La definizione attuale del concetto di ambiente è l’esito del rincorrersi di una opera poietica da parte del giudice delle leggi che ha enucleato, attraverso un costante aggiornamento dei valori espressi nella carta fondamentale, i riferimenti costituzionali nei quali ricomprendere la tutela dell’ambiente. La natura complessa dell’ambiente, agganciato recentemente agli articoli 2, 9 e 32 della Costituzione, si coglie ancora di più a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, la cui frettolosa redazione ha portato dietro di sé la necessità di interventi spesso ortopedici da parte della Corte con cui si è tentato di sciogliere il groviglio di interessi e prerogative tra lo Stato e le Regioni che proprio sulla questione ambiente si è avvertito in maniera più acuta.

Il presente lavoro ha come obiettivo di tracciare una potenziale linea di confine tra le competenze dei due legislatori nella disciplina dell’ambiente, vagliando, attraverso l’analisi delle più importanti decisioni della Corte Costituzionale, le condizioni di ammissibilità e i limiti degli interventi del legislatore regionale volti ad innalzare gli standard di tutela ambientale fissati dallo Stato mediante l’introduzione di prescrizioni più rigide.

1.In via preliminare giova tentare di definire, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata, la nozione giuridica di ambiente.

In assenza di un chiaro riferimento nella Carta costituzionale, sulla scia dell’insegnamento di Giannini[1], si è affermato un concetto pluralista di ambiente, individuandone tre distinti profili giuridici: l’ambiente inteso come paesaggio, con riferimento agli aspetti estetici e naturali; l’ambiente nella dimensione ecologico- sanitaria, relativa alle varie componenti dell’ecosistema, acqua, aria e suolo. Infine il concetto di ambiente inteso in una accezione urbanistica, agganciato ad una indifferenziata pretesa ad una corretta pianificazione e programmazione dell’uso del territorio da parte degli enti territoriali.

A fronte di ciò la natura giuridica dell’ambiente pareva avvicinarsi ai cosiddetti interessi diffusi, la cui caratterizzazione ontologica è ravvisabile nell’appuntarsi indifferentemente in capo ad una serie indistinta di soggetti[2]. Si comprende facilmente allora il fatto che la dottrina non abbia esitato a definire tali interessi adespoti, risultando gli stessi di fatto privi di un titolare effettivo. Da ciò consegue l’impossibilità di considerare l’ambiente quale bene giuridico individuale, suscettibile di appropriazione autonoma.[3]

Come sopra ricordato, mediante una opera interpretativa costante della Corte Costituzionale, si è giunti ad una definizione unitaria del concetto di ambiente, colmando l’assenza di riferimenti diretti all’ambiente in Costituzione attraverso il riconoscimento dell’interesse ambientale quale interesse di rilievo costituzionale.[4]

Il carattere trasversale e, ad un tempo, polidimensionale del concetto di ambiente ha indotto dottrina e giurisprudenza ad individuarne il fondamento costituzionale anche in altre norme della Carta, in considerazione del fatto che le violazioni dell’ambiente determinano effetti nocivi per la salute, causando più in generale situazioni tali da impedire il pieno sviluppo della personalità umana, garantito dall’articolo 2 della Costituzione.[5]

Non può non rilevarsi come la legge istitutiva del Ministero dell’ambiente, legge n. 349 dell’8 luglio 1986, non abbia fornito alcuna indicazione circa la nozione giuridica dell’ambiente, potendo ricavarsi dalla lettura dell’articolo 1 solo un vincolo di scopo, laddove è testualmente indicato che spetta al Ministero dell’ambiente assicurare la promozione, la conservazione ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento.

L’emersione in ambito internazionale dell’esigenza della protezione dell’ambiente, solennemente contenute nella Dichiarazione di Stoccolma sull’ambiente del 1972, adottata dalla Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente Umano, che affermava che le risorse naturali dovevano essere preservate nell’interesse delle generazioni future, tramite strumenti di pianificazione e gestione oculata, non ha prodotto l’effetto auspicato di una attenzione rilevante del legislatore italiano alla tematica ambientale, tanto è vero che la legislazione che ne è seguita è stata frammentaria e disorganica.[6]

A fronte di ciò la stessa Corte costituzionale, chiamata a più riprese a confrontarsi con tale questione, ha finito per sposare inizialmente una idea di ambiente non omogenea.[7]

Una inversione di tendenza emerge nelle pronunce 151, 152 e 153 della Corte con riferimento alla legge Galasso, contenente Disposizioni Urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, legge n. 431 del 1985. La Corte, mediante una interpretazione evolutiva degli articoli 9 e 32 della Carta fondamentale, ha ricostruito il concetto di ambiente in senso unitario.[8]

L’esito di tale articolato percorso è stato quello di definire l’ambiente quale interesse primario ed assoluto, insuscettivo di essere subordinato anche all’interesse economico, con il quale dialetticamente entra spesso in conflitto. Sembra recedere, nelle decisioni della Corte, l’idea di una concezione disomogenea dell’ambiente, caratterizzata dalla giustapposizione di interessi diversi, mentre acquista peso giuridico, come detto, l’idea di ambiente quale interesse primario ed assoluto.[9]

2.A ben guardare nel percorso sino ad ora tracciato, che sarà più avanti arricchito dei più recenti arresti del giudice delle leggi sulla questione, pare delinearsi una idea valoriale dell’ambiente, che ontologicamente attraversa una molteplicità di settori in ordine ai quali si mantengono competenze diverse, statali e regionali, la cui protezione tuttavia non si esaurisce né rimane conchiusa in competenze di settore.[10]

