm.

Dopo la favorevole sentenza di Parma (Giudice di pace, sentenza 25.1.2001 n.87 ) anche questa volta il giudice ha dato ragione alla Polizia Municipale.

Il giudice di pace di Venezia ha infatti respinto una opposizione ad un verbale che accertava una violazione amministrativa al nuovo codice della strada ed in particolare al limite di velocità, elevata dalla Polizia Municipale di Venezia a mezzo di apparecchiatura fissa autovelox .

L’autovelox era posto sul Ponte della libertà, importante strada statale di collegamento tra la terraferma ed il centro storico di Venezia.

Da notare che si trattava di velox fisso senza operatore.

La pronuncia appare utile al fine di ribadire il principio secondo cui le violazioni accertate attraverso l’autovelox possono essere notificate successivamente all’accertamento, laddove la contestazione non possa essere effettuata immediatamente .

Secondo il giudice lagunare sono legittimi i relativi verbali in assenza della contestazione immediata, se questa non è possibile , in conformità al chiaro disposto normativo del Nuovo codice della strada, regolamento di esecuzione , art.384.

Appare utile anzitutto esporre brevemente i termini peraltro molto semplici, della vicenda ed il contenuto della sentenza in esame.

Nel caso in questione il trasgressore sosteneva la necessità della contestazione immediata in quanto tassativamente prevista dal codice.

In particolare, il ricorrente sosteneva che l’organo di polizia stradale deliberatamente si era posto in condizione di non potere effettuare la contestazione immediata del fatto, con ciò anche incorrendo nella violazione di una circolare del Ministero dell’interno sul punto in cui raccomanda la presenza del secondo operatore, o meglio della seconda pattuglia a valle, che dovrebbe procedere a fermare il veicolo del preteso trasgressore al fine di operare la immediata contestazione.

Secondo il ricorrente, in definitiva, la mancata contestazione dell’accertamento e la violazione della circolare ministeriale da parte della Polizia Municipale avrebbero comportato l’illegittimità del verbale.

2. Chiarisce invece il giudice di pace di Venezia che proprio l’art.384 del regolamento di esecuzione del codice della strada indica a titolo esemplificativo tra i casi di materiale impossibilità di contestazione immediata l’ipotesi di accertamento di violazione mediante apparecchio di rilevamento della velocità.

La norma consente la determinazione del fatto in un momento successivo, ovvero dopo che il veicolo interessato sia già a distanza dal posto di accertamento o comunque nella possibilità di essere fermato in tempo utile.

Il giudice afferma inoltre che egli non può sostituirsi alla autorità amministrativa, in particolare alla Polizia Municipale, nella concreta organizzazione del servizio di polizia volto al contrasto della velocità mediante apparecchiature per rilevare le violazioni. .Tantomeno egli può sindacare la scelta del mezzo tecnico di accertamento della velocità.

La sentenza conclude sancendo che in base all’art.384 del regolamento del codice stradale nel caso di specie la contestazione differita è legittima per i motivi esposti.

L’opposizione proposta viene così rigettata .

Nel decidere la compensazione delle spese del giudizio, il giudice veneziano riconosce inoltre che la errata informazione giornalistica sui contenuti di una pronuncia della Cassazione in materia può avere indotto in errore scusabile l’opponente.

3. La sentenza del giudice di pace di Venezia pronuncia contiene interessanti spunti di riflessione sulla annosa vicenda della contestazione immediata nel procedimento sanzionatorio, come disciplinato dal nuovo codice della strada.

Anzitutto, non può essere trascurato che la contestazione del fatto illecito , sia immediata che differita, assolve la primaria funzione di consentire l’esercizio della difesa del privato, avverso la pretesa sanzionatoria della P.A.

Contrariamente a quanto talora sostenuto, sembra difficile rinvenire un vulnus di tale diritto di difesa del trasgressore nel caso di contestazione differita(notifica del verbale), che anzi consente una ragionata e serena valutazione ed esposizione delle proprie ragioni in fatto ed in diritto nei confronti dell’amministrazione, che potranno essere fatte valere dinanzi al Prefetto od al giudice di pace direttamente.

Né sembra sostenibile che solo sul luogo e nell’immediatezza del fatto il cittadino può evidenziare all’agente elementi di fatto che escludono o attenuano, oppure giustificano il comportamento in via di accertamento.

