Con l’ordinanza n. 2396/04 il Consiglio di Stato affronta una questione per molti aspetti interessante, che trae origine dalla modifica dell’art. 21 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 operata con legge 21 luglio 2000 n. 205.
Il problema è quello della proponibilità in appello di motivi aggiunti, comportanti l’impugnazione di un provvedimento sopravvenuto rispetto alla pubblicazione della sentenza di primo grado.
Nella vicenda in esame, in particolare, la Società appellante aveva chiesto al Consiglio di Stato di pronunciarsi specificatamente in sede cautelare sulla sospensione della delibera regionale, non annullata in prime cure, che autorizzava la trattativa privata per la conclusione di un contratto di locazione relativo agli immobili oggetto del ricorso.
Nelle more del giudizio di secondo grado, detta delibera veniva revocata e sostituita con altro provvedimento regionale, avente parimenti ad oggetto l’uso dei locali controversi. L’appellante impugnava tale seconda delibera, proponendo motivi aggiunti all’appello ai sensi dell’art. 21 legge TAR, e ne chiedeva la sospensione in uno con la sentenza impugnata.
Con l’ordinanza in commento, la IV Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della delibera sopravvenuta, sull’assunto che l’impugnazione di atti connessi a quelli originariamente gravati, attraverso la proposizione di motivi aggiunti (come previsto dalla legge n. 205/00), non sia ammissibile in secondo grado, per evitare la lesione del principio del doppio grado di giurisdizione. La Società, pertanto, avrebbe dovuto impugnare dinanzi il TAR il provvedimento sopraggiunto, proponendo un autonomo ricorso.
Il provvedimento dei Giudici di Palazzo Spada merita riflessione, perché sembra non valorizzare appieno le novità normative introdotte con la legge di riforma del processo amministrativo, supportate dalla consolidata elaborazione giurisprudenziale.
Come è noto, dopo la novella del 2000, l’art. 21 primo comma della legge TAR prevede che siano impugnati con motivi aggiunti tutti i provvedimenti adottati in pendenza del ricorso tra le stesse parti e connessi all’oggetto del ricorso stesso.
Nel vigore del “vecchio rito” amministrativo, l’istituto dei motivi aggiunti era stato creato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, per consentire al ricorrente di far valere ulteriori profili di illegittimità del medesimo provvedimento, conosciuti solo in seguito alla proposizione del ricorso e derivanti dall’acquisizione di nuovi atti.
Lo stesso Consiglio di Stato era quindi giunto ad ammettere pacificamente la proponibilità di motivi aggiunti per la prima volta in grado di appello, tutte le volte che i nuovi vizi dell’atto risultassero da acquisizioni documentali prodotte in secondo grado (1).
Già in quelle pronunce, i giudici amministrativi si erano premurati di chiarire come non fossero di ostacolo ai motivi aggiunti in appello né il divieto dello jus novorum, né il principio del doppio grado di giudizio, poiché né l’uno né l’altro possiedono un carattere assoluto e inderogabile e, soprattutto, devono entrambi cedere di fronte all’esigenza di tutela del cittadino contro l’illegittimità dell’atto della pubblica amministrazione (2).
Era dunque stabilmente acquisito l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale non sussiste violazione dell’art. 24 Cost. quando il ricorso viene accolto sulla base di una censura vagliata in un solo grado di giudizio, perché temporalmente proposta quando il processo era già in fase avanzata.
Con la successiva evoluzione della giurisprudenza, si è altresì affermato il principio dell’utilizzabilità di motivi aggiunti – in applicazione del generale principio di economia processuale – come strumento per l’impugnazione non solo degli atti interni al procedimento, non conosciuti col provvedimento finale, ma anche degli atti sopravvenuti, purché connessi al provvedimento stesso (3). Ciò per favorire la concentrazione dell’attività delle parti in un unico giudizio, evitando la “frantumazione” delle difese in più sedi processuali e tutti i rischi derivanti, quanto a lungaggini, inconvenienti procedurali, difformità di pronunce.
Tali principi sono stati recepiti, come detto, dal legislatore della riforma, che ha introdotto l’istituto dei motivi aggiunti nell’art. 21 della legge TAR come specifico strumento di impugnazione di provvedimenti connessi all’atto “principale” – già oggetto di impugnazione – adottati successivamente alla proposizione del ricorso. L’intenzione era, con tutta evidenza, quella di configurare in modo nuovo il ricorso al giudice amministrativo, non più cioè come semplice impugnazione di atti, ma come giudizio complessivo sul rapporto che lega il cittadino all’amministrazione; con la logica conseguenza che sul ricorso originario sono destinate a concentrarsi tutte le censure contro gli atti idonei ad incidere, anche successivamente, sull’interesse fatto valere in giudizio, “che aveva subito una prima lesione con il provvedimento originariamente impugnato” (4).
Questa interpretazione dell’art. 21 è suggerita d’altronde anche dalla formulazione testuale della norma, che sembra non lasciare spazio a ricorsi autonomi e richiedere obbligatoriamente l’impugnazione con i motivi aggiunti dei provvedimenti ulteriori; non si ignora, peraltro, che la giurisprudenza (5) e la dottrina (6) su quest’ultimo punto si sono attestate su posizioni di maggior garanzia per il ricorrente.
E’ stato comunque messo in rilievo che i motivi aggiunti sono “un mezzo per integrare le censure prospettate non tanto nei confronti del primo provvedimento, ma nei riguardi dell’intero esercizio del potere” (7), con conseguente snellimento del processo amministrativo (8).
Ora, non è dubbio che tra gli atti connessi e sopravvenuti all’atto impugnato ve ne possano essere alcuni emanati in pendenza del giudizio di secondo grado.
In tal caso, il problema della impugnabilità di tali atti con motivi aggiunti in appello, deve risolversi, a nostro avviso, in senso positivo. Come si è visto, infatti, la recente introduzione nella legge TAR dell’istituto coglie i frutti della lunga elaborazione giurisprudenziale sopra riportata e dimostra, con la previsione dell’impugnazione anche degli atti nuovi, il favor del legislatore per questo strumento processuale, unitariamente considerato pur nelle sue varie forme.
L’ambito di applicabilità della norma pertanto non può che essere quello precisato dalle numerose pronunce dei giudici amministrativi – cui l’art. 21 novellato inevitabilmente si salda – che ammettevano la proponibilità di censure nuove in secondo grado. Diversamente argomentando, come si è affermato nell’ordinanza in commento, dovrebbe ritenersi l’art. 21 applicabile unicamente nei giudizi innanzi al TAR, nonostante la norma non ponga alcuna distinzione tra il primo e il secondo grado.
Pare pertanto auspicabile, da parte dei Giudici di Palazzo Spada, una soluzione della questione diversa da quella scelta con l’ordinanza 2396/04, per consentire alle parti di avere pieno accesso ai nuovi strumenti di tutela offerti dalla legge.