Invero, ad una analisi attenta delle decisioni della Corte, non sfugge l’idea che una tale definizione dell’ambiente abbia una portata di difficile perimetrazione, tanto che pare cogliere nel segno quella dottrina che parla di una difficile apprezzabilità in termini giuridici di siffatta definizione, risultando la stessa troppo generica.[11]

L’esigenza di giungere ad una caratterizzazione compiuta dell’ambiente pare allora possibile solo nella misura in cui si aprano le porte del diritto al contributo delle altre scienze, in particolare di quella ecologica. Autorevole dottrina ritiene infatti che un significato autonomo ed unitario della nozione di ambiente sia possibile solo accogliendo una prospettiva ecologica in cui l’ambiente viene inteso come equilibrio ecologico, di volta in volta della biosfera e dei singoli ecosistemi di riferimento, mentre la tutela dell’ambiente va valutata come tutela dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli ecosistemi considerati.[12]

Pur ritenendo che il valore ambiente sia subordinato alla centralità della persona umana, una lettura antropocentrica è stata ritenuta comunque insufficiente ai fini di una caratterizzazione unitaria dell’ambiente, dovendosi, per contro, trovare una qualche organicità nell’approccio allo studio di tale materia attraverso continue interferenze con tutte quelle discipline di settore in cui come finalità prevalente si persegue la tutela degli equilibri ecologici. Vi rientrano la disciplina dell’acqua, dell’aria, del rumore, della difesa del suolo, dello smaltimento dei rifiuti, della protezione della natura, delle aree protette, come anche gli strumenti classicamente rivolti alla tutela di valori ecologici, quali la valutazione di impatto ambientale.[13]

3.Nella dimensione attuale dell’analisi giuridica non può disconoscersi la necessità di una approccio di indagine che travalichi i limiti nazionali, aderendo ad una impostazione esegetica multilivello, in una continua e flessibile interferenza tra i vari livelli di governo.

Nell’ordinamento comunitario, a partire dagli anni 70, pur in mancanza di una espressa attribuzione di poteri da parte del Trattato, si è assistito all’emanazione di normative aventi rilevanza ambientale, tramite le quali si è operato un continuo riavvicinamento, rectius armonizzazione, tra le legislazioni nazionali[14], anche attraverso l’ausilio dei poteri impliciti.[15]In ambito comunitario un esplicito riferimento alle questioni ambientali si è avuto nel 1987 con l’Atto Unico Europeo che ha previsto una specifica competenza in materia della Comunità e con l’introduzione di un intero titolo del Trattato dedicato alla definizione dei principi della politica ambientale comunitaria. Successivi riconoscimenti al valore ambiente si sono avuti nei Trattati di Maastricht del 1992 e di Amsterdam del 1997. L’ambiente è così divenuto in sé oggetto di interesse comunitario, considerato inscindibilmente connesso con profili attinenti allo sviluppo economico, inteso nella moderna accezione di sviluppo sostenibile. A fronte di ciò deve ritenersi che la crescita economica debba essere funzionale ad un miglioramento delle condizioni di vita e di benessere generale. Nei vigenti articoli 2, 3 e 6[16] del Trattato è fatto espresso riferimento al concetto di sostenibilità dello sviluppo, laddove si afferma che è compito della Comunità promuovere «un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo». Sulla scorta della specifica rilevanza delle tematiche ambientali il vigente titolo XIX del Trattato prevede all’art. 174 i quattro principi cardine del sistema di tutela: precauzione, prevenzione, correzione del danno alla fonte ed internalizzazione economica dei costi ambientali (“chi inquina paga”).[17]

L’adozione di misure di protezione dell’ambiente a livello comunitario non impedisce che i singoli stati membri individuino livelli e misure di protezione più elevati.

4.Riportando tale considerazione nei confini nazionali bisogna chiedersi come si distribuiscano i livelli di tutela del valore ambiente tra il legislatore regionale e il legislatore statale alla luce della riforma del titolo V della Costituzione: il nuovo articolo 117 della Costituzione annovera la tutela dell’ambiente dell’ecosistema e i beni culturali tra le materie riservate alla competenze esclusiva dello stato, mentre la tutela della salute, il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali sono ricompresi tra le materie di legislazione concorrente, nelle quali allo Stato è attribuito il compito di fissare i principi fondamentali.

La stessa materia ambiente rientra tra quelle nella quali con legge dello stato si possono conferire alle regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, come indicato nell’articolo 116 comma 3 della Costituzione.

La natura trasversale della materia tutela dell’ambiente dell’ecosistema e dei beni culturali produce il logico effetto di ingenerare una serie di frizioni tra il legislatore statale e quello regionale sulle quali è chiamata ad intervenire la Corte Costituzionale.[18]

A ben guardare non sfugge nemmeno all’uomo della strada il fatto che la tutela dell’ambiente presenti in modo evidente connessioni con altre materie quali la salute, la protezione civile, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni ambientali, i porti e gli aeroporti civili, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia, materie che nell’assetto dell’articolo 117 della Costituzione appartengono alla competenza concorrente Stato- Regioni.

Proprio da queste premesse è logico prendere le mosse per chiarire i rapporti tra i due legislatori, concentrando la nostra analisi sulle condizioni di legittimazione degli interventi del legislatore regionale che producano una deroga, anche in melius, dei livelli di tutela dell’ambiente già definiti dallo Stato.

