Abstract
La normativa statale che disciplina l’installazione degli impianti eolici è il D. Lgs. n. 387/2003 in attuazione della direttiva 2001/77/CE. Il procedimento amministrativo per il rilascio del titolo è unico e deve concludersi entro 90 giorni. Nella prassi il termine è diffusamente disatteso, determinando una prevedibile difficoltà per lo Stato italiano nel raggiungimento degli obiettivi internazionali fissati con l’accordo di Kyoto e di quelli comunitari fissati per il 2020. Il presente studio indaga sulle cause di tale disposizione mediante l’analisi della giurisprudenza costituzionale in materia. In particolare, si affronta il problema della individuazione dell’ambito della potestà legislativa regionale. Il D. Lgs. n. 387 del 2003 riconosce alle Regioni il potere di adottare misure aggiuntive rispetto a quelle nazionali per la promozione dell’aumento del consumo di elettricità da fonti rinnovabili. La formulazione della disposizione lascia ampio spazio alle regioni di intervenire non soltanto con misure incentivanti la realizzazione di impianti e la produzione dell’energia da fonti rinnovabili, ma anche determinando incentivi peculiari a seconda delle diverse realtà ambientali, territoriali e sociali.
Il problema si è posto soprattutto per il ritardo con il quale il legislatore statale ha provveduto all’emanazione delle linee guida nazionali introdotte, disposte solo di recente con D.M. n.219 del 2010. Il vuoto normativo aveva indotto le Regioni ad adottare proprie discipline e linee guida. L’analisi della giurisprudenza costituzionale su tali interventi normativi dimostra che essi hanno tradito le finalità cui avrebbero dovuto aspirare: contemperare la diffusione delle energie rinnovabili per garantire una sempre più efficace tutela ambientale e nello stesso tempo garantire anche una tutela paesaggistica. L’auspicio è che con l’introduzione delle linee guida statali le Regioni possano orientarsi meglio nel disporre le relative autorizzazioni e compiere valutazioni che tengano in maggiore considerazione la tutela ambientale.

The installation of wind farms is regulated by the State law D.lgs. n. 387/2003, in implementation of Directive 2001/77/CE. The authorization is issued through a single administrative procedure to be accomplished within 90 days. Nevertheless, the deadline is frequently overrun, which predictably causes difficulty for the Italian State to meet the international targets set by the Kyoto Agreement and by the Community agreements to be accomplished within 2020. The present study investigates the causes of such a disposition through the analysis of decisions at the Constitution Court on the issue. The problem of determining the regional legislative powers will be focused on, in particular, D.lgs n. 387/2003 grants the Regions the authority to take special measures, in addition to the national ones, in order to promote the increase in use of electricity derived from renewable sources. In its formulation, the disposition grants the region wide freedom of intervention, as far as the enhancement of wind farms installation and the production of renewable energy are concerned.
The State legislator’s delay in providing the national guidelines has raised the issue. National guidelines were set only in 2010 by D.M n. 219. Such a lack of regulation had caused the Regions to adopt their own guidelines. However, a careful analysis of decisions of the Constitutional Court has proven that these instruments betrayed the principles they should have been based on: to enhance the environmental conservation, through the use of renewable energy, as well as to ensure the landscape protection. It is to be hoped that the new national guidelines may aid Regions in providing authorizations and carrying on evaluations which take the environmental protection into account, so to determine a possible development in the installation of wind farms.

SOMMARIO: 1. Quadro sintetico della legislazione statale: a) la disciplina generale del D.lgs. n. 387/2003; b) il D.M. n. 219/2010. – 2. Quadro sintetico delle norme regionali. – 3. La vicenda della Regione Puglia.- 4. Il problema della tutela paesaggistica. – 5. Le linee fondamentali della giurisprudenza costituzionale e amministrativa.

1. Quadro sintetico della legislazione statale: a) la disciplina generale del D.lgs. n. 387/2003.
Il D.lgs. n. 387/2003 disciplina la produzione e il trasporto dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili. Esso, sinteticamente, si fonda su un impianto di regole¹, volto ad agevolare e promuovere l’installazione degli impianti di produzione energetica tramite l’impiego di fonti rinnovabili.
Tra gli obiettivi del D. Lgs. n. 387 del 2003, specificatamente indicati all’art. 1, vi sono, anzitutto, quello di promuovere un maggior contributo delle fonti energetiche rinnovabili per la produzione di elettricità nel mercato italiano e comunitario, nonché quello di sostenere delle misure per il perseguimento degli obiettivi nazionali definiti con le relazioni predisposte dal Ministro per le attività produttive ai sensi dell’art 3, par. 2 della direttiva 2001/77/CE. L’art 4. del decreto legislativo in parola prevede, altresì, un progressivo incremento annuale di quella quota minima di elettricità prodotta da impianti alimentati da fonti rinnovabili che deve essere immessa nel sistema elettrico nazionale ai sensi dell’art. 11 del D. Lgs. 16 marzo 1999, n. 79, il quale sancisce che gli importatori e i soggetti responsabili degli impianti che, in ciascun anno, importano o producono energia elettrica da fonti non rinnovabili, hanno l’obbligo di immettere nel sistema elettrico nazionale, nell’anno successivo, una quota prodotta da impianti da fonti rinnovabili entrati in esercizio.
Più in particolare, l’art. 4 di cui sopra dispone che, a partire dall’anno 2004 e fino al 2006, la quota (precedentemente fissata nella misura del 2% dal decreto del Ministro dell’ambiente del 11 Novembre 1999) sia incrementata annualmente di 0,35 punti percentuali, mentre ulteriori incrementi della medesima quota sono stati affidati ai successivi decreti del Ministro per le attività produttive, emanati di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, sentita la Conferenza Unificata.
L’obbligo di immettere nel sistema elettrico le predette quote minime, attuabile anche mediante l’acquisto, in tutto o in parte, dell’equivalente quota o i relativi diritti da altri produttori, è anche alla base della domanda nel mercato dei certificati verdi già disciplinati dal D. Lgs. Del 16 Marzo 1999, n. 79, richiamati, inoltre, dall’art 2 del D. Lgs. n. 387 del 2003, che ne conferma l’attuale vigenza, definendoli come diritti fruibili proprio per impianti privati che hanno ottenuto la qualificazione di alimentazione da fonti rinnovabili dal gestore della rete.
L’ art. 11 del D. Lgs. n. 387 prevede che per l’elettricità prodotta da impianti alimentati da tali fonti, su richiesta del produttore, si debba fornire la cosiddetta garanzia di origine della produzione da fonti rinnovabili, a condizione che gli impianti da cui l’elettricità certificata proviene abbiano una produzione annua non inferiore a 100 MWh. Come anche l’art 5 della direttiva 2001/77/CE precisava, infatti, l’obiettivo fondamentale delle garanzie di origine è quello di consentire ai produttori di dimostrare che l’elettricità da essi venduta proviene da fonti energetiche rinnovabili, anche nel contesto comunitario, rispetto al quale le garanzie sono reciprocamente riconosciute dagli Stati membri, ed un eventuale mancato riconoscimento da parte di uno di questi deve essere fondato su criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori.
Il D. Lgs. n. 387 del 2003 all’art. 10, comma 3, riconosce alle Regioni il potere di adottare misure aggiuntive rispetto a quelle nazionali per la promozione dell’aumento del consumo di elettricità da fonti rinnovabili. La formulazione della disposizione sembra, quindi, lasciare ampio spazio alle Regioni di intervenire, non soltanto con misure incentivanti la realizzazione di impianti e la produzione dell’energia da fonti rinnovabili, ma anche mediante discipline collegate al consumo delle stesse, determinando incentivi peculiari a seconda delle diverse realtà ambientali, territoriali e sociali. Pertanto, in attuazione di un più efficace principio di leale collaborazione con lo Stato, nel perseguire gli obiettivi nazionali di consumo di energia prodotta da fonti rinnovabili, prefissati ai sensi dell’art. 3, comma 2 della direttiva 2001/77/CE, dovrebbero essere proprio le Regioni ad impegnarsi massimamente nell’individuare e porre in essere ogni misura che possa contribuire ad un più razionale sfruttamento di quelle risorse che nell’ambito dei diversi territori si rivelino più idonee ad alimentare impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. La Regione costituisce “la sede” del procedimento unico, il luogo di raccordo per l’esercizio delle diverse competenze e la sua facoltà relativa al rilascio dell’autorizzazione unica è da intendersi in senso formale, dopo l’esercizio della valutazione complessiva di tutti gli interessi in gioco e in conflitto fra loro esaminati in sede di conferenza di servizi da parte degli enti normativamente preposti, compresa quella relativa al rilascio dei titoli edificatori da parte dei comuni.
Per quanto concerne, poi, l’allacciamento degli impianti alimentati dalle fonti rinnovabili alla rete elettrica, l’art. 14, ne agevola la connessione disponendo, da un lato, che i gestori della rete sono obbligati a fornire al produttore, che richiede il collegamento alla rete elettrica, le soluzioni atte a favorire l’accesso, unitamente alle stime dei costi e della relativa ripartizione; dall’altro, che l’autorità per l’energia elettrica e il gas adotti i provvedimenti eventualmente necessari per garantire che la tariffazione dei costi di trasmissione e di distribuzione non penalizzi l’elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili, compresa quella prodotta in zone periferiche, quali le Regioni insulari e le Regioni a bassa densità di popolazione.
Con riferimento, infine, agli incentivi relativi alla partecipazione al mercato elettrico e all’immissione nel sistema elettrico dell’energia derivante da fonti rinnovabili, l’art. 13 del D. Lgs. n. 387 ribadisce e conferma l’obbligo di utilizzazione prioritaria, nonché il diritto alla precedenza nel dispacciamento della stessa rispetto a quella derivante dalle fonti convenzionali.
Gli art 3 e 16 suscitano particolare interesse in quanto finalizzati ad assicurare un monitoraggio sull’efficienza della formazione relativa all’incentivazione delle fonti rinnovabili, garantendone la funzionalità e promuovendo la verifica degli effetti concretamente conseguiti dalle molteplici misure di sostegno alle fonti stesse.