La considerazione vale in generale nella materia delle sanzioni amministrative governate dalla legge n.689/1981 ed a nostro giudizio riduce il rilievo della diatriba contestazione –notifica.

La legge n.689/1981, recante la disciplina generale in materia di sanzioni amministrative pecuniarie e relativo procedimento amministrativo, pone infatti come assolutamente equivalenti i due atti, senza alcun riferimento alla possibilità della contestazione immediata.

Non appare allora sostenibile dinanzi ai principi costituzionali che il legislatore abbia inteso disciplinare diversamente il procedimento sanzionatorio del codice della strada rispetto alla generalità delle materie presidiate da sanzioni amministrative anche in tema di atto di avvio del procedimento stesso , facendone derivare un deteriore trattamento per il trasgressore .

Se è vero che la Cassazione ha più volte affermato la legittimità della diversa disciplina procedimentale nei due ambiti (sanzioni amministrative in genere e sanzioni amministrative previste dal codice stradale), resta tuttavia fermo il limite dei principi costituzionali.

Infatti, il principio di effettività della tutela giurisdizionale, sancito dagli articoli 24 e 113 della Costituzione, impone la garanzia del ricorso al giudice in favore del presunto trasgressore in ogni ipotesi di avvio del procedimento.

Il legislatore non può ridurre in un caso piuttosto che in un altro il livello di tutela giurisdizionale del privato nei confronti della P.A., senza incorrere in censura dinanzi alla Corte Costituzionale.

La diversità delle due fattispecie in esame, contestazione immediata e notifica, non può ridondare in un diverso livello di effettività della tutela giurisdizionale del privato: inferiore nel caso della successiva notifica al domicilio del trasgressore.

Se così fosse la norma sarebbe incostituzionale.

Respinta pertanto la tesi che considera la contestazione immediata , diversamente dalla notifica, quale atto di piena garanzia delle posizioni giuridiche del privato, sembra in definitiva formalistico l’atteggiamento della giurisprudenza che in materia di codice stradale ha talora imposto e preteso dagli operatori la contestazione immediata senza accontentarsi della notifica che, ribadiamo, assolve in pieno alla stessa funzione.

Gli artt.200 e 201 cds prevedono entrambe le fattispecie ,contestazione immediata e contestazione differita attraverso la notifica del verbale di violazione, così ritenendole sostanzialmente equivalenti.

4. Appare utile a tal fine, inoltre, rammentare il disposto dell’art. 200 comma 1 nuovo cds, che così recita:

” la violazione, quando è possibile,deve essere immediatamente contestata tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta “.

Si impongono allora le seguenti considerazioni:

in generale, non è razionale e logico, né coerente con la Costituzione sostenere che la notifica del verbale al trasgressore non garantisce appieno la funzione di consentire l’esercizio della difesa del privato nel procedimento amministrativo originato dal verbale redatto dall’agente;

la considerazione trova conferma nell’art.200 cds: infatti, se è vero che di regola l’obbligato in solido (proprietario del veicolo ad es.) non è al fianco del conducente, è altresì vero che la contestazione immediata non potrà riguardarlo e che sarà necessario procedere nei suoi confronti alla notifica;

sembra evidente che il legislatore anche in questa ipotesi ritiene che la notifica assolve in pieno alla primaria funzione di garanzia del diritto di difesa, così confermando la piena equivalenza tra le due forme di contestazione del fatto illecito, immediata e successiva.

In definitiva ed a nostro giudizio, il legislatore, aldilà del dato letterale, configura come equivalenti nella sostanza i due diversi atti endoprocedimentali in questione (contestazione immediata sul posto ; contestazione differita mediante notifica ).

Le due forme di avvio del procedimento amministrativo sanzionatorio non possono d’altronde avere efficacia diversa a seconda dei casi e dei soggetti interessati, pena la illegittimità costituzionale dell’art.200 cds .

5. Consentire al giudice di valutare, ai sensi dell’art.384 regolamento, se era possibile o meno la contestazione immediata, significa operare un sindacato sull’azione degli agenti accertatori nel merito.

Occorre pertanto limitare il controllo giurisdizionale alla motivazione dell’atto di accertamento.