La corte costituzionale con la sentenza n. 407 del 2002[19] ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, e 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia che prevedevano per le imprese ulteriori prescrizioni in materia di sicurezza ambientale rispetto a quanto previsto a livello centrale dal decreto legislativo n. 334 del 1999 attuativo della direttiva Seveso. In particolare la legge regionale citata stabiliva che per il sorgere dell’obbligo del rapporto preliminare di sicurezza fosse sufficiente una quantità di sostanze pericolose presenti in determinati stabilimenti, inferiore rispetto a quella richiesta dalla legge statale.

L’Avvocatura dello Stato denunciava l’illegittimità costituzionale della normativa regionale per violazione dell’articolo 117, comma 2, lettera s, della Costituzione in quanto la materia attività a rischio di incidenti rilevanti rientrava nella tutela dell’ambiente, attribuito alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. In secondo luogo si prospettavano “alterazioni sotto il profilo della concorrenza in danno di quelle imprese che si trovano ad operare in regioni la cui disciplina più gravosa costringe ad affrontare costi maggiori”.

Appare evidente che le questioni sottoposte all’attenzione della Corte abbiano ad oggetto quelle materie trasversali, l’ambiente e la concorrenza su tutte, che, caratterizzate da una valenza eminentemente teleologica, presentano punti di contatto con una serie di altre materie ad esse connesse, devolute alla competenza del legislatore regionale, creandosi conseguentemente conflitti intersoggettivi tra i due legislatori che a vario titolo invocano condizioni di legittimazione per i propri interventi normativi e regolatori. La “tutela dell’ambiente”, in particolare, non configura, secondo la Consulta, un ambito materiale circoscritto, riferibile alla sola competenza statale, ma “investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze”.

La Corte ribadisce un concetto di ambiente quale “valore costituzionalmente protetto che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale”, che intreccia una pluralità di competenze “che ben possono essere regionali”, la matrice comune delle quali è costituita dalla unicità dell’interesse costituzionalmente rilevante da tutelare e rispetto alle quali spettano allo “Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale”.

La corte, nella parte motiva della propria decisione, menziona i lavori preparatori relativi alla lettera s) dell’art. 117 della Costituzione i quali inducono “a considerare che l’intento del legislatore sia stato quello di riservare comunque allo Stato il potere di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali” e di “ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato”.

Nella sentenza n. 536 del 2002 la Corte, nonostante faccia applicazione dei principi espressi nella sentenza 407, accoglie un ricorso in via principale promosso dal Governo avverso una legge regionale della Sardegna, la legge n. 5 del 2002, che estendeva il periodo venatorio oltre il termine stabilito in via generale dalla legge n. 157 del 1992.

Da questa pronuncia emerge l’aspetto che si riteneva superato dalla precedente sentenza n. 407 del 2002: la Consulta, attribuito pacificamente all’ambiente natura di «valore» costituzionalmente protetto”, arriva a sostenere che “l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione esprime una esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ponendo un limite agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri ambientali”. Ad avviso della Corte spetta esclusivamente allo stato definire standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, anche se gli stessi avranno ricadute sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione.

In particolare la Corte sottolinea che “la disciplina statale che prevede come termine per l’attività venatoria il 31 gennaio si inserisce in un contesto normativo comunitario e internazionale rivolto alla tutela della fauna migratoria che si propone di garantire il sistema ecologico nel suo complesso”. La disciplina statale “risponde senz’altro a quelle esigenze di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema demandate allo Stato e si propone come standard di tutela uniforme che deve essere rispettato nell’intero territorio nazionale, ivi compreso quello delle Regioni a statuto speciale”.

E’ in questa prospettiva, secondo la Consulta, che “la legge della Regione Sardegna, privilegiando un preteso «diritto di caccia» rispetto all’interesse alla conservazione del patrimonio faunistico non rispetta il suddetto standard di tutela uniforme e, conseguentemente, lede i limiti stabiliti dallo Statuto della Regione Sardegna (art. 3, primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3)” secondo il quale la regione stessa può esercitare la propria potestà legislativa su una serie di materie – fra cui la caccia (lettera i)) – “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”.

Dall’analisi dei principi espressi in tali decisioni pare potersi affermare che la Consulta abbia inteso riservare allo Stato la predisposizione delle scelte strategico generali in materia ambientale, ammettendo l’intervento delle regioni nella misura in cui le prescrizioni più rigide dettate dal legislatore regionale risultino compatibili con l’organica definizione degli standard di tutela ambientale fissati dallo Stato. [20]

L’ammissibilità di interventi più restrittivi da parte del legislatore regionale è stata analizzata in due pronunce importanti, le sentenza n. 307 e n. 331 del 2003, nelle quali si sono esaminate le normative regionali che hanno introdotto limiti più rigorosi rispetto a quelli statali per l’esposizione ai campi elettromagnetici.

Con la sentenza n. 307 del 2003 la Corte ha stabilito che le disposizioni regionali impugnate attengono, oltre che alla tutela dell’ambiente, anche alla tutela della salute, minacciata dall’inquinamento elettromagnetico, all’ordinamento della comunicazione, alla produzione, al trasporto e alla distribuzione dell’energia, oltre che, pur in generale, al governo del territorio, materie rientranti nell’ambito della potestà legislativa concorrente.

In particolare con la legge quadro sulla protezione dalle esposizione elettromagnetica, legge n. 36 del 2001, gli standard di protezione dall’inquinamento elettromagnetico sono stati distinti in limiti di esposizione, valori di attenzione e obiettivi di qualità. Questi ultimi sono stati classificati in due categorie, di cui una consistente in valore di campo, definiti ai fini della progressiva minimizzazione dell’esposizione, l’altra invece relativa ai criteri localizzativi, agli standard urbanistici e alle incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili.