Si tratta di norme di assoluto rilievo, dal momento che evidenziano come a livello legislativo lo scopo di valorizzare l’energia derivante da fonti rinnovabili non possa essere adeguatamente perseguito attraverso la mera introduzione di agevolazioni e incentivazioni nei confronti della produzione e del relativo sfruttamento di tali risorse, ma, piuttosto, mediante il perseguimento l’effettività di dette misure, valutando costantemente i benefici da esse prodotti, altresì in termini di risultati. Tali obiettivi di effettività vengono perseguiti anzitutto sotto il profilo organizzativo: l’art. 16 prevede, l’istituzione di un apposito organismo tecnico, quale l’Osservatorio nazionale sulle fonti rinnovabili e l’efficienza negli usi finali dell’energia, al quale vengono attribuite funzioni di monitoraggio e consultazione su dette fonti.
Ai sensi dell’art. 3, l’attività svolta dall’osservatorio è funzionale alla predisposizione di una relazione elaborata ogni due anni sulla base dei dati forniti dal gestore della rete, dal ministro delle attività produttive di concerto con il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e con il ministro dell’economia e delle finanze, sentiti anche gli altri ministri interessati e la conferenza unificata, relazione da trasmettersi al parlamento e alla conferenza unificata. Questa relazione costituisce lo strumento fondamentale sia per la valutazione degli effetti prodotti dalla legislazione sulla promozione e sviluppo delle fonti rinnovabili, sia per la verifica del raggiungimento degli obiettivi nazionali individuati nelle relazioni, che l’Italia, come tutti gli altri Stati membri, deve presentare periodicamente ai sensi della direttiva 2001/77/CE sopra illustrata, con la quale si deve condurre una specifica analisi che dia conto, in particolare, anche dei fattori climatici che potrebbero condizionare il raggiungimento degli obiettivi di cui sopra e del grado di coerenza tra le misure adottate e il contributo ascritto alla produzione di elettricità da fonti rinnovabili nell’ambito degli impegni nazionali sui cambiamenti climatici².
Ancora, l’art. 12 del D. Lgs. n. 387 prevede che in sede di Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni culturali, siano approvate le linee guida per lo svolgimento del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, volte ad assicurare una corretta localizzazione degli impianti eolici nel paesaggio.
Le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili sono di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti. Il necessario titolo abilitativo è dato da un’autorizzazione unica, rilasciato dalla Regione o altro soggetto istituzionale delegato dalla stessa Regione, secondo le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela ambientale, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico. A tal fine entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione viene convocata una conferenza di servizi alla quale partecipano tutte le amministrazioni interessate³. Il procedimento amministrativo per il rilascio del titolo è unico e deve concludersi entro 90 giorni con effetto dal 29 Marzo 2011 ex art 12 D. Lgs. n. 387 del 2003, come riformato dall’art. 5, comma 2, del D. Lgs. 03 Marzo 2011, n. 28.
Nel caso in cui pervengano più domande di autorizzazione concorrenti riguardanti il medesimo comune, la Regione competente o la Provincia delegata possono stabilire criteri selettivi per il rilascio delle autorizzazioni, ove le domande presentate siano in numero superiore a quelle rilasciabili, compatibilmente con le esigenze dell’ambiente e del territorio. I suddetti criteri possono essere quello della priorità cronologica e della comparazione discrezionale, ma, nell’ambito di una valutazione comparativa, non deve essere dato peso preponderante all’aspetto della convenienza economica delle domande presentate.
L’autorizzazione unica regionale sostituisce ogni altra autorizzazione, ivi compreso il permesso di costruire e tutti gli atti di assenso ed i nulla-osta delle amministrazioni istituzionalmente deputate alla cura degli interessi sottesi alle normative vigenti in materia di tutela ambientale, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, consentendo di esercitare gli impianti realizzati conformemente al progetto approvato.
I ritardi delle Amministrazioni locali nello svolgimento dei procedimenti autorizzativi possono pregiudicare in molti casi la realizzazione degli impianti eolici, rendendoli eccessivamente onerosi per gli imprenditori e determinando un difficile adeguamento alla disciplina comunitaria, esponendo lo Stato al rischio di sanzioni⁴: è, quindi, in tale ottica che appare legittimo un0020 eventuale intervento sostitutivo del Governo. Il procedimento per l’esercizio del potere sostitutivo, che deve avvenire nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, è disciplinato dall’art. 8 della legge 5 Giugno 2003, n. 131 che prevede, al comma 1, che il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli Enti locali, assegna all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei Ministri adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale interessata al provvedimento. In luogo dell’adozione diretta dei provvedimenti da parte del Governo, la legge prevede che possa essere eseguito anche il tradizionale modello della nomina di un commissario ad acta, cioè di un organo straordinario dell’ente inadempiente che agisca in luogo di questo.
L’autorizzazione regionale deve contenere, in ogni caso, l’obbligo, in capo al soggetto esercente, di ripristinare lo stato dei luoghi a seguito della dismissione dell’impianto.
Tale impianto di regole, evidentemente ispirato ai principi della semplificazione procedimentale, non ha, tuttavia, condotto a risultati soddisfacenti sul piano applicativo: l’intento del legislatore di promuovere la semplificazione ed accelerazione dei procedimenti autorizzativi è stato in realtà frustrato nella prassi, che ha visto dilatarsi a dismisura i tempi di conclusione del procedimento. La durata media dei procedimenti autorizzativi per gli impianti a fonti rinnovabili nel nostro Paese, infatti, risulta tra le più alte d’Europa, dal momento che la tempistica individuata dal D. Lgs. n. 387/2003 viene, il più delle volte, disattesa. Si assiste spesso a procedimenti che, per quanto riguarda gli impianti ad energia eolica, possono arrivare a superare i tre anni, contro, ad esempio, i sei mesi della Germania, che negli anni ha consolidato il ruolo di primo piano nelle installazioni energetiche rinnovabili nel panorama mondiale⁵. Questo determina una prevedibile difficoltà per lo Stato italiano nel raggiungimento degli obiettivi internazionali e comunitari fissati per il 2020⁶. Ciò probabilmente a causa di un numero eccessivo di soggetti istituzionali coinvolti nel procedimento e di un elevato livello di decentramento amministrativo della materia in esame che, tuttavia, dovrebbe consistere in una chance di maggiore vicinanza della valutazione alle caratteristiche del territorio. Nel contempo, appare opportuno assicurare il coordinamento tra il contenuto dei piani regionali di sviluppo energetico, di tutela ambientale e dei piani paesaggistici, e l’equilibrato bilanciamento dei rilevanti interessi pubblici in esame.
L’art. 12, al comma 7, prevede che gli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili possono essere ubicati nelle zone agricole, pur se nell’ubicazione si debba tenere conto delle disposizioni sul sostegno al settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, del patrimonio culturale e del paesaggio rurale.
Nulla dice, però la norma con riferimento all’ente competente a bilanciare l’interesse pubblico ad incentivare gli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili con gli anzidetti interessi. L’unico accenno in tal senso è presente al comma 10, nell’ambito delle linee guida per assicurare il corretto inserimento degli impianti eolici sul territorio garantendo la tutela del valore costituzionale del paesaggio: tale norma dispone che le Regioni, in attuazione delle linee guida, “possono procedere alle indicazioni di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti”. Appare chiaro che la norma non definisce l’ente competente ad individuare le aree idonee per l’installazione degli impianti eolici, quindi la soluzione preferibile è quella di ricorrere alle generali disposizioni nazionali e Regionali in materia urbanistica, posto che si tratta di prevedere all’interno degli strumenti urbanistici, non tanto le aree maggiormente idonee all’insediamento, quanto le aree critiche, sotto gli unici profili consentiti, cioè sotto il profilo dell’impatto paesaggistico e sotto il profilo dell’idoneità, in ragione di particolari motivi di pregio di specifiche zone agricole.
La sede corretta per affrontare la valutazione del primo profilo preso in considerazione appare essere quella della pianificazione territoriale a livello regionale, perché la competenza in materia viene assegnata alla Regione espressamente dall’art.12, comma 10, del D. Lgs. n. 387/2003. Laddove, invece, si debbano valutare eventuali zone agricole di particolare pregio la sede corretta appare essere quella della pianificazione urbanistica comunale.
È necessario, però, precisare che, con riferimento alla pianificazione regionale, essa deve muoversi nel rispetto delle linee guida approvate in sede di Conferenza unificata Stato-regione, in modo che vi sia una omogeneità a livello nazionale circa i criteri di inserimento nel paesaggio. Con riferimento alla pianificazione comunale, essa non può tradursi in un divieto indiscriminato all’installazione degli impianti in considerazione, ma deve rappresentare un corretto bilanciamento tra interessi: da un lato, lo sviluppo di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabili, e dall’altro, la tutela delle zone agricole, secondo quanto disposto dall’art. 12, comma 7.

Segue: b) il D.M. n. 219/2010.
Il decreto del Ministro dello sviluppo economico, pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 18 settembre 2010, n. 219, disciplina le linee guida nazionali per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, constando di cinque parti: disposizioni generali; regime giuridico delle autorizzazioni; procedimento unico; inserimento degli impianti nel paesaggio e sul territorio; disposizioni transitorie e finali.
A sostegno di quanto già affermato dal D. Lgs. n. 387 del 2003, le linee guida nazionali all’art. 17 del decreto ministeriale n. 219 del 2010, dispongono che alla dichiarazione di non idoneità dell’area per l’installazione dell’impianto eolico provveda la Regione all’esito di un’apposita istruttoria, avente ad oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agro-alimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale che identificano obiettivi di protezione non compatibili con l’insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e dimensioni di impianti. Gli esiti dell’istruttoria, dovranno contenere, in relazione a ciascuna area individuata come non idonea in relazione a specifiche tipologie e dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle disposizioni in esame.