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NOTE

1. Cons. Stato V 17.06.77 n. 612, Cons. Stato V 15.12.78 n. 1543, Cons. Stato V 13.07.79 n. 531, Cons. Stato V 30.09.80 n. 800, Ad. Plen. 28.10.80 n. 40, Cons. Giust. Reg. Sic. 06.08.87 n. 200, Cons. Stato IV 07.05.91 n. 349, ecc.

2. Cons. Stato IV 06.07.82 n. 454, Cons. Stato VI 05.10.84 n. 563.

3. Cons. Stato V 23.03.93 n. 398, Cons. giust. amm. Reg. Sic. 04.11.95 n. 343, Cons. Stato V 26.09.00 n. 5098.

4. Patroni Griffi, Istituti di semplificazione nel nuovo processo amministrativo (Relazione all’incontro di studio “Giudici e amministrazione dopo la legge 205/2000”, organizzato dal Consiglio di Stato, Roma, Palazzo Spada 6 aprile 2001), 3.

5. Cons. Stato VI 07.10.03 n. 5917.

6. Cossu, Osservazioni a prima lettura sulla l. 21 luglio 2000 n. 205, in Cons. Stato 2000, II, 1509 nt. 11.

7. Cons. Stato V 06.07.02 n. 3717; nello stesso senso anche TAR Sicilia – Catania III 12.04.01 n. 835.

8. Cons. Stato VI 29.03.02 n. 1777, Cons. Stato VI 06.06.03 n. 3187, Cons. Stato V 21.03.03 n. 7632.

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V. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE IV – Ordinanza 25 maggio 2004 n. 2396

Note

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