Secondo la corte spetta allo Stato fissare i limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, considerati quali valori di campo definiti ai fini della ulteriore minimizzazione dell’esposizione, mentre l’intervento delle Regioni si esaurisce nella indicazione degli obiettivi di qualità del secondo tipo, consistenti, si ribadisce, nei criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni ed incentivazioni.[21]

La ragione che induce la Corte a limitare l’ammissibilità di interventi restrittivi da parte del legislatore regionale, volti a introdurre limiti più rigidi rispetto a quelli individuati a livello centrale, nasce dall’esigenza di soddisfare rilevanti interessi nazionali relativi alla realizzazione di impianti e reti per la trasmissione dell’energia e lo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione. Le prescrizioni contenute nella legge quadro statale esauriscono compiutamente la disciplina della materia, ragion per cui, ad avviso della Corte, le normative regionali, spinte da esigenze di tutela ambientale, finiscono per rappresentare una alterazione non ammissibile dei valori fissati dallo stato. Sia nella sentenza 307 sia nella sentenza 331 del 2003 la Corte sintetizza la devoluzione della tutela dell’ambiente allo stato centrale attraverso il riferimento alle conoscenze scientifiche che in settori come quelli oggetto delle decisioni citate è necessario possedere. In tema di prescrizioni più rigide definite a livello regionale, allorquando le regioni intercettino la questione della tutela ambientale nella disciplina di materie loro affidate, la Corte ha affermato che l’attuazione del principio di cautela non significa introdurre limiti o standard di qualità più rigorosi possibili, ma individuare, nell’incertezza circa i nessi causali tra attività umane e danni provocati all’ambiente, adeguate misure volte a prevenire il degrado ambientale o il pregiudizio per la salute, ancorché solo probabile. Diviene quindi inevitabile uno spostamento verso livelli di governo superiori delle grandi scelte strategiche per la tutela dell’ambiente.

Per riassumere tali considerazioni valga quanto affermato dalla stessa Corte nella sentenza n. 331 del 2003, sopra citata, che sgombra il campo da un possibile equivoco volto a riconoscere alle Regioni la facoltà di individuare sempre normative più rigorose di quelle statali. Secondo la Corte costituzionale, infatti, “non può trarsi in generale il principio della derogabilità in melius rispetto alla tutela dei valori ambientali da parte delle Regioni, degli standard posti dallo Stato (…). In questo contesto, interventi regionali del tipo di quello ritenuto dalla sentenza del 1999 non incostituzionale, in quanto aggiuntivo, devono ritenersi ora incostituzionali, perché l’aggiunta si traduce in una alterazione, quindi in una violazione, dell’equilibrio tracciato dalla legge statale di principio”.

Interessante al tal proposito, anche per le implicazioni ulteriori che ne sono derivate, è la decisone della corte relativa ad alcune leggi regionali con cui si provvedeva a fissare i criteri per la dichiarazione di territorio denuclearizzato, precluso al transito e alla presenza di materiali nucleari provenienti da altri territori.[22] Oggetto di valutazioni di conformità costituzionale è anche il decreto legge n. 314 del 2003 e la relativa legge di conversione n. 368 del 2003, che prevede la creazione di un Deposito Nazionale dei rifiuti radioattivi, le competenze e le procedure per la sua realizzazione.

La corte riconosce che l’intervento delle regioni in materia ambientale, fondato sulle rispettive competenze, sia possibile, tuttavia afferma, in questa specifica situazione, che le regioni non possono legiferare, in quanto, in materia di gestione di rifiuti, non vengono in rilievo né il governo del territorio né la tutela della salute né la protezione civile.

In tema di smaltimento di rifiuti pericolosi non è ammissibile l’applicazione del criterio di autosufficienza delle singole regioni, dovendo essere considerate la irregolare distribuzione su tutto il territorio delle attività che producono rifiuti e, nel caso di smaltimento di rifiuti radioattivi, la necessità di trovare siti idonei per conformazione del terreno e possibilità di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi.[23]

Alla luce di tali considerazioni è da ritenersi che non sia legittima le resistenza degli enti interessati alla localizzazione di detti impianti allorquando la protesta sia tale da impedire la realizzazione di strutture che soddisfino interessi di carattere ultraregionale.

In questa stessa decisione la corte accoglie il ricorso sollevato dalla Regione Basilicata contro il decreto legge 314 del 2003, contenente norme urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi e la relativa legge di conversione, n. 368 del 2003, che definiva le competenze e le procedure per la realizzazione. La corte riconosce che la necessità del coinvolgimento delle regioni nel cui territorio dovranno realizzarsi gli impianti è espressione dei principi di sussidiarietà, ragionevolezza e leale collaborazione. Tali principi non vengono soddisfatti nella predetta legge, che viene cassata nella parte in cui non prevede forme di partecipazione idonee al procedimento.[24]

La corte afferma che “quando interventi indiziati come necessari e realizzati dallo Stato ai fini della soddisfazione di interessi unitari di tutela ambientale riguardino l’uso del territorio e si intreccino con competenze regionali concorrenti in materia di governo del territorio e con interessi delle popolazioni insediati in tali territori, tale circostanza impone che siano adottate modalità di attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono destinati a realizzarsi.”[25]

Nelle sentenze n. 378 e 380 del 14 novembre 2007[26] il Giudice delle Leggi, ribadisce che “quando si guarda all’ambiente come ad una “materia” di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, è necessario tener presente che si tratta di un bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti.