Con particolare riferimento ai temi della tutela paesaggistico-culturale – di particolare rilievo per gli approfondimenti dei paragrafi che seguono –, nella Parte Quarta, all’art.16, comma 4 si dispone che nell’autorizzare progetti localizzati in zone agricole caratterizzate da produzioni agroalimentari di qualità (produzioni biologiche, produzioni D.O.P., I.G.P., D.O.C., produzioni tradizionali) o di particolare pregio rispetto al contesto paesaggistico-culturale, deve essere verificato che l’insediamento e l’esercizio dell’impianto alimentato da fonti rinnovabili non comprometta o interferisca negativamente con le finalità perseguite dalle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale.
Nell’allegato IV dello stesso d.m. si prevede, inoltre, che le Regioni possano procedere ad indicare come aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti, le aree particolarmente sensibili e vulnerabili alle trasformazioni territoriali e del paesaggio come: i siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO, zone la cui immagine è storicizzata e i luoghi di notorietà internazionale in termini di attrattiva turistica; zone situate in prossimità di parchi archeologici; le aree naturali protette ai diversi livelli (nazionale, regionale, locale); le zone umide di importanza internazionale designate ai sensi della convenzione di Ramsar; le aree non comprese tra quelle citate precedentemente, ma che svolgono funzioni determinanti per la conservazione della biodiversità (aree contigue delle zone naturali protette); aree di riproduzione, alimentazione e transito di specie faunistiche protette; le aree caratterizzate da situazioni di dissesto e rischio idrogeologico.
L’allegato V al paragrafo 9, in linea con quanto già affermato all’art. 12, sancisce che al termine della vita utile dell’impianto si deve procedere alla dismissione dello stesso e al ripristino del sito in condizioni analoghe allo stato originario: a tale riguardo il proponente fornirà le opportune garanzie della effettiva dismissione e del ripristino del sito. Nello stesso allegato viene disposto che, qualora l’impianto risulti non operativo da più di dodici mesi, ad eccezione di specifiche situazioni determinate da interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, il proprietario dovrà provvedere alla sua dismissione. Quest’ultima norma dimostra come sia assolutamente centrale preservare e tutelare l’integrità del paesaggio come valore costituzionale, al pari della tutela ambientale, rispetto alla quale nella tematica in esame assume una posizione anormalmente antagonista. È noto, infatti, che l’approccio tradizionale vede paesaggio e ambiente convergere nei metodi di tutela di tipo conservativo. Nel caso dell’eolico, invece, le tutele divergono.
L’art. 3 dell’allegato 5 del d.m. del 18/09/2010 n. 219 richiama quanto già sostenuto dalla Corte Costituzionale nella sentenza del 22 Luglio 2009, n. 225. La norma dispone che, per quanto riguarda la localizzazione dei parchi eolici, la relativa scelta dovrebbe tendere in via prioritaria, al recupero delle aree degradate rendendo compatibile la risorsa eolica con la creazione di nuovi valori coerenti con il contesto paesaggistico. L’impianto eolico dovrebbe, in altri termini, diventare una caratteristica stessa del paesaggio, in questo senso tale nuova struttura determinerà il progetto di un nuovo paesaggio. Inoltre, l’allegato 5, paragrafo 3.2, lettera j), dispone che in aree fortemente urbanizzate può essere opportuno prendere in considerazione luoghi dove sono già presenti grandi infrastrutture (linee elettriche, autostrade, insediamenti industriali) quale idonea ubicazione del nuovo impianto, poiché la commistione delle macchine eoliche ad impianti di altra natura ne limita l’impatto visivo.

2. Il ruolo dei Comuni nella realizzazione degli impianti eolici. Quadro sintetico delle norme regionali.
Il ruolo svolto dai Comuni, coinvolti nella realizzazione, sul proprio territorio, di impianti alimentati da fonti rinnovabili, consiste nel poter esprimere un parere in merito alla corretta localizzazione dei suddetti impianti esclusivamente nell’ambito della conferenza di servizi che precede il rilascio dell’autorizzazione unica da parte della Regione secondo quanto disposto dall’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003.
È opportuno valutare le ragioni che muovono i Comuni a voler selezionare i gestori, onde comprendere se esse possano comunque essere considerate nell’ambito del procedimento autorizzativo unico: vi possono essere, infatti, ragioni di carattere urbanistico volte a garantire la regolamentazione dei parchi eolici nell’ambito del territorio comunale o, ancora, ragioni di selezione di operatori dotati dei requisiti soggettivi ed oggettivi, tali da garantire all’amministrazione la serietà e l’affidabilità nella gestione del parco eolico.
La costruzione e l’esercizio di impianti eolici è attività concorrenziale soggetta alla sola autorizzazione regionale ex art. 12 del D. Lgs. n. 387/2003 e non un servizio pubblico locale, riservato al Comune e affidabile a terzi in concessione, contro il pagamento di un canone periodico. I Comuni pertanto non sono legittimati a bandire procedure ad evidenza pubblica, scegliendo la migliore proposta alla stregua dei criteri prettamente economici e qualificando il soggetto affidatario come concessionario esclusivo su tutto il territorio comunale. Inoltre, ai Comuni è preclusa la possibilità di stabilire unilateralmente, a proprio favore, misure compensative, peraltro di carattere economico (invece che ambientale e territoriale), essendo tale competenza affidata allo Stato o alla Regione, i quali possono adottarle, nell’ambito della conferenza di servizi, solamente in via eventuale e sulla base di una valutazione concreta e realistica.
L’autorizzazione amministrativa rilasciata dalla Regione (o dalle Province delegate dalle Regioni) deve essere disposta nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela ambientale, paesaggistica e del patrimonio storico artistico e può costituire, qualora occorra, variante allo strumento urbanistico. A tal fine, entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione, la Regione deve convocare una conferenza di servizi alla quale devono partecipare tutte le amministrazioni interessate, esprimendo il proprio parere in tale sede. L’intento del legislatore statale, dunque, è quello di favorire le iniziative volte alla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, ponendo l’accento sui principi della concentrazione, della contestuale partecipazione e decisione nell’obbligatoria e onnicomprensiva conferenza di servizi.
Corollario di tali principi è che le determinazioni delle amministrazioni interessate devono essere espresse solo in sede di conferenza di servizi, così da assicurare l’unicità del procedimento, mediante il coordinamento dei vari interessi pubblici, rilevanti per l’autorizzazione unica. Ciò comporta, ad esempio, che la soprintendenza per i beni archeologici non ha il potere di pronunciarsi sull’istanza di autorizzazione al di fuori della conferenza di servizi: infatti, per quanto astrattamente il potere di rilasciare pareri sulla compatibilità paesaggistica spetti alla soprintendenza, lo stesso deve necessariamente essere esercitato all’interno della procedura pena la sua illegittimità per incompetenza assoluta⁷.
L’introduzione, ad opera dell’art. 12, comma 3, fa riferimento alla conferenza di servizi⁸ come luogo procedimentale di valutazione e confronto dei vari interessi pubblici coinvolti nella realizzazione di un impianto produttivo di energia elettrica da fonti rinnovabili; questo istituto costituisce il mezzo di semplificazione e accelerazione delle procedure, ma non esime l’interessato dall’onere di fornire i necessari apporti collaborativi e anzitutto di consentire ai vari enti invitati alla conferenza di servizi di poter formulare le proprie valutazioni in un quadro di effettiva e approfondita conoscenza di tutti gli aspetti progettuali dell’impianto stesso, che presuppone lo studio e l’approfondimento da parte dei rispettivi uffici muniti della specifica competenza tecnica. La conferenza di servizi è momento di confronto delle diverse valutazioni in contraddittorio con l’interessato, che presuppone la piena conoscenza, da parte dei vari enti, della documentazione progettuale. Si registrano⁹, però, notevoli incertezze in ordine all’individuazione dei soggetti che devono prendere parte alla conferenza di servizi in parola e le soluzioni adottate su base regionale non sono affatto univoche: vi sono Regioni che lasciano che sia il responsabile del procedimento a dover individuare e convocare, in relazione alle specificità dell’impianto e del sito, le amministrazioni interessate, sulla base di un elenco meramente esemplificativo e non esaustivo¹⁰; altre, come la Campania¹¹ e il Molise¹² che non danno alcuna indicazione in proposito; altre ancora, come ad esempio l’Abruzzo¹³ e la Calabria¹⁴, prevedono che sia lo stesso proponente a dover allegare alla documentazione da presentare all’amministrazione responsabile, un elenco con l’indicazione di tutte le amministrazioni potenzialmente coinvolte nel procedimento, e sulla base di tale elenco il responsabile del procedimento convoca la conferenza.
La Regione Lombardia, nonostante l’energia eolica costituisca una risorsa scarsamente sfruttabile su gran parte del territorio lombardo, ha invece provveduto, con delibera della Giunta regionale del 25 Novembre 2009, n. 8/10622, a fornire un elenco degli enti con titolarità decisionale nel procedimento autorizzatorio, effettuando una ricognizione delle competenze autorizzatorie poste in capo alle diverse amministrazioni interessate, in relazione alla particolare ubicazione dell’impianto o dell’esistenza di vincoli specifici¹⁵.
Nella Regione Puglia¹⁶ è, invece, prevista la possibilità per il proponente di affidare la scelta degli enti effettivamente interessati al rilascio di pareri sull’iniziativa ad un tecnico competente, il quale deve poi allegare la relativa certificazione.

3. La vicenda della Regione Puglia.
Con particolare riferimento alla legislazione pugliese¹⁷, va evidenziato che tale Regione si è dotata di un regolamento regionale in data 4 ottobre 2006, n. 16, relativo al procedimento d’adozione ed approvazione del piano regolatore per l’installazione di impianti eolici (c.d. PRIE), per colmare il vuoto normativo determinato dalla ritardata adozione delle linee guida statali regolamentate solo nel 2010 con il D.M. n. 219. L’art. 4 del regolamento per la realizzazione di impianti eolici nella Regione Puglia dispone che i piani regolatori per l’installazione di impianti eolici (PRIE) sono finalizzati all’identificazione delle cosiddette aree non idonee ovvero quelle aree nelle quali non è consentito localizzare aereogeneratori.