Sarà necessaria una motivazione logica, razionale , non contraddittoria o perplessa e che dia conto delle ragioni in fatto che hanno impedito la contestazione immediata.

Il giudice potrà e dovrà in tale caso ritenerla adeguata ed ammettere la legittimità della notifica.

In ordine poi alla rilevanza delle modalità di organizzazione del servizio di polizia stradale, già la Cassazione sez. I civile n. 2494 del 21.2.2001 ha chiarito che esse non possono essere censurate in sede giudiziaria , in quanto rientrano nella discrezionalità amministrativa.

Il principio affermato dal giudice di legittimità sembra confortare la tesi della sufficienza di una motivazione congrua circa la impossibilità della contestazione,ex art.384 regolamento codice stradale.

Inoltre, smentisce i contrari orientamenti di alcuni giudici di merito che hanno ritenuto di poter sindacare l’organizzazione del servizio , in particolare la assenza della seconda pattuglia adibita alla contestazione immediata.

6. Occorre poi esaminare la tesi che vede la circolare ministeriale come atto obbligatorio per l’organo accertatore in tema di predisposizione dei servizi di controllo della velocità veicolare

In ordine alle circolari del Ministero dell’interno nella materia in questione, si ritiene che non possono avere carattere vincolante per le strutture di polizia dipendenti dall’ente locale e non dallo Stato.

Si tratta infatti di disposizioni interpretative che si ispirano ad un tradizionale rapporto di leale collaborazione tra amministrazioni, difettando attualmente un rapporto di supremazia tra lo Stato e l’Ente locale che legittimi il carattere vincolante della circolare per quest’ultimo.

E’ appena il caso di segnalare tuttavia che la circolare Ministero interno n.300/A/24850 del 12.12.2000 reca in effetti disposizioni interpretative ed operative rivolte agli organi di polizia stradale pienamente coerenti con le affermazioni del giudice veneziano.

Si tratta di disposizioni , inoltre , che a nostro avviso sono conformi anche all’orientamento della Cassazione, rettamente interpretato, anche con riguardo alla famosa sentenza della Cassazione civile n.4010 del 1.2.2000.

D’altro canto , a fronte delle modalità del servizio di polizia stradale non vi sono norme giuridiche che fondino una posizione soggettiva attiva in capo al privato, come tale tutelabile nell’ordinamento, nemmeno, a nostro giudizio,in termini di interesse legittimo .

7. Non si può negare infine che la stampa ha talora erroneamente informato la pubblica opinione nel dare notizia di alcune sentenze della Cassazione sulla materia in esame, enfatizzando l’obbligo della contestazione immediata oltre lo scopo del dettato legislativo.

Appare utile pertanto sintetizzare i termini della fattispecie in attesa di una pronuncia a Sezioni Unite della Suprema Corte che ponga fine all’attuale situazione di incertezza

La sentenza in esame e le considerazioni fin qui esposte consentono in conclusione alcune affermazioni di principio:

laddove sia possibile, la contestazione immediata e sul posto della violazione rimane un obbligo dell’agente accertatore;

la contestazione successiva del verbale di accertamento al trasgressore è legittima nei casi previsti dal Nuovo codice della strada , regolamento di attuazione art .384 ;

la contestazione successiva è altresì ammessa in ipotesi ulteriori non codificate , atteso il carattere esemplificativo dell’art 384;

tra queste ricorre di certo l’ipotesi di grave pericolo per la circolazione stradale e/o per gli operatori di polizia stradale;

occorre in ogni caso adeguata motivazione nel verbale di accertamento circa la impossibilità della contestazione immediata, che sarà sindacabile dal giudice sotto il profilo della logicità ed adeguatezza;

la contestazione successiva è atto assolutamente equivalente alla contestazione immediata ,secondo un principio generale posto dalla legge n.689/1981 in materia di accertamento di illeciti amministrativi;

la scelta, l’uso del mezzo tecnico, la dislocazione degli operatori, in generale l’organizzazione del servizio di polizia stradale attengono alla discrezionalità tecnica dell’organo di polizia medesimo;

pertanto, come ha affermato la Cassazione, non possono essere oggetto di sindacato del giudice ordinario al fine di accertare la legittimità degli accertamenti di illeciti amministrativi così effettuati (cfr. Corte di Cassazione, sez. I civile, sentenza 21 .2.2001, n. 2494 );

nessun vizio a carico del verbale può quindi essere addotto in ordine a tale profilo di merito dell’azione amministrativa sanzionatoria;

l’ asserita violazione di circolari ministeriali in materia non costituisce vizio di legittimità del verbale redatto dall’organo di polizia stradale appartenente alla Polizia Municipale , attesa la natura non vincolante degli atti interpretativi di leggi, formulati dall’amministrazione centrale dello Stato, rispetto all’Ente locale.