Con nettezza la Corte stabilisce che “la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato, dall’art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, il quale, come è noto, parla di “ambiente” (ponendovi accanto la parola “ecosistema”) in termini generali e onnicomprensivi. La corte riconosce allo Stato il compito di disciplinare l’ambiente, come entità organica, dettando norma di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto. L’adozione da parte della corte di un concetto espansivo del valore ambiente produce l’effetto di considerare ontologicamente collegati allo stesso altri interessi, la cui protezione ben può essere affidata al legislatore regionale.

Dalla natura trasversale dell’ambiente deriva il fatto che sullo stesso oggetto possano insistere interessi eterogenei, alcuni relativi alla conservazione dell’ambiente e altri relativi alle sue utilizzazioni. La corte, al fine di individuare il legislatore competente, utilizza il concetto di prevalenza: “In questi casi, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materie di competenza propria, ed in riferimento ad altri interessi”. Così la Corte Cost. nella sentenza n. 378 del 14.11.07.

Ed ancora, “nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, nel delineare in via generale i confini della materia “tutela dell’ambiente”, si è affermato ripetutamente che la relativa competenza legislativa spetta in via esclusiva allo Stato, pur presentandosi sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti, come specificato nella sentenza n. 32 del 2006, anche se ciò non esclude il concorso di normative regionali, fondate sulle rispettive competenze, quali quelle afferenti alla salute e al governo del territorio: art. 117, terzo comma, Cost., volte al conseguimento di finalità di tutela ambientale.

Pare quindi possibile sostenere che sul piano della legislazione le norme di principio statali costituiscano il limite della legislazione regionale, alla quale non sarebbe comunque precluso elevare i livelli di protezione del “valore” perseguito, purché non si alterino gli equilibri tra principi costituzionali concorrenti definiti dalla norma principio statale.

Nelle sentenze 104 e 105 del 2008, decise dalla Corte nella medesima camera di consiglio, si è stabilito che “non può certo dirsi… che la materia ambiente non sarebbe una materia in senso tecnico» poiché, “al contrario, l’ambiente è un bene giuridico, che, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, funge anche da discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di competenza regionale[27]. Nella decisione n. 105 la corte ha precisato l’attitudine di boschi e foreste ad “esprimere una multifunzionalità ambientale”, concludendo che “sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso”.[28]

La dottrina che si è interessata alle questioni sollevate dalle due pronunce in esame ha correttamente enucleato i principi espressi dalla Corte. In esse la corte nel rifiutare l’affermazione che “la materia ambiente non sarebbe una materia in senso tecnico”, sent. n. 104 del 2008, individuando due distinti beni giuridici sullo stesso bene della vita, sent. n. 105 del 2008, ha provveduto a tracciare una linea di demarcazione tra le competenze dei due legislatori sulla tutela dell’ambiente. [29]

La confluenza di una pluralità di interessi sulla stessa materia non induce la corte a recedere dalla idea unitaria di ambiente, unità considerata all’interno di una prospettiva polidimensionale nella quale emerge una serie di interessi idonei ad acquisire una autonoma rilevanza giuridica, ma produce l’effetto di individuare nella fonte statale lo strumento di regolazione e di sintesi di interessi costituzionali che non possono essere alterati in ambito regionale.

La corte, nella recente sentenza n. 225 del 22 luglio 2009[30], riassume i propri recenti approdi sulla questione ambientale, esaminando le soluzioni ai possibili e frequenti intrecci di competenze tra il legislatore statale e il legislatore regionale. Ad avviso della Corte la coabitazione nella tutela dell’ambiente di una dimensione oggettiva, relativa al bene ambiente, ed una finalistica, relativa alla sua migliore conservazione, determina una concorrenza di diverse competenze le quali, tuttavia, restano distinte tra loro, perseguendo autonomamente le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline. Affermazioni queste già contenute nelle sentenze n. 378 del 2007, n. 104 e n. 105 del 2008, sopra citate.[31]

Ciò implica che restano appannaggio dello Stato la tutela e la conservazione dell’ambiente, mediante la fissazione di livelli «adeguati e non riducibili di tutela», principi specificati nella sentenza 61 del 2009, e dall’altra “compete alle Regioni, nel rispetto dei livelli di tutela fissati dalla disciplina statale di esercitare le proprie competenze, dirette essenzialmente a regolare la fruizione dell’ambiente, evitando compromissioni o alterazioni dell’ambiente stesso.”

In relazione alla interferenza del legislatore regionale nell’ambito di competenze riservate allo Stato, la Corte stabilisce che “può dirsi che la competenza statale, quando è espressione della tutela dell’ambiente, costituisce “limite” all’esercizio delle competenze regionali”.

Al fine di valutare l’ammissibilità di interventi regionali che innalzino i limiti di protezione ambientale fissati dallo stato, il Giudice delle Leggi stabilisce che “se è vero che le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, non debbono violare i livelli di tutela dell’ambiente posti dallo Stato, è altrettanto vero, che, una volta che questi ultimi siano stati fissati dallo Stato medesimo, le Regioni stesse, purché restino nell’ambito dell’esercizio delle loro competenze, possono pervenire a livelli di tutela più elevati (sentenze n. 104 del 2008, n. 12, n. 30 e n. 61 del 2009), così incidendo, in modo indiretto sulla tutela dell’ambiente”

La Corte, nell’affermare l’intreccio di competenze tra la tutela dell’ambiente, attribuita allo Stato, e la tutela della salute, che ricade nell’ambito della potestà legislativa concorrente Stato- Regioni, ritiene che la previsione da parte delle Regioni di livelli di tutela dell’ambiente più elevati per la salvaguardia della salute produca effetti solo indiretti sull’ambiente, già adeguatamente tutelati dallo Stato.