L’art. 13 del regolamento introduce un parametro tecnico di controllo limitativo del numero di aerogeneratori autorizzabili in determinate aree territoriali.
In realtà, la normativa nazionale, se pure consente al Comune un limitato esercizio di poteri urbanistici in materia, non prevede che questo possa adottare speciali strumenti di pianificazione territoriale, quale appare essere il PRIE.
La Corte Costituzionale con sentenza del 26 novembre 2010, n. 344 ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 16, della legge della Regione Puglia del 31 Dicembre 2007, n. 40, nella parte in cui richiama le disposizioni dell’art. 14, comma 2, del suddetto regolamento. La Corte ha sostenuto che l’indicazione, da parte delle Regioni, dei luoghi ove non è possibile costruire gli impianti in questione può avvenire solo a seguito dell’approvazione delle linee guida nazionali per il loro corretto inserimento nel paesaggio da parte della conferenza unificata ex art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, dovendosi qualificare l’indicata norma quale espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale.
La Corte ha, in particolare, affermato che la predisposizione delle indicate linee guida è finalizzata a garantire un’adeguata tutela paesaggistica, con la conseguenza che non è consentito alle Regioni “proprio in considerazione del preminente interesse di tutela ambientale perseguito dalla disposizione statale, di provvedere autonomamente alla individuazione di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa”.
Le impugnate norme regionali, poi, nella parte in cui prevedono limiti, condizioni e adempimenti, al cui rispetto è subordinato il rilascio dell’autorizzazione all’installazione di un impianto eolico, contrastano con l’art. 117, terzo comma, Cost., e, in particolare, con i principi fondamentali fissati dal legislatore statale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.
La norma statale, ispirata a canoni di semplificazione , è finalizzata a rendere più rapida la costruzione degli impianti di produzione di energia alternativa e non contempla alcuna delle condizioni o degli adempimenti previsti dalle disposizioni regionali impugnate, quali, tra gli altri, l’adozione da parte dei Comuni di uno specifico strumento di pianificazione (PRIE) e la fissazione di un indice massimo di affollamento.
Con legge del 24 settembre 2012, n. 25, la Regione Puglia ha varato una norma che disciplina l’intero settore dell’energia da fonti rinnovabili.
L’art. 5 ,comma 18 di tale intervento legislativo dispone che la convocazione della conferenza di servizi è subordinata alla presentazione, da parte del proponente, di un piano economico e finanziario garantito da un istituto bancario o da un intermediario iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 106 (albo degli intermediari finanziari) del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, emanato con D. Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, che ne attesti la congruità. Tale norma pone un filtro alle proposte di autorizzazione unica regionale per l’installazione di un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili, in deroga a quanto disposto dal comma terzo dell’art. 12 del D.Lgs. n 387/2003. Quest’ultima si limita a disporre che la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela ambientale, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico. La norma della Regione Puglia, se da un lato pone un limite all’impulso dello sviluppo delle fonti rinnovabili, dall’altro garantisce l’effettività della tutela del paesaggio. Essa richiede, infatti, che il soggetto proponente debba presentare un piano economico e finanziario garantito da un istituto bancario o da un intermediario in modo da assicurare che ci sia una copertura economica tale da permettere la completa realizzazione dell’impianto da fonti rinnovabili ed evitare che invece l’opera rimanga incompleta a grave danno del paesaggio.
L’art. 11 della legge regionale n. 25/2012 afferma che la Regione Puglia promuove la ricerca e lo sviluppo nel settore dell’energia da fonti rinnovabili in particolare per la realizzazione di impianti di produzione per i quali possono essere concessi contributi agli investimenti, anche sotto forma di crediti di imposta e/o di facilitazioni finanziarie, nei limiti e nel rispetto delle normative dell’Unione europea e nazionali. Al comma 3 di tale norma viene disposto che al fine di promuovere lo sviluppo dell’uso delle energie rinnovabili, anche per l’effettuazione di studi e ricerche, la Regione istituisce il fondo per lo sviluppo delle energie da fonti rinnovabili e della mobilità sostenibile.
L’art. 14 della legge regionale Pugliese n. 25 del 2012 istituisce la Consulta regionale per le energie da fonti rinnovabili composta da nove membri nominati dal presidente della Giunta regionale sulla base delle indicazioni di ANCI, organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, associazioni ambientaliste, distretto dell’energia, sistema universitario pugliese e centri di ricerca. Al comma 2 è disposto che la Consulta esprima pareri sulle proposte di legge in materia, sulle proposte di adeguamento e aggiornamento del piano energetico ambientale regionale “PEAR”, sugli atti di programmazione, sui piani di incentivazione e sviluppo comunque denominati. Al quarto comma del medesimo articolo è sancito che la Giunta regionale presenti annualmente alla Consulta un documento di monitoraggio e valutazione dei risultati dell’attuazione delle politiche in materia di energia predisposto dall’assessorato competente in materia di energia di concerto con gli altri Assessorati eventualmente interessati.
L’art 16. della legge regionale pugliese, poi richiamato dalla delibera del consiglio regionale Pugliese del 23 ottobre 2012, n. 2122, istituisce presso la Regione Puglia un archivio delle imprese che, in ambito regionale, esercitano impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti energetiche rinnovabili, di quelle che hanno formulato istanza di autorizzazione unica ovvero depositato dichiarazioni o comunicazioni per gli interventi soggetti a procedura abilitativa semplificata o attività in edilizia libera, ai sensi dell’art 6. All’atto del deposito delle indicate istanze, dichiarazioni e comunicazioni, l’impresa deve produrre documentazione relativa alla composizione personale, ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo e al capitale sociale, con l’espresso impegno di comunicare tempestivamente alla Regione o al Comune eventuali modifiche che dovessero intervenire successivamente. L’ente deve comunicare, a seconda dei casi, alla Regione o al Comune: a) eventuali successioni a titolo oneroso o gratuito nel titolo autorizzativo e comunque nell’esercizio dell’impianto, depositando documentazione relativa alla composizione personale, ai soggetti che svolgono funzione di amministrazione, direzione e controllo e al capitale sociale del nuovo ente, con l’espresso impegno da parte dell’impresa subentrante a comunicare, tempestivamente, alla regione o al comune eventuali modifiche che dovessero intervenire successivamente; b) i contratti di appalto e di subappalto stipulati dal committente o dall’appaltatore con altre imprese ai fini dell’esecuzione dei lavori di realizzazione o ai fini dell’esercizio degli impianti autorizzati o comunque assentiti dalla regione o dal comune, producendo documentazione relativa alla composizione personale, agli organi di amministrazione, direzione e controllo e al capitale sociale delle imprese affidatarie, con l’espresso impegno da parte degli appaltatori e subappaltatori a comunicare tempestivamente alla Regione o al Comune eventuali modifiche che dovessero intervenire successivamente.
La legge regionale Pugliese n.25 del 2012, da un lato, promuove la ricerca e lo sviluppo nel settore dell’energia da fonti rinnovabili per la realizzazione di impianti di produzione di energia per i quali possono essere concessi contributi agli investimenti nei limiti e nel rispetto delle normative dell’unione europea e nazionali, dall’altro, tale norma prevede un controllo sulle imprese che presentano istanza per la realizzazione di tali impianti (di produzione di energia da fonti rinnovabili); infatti come già riportato dall’art. 16 della medesima norma, la quale dispone che all’atto del deposito delle indicate istanze, l’impresa deve produrre documentazione relativa alla composizione personale, ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo e al capitale sociale e ai relativi contratti di appalto o di subappalto stipulati dal committente o dall’appaltatore con altre imprese ai fini dell’esecuzione dei lavori di realizzazione degli impianti autorizzati.
La ratio che si evince dagli articoli di tale normativa è quella di garantire sia lo sviluppo degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, sia quella di garantire nello stesso modo la tutela paesaggistica evitando che gli impianti in questione non siano ultimati o portati a termine a grave danno del paesaggio.
In data 23 ottobre 2012, n.2122 è stata disposta una delibera del Consiglio della Regione Puglia intitolata “Indirizzi per l’integrazione procedimentale e per la valutazione degli impatti cumulativi di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili nella valutazione di impatto ambientale”.
L’art. 1 prevede eventuali impatti cumulativi, disponendo che, al fine di evitare l’elusione della normativa di tutela dell’ambiente, del patrimonio culturale, della salute e della pubblica incolumità, le Regioni stabiliscono i casi in cui la presentazione di più progetti per la realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili e localizzati nella medesima area o in aree contigue sono da considerare in termini cumulativi nell’ambito della valutazione di impatto ambientale.
La norma regionale evidenzia la necessità di un’indagine di contesto ambientale a largo raggio, coinvolgendo aspetti ambientali e paesaggistici di area vasta, e non solo puntuali, indagando lo stato dei luoghi anche alla luce delle trasformazioni conseguenti alla presenza reale e prevista di altri impianti di produzione di energia per lo sfruttamento di fonti rinnovabili e con riferimento ai potenziali impatti cumulativi connessi. È necessario quindi definire modalità e criteri uniformi per la verifica degli impatti cumulativi sull’ambiente, il paesaggio e gli ecosistemi nei procedimenti valutativi.
L’art. 2 della medesima delibera del Consiglio regionale pugliese definisce i contenuti di un istituto già disposto dall’art. 16 della legge regionale del 24 settembre 2012, n. 25, il quale ha previsto l’anagrafe degli impianti da fonti energetiche rinnovabili. Tale norma, al fine di pervenire alla valutazione degli impatti cumulativi e alla loro applicazione omogenea su tutto il territorio regionale ha disposto una base comune e condivisa di informazioni che comprenda anche il complesso dei progetti realizzati, di quelli già muniti del provvedimento di autorizzazione unica, di quelli in corso di valutazione e di quelli ancora da valutare. Tale istituto, oltre a costituire il presupposto per qualsiasi azione di coordinamento dell’azione amministrativa delle diverse autorità competenti, garantisce un sistema efficiente di monitoraggio dello sviluppo delle fonti rinnovabili in Puglia.