— *** —

(nota alla sentenza del Giudice di pace di Venezia 21.2.2001, n. 36)

Note

L'articolo L’accertamento strumentale della velocità mediante l’autovelox. L’equivalenza dell’atto di contestazione e della notifica del verbale nel procedimento amministrativo sanzionatorio secondo il Nuovo codice della strada. proviene da Giustamm.

Sommario — 1. Il fatto 2. Le ragioni del ricorso 3. Gli interessi pubblici coinvolti. 4. La sentenza del TAR VENETO n.1120 del 15 maggio 2000. 5. Considerazioni sulla motivazione della sentenza. 6. I poteri del Comune.

1. Una notissima società di telefonia mobile, concessionaria dello Stato, impugna davanti al giudice amministrativo, chiedendone l’annullamento, una deliberazione di Giunta Comunale recante “Installazione di impianti radiobase per telefonia mobile. Applicazione del Principio di giustificazione”.

La ricorrente assume che il Comune intimato aveva già deciso con precedente atto deliberativo di disciplinare il procedimento di rilascio della concessione edilizia per la installazione di impianti di telefonia radiomobile, inserendovi il parere obbligatorio dell’ISPESL, Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro, nonché il parere della AUSL locale.

All’ISPESL in particolare veniva affidato dal Comune, in sede di istruttoria amministrativa, il compito di accertare il rispetto del principio di minimizzazione delle esposizioni della popolazione ai campi elettromagnetici.

Il rilascio della concessione edilizia per gli impianti di telefonia veniva così subordinato al parere favorevole dei citati organi tecnici.

Il gestore della telefonia mobile contesta la successiva delibera della Giunta sulla materia in quanto il livello di esposizione che l’ISPESL intende imporre a tutti i gestori (0,5 V/M) è di molto inferiore al livello previsto dall’art.4 c.2 D.M. n.381/1998 (6 V/M) in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non inferiori alle quattro ore.

Afferma in particolare che nel 1999 l’Istituto superiore di sanità aveva espressamente escluso effetti acuti di natura termica sull’uomo in conseguenza di esposizione ai campi elettromagnetici generati dalle stazioni radio base, ritenendo altresì dubbia la necessità di adottare valori inferiori a quello suggerito dalle organizzazioni sanitarie nel mondo, pari a 41 V/M.

Si costituisce, svolgendo intervento ad opponendum, il Codacons, coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e la tutela dei diritti di utenti e dei consumatori, per sostenere le ragioni del Comune resistente.

2. La società ricorrente espone in diritto una serie di motivi, tra cui assume specifico rilievo la asserita incompetenza del Comune sulla materia in generale e della Giunta in particolare, trattandosi di atto di indirizzo spettante come tale al Consiglio Comunale.

Spetta allo Stato, secondo la ricorrente, la tutela della salute pubblica e dell’ambiente, secondo il disposto della legge n.59/1997 art1 c.4, nonché del decreto leg.n.112/1998, artt.83 c.1,112,115 e del D.M. n.381/1998.

Le ragioni del mantenimento di tali compiti nella competenza statale si collegano alla necessità di una uniforme disciplina sul territorio nazionale della tutela della salute e dell’ambiente, attraverso criteri e parametri eguali per tutti.

In particolare, le norme citate, secondo la società di telefonia, attribuiscono allo Stato la competenza esclusiva circa la fissazione dei limiti delle radio frequenze compatibili con la salute dell’uomo. Alle Regioni ed alle Province autonome compete, invece, la disciplina della installazione degli impianti.

Ne consegue, secondo il gestore ricorrente, che le Regioni non possono derogare ai criteri e limiti di legge statale e del D.M.n.381/1998. Inoltre, sarebbe escluso ogni potere dei Comuni in materia, ancorché l’esercizio di detti poteri venga fondato sulla pretesa di proteggere la salute pubblica.