La Corte esclude tale possibilità nei casi in cui la legge statale debba ritenersi inderogabile, essendo frutto di un bilanciamento tra più interessi eventualmente tra loro in contrasto. Come sopra ricordato il giudice delle leggi riconosce alla norma statale il potere di sintesi e di regolazione di interessi costituzionali configgenti, rappresentando i valori espressi nelle previsioni statali limiti alla ammissibilità di interventi regionali che innalzino gli standard di tutela ambientali già compiutamente definiti a livello centrale, costituendo tale deroga una inammissibile alterazione di valori non compromettibili, neanche in melius.

Come osservato da autorevole dottrina[32] la legge si occupa di problemi, in relazione ai quali è ben possibile che esista un intreccio di interessi che sfumi l’univocità di attribuzione di competenze legislative, determinando una commistione delle fonti legislative statali e regionali, obbligando conseguentemente i livelli di governo a collaborare lealmente. In casi di intreccio di competenze colegislative la soluzione adottata dalla corte è stata l’applicazione del criterio della prevalenza, che consente di individuare un nucleo essenziale sulla base del quale riservare allo stato in via esclusiva la disciplina di una data materia, soprattutto nel caso in cui dovessero emergere istanze di tutela di beni giuridici unitarie, non suscettibili di frazionamento e di diversificazione.[33]

La sua introduzione esplicita risale alla sent. 370/2003[34], con cui la Corte ha individuato nell’istruzione la materia prevalentemente interessata dagli interventi pubblici a favore dell’istituzione di asili nido. Nella sent. 50/2005[35] tale criterio ha trovato un’applicazione precisa come fattore di coordinamento delle competenze esclusive dello Stato con quelle concorrenti e le altre residuali: la fattispecie era relativa ai contratti di lavoro a contenuto formativo, i quali si collocano tra l’ordinamento civile, rientrante nella competenza statale, trattandosi di rapporti di lavoro, e la competenza in materia di formazione professionale che spetta alla Regione. Ad avviso della Corte in tali casi “può parlarsi di concorrenza di competenze”, per disciplinare la quale è necessario ricorrere al principio della leale collaborazione, che per la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni, ma anche quello della prevalenza, qualora appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre.

L’adozione del criterio di prevalenza rappresenta l’esito di una ricerca di coordinamento delle competenze esclusive dello Stato con quelle concorrenti e residuali delle Regioni. L’utilizzo di tale criterio consente, all’interno di un accertato intreccio di interessi e competenze, di individuare il legislatore prevalente attraverso una ponderazione degli interessi in campo, compiuta sotto la lente di lettura degli scopi perseguiti. Nel caso dovessero emergere istanze unitarie, la Corte riconosce la competenza del legislatore statale, facendo applicazione di un criterio esegetico di tipo finalistico–teleologico. Lo scopo perseguito conduce a identificare la materia prevalente, ed in essa restano attratte anche le eventuali norme di contorno. La competenza legislativa porta con sé le funzioni amministrative, senza necessità di subordinarle a procedure di leale collaborazione.[36]

In questi casi, infatti, la Corte enuncia il ”nucleo essenziale”, e quindi esclusivo, dell’attribuzione assegnata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, Cost. Principi espressi nella sentenza 401 del 2007 e nella stessa sentenza 104 del 2008.[37]

Nel momento in cui non fosse rinvenibile tale nucleo essenziale, non potendo emergere la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, soccorrerebbe l’applicazione del principio di leale collaborazione con il quale disciplinare gli interventi di co-legislazione dello stato e delle regioni (sent. 105 del 2008).

Il principio di leale collaborazione troverebbe un applicazione meramente residuale, laddove non fosse rinvenibile una materia prevalente, con conseguente individuazione del legislatore competente.

A tal proposito pare opportuno richiamare quanto indicato dalla corte nella già citata sentenza n. 62 del 29 gennaio 2005 nella quale si è affermato che la competenza statale non esclude la concomitante possibilità di intervento delle regioni, le quali ben potrebbero perseguire finalità di tutela ambientale. Nel caso sottoposto alla attenzione della Corte, come sopra specificato, l’esigenza di individuare il sito sul quale realizzare gli impianti di smaltimento di rifiuti potenzialmente più pericolosi spostava il livello della decisione verso lo Stato, venendo in questione interessi unitari.

La Corte tuttavia rappresentava la necessità di adottare modalità di attuazione degli interventi medesimi coinvolgendo le Regioni. A conferma di ciò il decreto legge veniva dichiarato incostituzionale nella parte in cui non prevedeva forme di partecipazione al procedimento da parte delle regioni nel cui territorio sarebbero dovuti sorgere gli impianti.

La continua ricerca di un punto di equilibrio tra gli interventi espansivi del legislatore statale e la difesa di propri spazi di legiferazione da parte del legislatore regionale induce l’interprete a considerare flessibile ed elastica la distribuzione delle competenze normative, statali e regionali, in materie caratterizzate da intrecci multilivello di interessi e prerogative. La giurisprudenza costituzionale accentua la flessibilità del riparto utilizzando anche il principio di sussidiarietà, che è previsto da una disposizione costituzionale, l’art. 118, che non riguarda specificamente la funzione legislativa. La Corte costituzionale assume come punto di partenza del suo ragionamento le istanze unitarie quali espressione del principio di unità e indivisibilità della Repubblica. Tali istanze unitarie giustificano l’utilizzo di «congegni volti a rendere più flessibile» il riparto fra i quali rientra il principio di sussidiarietà, Così nella sentenza n. 303/2003[38]. Grazie a questa lettura dinamica del principio di sussidiarietà lo Stato può attrarre a sé funzioni amministrative concernenti le materie regionali e può disciplinarle con proprie leggi.