Nel complesso, l’anagrafe dovrà contenere informazioni anagrafiche e di posizione, nonché relativa documentazione, degli impianti FER che si trovino in una delle seguenti condizioni:1) in esercizio; 2) per i quali è stata già rilasciata l’autorizzazione unica, ovvero si è conclusa una delle procedure abilitative semplificate previste dalla normativa vigente; 3) per i quali è in corso il procedimento di autorizzazione unica, ovvero una delle procedure abilitative semplificate previste dalla normativa vigente; 4) per i quali è stato rilasciato provvedimento di verifica di assoggettabilità e/o di valutazione di impatto ambientale; 5) per i quali il procedimento di verifica e/o di valutazione di impatto ambientale è in corso.
L’anagrafe così composta dovrà essere costantemente e tempestivamente aggiornata, in modo che la banca dati del sistema informativo territoriale della Puglia possa costituire la base condivisa ed aggiornata di conoscenza del territorio a cui le valutazioni operate dalle autorità competenti si devono richiamare.

3. Il problema della tutela paesaggistica.
Gli impianti eolici, come già evidenziato in precedenza, possono essere autorizzati anche in zone urbanisticamente qualificate come agricole ex art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003, ed il pubblico interesse alla loro realizzazione consente di mutare la destinazione di terreni gravati da usi civici, ma è necessaria una valutazione di impatto ambientale di livello regionale secondo quanto dispone la medesima norma.
Le controversie che si sviluppano intorno alle valutazioni di impatto ambientale sono particolarmente interessanti, perché nella maggioranza dei casi vedono tra loro contrapposti, da un lato, il pubblico interesse alla tutela del paesaggio e, dall’altro lato, un diverso interesse che certamente ha una dimensione imprenditoriale privata (insita nella realizzazione e gestione degli impianti produttivi di energia da fonti rinnovabili e nel conseguimento dei corrispondenti profitti), ma nel contempo assurge a sua volta anche ad interesse pubblico in relazione alla tutela ambientale e della salute (sotto il profilo dell’abbattimento di emissioni nocive in atmosfera); e quest’ultimo interesse pubblico risulta addirittura riconducibile all’adempimento di un obbligo internazionale dell’Italia, il protocollo di Kyoto¹⁸.
Fino al termine del XX secolo si è prevalentemente ritenuto, sulla scorta di alcune note decisioni della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato¹⁹, che l’eventuale conflitto tra il progetto di un’opera, da un lato, ed un valore paesaggistico meritevole di tutela (per la presenza di un vincolo), dall’altro, fosse da risolvere senz’altro a favore della tutela paesaggistica senza la possibilità di un bilanciamento fatto caso per caso tra l’interesse pubblico o privato insito nella realizzazione dell’opera e quello della protezione del paesaggio. Si è, così, venuto affermando il carattere primario, assoluto ed inderogabile della tutela del paesaggio in forza dell’art. 9 della Costituzione²⁰.
Successivamente sono intervenute le pronunce del Consiglio di Stato del 2001, n. 2585 e della Corte Costituzionale del 24 giugno 2004 n. 196²¹, che hanno posto importanti basi per il superamento della tutela assoluta del paesaggio e per l’accoglimento di una diversa prospettiva decisionale, incentrata sull’ammissibilità e addirittura sul dovere di procedere ad una comparazione ed un bilanciamento tra il pubblico interesse paesaggistico e altri interessi aventi valore costituzionale come la tutela ambientale. Tale nuovo orientamento giurisprudenziale sta avendo sempre maggiore rilievo per la soluzione delle controversie che riguardano l’autorizzazione dei campi eolici, e l’evenienza assume particolare frequenza se si considera che i siti tecnicamente idonei per gli impianti dei campi eolici si trovano in genere lungo le coste o sui crinali collinari e quindi ricadono frequentemente in aree sottoposte al vincolo paesaggistico.
Risulta, perciò, chiaro come l’affermazione “tradizionale” del carattere assoluto ed incomprimibile della tutela paesaggistica bloccherebbe lo sviluppo dell’energia da fonte eolica in Italia e impedirebbe al nostro Paese di adempiere agli obblighi derivanti dal richiamato diritto internazionale e comunitario, oltre che per il perseguimento di interessi pubblici altrettanto fondamentali per la nostra Costituzione, come sono quelli della tutela della salute e dell’ambiente con riguardo alla salubrità dell’aria e dello sviluppo economico sostenibile. Dall’altro lato, va osservato come l’assoggettamento dei campi eolici alla procedura autorizzatoria regionale dia luogo, per sua natura, ad una valutazione comparativa e globale di tutti gli interessi che vengono in rilievo, senza consentire ad alcuno di questi, ivi compreso quello relativo al paesaggio, di essere nella scala di valori costituzionali gerarchicamente e aprioristicamente superiore rispetto agli altri. Nella maggior parte delle pronunce giurisprudenziali la tutela del paesaggio non è intesa in senso rigido ed assoluto, ma deve essere rapportata in modo attento e sensibile anche con gli altri interessi pubblici e privati configurabili nei singoli casi, con bilanciamento di tali interessi da farsi in concreto, volta per volta, alla luce di una completa istruttoria ed in modo ragionevole e proporzionato²².
La giurisprudenza maggioritaria²³ si mostra particolarmente rigorosa nel valutare le motivazioni con cui l’amministrazione abbia eventualmente considerato l’impianto eolico incompatibile con il valore e la tutela del sito e, di fatto, sembra lasciare intendere di non accettare giudizi aprioristici sull’incidenza paesaggistica dei manufatti in questione, qualora infatti risulti dimostrato in concreto che l’installazione compromette irreversibilmente l’ambiente o si pone in conflitto irreparabile con la fruizione del paesaggio e delle bellezze naturalistiche del sito, esso non può essere realizzato.
La tutela del paesaggio non va, quindi, intesa necessariamente in senso solo “conservativo” dell’equilibrio territoriale esistente, in particolare rispetto all’antropizzazione, ma dovrebbe invece essere aperta anche a processi evolutivi dei valori estetico-culturali, che potrebbero anche far considerare positivamente una skyline caratterizzata dalla presenza delle torri eoliche²⁴. Ma le ben note tecniche di controllo giurisdizionale sull’attività amministrativa connessa all’applicazione di determinate scienze (come quelle coinvolte dalla valutazione paesaggistica) non possono risolversi in modo soddisfacente per le esigenze del nostro tempo. Infatti, il giudizio dell’amministrazione, ancorato a valutazioni tecnico scientifiche, quando deve far riferimento a una di queste scienze configura una pluralità di soluzioni, tutte parimenti plausibili e coerenti sul piano della logica e della ragionevolezza. Di qui l’esigenza di criteri il più possibile predeterminati ed obiettivi, oltre che ragionevoli ed ispirati ad un corretto bilanciamento dei vari interessi pubblici in gioco, queste sono le linee guida per la valutazione del rilascio o del diniego dell’autorizzazione per gli impianti eolici²⁵.
Il rapporto tra i diversi poteri inerenti all’autorizzazione paesaggistica ha trovato soluzione nel principio di leale collaborazione, a salvaguardia di un valore fondamentale allo svolgimento della vita dell’uomo ed allo sviluppo della persona umana espressamente enunciato dall’art. 132 del Codice dei beni culturali, approvato con D. Lgs. del 22 gennaio 2004, n. 42, e ribadito all’art. 135 nel testo sostituito dal D. Lgs. del 24 marzo 2006, n. 157.
In caso si voglia installare un impianto eolico in una zona di interesse paesaggistico è necessaria l’autorizzazione ex art 146 del Codice dei beni culturali, il quale dispone che l’autorizzazione è delineata, pertanto, come un atto unico a consultazione obbligatoria ma non necessaria che viene rilasciata dalla Regione in esito ad un articolato procedimento comportante un’accurata istruttoria finalizzata alla verifica della compatibilità, congruità e coerenza dell’intervento che si traduce in una proposta di rilascio o diniego dell’autorizzazione, da trasmettere al soprintendente, dandone comunicazione agli interessati; il soprintendente comunica il parere entro il termine perentorio di sessanta giorni, decorso il quale l’amministrazione assume, comunque, le sue determinazioni definitive rilasciando o negando l’autorizzazione richiesta (art. 146 Cod. Beni Cult.), previa verifica positiva da parte del Ministero su richiesta della Regione interessata dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici; nei casi ordinari, entro venti giorni dalla ricezione del parere l’amministrazione competente, rilascia l’autorizzazione o comunica il preavviso di provvedimento negativo (comma 9) e, trascorso il termine, la Regione, su richiesta degli interessati, può provvedere anche mediante un commissario ad acta.
L’autorizzazione costituisce provvedimento autonomo e presupposto legittimante del permesso di costruire e degli altri titoli legittimanti l’intervento (art. 146, comma 9) e diventa efficace decorsi trenta giorni dalla sua emanazione (comma 11).
La recente sentenza del T.A.R. Molise n. 992/11²⁶ ha affermato alcuni principi di carattere generale accogliendo in tal modo i ricorsi presentati dalla Regione per l’annullamento del decreto con il quale i Ministeri dell’ambiente e quello dei Beni Culturali ed Ambientali avevano espresso giudizio di compatibilità ambientale con prescrizioni su un progetto di una centrale eolica off-shore per la produzione di energia elettrica di fronte alla costa di Termoli .Il T.A.R. Molise riconosce il fatto che una determinata opera possa avere possibili effetti nocivi per l’ambiente questo non conduce automaticamente ad un giudizio negativo di compatibilità ambientale, dal momento che occorre effettuare un’analitica valutazione del rapporto costi-benefici per l’ambiente derivante dalla realizzazione dell’opera, all’esito della quale si può pervenire ad un giudizio negativo solo quando i costi ambientali siano di gran lunga preponderanti rispetto ai possibili benefici.