Si contesta, d’altro canto, la applicazione del principio di minimizzazione dell’esposizione operata dal Comune mediante la delibera impugnata.

Il ricorrente conclude affermando che il D.M. n.381/1998 già prevede l’applicazione di detto principio stabilendo il valore massimo di 6 V/m.

Ne consegue l’illegittimità dell’atto deliberativo del Comune che fissa un limite del tutto diverso e sensibilmente inferiore, cui devono attenersi i gestori delle stazioni radiobase.

3. La questione proposta ai giudici amministrativi concerne nella sostanza la tutela della salute della collettività rispetto alle emissioni radio dei cd ripetitori per telefoni cellulari, che si stanno moltiplicando sul territorio, grazie anche all’aumento del numero dei gestori concessionari del relativo servizio.

Si ritiene oramai indubbio che gli impianti in questione debbano essere assoggettati a concessione edilizia , poiché non si tratta di impianti tecnologici posti a servizio degli edifici su cui vengono installati, in quanto è di tutta evidenza la loro funzione nei confronti di vaste aree del territorio interessato, dovendo appunto garantire il servizio alla generalità degli utenti che in quell’area gravitano.

In generale, la giurisprudenza amministrativa ritiene che gli impianti di ripetizione di segnali radiotelevisivi e per i servizi teleradiotelefonici hanno rilevanza edilizia quali elementi di trasformazione del territorio.

In tal senso si sono espresse diverse pronunce dei tribunali amministrativi (TAR Emilia Romagna, sez. II, 4 aprile 2000 n.432; TAR Emilia Romagna, sez. di Parma, sentenza 17.4.2000 n.229; TAR Veneto ,sez. II, ordinanza n. 1010 del 14.6.2000) ed il Consiglio di Stato (CdS, V sez., 6 aprile 1998 n.415).

Deve però ritenersi che il profilo edilizio ed urbanistico in genere non possa esaurire i molteplici aspetti coinvolti dalla vicenda, tra i quali almeno altri due devono essere tenuti in considerazione:

– la tutela della salute, come detto, che costituisce il fondamento della azione delle associazioni portatrici di interessi collettivi;

– l’assetto normativo delle competenze nella materia, relativamente alla installazione di stazioni radiobase per la telefonia mobile, alla disciplina del relativo procedimento amministrativo volto al rilascio del titolo concessorio, nonché alla determinazione dei limiti delle radio emissioni.

In definitiva, l’interesse pubblico in ordine alla tutela del diritto alla salute garantito dalla Costituzione art.32, l’interesse pubblico urbanistico – edilizio, l’assetto delle competenze dei diversi soggetti pubblici coinvolti sembrano gli aspetti di rilievo della vicenda che ci occupa.

4. Proprio con riferimento all’aspetto sanitario il TAR Veneto, con la sentenza che si annota, ha ritenuto che la Giunta comunale non può adottare un regolamento che detta le linee guida in materia di concessioni edilizie di nuovi impianti radiobase.

Si tratta infatti nel caso di specie di un provvedimento di natura regolamentare in materia di sanità, che definisce i parametri di esposizione ai campi elettromagnetici, rapportandoli a standards più rigidi rispetto a quelli fissati a livello statale.

In tal senso il TAR Veneto ricorda che la legge attribuisce al Sindaco e non al Comune potestà in materia sanitaria, potestà esercitabile tramite le ordinanze contingibili ed urgenti, emanabili in relazione ad un grave pericolo di danno imminente, che deve essere oggetto di adeguata motivazione.

Inoltre, la situazione di danno o di pericolo deve constare al Sindaco attraverso inequivoci accertamenti tecnici.

Secondo i giudici veneziani è certo che non era tale la situazione presupposta dalla delibera impugnata, che era volta invece a regolare in via ordinaria le installazioni in questione.

Risulta tuttavia assorbente, nel ragionamento seguito dall’estensore, la considerazione secondo cui la competenza a fissare i tetti delle radio-emissioni spetta secondo la legge n.249/1997 al Ministero dell’Ambiente d’intesa con altri Ministeri, mentre spetta al Comune solo il compito di verificare il rispetto dei limiti in sede di rilascio delle concessioni edilizie.