L’assenza delle esigenze unitarie rende illegittima la legge statale che abbia attratto funzioni amministrative regionali verso organi amministrativi dello Stato (sent. 285/2005).[39] [40]

L’attrazione del potere normativo verso livelli di governo superiore, così come la allocazione di centri decisionali presso gli enti territoriali, nelle materie cosiddette trasversali, comporta l’applicazione costante dei principi di proporzionalità ed adeguatezza, sulla base dei quali valutare la legittimità dello spostamento della linea di confine tra disciplina statale e disciplina regionale, e viceversa.

Pare allora ineludibile l’esigenza di apprestare gli opportuni accorgimenti nei processi decisionali incidenti sulle materie a connotazione fortemente teleologica, al fine di garantire, allorquando con certezza non sia enucleabile un nucleo essenziale di competenza dello Stato, anche ai livelli di governo inferiori la possibilità di rappresentare le istanze e i bisogni delle locali popolazioni interessate, contemperando la rigidità della predeterminazione delle materie con irrinunciabili aspirazioni di flessibilità e partecipazione democratica.

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[1] M.S.Giannini, Ambiente, Saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1973

[2] M. Nigro, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula, in Foro.it, 1987 e da ultimo Maruotti, La tutela degli interessi diffusi e collettivi, in Dir. Proc. Amm, 1992

[3] Giovanna D’Alfonso, La tutela ambientale quale valore costituzionale primario prima e dopo la riforma del titolo V della Costituzione

[4] La Corte ha agganciato la tutela dell’ambiente tanto all’articolo 9, comma 2 della Costituzione, a norma del quale la Repubblica tutela il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della Nazione quanto all’articolo 32 che riconosce e garantisce il diritto alla salute come diritto fondamentale dell’individuo ed interesse della collettività.

[5] Il concetto di ambiente, nella prospettiva trasversale così intesa, appare spesso oggetto di un giudizio di bilanciamento con gli interessi espressi in Costituzione con i quali può entrare in conflitto, specie quelli attinenti al libero svolgersi dell’iniziativa economica. A fronte di ciò occorre di volta in volta soppesare l’interesse economico, individuale e generale, allo svolgimento di attività produttive con l’interesse, ad un tempo del singolo e della collettività, a non subire le conseguenze di attività potenzialmente nocive per la salute e il paesaggio.

[6] Di una certa rilevanza furono, prima della Dichiarazione di Stoccolma, la legge 615 del 1966, legge antismog recante provvedimenti contro l’inquinamento atmosferico, che ebbe tuttavia una lenta attuazione, la legge 319 del 1977 sulla tutela delle acque e la legge del 23 dicembre 1978 n. 833, in materia di riforma sanitaria, che individuò il legame tra tutela della salute e ambiente.

[7] Nella decisione 239 del 1982, relativa ai vincoli di inedificabilità, la Corte ha espressamente stabilito che il concetto di protezione dell’ambiente comprende, oltre che chiare implicazioni relative alla pianificazione e assetto del territorio, anche misure di tutela della salute e difesa del suolo, dell’acqua, dell’aria dall’inquinamento, chiaramente rifuggendo, almeno all’inizio, dal tentativo di ricostruire in senso unitario tale valore[7], che appare ancora un contenitore di interessi diversi.

[8]La Legge 431/85 ha svolto un ruolo fondamentale nella tutela del territorio, avendo come finalità principale l’allargamento del quadro delle tutele in campo ambientale. Dal punto di vista teorico pare potersi affermare che la Legge Galasso abbia rappresentato un salto di qualità rilevante, superando una visione del paesaggio quasi esclusivamente estetica. Il territorio viene considerato nella sua globalità, all’interno della quale la componente estetica mantiene un ruolo primario, ma non esclusivo. In particolare, mentre la disciplina previgente alla entrata in vigore della Costituzione, vedasi la legge 1497 del 1939, si collocava all’interno di una prospettiva di tutela del paesaggio essenzialmente statica, con la legge 431 si è affermata una tutela del paesaggio dinamica e gestionale. Creando per la prima volta un percorso normativo di base per tutta la tutela ambientale, la legge Galasso impone su diversi territori, individuati per morfologia, un vincolo paesaggistico-ambientale, in base al quale gli interventi edilizi, da realizzare in aree prederminate, sono sottoposti ad un regime autorizzatorio che coinvolge una pluralità di enti deputati al governo del territorio.

[9] Nella decisione n. 641 del 1987[9] la Corte afferma che, dalla istituzione del Ministero dell’Ambiente, con legge 349 del 1986, l’ambiente è considerato un bene immateriale unitario, sebbene i diversi elementi che lo compongono possano formare oggetto di autonoma e distinta tutela. Nonostante l’emersione di tali possibili e diversificate forme di tutela, rectius di beni tutelati, non sfuma la natura omogenea e unitaria del valore ambiente.

Continua la Corte nella decisione citata: la protezione dell’ambiente non persegue astratte finalità naturalistiche, ma esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e per essa ai cittadini, secondo valori largamente sentiti.