Il fatto che l’area prescelta per la realizzazione di un impianto eolico (nel caso di specie uno specchio d’acqua sul mare) sia formalmente esterno al perimetro cartografico di aree a vario titolo vincolate non giustifica il fatto che la società proponente possa ignorarne l’esistenza, poiché la relativa prossimità dell’impianto a tali aree è certamente idonea a recare possibile pregiudizio agli interessi naturalistici, ambientali e paesaggistici che la loro istituzione mira a tutelare.
Del resto, la valutazione dell’incidenza è stata prevista proprio per valutare se un intervento ipotizzato in un’area esterna ad un sito tutelato possa avere, in concreto, un effetto significativo.

5. Le linee fondamentali della giurisprudenza costituzionale e amministrativa.
La Corte costituzionale è intervenuta più volte in materia di impianti eolici esercitando il suo sindacato su leggi regionali che erano in evidente contrasto con la legge statale o che avevano il fine di colmare eventuali vuoti di quest’ultima. Occorre, quindi, dar conto dei principali indirizzi della giurisprudenza costituzionale in materia di energia eolica²⁷.
La Corte Costituzionale con sentenza n. 194 del 4 giugno 2010²⁸ ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 3, comma 1, della legge della Regione Molise n. 22 del 2009, con la quale era disposto che gli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili con capacità di generazione non superiore ad 1 Mw elettrico dovessero essere autorizzati dai Comuni competenti per territorio secondo le procedure semplificate stabilite dalle linee guida regionali. La norma impugnata, pur richiamandosi alla disciplina statale, creava una competenza autorizzatoria a favore dei Comuni per tipi di impianti caratterizzati da determinate capacità di generazione. In realtà, la norma regionale risultava derogatoria rispetto all’assetto delineato dal D. Lgs. n. 387 del 2003, che, all’art. 12, assoggetta la costruzione e l’esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili all’autorizzazione unica della Regione (o della Provincia delegata), disponendo, tra l’altro, che, ove la capacità di generazione degli stessi impianti fosse inferiore alle soglie individuate dalla tabella A dello stesso d.lgs. n. 387 del 2003, pari a 60 kw, la costruzione e l’esercizio sono assoggettate alla sola denuncia di inizio attività (DIA), mentre nella normativa della regione Molise si contemplava una procedura semplificata per impianti con potenza inferiore a 1 MW, quindi per impianti che avrebbero prodotto molta più energia rispetto a quanto previsto la disciplina nazionale, ragion per cui la normativa della Regione Molise è stata giudicata elusiva della disciplina nazionale.
Ulteriore profilo di illegittimità della norma della legge regionale molisana è quello relativo nell’aumento della soglia di potenza, per la quale, innalzando la capacità, rispetto ai limiti ben più contenuti di cui alla tabella A allegata al d.lgs. n. 387 del 2003, a un Mw elettrico, la costruzione dell’impianto risultava subordinata a procedure semplificate. La Corte ha osservato che maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di installazione possono essere individuate solo con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata, senza che la Regione possa provvedervi autonomamente in forza del D. Lgs. n. 387 del 2003²⁹.
La sentenza della Consulta³⁰ del 29 maggio 2009, n. 166, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Basilicata 9/2007, la quale statuiva la necessaria sottoposizione delle procedure autorizzative in corso e relative agli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili alla valutazione di sostenibilità ambientale e paesaggistica, in base alle specifiche previsioni dell’atto di indirizzo denominato “Linee guida per il corretto inserimento degli impianti eolici sul territorio regionale”, adottato con delibera della Giunta regionale lucana n. 2920/2004. Di fatto le linee guida regionali venivano ad assumere rango di fonte primaria e la Corte ha ritenuto la disciplina risultante da tale operazione di “legiferazione” in contrasto con la potestà legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e, nello specifico, con il disposto del comma 10 dell’art.12 del D. Lgs. n. 387 del 2003, con il quale è stato, appunto, attribuito allo Stato il compito di adottare linee guida per il corretto inserimento paesaggistico degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la mancata approvazione di queste linee guida da parte dello Stato precludeva, infatti, ogni possibilità per le Regioni di individuare, in via autonoma, criteri per un corretto inserimento paesaggistico degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.
Tale orientamento della giurisprudenza costituzionale è stato, altresì, confermato con la sentenza del 26 Novembre 2010, n. 344 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 16, della legge della Regione Puglia del 31 dicembre 2007, n. 40, nella parte in cui richiama gli art.10 e 14, commi 2 e 7, del regolamento del 4 ottobre 2006, n. 16 (Regolamento per la realizzazione di impianti eolici nella Regione Puglia). Le disposizioni, censurate nella parte in cui prevedono aree da considerare non idonee all’installazione degli impianti eolici e i criteri per individuare le suddette zone, si pongono in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. La Corte ha, in particolare, affermato che la predisposizione delle indicate linee guida è finalizzata a garantire un’adeguata tutela paesaggistica, da cui consegue che non è consentito alle Regioni “proprio in considerazione del preminente interesse di tutela ambientale perseguito dalla disposizione statale, di provvedere autonomamente alla individuazione di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa”.
Le linee guida statali, sono state disposte con decreto del Ministro dello sviluppo economico in data 18 settembre 2010³¹. Il vuoto normativo determinato dalla mancata adozione di queste fino a tale data è stato il motivo per cui il legislatore, in ossequio ai principi di semplificazione e di accelerazione delle procedure autorizzative, ha consentito la localizzazione di tali impianti sulla base degli strumenti ordinari di tutela del paesaggio (piani paesaggistici e nulla osta paesaggistici) sino all’approvazione delle linee guida nazionali. Lo stesso art. 12, comma 9, del D.lgs. n. 387 del 2003 dispone che il procedimento di autorizzazione unica, così come delineato, si applica anche in assenza di linee guida nazionali.
In mancanza delle linee guida nazionali, le Regioni hanno adottato le proprie linee guida (della cui legittimità si è dubitato anche in dottrina)³², benchè, da un attento esame di tali strumenti di indirizzo, si possa osservare come essi abbiano, probabilmente, tradito le finalità³³ cui avrebbero dovuto aspirare: contemperare la diffusione delle energie rinnovabili (obiettivo cui lo Stato si è impegnato in sede Comunitaria e internazionale) per garantire una sempre più efficace tutela ambientale e nello stesso tempo garantire anche una tutela paesaggistica.
In concreto, infatti, le linee guida regionali approvate sino ad ora, anziché contenere criteri utili a operare tale bilanciamento di interessi, hanno introdotto una serie di divieti di localizzazione che, di fatto, hanno pregiudicato o reso estremamente gravosa l’installazione dei parchi eolici. In particolare sono stati disposti divieti di installare impianti nei siti di importanza comunitaria e nelle zone speciali di conservazione, all’interno dei perimetri dei parchi, senza alcun riguardo alle eventuali prescrizioni dei piani dei parchi, che talvolta consentono l’installazione di alcuni tipi di impianti e ai poteri autorizzatori degli enti di gestione dei parchi.
Ulteriori divieti sono stati disposti all’interno di fasce di rispetto di singolare natura o di estensione dai centri abitati (si passa da un’ampiezza pari a un 1 km o a 500 m o a volte 10 volte l’altezza complessiva dell’aerogeneratore misurata dal perimetro del centro abitato; o ad una distanza di 5 km dalla costa, o ad una volta l’altezza complessiva dall’aerogeneratore, misurata dalla strada o dalla ferrovia, o una distanza di 3 km dal perimetro dei parchi archeologici o da complessi monumentali, 1 km dalle sponde per le aree fluviali, lacuali, zone umide, dighe artificiali). È da sottolineare, inoltre, la eterogeneità delle fonti che hanno accolto tali linee guida: delibere di Giunta regionale, delibere di Consiglio regionale, decreti assessorili, circolari, regolamenti regionali.
Un ulteriore contributo della Corte Costituzionale sul tema dei vincoli relativi allo sviluppo dell’energia eolica si è avuto con la sentenza n. 124 del 01 Aprile 2010, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 2 della legge regione Calabria 29 Dicembre 2008, n. 42, poiché stabiliva al comma 1, che, nelle more dell’aggiornamento del piano energetico ambientale regionale (PEAR) e della ripartizione nazionale tra le Regioni delle produzioni di energia da fonti rinnovabili, vi erano dei limiti da raggiungere entro l’anno 2009, su scala regionale, relativi alle potenze totali autorizzabili per ciascuna fonte rinnovabile (eolica 3.000 MW; fotovoltaica/termodinamica 400 MW; biomassa 300 MW).
Fissando i suddetti limiti, si pregiudicava l’iniziativa economica nel relativo settore, nonché il raggiungimento dell’obiettivo dell’incremento della produzione di tale energia perseguito dallo Stato in attuazione di specifici impegni internazionali e comunitari (direttive 2001/77/CE e 2006/32/CE e protocollo di Kyoto), con conseguente violazione degli artt. 41 e 117, primo comma della Costituzione.
La Corte ha, inoltre, dichiarato l’illegittimità costituzionale del punto 4.2, lettera f) dell’allegato sub 1 della medesima legge regionale, nella parte in cui prevedeva che alla domanda di autorizzazione all’installazione di impianti eolici doveva essere allegato uno studio sulle potenzialità anemologiche del sito che garantisse una producibilità annua di almeno 1800 ore equivalenti di vento. Per effetto di tale disposizione il legislatore regionale aveva posto una moratoria all’installazione dei suddetti impianti, in quanto, da un lato, sarebbero ben pochi gli impianti in grado di garantire i suddetti standard, tenuto conto della media produzione nazionale; dall’altro venivano poste delle condizioni al rilascio dell’autorizzazione non previste dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, in violazione dell’art. 117, primo e terzo comma della Costituzione. Incostituzionale è stata dichiarata anche la parte della norma regionale che disponeva condizioni e oneri economici per il rilascio dell’autorizzazione unica per l’installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili estranee all’oggetto del provvedimento richiesto³⁴, in quanto contrastanti con gli art. 3, 41, 97 e 117 primo e terzo comma, della Costituzione ed in quanto limitative della libertà di iniziativa economica nel settore in esame, con conseguente mancato rispetto degli obblighi internazionali di incremento di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. Le norme impugnate, nell’imporre misure di compensazione al rilascio della indicata autorizzazione contrasterebbero, altresì, con l’art. 12 del D. Lgs. del 2003, con ulteriore violazione del canone di ragionevolezza e del principio di libera concorrenza, in quanto discriminerebbero gli operatori italiani rispetto a quelli comunitari, in violazione, oltretutto dell’art. 97 della Cost.