Tali limiti sono stati in effetti determinati nel Decreto interministeriale 10.9.1998 n.381 che, al contempo, con l’art.4 affida alle Regioni la disciplina dell’installazione e modifica degli impianti di radiocomunicazione.

Appare pertanto decisivo constatare che la delibera impugnata verte su materia che spetta allo Stato ed alle Regioni per alcuni profili, ma non ai Comuni.

Inoltre, risulta indubbio che trattandosi di atto avente natura di regolamento esso, qualora ne ricorresse la competenza secondo legge, spetterebbe al Consiglio Comunale, ai sensi della legge n.142/1990 art.32 e non alla Giunta, cui spettano solo i regolamenti di organizzazione degli uffici e dei servizi.

Conclude il TAR Veneto dichiarando, conseguentemente, la incompetenza assoluta del Comune e quindi disponendo l’annullamento della delibera di Giunta impugnata.

5. Deve in effetti constatarsi che la legge n.249/1997 ha affidato la determinazione dei tetti di

radiofrequenze compatibili con la salute umana al Ministero dell’Ambiente, d’intesa col Ministero della Sanità e delle Comunicazioni, sentiti l’Istituto Superiore di Sanità e l’Agenzia Nazionale Ambiente.

Il Decreto 10 settembre 1998 n.381(Regolamento recante norme per la determinazione dei tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana) adottato in attuazione della legge, è in effetti un atto interministeriale volto a disciplinare in termini generali la materia dei valori di esposizione della popolazione, esclusi i lavoratori esposti per ragioni professionali, nonché a definire il quadro delle competenze normative e di vigilanza.

Esso è stato preceduto da autorevoli pareri tecnici, tra cui quello espresso dall’I.S.S.

L’Istituto nella circostanza condivise l’esigenza di una politica di cautela, manifestando però “perplessità in considerazione dell’attuale stato di conoscenza scientifica, nei riguardi dell’adozione di misure più restrittive specifiche… ” , come recita la premessa del citato D.M. n.381/98.

Con l’art.4 il Regolamento affida poi alle Regioni la adozione di norme in tema di installazione e di modifica degli impianti al fine di garantire il rispetto dei limiti di cui all’art.3 e dei valori di cui al comma 2 dello stesso articolo 4.

La norma attribuisce alle Regioni, inoltre, le attività di controllo e vigilanza, anche in collaborazione con l’Autorità per le comunicazioni.

Il quadro normativo che ne risulta sembra in effetti evidenziare che gli Enti locali non sono titolari di alcuna competenza normativa regolamentare di carattere autonomo nella materia de qua.

Residua tuttavia forse la potestà regolamentare dei Comuni sotto il profilo urbanistico ed edilizio degli impianti radiobase, che dovrà essere però coerente con la disciplina regionale e statale in materia.

Sebbene siano per tali ragioni condivisibili le conclusioni del Collegio giudicante, fondate sostanzialmente sull’assetto normativo delle competenze dei diversi Enti nella materia, risultano poco chiare le argomentazioni utilizzate.

Rilevano a tal fine due profili: l’interesse a ricorrere del gestore; i poteri del Sindaco e del Comune in materia sanitaria.

In ordine al primo profilo, ritiene il giudice amministrativo che “…vi è la precisa indicazione nell’ impugnata delibera giuntale, oltre che nel parere I.S.P.E.S.L. di utilizzare limiti inferiori a quelli di cui al decreto ministeriale. Ciò di per sé comporta una lesione della sfera giuridica della ditta ricorrente”.

Non si comprende come possano avere effetto di immediata e diretta lesione della sfera giuridica della società ricorrente le disposizioni generali di un regolamento in cui si rinviene la mera volontà della Giunta comunale di applicare limiti alle radioemissioni, sebbene inferiori a quelli previsti dal Decreto interministeriale n.381/1998.

Inoltre, la delibera si limita ad introdurre una disciplina generale del procedimento amministrativo di rilascio della concessione edilizia, inserendovi il parere obbligatorio della I.S.P.E.S.L. e della .A.U.S.L.

La delibera di Giunta così assume il ruolo di atto presupposto rispetto all’atto conclusivo del procedimento concessorio edilizio.