L’ambiente diventa un bene giuridico perché qualificato e riconosciuto da norme il quale…appartenendo alla categoria dei beni liberi è fruibile dalla collettività e dai singoli.”

La Corte ribadisce che il bene ambiente non è certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo, puntualizzando che la natura immateriale di tale bene rimane unitaria, anche se fornita di varie componenti, ciascuna delle quali può costituire isolatamente e separatamente oggetto di cure e di tutela.

[10] Sent. n. 183 del 1987 in Riv.Giur. Amb.

[11] M.Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano 2000, e sempre dello stesso autore M . Cecchetti, Ambiente, paesaggio e beni culturali, in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, a cura di G. Corso e V. Lopilato, Milano 2006, Parte Speciale

[12] B. Carovita, Diritto dell’ambiente

[13]B. Caravita, Diritto dell’ambiente. L’Autore sottolinea che questo approccio di analisi non riduce la tutela dell’ambiente ad una semplice dimensione di tutela degli spazi naturali, essendo la biosfera e gli ecosistemi ambiti costruiti attorno all’uomo. Circa l’inutilità della ricerca di una nozione giuridica dell’ambiente vedasi da ultimo G. Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, in Studi in Onore di Alberto Predieri Milano 1996

[14] Direttiva 67/548/CEE in materia di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze pericolose è stata la prima direttiva avente ad oggetto espressamente la tutela ambientale.

[15] I poteri impliciti si fondano sul principio, contenuto nel vigente art. 308 del Trattato secondo cui “quando una azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli obiettivi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri di azione all’uopo richiesti, il Consiglio, deliberando alla unanimità, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso.”

[16] In essi si dispone che «Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

[17] Il principio di prevenzione è un tipico principio orizzontale da applicare a tutti gli interventi ambientali e teso a minimizzare le necessità di interventi successivi alla produzione del danno ambientale.

Il principio “chi inquina paga” comporta che le spese relative alla protezione, al ripristino e al miglioramento della qualità dell’ambiente siano poste a carico di chi rende necessari tali interventi.

Il principio precauzionale si differenzia da quello preventivo in quanto caratterizzato da una riconsiderazione dei rapporti tra diritto e scienza, nel senso che l’incertezza circa i nessi causali tra attività umane e danni arrecati all’ambiente può condurre all’immediata adozione di misure volte a prevenire il degrado dell’ambiente, con un sostanziale ribaltamento dell’onere della prova, che non viene così addossata ex post ai danneggiati, ma ex ante ai produttori del danno, anche se solo potenziale.

[18] F. Cintioli, I poteri legislativi e le incerte materie nella riforma del titolo V della Costituzione, in www.lexfor.it

[19] Sent. n. 407 del 16 luglio del 2002 in www.cortecostituzionale.it

[20] Per un commento a tale sentenza vedasi F. Di Dio La tutela della fauna selvatica, dell’ambiente e dell’ecosistema nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, in Dir. Giur. Agr. Amb. 2004

[21] Sent. n. 307 e 331 del 2003 in www.cortecostituzionale.it per un commento R. Chieppa: Inquinamento elettromagnetico ed installazione di infrastrutture per comunicazione: è finita l’incertezza dopo le sentenze della Corte costituzionale? In www.giustizia-amministrativa.it.

Vedi anche rilievi e ricostruzioni sulla questione ambiente in Studi di Diritto Amministrativo, Parte Terza, L’ambiente, di V. Lopilato e R. Chieppa

[22] Sent. n. 62 del 2005 in www.cortecostituzionale.it

[23] Vedi ancora Studi di Diritto Amministrativo, Parte Terza, L’ambiente, di V. Lopilato e R. Chieppa

[24] Per osservazioni vedasi G. Manfredi, Sul riparto delle competenze in tema ambiente e sulla nozione di ambiente dopo la riforma del titolo V della Parte seconda della Costituzione, in Riv. Giur. Amb. 2003

[25]Giovanna D’Alfonso, op. cit che alla nota 137 richiama A. Gratani in Riv Giur. Amb., La Corte Costituzionale, i rifiuti radioattivi e la sindrome nimby.

[26] Sentenze n. 378 e 380 del 2007 in www.cortecostituzionale.it

[27] Sent. n. 104 del 2008 in www.cortecostituzionale.it

[28] Sent. n. 105 del 2008 in www.cortecostituzionale.it

[29] Filippo Benelli Separazione vs Cooperazione: due nuove pronunce della Corte Costituzionale in tema di tutela dell’ambiente e materie traversali, in Forum di quaderni costituzionali

[30] Sent. n. 225 del 22 luglio 2009in www.consultaonline.it

[31] Per una rassegna delle sentenze del 2009 della Corte costituzionale in materia ambientale vedasi Servizio Studi-Dipartimento Ambiente-Camera dei deputati- Dossier di Documentazione

[32] R.Bin, Alla ricerca della materia perduta, Nota a sentenza 401 del 2007, in forum di Quaderni costituzionali

[33] Filippo Benelli, Op. cit.

[34] Sent. n. 370 del 2003 in www.cortecostituzionale.it

[35] Sent. n. 50 del 2005 in www.cortecostituzionale.it

[36] Ancora R. Bin Op. Cit.

[37] Sent. 401 del 2007 in www.cortecostituzionale.it

[38] Sent. n. 303 del 2003 in www.cortecostituzionale.it

[39] Giovanni Di Cosimo, La legge regionale dopo la riforma della Costituzione italiana, in Osservatoriosullefonti.it

[40] Sent. n. 285 del 2005 in www.cortecostituzionale.it

(pubblicato il 17.3.2010)

Note

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