Sulla scia di quanto affermato da quest’ultima sentenza della Corte Costituzionale, anche il Consiglio di Stato si è espresso con la recente sentenza del 10 settembre 2012, n. 4768³⁵, ove si afferma che l’art. 3 della legge regionale 26 aprile 2007 n. 9 della Regione Basilicata deve essere disapplicato, laddove pone un limite massimo alla produzione di energia elettrica derivante da fonte eolica, in quanto contrastante con l’art. 6 della direttiva 2001/77/CE, in applicazione del principio della prevalenza del diritto comunitario.
L’art. 3 della legge regionale della Basilicata n. 9/07 è tassativo nel prevedere il diniego di autorizzazione per gli impianti che non rientrino nei limiti stabiliti dal piano energetico regionale approvato con delibera consiliare n. 220 del 26 giugno 2001, limiti fissati per l’energia di fonte eolica in 128 MW complessivi per il periodo 2001- 2010. La normativa disposta dalla Regione Basilicata porta alla chiusura del mercato della produzione di energia eolica e ciò sebbene sia stabilito come soggetto ad un limite temporale, si manifesta lesivo di importanti e basilari principi caratterizzanti gli ordinamenti europeo ed italiano.
La direttiva, già richiamata, 2001/77/CE, dispone, infatti, che la produzione di energia anche da fonti rinnovabili debba avvenire in regime di libero mercato concorrenziale, senza la previsione di limiti alla produzione. Si deve pertanto escludere che il legislatore statale o regionale possa introdurre un limite massimo alla produzione di energia elettrica rinnovabile, poiché tale limite si dimostra in contrasto radicale con la normativa europea, laddove questa fissa limiti minimi e prevede una riduzione degli ostacoli normativi all’aumento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
Un’ulteriore pronuncia della Corte Costituzionale, la sentenza 11 Ottobre 2012, n. 224³⁶, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 18 della legge della Regione Sardegna del 29 Maggio 2007, n. 2 poiché tale norma ha disciplinato la materia relativa all’istallazione degli impianti eolici, introducendo ampie fattispecie di divieto alla diffusione di tali impianti, anziché favorirne lo sviluppo.
L’art. 3, lettera f), dello Statuto speciale di autonomia della Regione Sardegna attribuisce a questa la potestà legislativa primaria in materia di edilizia ed urbanistica, prevedendo, altresì, che la Regione è tenuta ad esercitare tali competenze in armonia con la Costituzione, con i principi fissati dall’ordinamento giuridico della Repubblica e nel rispetto degli obblighi internazionali. Pertanto, nel dettare la disciplina della localizzazione degli impianti eolici, la Regione Sardegna deve osservare le disposizioni di principio e di attuazione degli obblighi comunitari previste nel D. Lgs. n. 387 del 2003 in particolare all’art. 12, ultimo comma, il quale dispone che le Regioni possono procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti, mentre la norma giuridica censurata indica le aree nelle quali è possibile installare impianti eolici, escludendo in tal modo tutta la restante parte del territorio comprese le zone agricole. La Corte Costituzionale con sentenza n. 275 del 2011 ha affermato che l’armonizzazione profilata nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, tra competenze statali, regionali e provinciali costituisce una modalità di equilibrio rispettosa delle competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella diffusione delle fonti energetiche rinnovabili. Ciò sul presupposto che pur rivolgendosi, il D. Lgs. n. 387, nella sua interezza soltanto alle Regioni ordinarie in base alla “clausola di salvezza “contenuta nell’art. 19 del medesimo decreto, la competenza legislativa delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome deve tuttavia coesistere con la competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e con quella concorrente in materia di energia.
Nella fattispecie in esame, secondo la sentenza della Corte Costituzionale n. 224 del 11 Ottobre 2012 si rende necessaria la delimitazione di campo e il bilanciamento tra due competenze legislative: quella dello Stato a stabilire i principi fondamentali in materia di “energia” (art. 117, terzo comma, Cost.) applicabili anche alle Regioni a statuto speciale e quella della Regione Sardegna competente a disciplinare gli aspetti paesistico ambientali, nell’esercizio della propria competenza legislativa in materia edilizia e urbanistica, come stabilito dalle norme di attuazione dello statuto .
La Regione Sardegna ha superato i limiti della tutela del paesaggio, per approdare ad una incisiva affermazione di un principio fondamentale in materia di energia afferente alla localizzazione degli impianti, la cui formazione, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., spetta in via esclusiva allo Stato. Per cui il principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, risulta logicamente e praticamente contraddetto, in via generale, dalla implicita dichiarazione di inidoneità dell’intero territorio regionale, desumibile in modo univoco dalla norma censurata.
L’inserimento di eccezioni al principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili dovrebbe essere sorretto da adeguate e concrete ragioni di tutela paesaggistica, mentre la generale esclusione di tutto il territorio regionale, tranne le aree tassativamente indicate, rovescia completamente la ratio che presiede alla dichiarazione di inidoneità di specifiche tipologie di aree, prevista dall’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003.
La Corte Costituzionale, con sentenza del 9 novembre 2006, n. 364, ha poi espressamente affermato che il termine del procedimento autorizzativo in materia di trasporto, produzione e distribuzione di energia è ispirato alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità, garantendo, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un tempo definito il procedimento autorizzativo³⁷. Ciò anche alla luce del fatto che le Amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 2-bis, l. n. 241/90, sono ora tenute al risarcimento del danno ingiusto³⁸ cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento³⁹.
Attenta dottrina osserva che attualmente è in vigore un quadro regolatorio, il quale, seppur ampiamente informato a quello comunitario, appare incompleto ed incerto. Basti pensare ai gravi ritardi nell’adozione di discipline di dettaglio come le linee guida per la localizzazione degli impianti ed alla perdurante mancanza di un piano nazionale dell’energia, oltre che alla pluralità dei livelli di produzione delle regolazioni, che genera risultati in totale controtendenza rispetto agli obiettivi comunitari volti a ridurre gli ostacoli normativi, o di altro tipo, all’aumento della produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili, razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo, garantire che le norme siano oggettive, trasparenti e non discriminatori.
Questi obiettivi sono stati, ad oggi, ostacolati in modo significativo dalle regioni, che detengono una competenza normativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia (art. 117, comma 3, Cost.) e che hanno adottato regolazioni (attraverso leggi, linee guida e piani energetici) contraddittorie fra loro e rispetto alle previsioni nazionali di recepimento della disciplina comunitaria, situazione è all’origine dei numerosi interventi della Corte Costituzionale.
Le pronunce della Corte hanno determinato un ridimensionamento della portata della natura concorrente della competenza in materia di energia ex art. 117, comma 3, tra Stato e Regione a vantaggio della competenza legislativa statale esclusiva (sulla base dell’esigenza di assicurare la concorrenzialità dei mercati, l’esercizio unitario delle funzioni amministrative e legislative, la protezione dell’ambiente), bilanciato dall’importante correttivo della leale collaborazione⁴⁰.
La stessa Corte Costituzionale, con la sentenza n. 196 del 2004, aveva chiarito, recependo un diffuso convincimento della dottrina più attenta e di parte della giurisprudenza, che la “primarietà” della tutela paesaggistica non legittima un primato assoluto in una ipotetica scala gerarchica dei valori costituzionali, ma origina la necessità che essi debbano sempre essere presi in considerazione nei concreti bilanciamenti operati dalle pubbliche amministrazioni. Inoltre, si afferma che l’impatto territoriale degli impianti per la produzione di energia eolica, sicuramente rilevante e tale da giustificare l’esercizio dei poteri urbanistici e paesaggistici, non è tuttavia un elemento da considerare in via esclusiva, dovendo l’attività in esame prendere in considerazione l’interesse nazionale costituzionalmente rilevante all’approvvigionamento energetico soprattutto quando riguarda forme di energia non inquinanti. Le fonti rinnovabili e, in particolare, l’energia prodotta da impianti eolici risulta necessaria in un Paese come l’Italia, che importa quasi il totale delle energie di cui necessita e che gran parte di essa deriva da fonti fossili, anche in considerazione degli obbiettivi fissati dagli accordi internazionali per la riduzione delle emissioni di CO2 ; alla luce della giurisprudenza costituzionale, il principio guida pare, quindi, essere la garanzia del corretto bilanciamento nella singola fattispecie tra tutela ambientale e paesaggistica, da un lato, e sviluppo degli impianti da fonti rinnovabili, dall’altro.

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[1] A. Veronese, Realizzazione dei parchi eolici, in Ambiente, 2008, pp. 449-453.
[2] F. Nicoletti, Lo sviluppo e la promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili alla luce del d.lgs. 29 dic. 2003, n. 387, in Dir. Economia, 2004, pp. 367-396.
[3] Nel caso si tratti di realizzare un impianto eolico off-shore per la produzione di energia elettrica da costruirsi in mare, l’art. 7 del D. Lgs. 16 Gennaio 2008, n. 4 prevede una duplicità di competenze: statale in ordine all’autorizzazione dell’impianto, regionale in ordine alla valutazione di impatto ambientale.