Secondo i principi, la lesione della posizione soggettiva attiva vantata dalla ricorrente può derivare di regola solo dall’eventuale diniego della concessione, o prima ancora dal parere contrario adottato dagli organi tecnici. A tal punto potranno essere impugnati insieme l’atto sfavorevole ed il regolamento presupposto.

Infatti,con una recentissima ordinanza cautelare n.200001365 del 5.9.2000, lo stesso TAR Veneto ha affermato che non sussiste pericolo di danno per il ricorrente in ordine ad una delibera di Giunta comunale, che subordina l’utilizzo di impianti provvisori di telefonia mobile alla presentazione di una relazione tecnica da parte del gestore.

Trattandosi di “…provvedimento di carattere generale, non lede attualmente l’attività della società ricorrente”.

Il giudice veneziano ha così respinto la domanda incidentale di sospensione di una delibera comunale che regola gli impianti provvisori ,altrimenti privi di qualsiasi disciplina ,non essendo richiesto neanche un titolo edilizio.

L’ordinanza cautelare citata è quindi di segno esattamente opposto, in punto di interesse a ricorrere del gestore di telefonia mobile, rispetto alla sentenza n.1120/2000 del medesimo TAR.

6. In ordine ai poteri del Comune,poi, non sembra che essi siano così rigorosamente limitati alle sole ordinanze d’urgenza del Sindaco , ex art.38 legge n.142/1990, attesa la funzione di autorità sanitaria locale che a questi la legge attribuisce, come lo stesso giudice ricorda espressamente in motivazione, citando il T.A.R. Lombardia sentenza n.378/1998 (cfr. legge n.833/1978 artt.13 e 32; legge n.180 /1978; legge n.142/1990 art. 38 c.1 ,lett. b).

In disparte la ovvia considerazione che il DPR n.915/1982, citato dai giudici amministrativi, risulta abrogato a suo tempo dal decreto legislativo n.22/1997, c.d. decreto Ronchi, occorre qui rilevare che la tutela della salute della collettività amministrata, residente sul suo territorio, spetta senz’altro al Comune.

Anzitutto, il Sindaco svolge funzioni di Autorità sanitaria locale. Queste non si esercitano solo mediante l’emanazione di ordinanze urgenti ex art.38 essendo oramai il Sindaco, anche secondo le recenti leggi di riforma della sanità, considerato “garante” della salute pubblica sul territorio.

In secondo luogo, la giurisprudenza ha riconosciuto che quale ente esponenziale degli interessi della comunità residente il Comune è legittimato ad agire anche in giudizio ai fini di tutela della salute pubblica.

In tal senso si è pronunciato il Tribunale di Parma con ordinanza 22 luglio 2000, in causa civile tra il Comune di Parma e la società TIM, anche qui con l’intervento del Codacons Emilia – Romagna ed altri.

Il giudice parmense ha stabilito, in sede di reclamo ad ordinanza cautelare resa ex art.700 cpc, che la tutela della salute delle popolazioni residenti sul proprio territorio a fronte di installazioni che generano campi elettromagnetici costituisce funzione propria del Comune, espletabile attraverso due strumenti:

– il ricorso alla giurisdizione ordinaria anche in sede cautelare allo scopo di inibire o far cessare il funzionamento delle installazioni pericolose;

– l’adozione di misure amministrative che diano piena attuazione al “principio di cautela”, anche più restrittive di quelle imposte dalla legislazione statale.

Appare quindi evidente che i Comuni sono preposti alla tutela della salute collettiva in via ordinaria e non solo a fronte di urgenti e necessitate situazioni di pericolo presidiate mediante le ordinanze contingibili del Sindaco.

E’ auspicabile in definitiva che la futura legge nazionale quadro sul fenomeno dell’elettromagnetismo generato dalle stazioni di telefonia mobile e da impianti simili possa definire con precisione il ruolo dei Comuni in una materia dove convergono diversi rilevanti interessi pubblici che devono essere unitariamente presidiati dall’amministrazione.

FRANCESCO VERGINE

Dirigente Polizia Municipale di Venezia

Note

V. anche la pagina di approfondimento.

L'articolo Tutela della salute umana, inquinamento da onde elettromagnetiche e competenze del Comune. proviene da Giustamm.