[4] Deve ritenersi, in materia, applicabile l’art. 120, secondo comma, Cost. il quale presuppone emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione di interessi essenziali della Repubblica. Come noto, il potere governativo di sostituzione può essere attivato a fronte di inadempimenti degli enti del governo territoriale nell’esercizio delle proprie funzioni amministrative e, in tal senso, si veda C. Padula, Principio di sussidiarietà verticale ed interesse nazionale: distinzione teorica, sovrapposizione pratica, in Giur. Cost., 2006, pp. 819-840; R. Cameli, Poteri sostitutivi del governo ed autonomia costituzionale degli enti territoriali (in margine all’art. 120 Cost.), in Giur. Cost., 2004, pp. 3389-3418; A. Gratani, L’esercizio del potere sostitutivo e il riparto di competenze nel diritto comunitario ambientale: le pronunce della Corte Costituzionale, in Riv. giur. ambiente, 2004, pp. 527-551; D. Piccione, Gli enigmatici orizzonti dei poteri sostitutivi del governo: un tentativo di razionalizzazione, in Giur.Cost., 2003, pp. 1207-1233; R. Dickmann, Sussidiarietà e potere sostitutivo. Osservazioni in occasione di una recente pronuncia del Consiglio di Stato (AD.GEN.N. 2 DEL 2002), in Foro Amm. CDS., 2002, pp. 849-862.
[5] Alcuni dati interessanti si possono inoltre ricavare da un articolo del Corriere della Sera dal titolo “Installare l’impianto eolico? Una corsa ad ostacoli” del 14.01.2010 a firma F.F.M. ove si legge che “in Italia, su cento impianti eolici progettati e sottoposti alle verifiche e alle approvazioni previste dalla legge, se ne realizzano appena venti. Come dire che c’è l’80% dei fallimenti”, al contrario delle esperienze in Germania e Spagna. Commenta tali dati V. Cerulli Irelli, Gli obblighi internazionali e comunitari, in www.giustamm.it, 2010.
[6] Per effetto dell’adesione dell’Italia al protocollo di Kyoto e del recepimento della direttiva del 23.04.2009, n. 28 del Parlamento Europeo e del Consiglio, con la quale è stato previsto che entro il 2020 dovrà essere raggiunto un obiettivo generale obbligatorio del 20% di energia prodotta da fonti rinnovabili sul consumo di energia complessiva della Comunità (il 17% per lo Stato italiano).
[7] A. Quaranta, Eolico, autorizzazione sospesa solo per gravi motivi, in Il Quotidiano Ipsoa, 2012.
[8] L. Corti, Autorizzazioni integrate ambientali per discariche per lo smaltimento di rifiuti: caratteri del dissenso manifestato dalla P.A. in Conferenza di servizi e questioni attinenti alla localizzazione della discarica in presenza del vincolo paesaggistico in itinere, in Rivista giuridica dell’Ambiente, 2, 2011, pp. 292-296; A. Corrado, Procedimento amministrativo, in Guida al diritto, 2010, pp. 76-81; P. Fea, Procedimento amministrativo, in Diritto e Giustizia, 2003, p. 52; G. Taccogna, Concessione edilizia e permesso di costruire diniego, in Foro Amm. Tar, 2002, pp. 840-854; F. Caringella- L. Tarantino, Procedimento amministrativo, in Urb. e App., 2001, pp. 367-378; G. Fares, Procedimento amministrativo, in Studium Iuris, 2001, pag. 807-818; A. Crisafulli, Procedimento amministrativo, in Urb. e App., 2000, pp. 108-109.
[9] V. Cerulli Irelli, Gli obblighi internazionali e comunitari, in www.giustamm.it, 2010.
[10] Delibera della Giunta regionale del Lazio, 18 agosto 2008, n. 517, che prevede che siano invitati il richiedente, la Regione, il Comune, il Ministero dei beni ambientali e culturali.
[11] Delibera Giunta regionale della Campania, 30 novembre 2006, n. 1955.
[12] Delibera consiglio regionale del Molise 10 giugno 2008, n.167.
[13] Delibera giunta regionale dell’Abruzzo 12 aprile 2007, n.351.
[14] Legge regionale della Calabria n. 42/2008.
[15] Delibera della Giunta regionale della Lombardia, del 25 novembre 2009, n. 8/10622.
[16] D.G.R. Puglia , già citato, n. 35/07.
[17] Sugli sviluppi legati al sindacato di legittimità costituzionale di tali norme, v. infra, paragrafo 5.
[18] In merito alla valutazione di impatto ambientale, si vedano C. Cost., 17 novembre 2010, n. 331; C. Cost., 22 luglio 2010, n. 278; Consiglio di Stato, sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4246; C. Cost., 28 maggio 2010, n. 186; C. Cost., 13 maggio 2010, n.171; C. Cost., 6 maggio 2010, n. 168; C. Cost., 26 marzo 2010, n. 120; C.Cost., 26 febbraio 2010 n. 67; Consiglio di Stato, sez. VI, 22 febbraio 2010, n. 1013, tutto in deiure.giuffre.it.
17 Si vedano C. Cost., 27 giugno 1986, n. 151; Cons. St. sez. VI, 23 novembre 2004 n.7667; TAR Sicilia, Palermo, 15 aprile 1999 n.778.
[19] Si vedano C. Cost., 27 giugno 1986, n. 151; Cons. St. sez. VI, 23 novembre 2004 n.7667; TAR Sicilia, Palermo, 15 aprile 1999 n.778.
[20] P. Lombardi, La realizzazione di impianti di produzione di energia eolica: concezione assolutizzante del paesaggio o ponderazione degli interessi? Corte Costituzionale 18-29 maggio 2009 n.169, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2009, pp. 1650-1658.
[21] G. Taccogna, Campi eolici e paesaggio. Evoluzione e involuzione giurisprudenziali, in Foro Amm. TAR, 2006, pp. 3687-3698.
[22] F. De Leonardis, Criteri di bilanciamento tra paesaggio ed energia eolica, in Diritto Amministrativo, 4, 2005, pag. 889-913.
[23] TAR Puglia, Lecce, n. 1953 del 2006, in www.giustizia – amministrativa.it; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 5 giugno 2006, n.1398, in www.giustizia – amministrativa.it; TAR Basilicata n. 658 del 2001 n. 658, www.giustizia – amministrativa.it.
[24] P. Carpentieri, Paesaggio contro Ambiente, in Urb. e App., 2005, pp. 931-943.
[25] C. Marzuoli, Potere amministrativo e valutazioni tecniche, Milano, 1985, p. 9; V. Bachelet, L’attività tecnica della pubblica amministrazione, Milano, 1967, p. 52; G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2006, pp.177 ss; G. Falcon, Lezioni di diritto amministrativo, vol. I -Ll’attività, Padova, 2005, pp. 46 ss.; R. Villata, L’atto amministrativo, in L. Mazzarolli ( a cura di ), Dir. amm., Bologna, 2005, pp. 775 ss; Cons. Stato, Sez. VI, 12 maggio 2004, n. 2996, in Foro amm.- Cons. Stato, 2004, p. 1460; Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2004, n. 2742.
[26] A. Quaranta, L’importanza di una corretta individuazione, VIA e AU per l’eolico off-shore, le competenze, in rete sul sito Ipsoa alla voce Sicurezza e Ambiente.
[27] A. Colavecchio, Il “punto” sulla giurisprudenza costituzionale in tema di impianti da fonti rinnovabili, in Riv. Quad. Dir. dell’Ambiente, 1, 2011 pp. 100-123.
[28] In dejure.giuffre.it.
[29] La Corte Costituzionale ha seguito il medesimo orientamento anche nella sentenza del 22/10/2010 n.° 366, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, comma 1, lettera b) della legge della Regione Puglia del 19 febbraio 2008, n. 1.
[30] F. Di Dio, Eolico e Regioni: illegittime normative e procedure regionali in assenza di linee guida statali sulla localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, in Riv. Giur. Dell’Ambiente, 2009, pp. 926-936.
[31] Cfr. supra, paragrafo 1.
[32] Si veda, tra gli altri, L. Pianesi, Governo del territorio, enti locali e fonti energetiche rinnovabili: il caso degli impianti eolici, in www.federalismi.it, 2006, p. 11; A. Fari. Il procedimento di autorizzazione per gli impianti da fonti energetiche rinnovabili. Complessità e spunti di riflessione, in www.astrid-online.it; M. Bucello – S. Viola, Vizi (di illegittimità) e virtù dei procedimenti autorizzativi di impianti da fonti rinnovabili, in Ambiente e Sviluppo, 2007, pp. 1-14.
[33] Si v. supra la descritta vicenda della Regione Puglia.
[34] In particolare si prescriveva che alla domanda di autorizzazione venisse allegato un atto con il quale il richiedente si sarebbe impegnato prima del rilascio dell’autorizzazione: 1) a costituire una società di scopo con residenza fiscale nel territorio della regione Calabria; 2) favorire l’imprenditoria calabrese nella fase di realizzazione dell’impianto; 3) versare a favore della regione Calabria la somma di 50 cent per ogni kw eolico di potenza elettrica nominale autorizzata.
[35] In www.giustizia amministrativa.it.
[36] In www.cortecostituzionale.it.
[37] R. Tumbiolo, Impianti eolici: procedimento autorizzativo e compatibilità ambientale, Corte Costituzionale 9 Novembre 2006 n. 364, in Riv. Giur. dell’Ambiente, 2007, pp. 306-309.
[38] V. Cerulli Irelli, Gli obblighi comunitari e internazionali, in www.giustamm.it, 2010.
[39] T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 01 Ottobre 2010, n.17547; T.A.R. Lazio-Roma, sez I, 22 Settembre 2010, n. 32382; T.A.R. Toscana, Firenze, sez II, 31 Agosto 2010, n. 5145. Per la dottrina, ex multis, A. Veronese, Gli impianti eolici ed i poteri dei Comuni, in Ambiente, 2008, pp. 449-453; N. Corà – G. Paratico, Giurisdizione esclusiva del G.A. e tutela aquiliana dell’interesse procedimentale all’osservanza del termine di conclusione del procedimento, in www.dejure.giuffre.it.
[40] N. Rangone, Fonti rinnovabili di energia: stato della regolazione e prospettive di riforma, in Giur. Cost., 2, 2010, p. 1490.

(pubblicato il 22.7.2013)

Note

L'articolo Note in tema di realizzazione degli impianti eolici. Il procedimento autorizzatorio al vaglio della Corte costituzionale. proviene da Giustamm.